Những vướng mắc, bất cập trong quy định hiện hành về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản pháp luật và hướng khắc phục

A: ĐẶT VẤN ĐỀ: Quy trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật được thực hiện theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã trực tiếp góp phần xác lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đưa công tác xây dựng pháp luật của Nhà nước ta ngày càng đi vào nền nếp; đặc biệt là đã tạo ra bước ngoặt trong hoạt động xây dựng và ban hành luật của Quốc hội. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, chương trình soạn thảo, thẩm tra đến việc thảo luận, thông qua các dự án luật, pháp lệnh vẫn còn có những hạn chế nhất định và cần phải được nghiên cứu, khắc phục. Bài viết dưới đây xin đi sâu nghiên cứu vấn đề: “ những vướng mắc, bất cập trong quy định hiện hành về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản pháp luật và hướng khắc phục”. B: GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ: I, NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG Khái niệm văn bản pháp luật Văn bản pháp luật là văn bản chứa đựng ý chí nhà nước, được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Theo thông tư Số: 25/2011/TT-BTP về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch thì: “Thể thức văn bản quy định tại Thông tư này là cách thức thể hiện của văn bản bao gồm phần mở đầu, phần nội dung và phần kết thúc. Kỹ thuật trình bày văn bản quy định tại Thông tư này bao gồm kỹ thuật trình bày nội dung văn bản và kỹ thuật trình bày hình thức văn bản. Kỹ thuật trình bày nội dung văn bản gồm kỹ thuật trình bày bố cục chung của văn bản; kỹ thuật trình bày bố cục phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; cách đặt câu, cách sử dụng ngôn ngữ trong văn bản.Kỹ thuật trình bày hình thức văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ và các chi tiết trình bày khác được thực hiện theo hướng dẫn tại Chương V và Phụ lục ban hành kèm theo Thông tư này”. Đặc điểm văn bản pháp luật Văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể do pháp luật quy định. Đó là các cơ quan nhà nước( cơ quan quyền lực nhà nước như Quốc hội, HĐND, UBTVQH; cơ quan quản lý hành chính như: chính phủ, UBND các cấp, Bộ và các cơ quan ngang Bộ; cơ quan xét xử), các cá nhân có thẩm quyền. Cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội, phối hợp với chính phủ, ủy ban thường vụ Quốc hội để ban hành văn bản quy phạm pháp luật lien quan đến lĩnh vực mà tổ chức đó phụ trách. Nội dung của văn bản pháp luật chứa đựng ý chí nhà nước; Văn bản pháp luật được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định Văn bản pháp luật có tính bắt buộc, đảm bảo thực hiện bởi nhà nước. II: Những vướng mắc, bất cập trong quy định hiện hành về thể thức trình bày văn bản pháp luật Quốc hiệu là: “CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM”. Quốc hiệu được trình bày bằng chữ in hoa, cỡ chữ từ 12 đến 13, kiểu chữ đứng, đậm và ở phía trên cùng, bên phải trang đầu tiên của văn bản.Tiêu ngữ là: “Độc lập - Tự do - Hạnh phúc”. Tiêu ngữ được trình bày bằng chữ in thường, cỡ chữ từ 13 đến 14, kiểu chữ đứng, đậm và ở liền phía dưới Quốc hiệu; chữ cái đầu của các cụm từ được viết hoa, giữa các cụm từ có gạch nối, có cách chữ; phía dưới có đường kẻ ngang, nét liền, có độ dài bằng độ dài của dòng chữ. Tuy nhiên, trong quá trình trình bày văn bản, có rất nhiều người viết sai thể thức của quốc hiệu. Ví dụ: “CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập- Tự do- Hạnh phúc” Thì viết thành: “ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Độc lập- Tự do- Hạnh phúc” Mặt khác, còn một số lỗi sai rất cơ bản. Ví dụ : Uỷ ban nhân dân tỉnh A ban hành Quyết định với số và ký hiệu như sau: “Quyết định số 562/QĐ-UBND ngày 22/3/2010 của UBND tỉnh A về việc quy định tạm thời mức thu các khoản đóng góp đối với người nghiện ma túy, người bán dâm chữa trị cai nghiện tại Trung tâm giáo dục lao động xã hội”. Với các nội dung thể hiện tại Quyết định 562 thì đây là một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, phần ký hiệu của Quyết định số 562 thiếu năm ban hành văn bản (xen giữa số và ký hiệu của văn bản) là chưa phù hợp với quy định tại Khoản 1 Điều 7 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Ví dụ 2: Ủy ban nhân dân tỉnh M ban hành quyết định có số và ký hiệu như sau: “Quyết định số 2769/QĐ-UBND ngày 20/8/2008 về việc điều chỉnh định mức bêtông hóa đường giao thông nông thôn theo chuẩn đường và thiết kế dự toán mẫu tại Quyết định số 29/2006/QĐ-UBND ngày 07/7/2006 của UBND tỉnh”. Với các nội dung thể hiện tại Quyết định 2769 thì đây là một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, phần ký hiệu của Quyết định số 2769 thiếu năm ban hành văn bản (xen giữa số và ký hiệu của văn bản) là chưa phù hợp với quy định tại Khoản 1 Điều 7 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Mặc dù các lỗi sai về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản không ảnh hưởng lớn tới nội dung quản lý nhà nước mà văn bản điều chỉnh. Tuy nhiên, việc ban hành sai thể thức, kỹ thuật trình bày cũng thể hiện năng lực nghiệp vụ của cán bộ chuyên viên làm công tác soạn thảo, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, tình trạng này cũng sẽ dẫn tới sự tuỳ tiện trong quá trình xây dựng, soạn thảo, sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, ảnh hướng tới hiệu quả quản lý. Ví dụ 2: Ủy ban nhân dân tỉnh M ban hành quyết định có số và ký hiệu như sau: “Quyết định số 2769/QĐ-UBND ngày 20/8/2008 về việc điều chỉnh định mức bêtông hóa đường giao thông nông thôn theo chuẩn đường và thiết kế dự toán mẫu tại Quyết định số 29/2006/QĐ-UBND ngày 07/7/2006 của UBND tỉnh”. Với các nội dung thể hiện tại Quyết định 2769 thì đây là một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, phần ký hiệu của Quyết định số 2769 thiếu năm ban hành văn bản (xen giữa số và ký hiệu của văn bản) là chưa phù hợp với quy định tại Khoản 1 Điều 7 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Về số thứ tự của văn bản: Quyết định số 2769 ban hành ngày 20/8/2008 có số thứ tự là 2769, theo quy định tại Điều 7 của Luật Ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 thì: "...Việc đánh số thứ tự phải bắt đầu từ số 01 theo từng loại văn bản cùng với năm ban hành loại văn bản đó”. Theo đó, số thứ tự của Quyết định này phải được đánh số riêng theo loại văn bản quy phạm pháp luật do UBND ban hành. Đến 20/8/2008, thì UBND tỉnh M không thể ban hành hơn một nghìn văn bản quy phạm pháp luật (loại quyết định). Mặt khác, công văn là văn bản không có tên gọi, tên đối tượng tiếp nhận được trình bày ở đầu công văn sau từ “ kính gửi”. Do không có tên gọi nên trích yếu của công văn được trình bày ở góc trái, dưới phần số và kí hiệu của văn bản; kí hiệu công văn là chữ viết tắt tên cơ quan ban hành văn bản và tên đơn vị soạn thảo công văn. Trong công văn, không được dùng “ yêu cầu” mà sử dụng “ đề nghị”, “lưu ý”. Không xác lập nội dung” các cơ quan, đơn vị có liên quan phải nghiêm chỉnh thực hiện công văn này, nếu vi phạm sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật”, mà phải viết:” các cơ quan, đơn vị có liên quan cần khẩn trương triển khai thực hiện công việc trong công văn này, trong quá trình thực hiện nếu có khó khăn, vướng mắc, cần kịp thời phản ánh về Văn phòng Ủy ban nhân dân thành phố để có biện pháp giải quyết”. Thêm nữa, hiến pháp, luật, pháp lệnh không có trích yếu văn bản; hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh không có nơi nhận; cuối văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội có câu xác nhận việc văn bản đã được Quốc hội thông qua thay cho thể thức kí thay mặt( TM)... tuy nhiên, trong quá trình soạn thảo ban hành văn bản vẫn cớ sai lầm về điều này. III: Những vướng mắc, bất cập trong quy định hiện hành về kĩ thuật trình bày văn bản pháp luật . Sử dụng kỹ thuật viện dẫn Viện dẫn những quy định ở trong cùng văn bản hay từ các văn bản khác để soạn thảo văn bản là việc làm cần thiết. Đây là một trong những cách hiệu quả được dùng để loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản, các qui định, đảm bảo sự thống nhất của pháp luật. Tuy nhiên, việc sử dụng kỹ thuật viện dẫn không đúng có thể dẫn tới những hậu quả không tốt như việc áp dụng sai pháp luật, tình trạng mất thời gian khi tìm kiếm quy phạm được viện dẫn để áp dụng. Một trong những yêu cầu trước hết của viện dẫn là phải chỉ rõ quy định được viện dẫn. Nếu chỉ viện dẫn một quy định ở một văn bản khác thì chỉ rõ quy định đó chứ không nên viện dẫn tới toàn bộ văn bản để cho những người mà văn bản đó hướng tới phải tự tìm kiếm. Tuy vậy, người soạn thảo văn bản pháp luật không nắm được quy tắc này. Cách viện dẫn sau đây trong Bộ luật dân sự (BLDS) có thể được coi là một ví dụ. Điều 637 BLDS khi quy định về thừa kế quyền sử dụng đất đã viện dẫn đến Phần V của BLDS: "Việc thừa kế quyền sử dụng đất được thực hiện theo các qui định của phần V Bộ luật này". Phần V này gồm 5 chương và 54 điều gồm các điều từ 590 đến 644. Sẽ chính xác và dễ áp dụng hơn nếu điều 637 chỉ viện dẫn đến chương VI phần V của BLDS. Các chương còn lại của phần V BLDS không liên quan đến việc thừa kế quyền sử dụng đất. Việc viện dẫn trong một số văn bản không đảm bảo tính phù hợp của đối tượng điều chỉnh của quy định viện dẫn và quy định được viện dẫn. Một quy phạm xử phạt hành chính không thể viện dẫn đến một hình phạt quy định trong Bộ luật hình sự như là một chế tài cho bản thân nó. Dùng câu văn dài, mất trật tự logic Câu văn dài có thể gây sự khó hiểu và dễ mất đi tính chính xác. Nhiều người cho rằng pháp luật nước ta thường hay được diễn đạt dài dòng và khó hiểu. Điều nay là thực tế và có cơ sở. Lý do chính là nhiều văn bản dùng câu quá dài. Quy định sau đây có thể là một ví dụ minh hoạ:"Đối với hàng hoá, dịch vụ kinh doanh có điều kiện, các tổ chức hoặc cá nhân không được phép kinh doanh mà kinh doanh, hoặc được phép kinh doanh mà trong quá trình kinh doanh không thường xuyên đảm bảo các điều kiện qui định cho loại hàng hoá, dịch vụ đó, đều coi là hành vi kinh doanh trái phép, tuỳ theo mức độ vi phạm sẽ bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo qui định của pháp luật hiện hành" (Điều 15 Nghị định 36-CP ngày 5 tháng 1 năm 1995 của Chính phủ). Câu văn này dài và khó, có nhiều chỗ trùng lặp nhau có thể tránh. Trước hết cần tránh cụm từ kinh doanh, hàng hoá, dịch vụ được lặp lại nhiều lần và sau đó có thể rút ngắn đoạn văn này như sau: "Việc kinh doanh những hàng hoá, dịch vụ có điều kiện khi không được phép hoặc không đảm bảo các yêu cầu qui định đối với hàng hoá dịch vụ đó đều bị coi là hành vi kinh doanh trái phép và có thể bị xử lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự tuỳ theo mức độ vi phạm".Quy định này từ chỗ diễn đạt bằng 90 từ được rút ngắn còn 60 từ.Sử dụng các câu ngắn, tránh các câu dài lê thê cũng là một trong phương pháp làm cho văn bản cần soạn thảo cô đọng, chính xác, các quy định ban hành ra dễ được hiểu đúng bởi các đối tượng mà chúng hướng tới. Có trường hợp, người soạn thảo khi dùng các câu dài thường vi phạm các qui tắc ngữ pháp một cách vô thức, đây cũng là bất cập trong quá trình xây dựng văn bản. Tránh lặp các từ, cụm từ hay thuật ngữ đồng nghĩa hoặc các cụm từ vô nghĩa Trong thực tế, nhiều nhà soạn thảo mang văn nói vào trong các văn bản pháp luật. Chính vì thế mà mà một số văn bản pháp luật chứa đựng những câu văn ít nghĩa nhưng lắm từ. Lý do chính là do những người soạn thảo nhiều khi không chú ý tránh lặp lại những khái niệm có cùng nội dung. Ví dụ:"Hợp đồng kinh tế là sự thoả thuận bằng văn bản, tài liệu giao dịch giữa các bên ký kết về việc thực hiện công việc sản xuất, trao đổi hàng hoá, dịch vụ, nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và các thoả thuận khác nhằm mục đích kinh doanh với sự quy định rõ ràng quyền và nghĩa vụ của mỗi bên để xây dựng và thực hiện kế hoạch của mình". (Điều 1 Pháp lệnh HĐKT).Nếu biết cách tránh lặp lại các thuật có cùng nội dung sẽ rút ngắn được hình thức thể hiện quy phạm pháp luật và làm cho quy phạm trở nên chính xác và dễ hiểu hơn. Trong quy định nêu trên của Pháp lệnh HĐKT thì thuật ngữ văn bản và tài liệu là thuật ngữ đồng nghĩa. Mặt khác quy định này liệt kê các hoạt động song không thể liệt kê hết nên mức độ khái quát của nó không cao. IV: Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập: Các quy định của pháp luật hiện hành về công tác ban hành văn bản pháp luật, nhất là văn bản áp dụng còn chưa đầy đủ và đặt ra trong nhiều văn bản khác nhau, vì vậy nó gây khó khăn trong việc thực hiện. Chỉ có thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV- VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và quyết định số 20/02/2002 ban hành tiêu chuẩn số 5700 về mẫu văn bản quản lý nhà nước. Hiện nay mới có thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính nhưng mới có hiệu lực nên chưa phát huy tác dụng. Do hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ soạn thảo văn bản: một số cán bộ công chức làm công tác soạn thảo còn bị hạn chế về chuyên mô, sử dụng ngôn ngữ cũng như kĩ năng pháp lý. Trình độ học vấn của cán bộ nhân viên không đều. Mặt khác, các cán bộ chưa tuân thủ nghiêm ngặt những quy định pháp luật về thủ tục ban hành văn bản pháp luật. Như đối với văn bản quy phạm pháp luật, việc thẩm định về ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng văn bản của cơ quan Tư pháp còn mang nặng hình thức, qua loa, qua đó không phát hiện hết những sai sót trong sử dụng ngôn ngữ và kĩ thuật xây dựng. Việc kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật chưa được thực hiện nghiêm chỉnh, còn mang tính hình thức. Sự ra đời của nghị định số 40/2010/ NĐ-CP về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thay thế cho nghị định số 135/2010 đã giải quyết được những tồn tại trước đó. Song nghị định mới có hiệu lực thi hành nhưng chưa phát huy hết tác dụng. Thực tế áp dụng, kiểm tra lỏng lẻo thiếu chặt chẽ, không có cơ chế xử lý kịp thời. IV: Một số giải pháp khắc phục Hoàn thiện quy định của pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản pháp luật Vấn đề về thể thức trình bày văn bản hiện nay tuy đã được hướng dẫn chi tiết tại một số văn bản pháp luật nhưng nội dung của các văn bản điều chỉnh về vấn đề này còn mâu thuẫn, thiếu thống nhất. Vì vậy, cần phải có sự thống nhất giữa các văn bản pháp luật quy định về thể thức. cách thức trình bày mỗi văn bản có cấu trúc khác nhau, không thống nhất, nên đối với mỗi văn bản có bố cục chặt chẽ,sắp xếp logic để dễ dàng chuyển tải được mục đích của văn bản mà không tốn thời gian của người đọc. Người đọc sẽ dễ tiếp thu, hiểu rõ ý nghĩa. Pháp luật cần có hướng xử lý, quy định những chế tài đối với những văn bản không đảm bảo yêu cầu về thể thức và kĩ thuật trình bày. Việc xử lý và tăng cường chế tài nếu có vi phạm xảy ra là cần thiết, ý nghĩa nhằm răn đe và giáo dục. Chúng ta nên gắn trách nhiệm của chủ thể soạn thảo văn bản đối với văn bản pháp luật được soạn thảo. có như vậy, chủ thể soạn thảo mới cẩn trọng, chú ý đến thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản. Nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng văn bản pháp luật Tổ chức đào tạo, thực hiện công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ về kĩ năng soạn thảo văn bản. Người soạn thảo văn bản cần trang bị kiến thức cần thiết về kĩ thuật soạn thảo văn bản để áp dụng vào thực tiễn có hiệu quả, tránh những sai lầm không nên có. Cần nâng cao nhận thức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật. Cần nâng cao trình độ hiểu biết về các quy định của pháp luật cho người soạn thảo văn bản pháp luật. Các Bộ, ngành, địa phương cần có kế hoạch để nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng, thẩm định, kiểm tra văn bản pháp luật, tăng cường khả năng cập nhật thông tin cho đội ngũ cán bộ. Nâng cao hiệu quả công tác thẩm định, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật không đảm bảo được tính minh bạch C: KẾT THÚC VẤN ĐỀ: Trong hệ thống văn bản pháp luật, có một số văn bản mang nét riêng biệt về thể thức cũng như kỹ thuật trình bày văn bản pháp luật. Vì vậy, trong quá trình soạn thảo, cần chú ý tới những nét đặc thù, riêng biệt đó để xác lập thể thức văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành và mỗi hình thức văn bản pháp luật trong từng trường hợp cụ thể. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản, đại học Quốc gia Hà Nội Hướng dẫn soạn thảo văn bản pháp lý hành chính nhà nước, Lưu Kiếm Thanh thông tư Số: 25/2011/TT-BTP về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND Các trang web: CHỦ ĐỀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG PHỐI HỢP CÔNG TÁC PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ