Những vấn đề cơ bản về thanh tra nhà nước

I. Cơ sở của việc phân hệ cơ quan thanh tra nhà nước: Theo Điều 4 và Điều 10 Luật thanh tra 2004, thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Pháp lệnh Thanh tra ban hành ngày 29/03/1990, lúc đó nhà nước thực hiện cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung, bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch, mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. ở cơ chế kế hoạch hoá tập trung thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó chính là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới, chứ chưa có sự phân hệ rõ ràng thanh tra chuyên ngành. Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực, trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Trong cơ chế quản lý mới mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội đều thuộc các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Vì thế mà cơ quan thanh tra được tổ chức thành hai phân hệ như trên. Hơn nữa, sự phân loại của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo phạm vi thẩm quyền thì có: cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung (Chính phủ, Ủy ban nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn (Bộ, cơ quan ngang bộ). Mà các tổ chức thanh tra Nhà nước lại là một bộ phận của bộ máy hành chính nhà nước, có nhiệm vụ giúp các cơ quan quản lý nhà nước quản lý công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, xem xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo, …như vậy đương nhiên cơ quan thanh tra cũng phải có sự tổ chức thành hai phân hệ như trên để đạt được sự thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và đạt được hiệu quả trong hoạt động thanh tra nói riêng. Đó là 2 lý do cơ bản, cũng nói lên rằng việc tổ chức cơ quan thanh tra NN thành 2 phân hệ như trên là một tất yếu, một sự cần thiết và hoàn toàn hợp lý. II. SO SÁNH A. Giống nhau: – Đều hướng tới một mục đích chung là nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. (Điều 3 Luật thanh tra 2004) – Chúng đều gắn trực tiếp với thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành hoặc theo lãnh thổ, “cơ quan TTNN chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý NN cùng cấp, đồng thời chịu sư chỉ đạo, hướng dẫn vè công tác tổ chức và nghiệp vụ của thanh tra Chính Phủ, chịu sự hướng dẫn về công tác nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên” (Khoản 2, Điều 10, luật thanh tra 2004.). – Cùng được tiến hành hoạt động thanh tra hành chính: tức là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. B. Khác nhau: Theo khoản 2 Điều 4 Luật thanh tra 2004: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp.” Theo khoản 3 Điều 4 Luật thanh tra 2004: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý.” Cơ quan thanh tra nhà nước Vị trí: Cơ quan Thanh tra chuyên ngành Cơ quan Thanh tra hành chính Thanh tra Sở Thanh tra Bộ, cơ quan ngang bộ Thanh tra Huyện Thanh tra Tỉnh Thanh tra Chính phủ Ở trung ương, cơ quan thanh tra hành chính là Thanh tra Chính phủ có vị trí của một cơ quan hành chính nhà nước – cơ quan ngang bộ; còn cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực ở trung ương là Thanh tra Bộ thì không phải là cơ quan quản lý nhà nước mà là cơ quan của bộ. Ở địa phương, các cơ quan thanh tra hành chính là thanh tra tỉnh, thanh tra huyện đều là cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cùng cấp còn cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là thanh tra sở là cơ quan của sở, tức là một cơ quan của cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân tỉnh. Nhiệm vụ: Đối với thanh tra hành chính, ngoài thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật còn thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan tổ chức cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước. Thể hiện sự kiểm tra giám sát của cấp trên đối với cấp dưới trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước. Cho nên việc theo dõi đánh giá đôn đốc cấp dưới thực hiện nhiệm vụ qua công tác thanh tra là nội dung hết sức quan trọng. Ví dụ: Thanh tra tỉnh Bắc Ninh có nhiệm vụ thanh tra vấn đề thực hiện chính sách, pháp luật về cán bộ, công chức tại Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Ninh. Đối với thanh tra chuyên ngành, là việc chấp hành pháp luật, chấp hành những quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành lĩnh vực. Điểm khác biệt với thanh tra hành chính là: ngoài thanh tra việc chấp hành pháp luật, thanh tra chuyên ngành còn hướng vào đánh giá sự chấp hành các quy tắc kỹ thuật chuyên môn, quy tắc quản lý theo ngành, lĩnh vực như: quy tắc an toàn lao động, quy tắc phòng chống cháy nổ. Đó là những hành vi xảy ra thường xuyên trong cuộc sống, lao động và sản xuất hàng ngày. Ví dụ: Thanh tra Bộ Tài nguyên môi trường có 2 nhiệm vụ chính: thứ nhất, thanh tra vấn đề thực hiện chính sách, pháp luật đối với các vụ trực thuộc quyền quản lý của Bộ Tài nguyên môi trường; thứ hai, có nhiệm vụ thanh tra các vấn đề, chẳng hạn như: ô nhiễm môi trường, đất đai, …. Hoạt động thanh tra: Mục đích: Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” thì sự phân hệ về mặt tổ chức của Bộ máy Thanh tra nhà nước lại dẫn tới sự khác biệt về mục đích thanh tra: Đối với thanh tra hành chính, mục đích là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Ví dụ: Thanh tra Thành phố Hà Nội tiến hành hoạt động Thanh tra thường kỳ đối với Quận Thanh Xuân trong việc thực hiện chính sách tiết kiệm chống lãng phí trên địa bàn quận. Thông qua hoạt động này, Thanh tra Hà Nội sẽ phát hiện và ngăn chặn kịp thời những cán bộ, công chức trên địa bàn quận Thanh Xuân sử dụng lãng phí tài sản của nhà nước để phục vụ cho mục đích riêng; đồng thời kiến nghị lên Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội xử lí theo thẩm quyền nhằm làm trong sạch bộ máy, đảm bảo kỷ cương trong quản lý, điều hành trên địa bàn thành phố Hà Nội. Đối với thanh tra chuyên ngành,mục đích của nó không chỉ là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm ký cương, kỷ luật trong quản lí, điều hành mà còn bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống kinh tế-xã hội. Ví dụ: Thanh tra Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội - Tiến hành thanh tra hành chính đối với các phòng ban thuộc Sở trong việc thực hiện pháp luật về tuyển dụng, sử dụng và quản lí cán bộ, công chức thuộc Sở nhằm ngăn chặn những sai phạm đồng thời kiến nghị lên Sở những biện pháp xử lí và khắc phục hậu quả. (quy định tại khoản 1 Điều 13 Nghị định số 85/2006/NĐ-CP ngày 18/8/2006 của chính phủ về tổ chức và hạt động của thành tra giáo dục (văn bản thay thế nghị định số 101/2002/NĐ-CP ngày 10-12-2002). - Tiến hành thanh tra chất lượng chuyên môn giảng dạy tại các trường trung học phổ thông kịp thời kiến nghị lên cơ quan có thẩm quyền đưa ra nhưng điều chỉnh, quyết sách phù hợp. (quy định tại khoản 1 Điều 13 Nghị định số 85/2006/NĐ-CP ngày 18/8/2006 của chính phủ về tổ chức và hạt động của thành tra giáo dục (văn bản thay thế nghị định số 101/2002/NĐ-CP ngày 10-12-2002). Sự khác biệt về mục đích thanh tra giữa hai phân hệ này không hề xa rời mục đích chung của Bộ máy Thanh tra nhà nước mà là nó trái lại nó đã tiến thêm một bước trong việc đảm bảo hơn nữa mục đích của hoạt động thanh tra, thể hiện sự nhận thức mới phù hợp với tình hình thực tế trước sự thay đổi của cơ chế quản lí kinh tế nhằm tạo môi trường pháp lí cho sự phát triển nhưng vẫn đảm bảo kỷ cương, kỷ luật công bằng. Phạm vi, đối tượng: Xuất phát từ đặc thù của hai loại hình hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, dẫn đến đối tượng chịu sự thanh tra của mỗi hình thức hoạt động cũng có sự khác nhau. Đối với thanh tra hành chính, đối tượng chịu sự thanh tra đó là những cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý có thẩm quyền quyết định việc thanh tra hành chính. Đối với thanh tra chuyên ngành, do đặc thù của hoạt động thanh tra chuyên ngành, một mặt phải thanh tra vấn đề chấp hành các chính sách, pháp luật, mặt khác, phải thanh tra những vấn đề liên quan tới chuyên môn của ngành, lĩnh vực đặc thù, vì thế đối tượng chịu sự thanh tra chuyên ngành đa dạng hơn. Với các đối tượng chịu sự quản lý trực tiếp về mặt hành chính, thanh tra chuyên ngành sẽ thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật. Với bất kì cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân nào hoạt động trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi của cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng đều có thể bị thanh tra những vấn đề liên quan tới chuyên môn Xét thấy Luật Thanh tra quy định về đối tượng chịu sự thanh tra của mỗi loại hình hoạt động thanh tra trên đây đã thể hiện được sự hợp lý cần thiết. Hệ thống các cơ quan có chức năng quản lý hành chính được phân bổ từ trung ương đến địa phương dẫn đến việc ở mỗi cơ quan này chỉ cần có một cơ quan thanh tra hành chính trực tiếp giúp việc cho cơ quan quản lý hành chính ấy, thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan chịu sự quản lý trực tiếp Bên cạnh đó, với các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực như bộ hay Sở, họ không chỉ quản lý những vấn đề liên quan đến ngành, lĩnh vực đặc thù, mà còn quản lý những vấn đề mang tính hành chính nội bộ cơ quan mình. Vì vậy, ở mỗi cơ quan có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực cần thiết phải có một cơ quan thanh tra trực tiếp dưới quyền, giúp cơ quan này thanh tra các cơ quan chịu sự quản lý trực tiếp về các vấn đề chính sách, pháp luật, đồng thời cũng lại phải thanh tra tốt cả những cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực chuyên môn và trong phạm vi của cơ quan quản lý đó. Ví dụ: Đối tượng chịu sự thanh tra của Thanh tra Chính phủ là các cơ quan chịu sự quản lí trực tiếp của Chính phủ, đó là các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ; UBND các Tỉnh (thành phố trực trung ương). Trong khi đó, hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở Trung ương là thanh tra Bộ, thì đối tượng chịu sự thanh tra chia làm hai nhánh. Nhánh thứ nhất, đối tượng chịu sự thanh tra trong lĩnh vực chấp hành chính sách pháp luật, nhiệm vụ của Nhà nước, đó là các cơ quan chịu sự quản lí trực tiếp của Bộ về mặt quản lí hành chính, cụ thể đó là các cục, các tổng cục, các vụ. Nhánh thứ hai, đối tượng chịu sự thanh tra trong lĩnh vực chuyên môn, đó là các cơ quan, tổ chức cá nhân hoạt động trong lĩnh cực chuyên môn đó mà không nhất thiết phải chịu sự quản lí trực tiếp của Bộ, thậm chí đó có thể là các doanh nghiệp kinh tế ngoài nhà nước, điều đó cho thấy phạm vi về đối tượng chịu sự quản lí của thanh tra chuyên ngành là rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính. Thẩm quyền: Đối với thanh tra hành chính: không được xử phạt hành chính Đối với thanh tra chuyên ngành: thì lại được xử phạt vi phạm hành chính. Theo ý kiến nhóm em, lý giải cho vấn đề này, đó là: với thanh tra hành chính, đây là cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý hành chính cùng cấp, có nhiệm vụ thanh tra các cơ quan cũng cùng thuộc sự quản lý trực tiếp của cơ quan hành chính cùng cấp đó, do vậy cơ quan thanh tra này chỉ có thể kiểm tra việc các cơ quan ngang hàng với mình làm đúng hay làm sai, mà không thể xử phạt vi phạm hành chính với các cơ quan đó. Trong khi đó, với thanh tra chuyên nghành, đối tượng thanh tra trong lĩnh vực đó rộng hơn, mặt khác nó lại chịu sự quản lý về mặt chuyên nghành, đa phần đối tượng ấy lại không cùng cấp với cơ quan thanh tra (thanh tra Bộ tài nguyên môi trường có thể thanh tra lĩnh vực quản lí đất đai của Sở tài nguyên môi trường Thành phố Hà nội), nên việc trao cho cơ quan thanh tra này quyền hạn được xử phạt vi phạm hành chính là cần thiết, kịp thời chấn chỉnh các hành vi sai phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ví dụ: Thanh tra thành phố Hà Nội thanh tra chính sách thực hành tiết kiệm chống lãng phí tại địa bàn quận Thanh Xuân, khi phát hiện ra những sai phạm thì Đoàn Thanh tra phải kiến nghị lên cơ quan có thẩm quyền giải quyết mà cụ thể ở đây là ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội tiến hành xử lí theo thẩm quyền. Thanh tra Sở Xây dựng Hà Nội tiến hành thanh tra chất lượng công trinh, đảm bảo an toàn lao động tại các công trình kỷ niệm đại lễ 1000 năm Thăng Long Hà Nội, khi phát hiện sai phạm an toàn lao động trong thi công, chất lượng công trình không đảm bảo thì đoàn Thanh tra Sở có quyền tiến hành xử phạt vi phạm hành chính các đơn vị thi công. Tóm lại, cơ quan thanh tra nhà nước với hoạt động của mình đã phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Phân hệ như trên sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, đảm bảo không để lọt đối tượng thanh tra phát hiện để kiến nghị kịp thời và tiến hành xử lý vi phạm pháp luật, tìm ra nguyên nhân dẫn tới sự vi phạm, xử lý ngay để khắc phục hậu quả và hạn chế vi phạm sau này. Tuy nhiên cũng có hạn chế là dễ chồng chéo, trùng lặp, cấp trên cần phải có biện pháp hay kế hoặc cũng như tổ chức chỉ đạo như thế nào để hoạt động thanh tra đạt kết quả cao nhất.