Nội dung và ý nghĩa của nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước

ĐẶT VẤN ĐỀ Lý do chọn đề tài Để hoạt động quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, quản lý hành chính nhà nước cần được tiến hành dựa trên những nguyên tắc nhất định. Những nguyên tắc này đóng vai trò làm nền tảng, là cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong đó nguyên tắc tập trung – dân chủ là một trong những nguyên tắc cơ bản, bắt nguồn từ bản chất giai cấp của Nhà nước ta. Thực tiễn đã chứng minh trong quá trình quản lý Nhà nước, quản lý xã hội đòi hỏi phải có sự tập trung quyền lực. Có tập trung quyền lực mới điều khiển được xã hội, mới thiết lập được một trật tự xã hội nhất định. Vì vậy, trong xã hội có giai cấp, quyền lực nhà nước là chủ yếu, tập trung vào Nhà nước. Tập trung và dân chủ là hai mặt của thể thống nhất hài hòa với nhau. Nếu thiên về tập trung mà không chú trọng đến dân chủ sẽ dẫn đến tập trung quan liêu, độc đoán trái với bản chất của Nhà nước ta. Ngược lại, nếu thiên về dân chủ mà coi nhẹ tâp trung sẽ dân đến dân chủ quá trớn làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước kém hiệu quả. Chính vì vậy, việc nghiên cứu tìm hiểu để thấy được những ý nghĩa quan trọng của nguyên tắc này góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo con đường xây dựng nhà nước “ pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân”. NỘI DUNG Cơ sở pháp lý Tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, được ghi nhận trong hiến pháp của tất cả các nước xã hội chủ nghĩa hiện nay. Đồng thời nguyên tắc này cũng được ghi nhận qua các bản Hiến pháp Việt Nam- luật cơ bản của nhà nước ta có hiệu lực pháp lí cao nhất: Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980 và Điều 6 Hiến pháp 1992 ( sửa đổi bổ sung năm 2001) “…Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nội dung cơ bản của nguyên tắc tập trung dân chủ Khái niệm Nguyên tắc được hiểu là “những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước” - ( tr.75- sách giáo trình Luật hành chính Việt Nam- đại học Luật Hà Nội -09) +Tập trung: thâu tóm quyền lực Nhà nước vào chủ thể quản lý để điều hành, chỉ đạo thực hiện pháp luật. +Dân chủ : là mở rộng quyền cho đối tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể vào hoạt động quản lý. Phát huy khả năng tiềm tàng của đối tượng quản lý trong quá trình thực hiện pháp luật. Cả hai yếu tố này phải có sự phối hợp một cách đồng bộ, chặt chẽ với nhau, chúng có sự qua lại phụ thuộc và thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính Nhà nước. Biểu hiện Sự phụ thuộc của cơ hành chính Nhà nước vào cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp + Điều 6 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Như vậy, quyền lực nhà nước ta là thuộc về nhân dân, quyền lực ấy được thực hiện thông qua các cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do chính nhân dân bầu ra. Chính vì vậy, để đảm bảo quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân, góp phần phát huy dân chủ, quyền lực của các cơ quan quyền lực nhà nước cần được mở rộng và thực hiện triệt để, có hiệu quả, mà biểu hiện cụ thể của nó là sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước. + Cơ quan quyền lực Nhà nước có những quyền hạn nhất định trong việc thành lập, bãi bỏ các cơ quan hành chính Nhà nước: Ở trung ương: Quốc hội thành lập Chính phủ và trao quyền hành pháp cho Chính phủ. ( Điều 109 Hiến pháp 1992 : “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội..”) Ví dụ: tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa Quốc hội, Quốc hội bỏ phiếu kín bầu Thủ tướng Chính phủ và phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm các thành viên khác của Chỉnh phủ. Ở địa phương: Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra (điều 123 Hiến pháp 1992 : “ Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân…” ) và thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương. Các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan hành chính đều do cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp thành lập, bãi bỏ. Ví dụ : theo Khoản 2 Điều 114 HP 1992 Thủ tướng có quyền hạn : “đề nghị Quốc hội thành lập hay bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ…” .Như vậy, Quốc hội có quyền thành lập, bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. + Trong hoạt động, các cơ quan hành chính nhà nước luôn chịu sự chỉ đạo, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình với cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Ví dụ : theo Điều 109 HP92, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội. Theo Điều 123 HP92, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. + Bên cạnh đó, dân chủ được thể hiện trong việc cơ quan quyền lực Nhà nước trao quyền chủ động, sáng tạo cho cơ quan hành chính Nhà nước trong việc cơ quan này chỉ đạo thực hiện pháp luật và các văn bản khác của cơ quan quyền lực. Ví dụ : “..Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó.” – Điều 124 HP92. Như vậy, theo quy định này Ủy ban nhân dân vẫn hoàn toàn có quyền chủ động đối với Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Sự phục tùng cấp dưới đối với cấp trên, địa phương đối với trung ương + Sự phục tùng này để đảm bảo quyền lực nhà nước được tập trung , tránh xảy ra tình trạng cục bộ địa phương, tùy tiện, vô chính phủ. + Sự phục tùng được thể hiện ở cả phương diện tổ chức và hoạt động. + Sự phục tùng ở đây là sự phục tùng mệnh lệnh hợp pháp trên cơ sở quy định của pháp luật. + Mặt khác, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, địa phương về công tác tổ chức, hoạt động và về các vấn đề khác của quản lý hành chính nhà nước. + Phải tạo điều kiện để cấp dưới, địa phương phát huy sự chủ động, sáng tạo nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, nhằm chủ động thực hiện được "thẩm quyền cấp mình". Ví dụ: - Theo Điều 83 Luật Luật sư số 65/2006/QH11 ngày 29/6/2006 , Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về luật sư và hành nghề luật sư. Còn Bộ tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về luật sư và hành nghề luật sư, xây dựng và trình Chính phủ quyết định chiến lược và chính sách phát triển nghề luật sư…Như vậy, Bộ tư pháp phải chịu sự quản lý, phục tùng những quyết định của Chính phủ trong hoạt động quản lý nhà nước về luật sư. Theo khoản 4 Điều 13 luật kinh doanh bất động sản số 63/2006/QH11 ngày 29/6/06 : “ Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh bất động sản trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ”- quy định này đã thể hiện sự phục tùng của địa phương đối với trung ương trong hoạt động quản lý nhà nước. Sự phân cấp quản lý + xác định quyền quyết định của trung ương đối với những lĩnh vực then chốt, ý nghĩa chiến lược để đảm bảo sự phát triển cân đối hài hòa của toàn xã hội, sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước. Ví dụ: Chính phủ có quyền quyết định các biện pháp cải tiến lề lối làm việc, hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước còn Ủy ban nhân dân các cấp không có quyền hạn này. Theo Khoản 6 Điều 8 Luật tổ chức Chính phủ 2001, Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn: “ Củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân, an ninh nhân dân; bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội; xây dựng các lực lượng vũ trang nhân dân; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và mọi biện pháp cần thiết khác để bảo vệ đất nước;” – đây là những vấn đề quan trọng của đất nước, mà chỉ có Chính phủ- cơ quan cao nhất trong bộ máy hành chính của nước ta mới được Quốc hội trao cho quyền hạn này. + Phải mạnh dạn phân quyền cho địa phương, các đơn vị cơ sở để phát huy tính chủ động sáng tạo trong quản lý. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền “ xây dựng đề án thu phí, lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn…” Ủy ban nhân dân cấp tình có quyền “ thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương…” Quy định này đã góp phần tạo điều kiện cho các địa phương, đơn vị cơ sở có khả năng thực hiện các quyết định của cấp trên một cách có hiệu quả dựa trên đặc điểm của địa phương mình. + Phải phân cấp quản lý cụ thể, hợp lý trên cơ sở quy định của pháp luật : không chồng chéo, ôm đồm việc, mỗi việc chỉ được thực hiện bởi một hoặc một vài cấp cơ quan. + Việc phân cấp quản lý phải xem xét từ nhiều góc độ khác nhau: kinh tế, chính trị, xã hội, trình độ dân trí, trình độ quản lý của cán bộ… Ví dụ: Chính phủ vừa ban hành Nghị quyết 08 về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý công tác quy hoạch trên phạm vi cả nước. Trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, chủ tịch UBND cấp tỉnh xây dựng quy hoạch cấp địa phương. Về quản lý đầu tư, nghị quyết nêu rõ, căn cứ tính chất, phạm vi hoạt động, lĩnh vực, quy mô và nguồn vốn đầu tư mà thực hiện phân cấp cụ thể, không lệ thuộc vào nhóm A, B hoặc C, không áp dụng cơ chế ủy quyền của cấp trên cho cấp dưới. Chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương và cấp giấy phép cho các dự án đầu tư nước ngoài phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội và khả năng quản lý của địa phương. Về đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử đất của cấp tỉnh. Chính quyền địa phương các cấp trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ cụ thể về quản lý nhà nước đối với đất đai, tài nguyên trên địa bàn; chịu trách nhiệm quản lý sự biến động đất và thanh tra, kiểm tra việc sử dụng đất trên địa bàn. Sự hướng về cơ sở Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi tạo ra của cải vật chất trực tiếp phục vụ đời sống nhân dân. Vì thế nhà nước cần có các chính sách quản lý thống nhất và chặt chẽ, cung cấp và giúp đỡ về vật chất nhằm tạo điều kiện để đơn vị cơ sở hoạt động có hiệu quả. Có như vậy hoạt động của các đơn vị này mới phát triển một cách mạnh mẽ theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa. Ðây cũng chính là việc thực hiện "dân là gốc" trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ : Tại Hội nghị giao dự toán thu, chi ngân sách năm 2010, Đại tướng Phùng Quang Thanh, Ủy viên Bộ Chính trị, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng chỉ đạo: Công tác tài chính năm 2010 tiếp tục hướng mạnh về đơn vị cơ sở, đẩy mạnh phân cấp ngân sách triệt để đến các đối tượng trực tiếp sử dụng, thực hiện tiền tệ hóa trong quân đội theo cơ chế chính sách mới của Nhà nước, Bộ Quốc phòng; đề cao sự chỉ đạo, hướng dẫn quản lí của các ngành, cơ quan Bộ với đơn vị. Cần phát huy cao nhất trách nhiệm của cấp ủy, chỉ huy các cấp đối với công tác tài chính cũng như trách nhiệm của đơn vị trực tiếp chi tiêu, thụ hưởng ngân sách; thực hiện quản lí chặt chẽ các nguồn ngân sách. Sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương + Ðối với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung một mặt phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, mặt khác phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Ví dụ: UBND tỉnh Thanh Hóa một mặt chịu sự chỉ đạo của HÐND tỉnh Thanh Hóa theo chiều ngang, một mặt chịu sự chỉ đạo của Chính phủ theo chiều dọc. + Ðối với cơ quan hành chính chuyên môn, một mặt phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp, mặt khác nó phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên trực tiếp. Ví dụ: Sở Tư pháp thành phố Hà Nội, một mặt phụ thuộc vào UBND thành phố Hà Nội, mặt khác phụ thuộc vào Bộ Tư pháp. Nhận xét Nguyên tắc tập trung dân chủ bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, vừa đảm bảo sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung. Tuy nhiên, đây không phải là sự tập trung toàn diện và tuyệt đối, mà chỉ đối với những vấn đề cơ bản, chính yếu nhất, bản chất nhất. Có thể thấy, quyền lực nhà nước được phân cho từng cấp khác nhau, sự phân cấp này là cần thiết nhưng phải đồng thời được kết hợp với việc xác định vai trò của từng cấp hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Từ khi ra đời, mỗi cấp đã có "sứ mệnh lịch sử" và vai trò quản lý hành chính nhà nước riêng, đặc thù. Có những chức năng được thực hiện ở cấp dưới lại có hiệu quả hơn cấp trên, hoặc có những chức năng tất yếu phải được thực hiện ở cấp cơ sở. Ví dụ :Hương ước không thể được "lập ra" ở cấp huyện, cấp mà có thể có rất nhiều làng xã với những tập quán và lối sống khác nhau. Ngoài những yếu tố trên, nguyên tắc này còn được thể hiện ở : Sự kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng một người Thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số, thiểu số phục tùng đa số… Nguyên tắc tập trung dân chủ khác với nguyên tắc phân chia quyền lực. Do ở chúng ta quyền lực tập trung thống nhất vào nhân dân, do đại diện là Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất (ở các địa phương là HĐND) thực hiện nên chỉ là sự phân công quyền lực hợp lý giữa 03 cơ quan:lập pháp-hành pháp-tư pháp, tập trung cao nhất vào QH chứ không phải là sự phân chia thành 3 mảnh quyền lực khác nhau-một yếu tố của nguy cơ dẫn đến phân rã, cát cứ của từng mảng quyền lực). Ý nghĩa của nguyên tắc tập trung – dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước Nguyên tắc này thể hiện được bản chất của nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân trong quản lý hành chính nhà nước, dân chủ này là dân chủ thực sự, dân chủ trực tiếp. Điều này được thể hiện qua cách tổ chức quyền lực tập trung vào nhân dân thong qua cơ quan quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân chỉ có ý nghĩa thực sự khi Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp có thực chất và thực quyền. Do vậy, sự phụ thuộc, chấp hành của các cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước là cần thiết Yếu tố dân chủ góp phần phát huy vai trò của nhân dân trong việc tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước, qua đó nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Vì quản lý nhà nước là quản lý đối với con người, do đó muốn hoạt động quản lý đạt hiệu quả cao cần có sự phối hợp tốt của các chủ thể tham gia. Sự tập trung bảo đảm quyền quyết định của trung ương đối với những lĩnh vực then chốt, đồng thời đảm bảo cho cơ quan cấp dưới, cơ quan địa phương có cơ sở và khả năng thực hiện quyết định của trung ương, căn cứ trên điều kiện thực tế của mình, có thể chủ động sáng tạo trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương và cơ sở, thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước. Tăng cường sự phối hợp, kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa cơ quan cấp trên với cấp dưới, trung ương với địa phương, cơ quan quyền lực với cơ quan hành chính trong việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Qua đó, cấp dưới, cấp địa phương phản ánh những kiến nghị của địa phương mình, phù hợp với đặc điểm riêng của từng địa phương. Còn cấp trên chỉ đạo, giúp đỡ cấp dưới tháo gỡ, giải quyết những vướng mắc trong quá trình quản lý nhà nước. Bảo đảm yêu cầu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện. Phải có sự tập trung quyền lực mới tạo điều khiển được xã hội, thiết lập trật tự xã hội. Sự tập trung này gắn liền với dân chủ, khác với sự chuyên quyền độc đoán mới có thể đem lại hiệu quả thực sự cho hoạt động quản lý. Góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. KẾT LUẬN Thực trạng của việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Hiện nay, việc vận dụng nguyên tắc tập trung – dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước còn nhiều sơ hở và bị vi phạm. Nguyên nhân là do sự phân cấp quản lý còn hạn chế, chưa thực sự quán triệt triệt để, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước còn hạn chế về mặt tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế về mặt năng lực trong thực hiện nhiệm vụ. Tình trạng suy thoái về tư tưởng, chính trị, đạo đức, lối sống, bệnh cơ hội, chủ nghĩa cá nhân và tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong một bộ phận cán bộ, công chức nhà nước còn diễn ra nghiêm trọng. Chất lượng và hiệu quả công tác kiểm tra chưa cao, chưa phát huy được sức mạnh tổng hợp, sự phối hợp của các ngành, các các cấp trong công tác kiểm tra; chưa coi trọng kiểm tra phòng ngừa, phát huy nhân tố tích cực; nhiều khuyết điểm, sai lầm chậm được phát hiện và khắc phục. Do vậy, để nguyên tắc này thực sự phát huy được hiệu quả, có ý nghĩa trên thực tế, việc cải cách bộ máy hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay là rất quan trọng.