Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước theo luật định

những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế khi áp dụng, đối với luật NSNN quy định về hệ thống và phân cấp quản ly NSNN có những nét riêng. CHƯƠNG 3: KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách trên thế giới Thực tiễn phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước trên thế giới Australia Hệ thống chính quyền Australia gồm 3 cấp: liên bang, bang và ĐP. Mỗi bang đều có cơ quan lập pháp riêng. Cả nước có 565 chính quyền ĐP. Nguồn thu của CP liên bang: là thuế, mà chủ yếu là thuế thu nhập (thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập công ty), tiếp đến là thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất nhập khẩu... Nguồn thu của bang: gồm có 2 nguồn - Từ thuế tài sản, thuế đối với phương tiện, thuế bảo hiểm và cờ bạc, thuế hàng hóa và dịch vụ - Từ trợ cấp của CP liên bang (khoản này chiếm tỷ trọng khá cao, bằng khoảng 45% NS bang). Chính quyền liên bang là thiết chế mạnh nhất trong hệ thống tổ chức các cơ quan quyền lực của Australia. Các bang phụ thuộc vào sự hỗ trợ về mặt tài chính của chính quyền liên bang, đặc biệt là các khoản NS chi cho các hạng mục được quyết định bởi chính quyền liên bang. Việc cấp NS cho các bang luôn được kèm theo bởi các điều kiện do chính quyền liên bang đề ra, bắt buộc chính quyền bang phải thực hiện khi nhận hỗ trợ NS. Ví dụ tại chính quyền hạt Sutherland Shire, phía Nam thành phố Sydney, bang New South Wales thuộc cấp chính quyền ĐP nhỏ nhất của cấu trúc hành chính NN Liên bang Australia, NS năm 2008-2009 của Hội đồng Sutherland Shire là 221 triệu đôla Australia, trong đó 40% thu từ thuế đất và thuế tài sản, 20% là thu phí môi trường dịch vụ, 14% thu trợ cấp từ NS cấp trên. Về chi, có 81% là chi dịch vụ trẻ em, cây xanh, chiếu sáng đô thi, cấp thoát nước...; 19% là chi đầu tư cơ sở hạ tầng như bảo dưỡng đường sá, sửa chữa tài sản công, trang thiết bị cho thư viện... với 14% NS của hạt nhận bổ sung từ cấp bang, không có tính linh hoạt đối với khoản thu từ đất dẫn đến những khó khăn về nguồn kinh phí cho việc sửa chữa bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm này cho thấy cần phải khuyến khích đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, tăng quy mô NS ĐP trên cơ sở tăng nguồn thu tại chỗ, từ đó tăng tiềm lực tài chính của từng ĐP, giảm phụ thuộc vào NS cấp trên. Muốn vậy, cần bảo đảm tính độc lập và quyền quyết định dự toán, phân bổ NS của Hội đồng ĐP. Vai trò của Chính quyền ĐP đối với vấn đề NS là không lớn. Các khoản thu đều do TW quản lý; các nhiệm vụ chi của TW cũng được TW trực tiếp thực hiện hoặc phân bổ cho các bộ, ngành, ĐP theo mục tiêu rất cụ thể. Cộng hoà Liên bang Đức Cộng hoà Liên bang Đức là một quốc gia lập hiến, có tính dân chủ và XH. Theo hiến pháp, liên bang có 3 cấp hành chính: liên bang, tiểu bang (16 tiểu bang) và cấp xã (khoảng 16.000 xã); quyền lực NN nằm ở liên bang và các tiểu bang, mỗi cấp có chức năng riêng. Hệ thống NSNN được chia thành 3 cấp: - NS liên bang - NS các bang - NS các xã trực thuộc bang. Về thẩm quyền quyết định về NS và chính sách thu, chi của các cấp, Hiến pháp liên bang quy địh rõ NS các cấp là độc lập với nhau và do cơ quan lập pháp ở từng cấp quyết định. QH Liên bang quyết định NS Liên bang, QH Bang quyết định NS Bang, HĐND các cấp trực thuộc bang quyết định NS của cấp mình. Việc tổng hợp NSNN chỉ cóý nghĩa về mặt thống kê. Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn có nhiều luật quy định về NSNN như là Luật NS Liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng KT, Luật các nguyên tắc NS cho Liên bang và các bang, Luật NS bang, Luật NS hàng năm. Riêng NS cấp xã được Luật hành chính xã điều chỉnh và có hướng dẫn thực hiện Luật này đi kèm. Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức còn quy định về quyền ban hành các luật thuế. Hiến pháp quy định rõ các loại thuế nào do chính quyền Liên bang quy định, loại thuế nào do chính quyền các Bang quy định. Thuế của cấp nào, cấp đó được quy định về thuế suất. Ngoài ra, chính quyền ĐP các cấp còn được quy định những loại thuế riêng nhưng với điều kiện là loại thuế này không có trong danh mục. Nói chung, việc phân định nguồn thu cho các cấp đã được định ra không dựa trên nhiệm vụ chi cũng như khả năng thu của từng ĐP. Do đó, đây là nguyên nhân làm cho ĐP nào giàu có thì NS nhiều hơn. Về phân định nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp NS: - Nguồn thu của các cấp NS được phân chia cụ thể như: · Các khoản thu 100% của NS liên bang bao gồm: Thuế xuất nhập khẩu, thuế bảo hiểm, thuế têu thụđặc biệt (thuốc lá, rượu, bia), thuế xăng dầu. · Các khoản thu 100% của NS bang gồm: Thuế tài sản, thuế thừa kế, thuế giao thông, thuế xổ số, thuếđua ngựa, thuế thi đấu thể thao,… · Khoản thu 100% của NS xã gồm thuế nhà đất, thuế hành nghề, thuế vui chơi giải trí, phí, lệ phí… · Các khoản phân chia giữa các cấp: Thuế VAT phân chia giữa bang và liên bang; thuế thu nhập cá nhân phân chia giữa liên bang, bang, xã; thuế thu nhập doanh nghiệp phân chia giữa bang và liên bang… Ngoài các khoản thu này, như phần trên đã đề cập, các bang và xã được đưa ra các khoản thu riêng của mình nếu khoản thu đó không có trong danh mục chung. - Phân định nhiệm vụ chi rất rõ ràng cho từng cấp · NS liên bang đảm nhiệm các khoản chi quan trọng như chi về quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ, bảo hiểm XH, liên khu vực, chi cho bộ máy chính quyền liên bang, hỗ trợ các bang có khó khăn, điều hoà NS giữa các vùng có khó khăn… · Các bang đảm nhiệm các nhiệm vụ về tư pháp, trợ giúp XH, công an, đào tạo các trường đại học, lương giáo viên, trợ cấp cho các xã trực thuộc bang, cơ sở vật chất bệnh viện, chi quản lý hành chính của chính quyền bang… · NS xã đảm nhiệm các nhiệm vụ còn lại theo nguyên tắc "cái gì gắn với dân nhất thì giao cho xã". Xã đảm nhiệm các khoản chi về cơ sở giáo dục, văn hoá thể thao, trợ cấp XH, các công trình công cộng (thoát nước, công viên, nghĩa trang…), giao thông thuộc phạm vi xã,… Phương thức trợ cấp cho NSĐP Xác định trợ cấp ở Cộng hoà liên bang Đức đòi hỏi phải tính toán nhu cầu chi và khả năng thu của ĐP. Nhu cầu chi của ĐP được tính toán theo 3 tiêu thức: dân số, số học sinh, số người thất nghiệp. Tất cả các tiêu thức này đều được quy đổi theo hệ số và được nhân với đơn giá (đơn giáđược xác định từ trước vàáp dụng chung cho tất cả các ĐP được nhận trợ cấp). Khả năng thu được tính toán trên cơ sở phân định các nguồn thu. Từ đó, xác định được chênh lệch thu, chi và số cần phải hỗ trợ (các ĐP có khả năng thu lớn hơn nhu cầu chi không được nhận trợ cấp). Thông thường, cấp trên chỉ trợ cấp cho cấp dưới khoảng 80% số cần phải hỗ trợ để khuyến khách các ĐP tiết kiệm chi và tăng số thu của mình. - Các giải pháp để thực hiện bù đắp bội chi: Các cấp quản lý NSNN đều có quyền vay ngân hàng để bù đắp bội chi hoặc đầu tư vào các hạng mục cần thiết trong trường hợp chưa huy động kịp nguồn thu. Philippines Khoản thu của chính quyền ĐP: có 2 loại - Từ các khoản thuế - Khoản thu do CP điều tiết từ NS TW Theo luật, cấp tỉnh có quyền quyết định thuế suất và thu các loại thuế như: Thuế tài sản cố định; Thuế chuyển nhượng tài sản cố định; Thuế kinh doanh, in ấn, phát hành; Thuế đối với các ngành, nghề kinh doanh độc quyền; Thuế khai thác tài nguyên ĐP; Thuế các ngành, nghề như bác sĩ, luật sư; Thuế vui chơi giải trí; Thuế chuyên chở hàng hóa. Nguyên tắc phân bổ NS ĐP - 50% theo dân số - 25% theo diện tích đất của ĐP - 25% còn lại chia đều bình quân cho tất cả các đơn vị hành chính Bảng 2: Phân chia thuế của chính quyền ĐP NGUỒN THU KHU TỰ TRỊ BARANGAYS Thuế bất động sản 40% số thu được của tỉnh 25% số thu được của tỉnh hoặc 30% số thu được của thành phố Thuế cát, sỏi và tài nguyên mỏ khác 30% số thu được của tỉnh 40% số thu được của tỉnh Thuế đánh vào các loại hình giải trí 50% số thu được của thành phố Thuế cộng đồng 50% số thu được Bảng 3: Cơ cấu nguồn thu theo loại hình chính quyền ĐP Nguồn Chính quyền ĐP Trong đó Tỉnh Thành phố Thành phố trực thuộc Thuế bất động sản 36,5 47,5 36,8 30,3 Thuế môn bài và lệ phí cấp giấy phép 29,8 0,3 36,3 26,3 Các loại thuế khác 11,2 22,4 10,0 9,0 Thu nhập hoạt động và thu nhập khác 22,3 29,2 16,9 34,3 Thu nhập vốn 0,1 0,7 0 0,1 Thái Lan Thái lan tổ chức quản lý đất nước theo mô hình "Tam quyền phân lập". Hệ thống chính quyền được tổ chức như sau: cấp TW (gồm văn phòng nội các, 20 Bộ chuyên ngành; quỹ TW; các đơn vị chủ theo quy định của Hiến pháp….); cấp ĐP: cấp tỉnh (Băng kok và Patrayja hưởng quy chế riêng); cấp đô thị, cấp xã. Thái Lan thực hiện phân cấp mạnh mẽ cho ĐP. NS ĐP ở Thái do Hội đồng dân cư ĐP quyết định trên cơ sở các chính sách KT tài chính của TW, và phù hợp với kế hoạch tài chính trung hạn. Mô hình NS của Thái Lan là mô hình "không lồng ghép". Nghĩa là NS của một cấp không tổng hợp từ NS cấp dưới về kết cấu NS ĐP gồm 2 phần - Phần 1: Được sử dụng theo chế độ, chính sách của ĐP - Phần 2: Được sử dụng không theo các quy định của ĐP. Hội đồng dân cư ĐP thông qua các khoản thu, chi trong từng niên độ thuộc thẩm quyền quyết định của ĐP. Đến nay có khoảng 35% nguồn thu NS đã được giao cho ĐP. Ở Thái Lan còn áp dụng nhiều hình thức trợ cấp NS cho các ĐP: trợ cấp có mục tiêu; trợ cấp không có mục tiêu, trợ cấp chung, trợ cấp đặc biệt. Anh Hàng năm chính quyền ĐP của Anh quốc chi tiêu hàng tỷ bảng Anh để cung cấp các dịch vụ hàng ngày ở ĐP (như năm 2005-2006, con số này là khoảng 84 tỷ bảng Anh). Nguồn thu NS của chính quyền ĐP bao gồm: - Tiền do CP TW phân bổ: chiếm khoảng 75 - 80% - Phí dịch vụ và thuế của hội đồng ĐP: chiếm khoản 20-25% Chính  phủ TW có quyền can thiệp nếu cho rằng thuế do hội đồng đặt ra là quá cao. Việc quản lý NS mang tính chất tập trung chứ chưa phân cấp cho ĐP. Nguồn NS của TW cấp cho ĐP  theo ba hình thức: - Trợ cấp hỗ trợ nguồn thu (RSG) Là khoản lớn nhất, được phân bổ cho các ĐP theo Chuẩn mực đánh giá chi tiêu (SSA) dựa trên các tiêu chí về địa lý, dân số, XH, giống như định mức phân bổ NS ĐP ở Việt Nam. - Mức thuế kinh doanh ĐP chung (UBR). UBR là hình thức kết hợp cả hai yếu tố TW và ĐP: chủ sở hữu tài sản công nghiệp và thương mại phải nộp thuế cho chính quyền ĐP, nhưng theo mức thuế do CP TW quy định chung trên toàn nước Anh. Chính quyền ĐP nộp số thuế thu được cho TW, sau đó được phân bổ lại theo dân số của ĐP đó. Một số tài sản không phải chịu thuế như đất và nhà nông nghiệp, trại nuôi cá, nhà thờ, công viên, một số tài sản cho người tàn tật… - Trợ cấp đặc biệt (SG). Là những khoản CP TW chi cho những nhu cầu đặc biệt của ĐP, có thể theo từng năm hoặc khi có nhu cầu đột xuất. Sau khi Đảng Lao động nắm chính quyền, vào năm 1998 đã đề xuất một số biện pháp cải cách. Đó là: giữ lại hệ thống UBR, nhưng cho phép chính quyền ĐP được đặt ra mức thuế bổ sung nhỏ hoặc giảm thuế cho khối kinh doanh; chấm dứt việc áp đặt mức NS trần cho các ĐP; các khoản của TW rót cho ĐP được xác định trong ba năm; thay đổi hệ thống thuế trên vốn…Tuy nhiên, những đề xuất này vẫn hướng đến duy trì hệ thống tài chính-NS tập trung, chứ chưa phân cấp mạnh cho ĐP, khiến cho ĐP bị phụ thuộc nhiều vào TW. Hệ thống này vẫn quá phức tạp, khó hiểu đối với người dân, khiến cho tính giải trình của chính quyền không được như mong muốn. Điều này cũng làm cho người dân trở nên xa cách với tình hình chi tiêu của chính quyền, sự tham gia của họ vào việc công không tích cực, họ cho rằng lá phiếu của mình không có giá trị. Chính vì thế, các ý kiến đối lập muốn cải cách mạnh hơn nữa. Theo họ, chính quyền ĐP phải được tự chủ về tài chính, và để đạt mục tiêu này, phải tăng mức thuế của ĐP lên. Với mức tăng này, khoảng 70% chính quyền ĐP sẽ tự chủ về tài chính. Đối với những ĐP còn lại, CP TW sẽ cắt giảm khoản hỗ trợ. Bên cạnh đó, cần thiết lập thuế thu nhập ĐP để đáp ứng nhu cầu chi tiêu trực tiếp của ĐP đó…Những biện pháp này không chỉ tăng cường tính tự chủ tài chính của ĐP, mà còn tăng tính giải trình của chính quyền, vì lúc đó chính quyền phải phụ thuộc vào cử tri - người nộp thuế hơn. Cử tri nắm rõ hơn chi phí của những dịch vụ do chính quyền cung cấp. Malaysia Malaysia là nước đang phát triển trong cùng khu vực và có nhiều đặc điểm KT, tự nhiên tương đồng với Việt Nam và là NN liên bang. Hệ thống NSNN của Malaysia tương tự như của Cộng hoà Liên bang Đức bao gồm 3 cấp là: - NS liên bang - NS bang - NS của chính quyền ĐP NS liên bang, NS bang do QH xem xét, quyết định và quyết định phần trợ cấp cho NS ĐP. Trong quá trình thực hiện, phát sinh các nhu cầu về khả năng thu, chi cóảnh hưởng tới dự toán đều phải được đưa ra xin ý kiến QH, do đó NS được xây dựng chặt chẽ và điều hành rất nghiêm. NS các cấp chính quyền ĐP do chính quyền cấp đó quyết định, phải đảm bảo nguyên tắc cân đối thu, chi. Mối quan hệ giữa CP liên bang với các bang về tài chính chủ yếu thông qua: - Tiền viện trợ của NS liên bang cho các bang theo hiến pháp. - Tiền trợ cấp của NS liên bang cho các bang theo luật pháp. - Tiền cho vay của NS liên bang cho các bang để thực hiện các dự án. Việc xem xét các khoản viện trợ, trợ cấp của NS liên bang cho các bang do Hội đồng tài chính quốc gia quyết định; mức độ viện trợ, trợ cấp, công thức tính toán… phụ thuộc vào mức độ giàu, nghèo của các bang và chỉ trợ cấp 50% số vốn cần thiết cho việc thực hiện chính sách XH, 50% còn lại là do bang và ĐP tự cân đối. Đối với vốn vay cho phát triển các dự án, căn cứ đệ trình của các bang, Kho bạc NN sẽ xem xét, quyết định mức độ, hình thức và lãi suât cho vay. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NS cho ĐP được thực hiện thông qua hệ thống luật pháp liên bang và bang. Cụ thể: - Nguồn thu của NS liên bang: bao gồm các khoản thu như: Thuế trực thu (gồm các loại thuế thu nhập dân cư, thuế thu nhập công ty, thuế thu nhập từ dầu lửa, thuế phát triển…); Thuế gián thu (bao gồm các loại như thuế nhập khẩu, thuế xuất khẩu, thuế VAT, thuế hàng hoá đặc biệt…) và các khoản thu có tính chất thuế như thuế tài nguyên, phí cấp phép, thu dịch vụ… - Nguồn thu của các bang và các cấp trực thuộc bang không giống nhau, mỗi bang có một nguồn thu riêng. Các bang căn cứ vào Hiến pháp của bang được tự quyết định một số loại thuế và các khoản thu của cấp trực thuộc bang bao gồm: thu tiền thuê đất, nhà, thu cho thuê tài sản, thu từ các dịch vụ do ĐP cung cấp như các hoạt động vui chơi giải trí… Nhìn chung, nguồn thu của bang và cấp trực thuộc bang là các nguồn thu nhỏ, hạn hẹp. - Theo quy định của Hiến pháp liên bang, không có khoản thu phân chia giữa liên bang, bang và các cấp trực thuộc bang. Phân định nhiệm vụ chi: Các nhiệm vụ chi của 3 cấp NS về cơ bản là giống nhau, thường bao gồm các khoản chi như: Chi thường xuyên cho bộ máy quản lý, chi đầu tư phát triển, chi bảo dưỡng các cơ sở hạ tầng. Các nội dung chi này thuộc cấp nào quản lý thì dùng NS của cấp đó để trang trải. Tuy nhiên, nhiệm vụ chi của NS liên bang còn bao gồm tất cả các khoản chi như y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng. Các nhiệm vụ chi này đều do NS Liên bang đảm nhiệm, NS các bang vàđịa pưhơng không đảm nhiệm các nhiệm vụ chi này. - Giải pháp cho cân đối NSNN ở các cấp: · Cấp liên bang: Các biện pháp chủ yếu để cân đối NS khi không bù đắp được thu chi là vay trong nước (vay của dân, vay ngân hàng phát triển), sử dụng tiền nhàn rỗi của các quỹ (quỹ tạo công ăn việc làm, quỹ bảo hiểm XH), vay nước ngoài. · Cấp bang, nguồn bù đắp bội chi chủ yếu là trợc ấp của Liên bang hoặc phải vay phải trả cả gốc và lãi của NS Liên bang. · Cấp NS ĐP được bù đắp bội chi chỉ bằng hình thức duy nhất là nhận trợ cấp từ NS bang và liên bang. Malaysia chỉ trợ cấp cho các ĐP nghèo. Số trợ cấp được xác định trên cơ sở dân số (ĐP có đông dân được nhận trợ cấp nhiều hơn), số lượng đường xá, cầu cống, các công trình cơ sở hạ tầng cần được xây dựng và sửa chữa… Trung Quốc Hệ thống NSNN của Trung Quốc được chia thành NSTW và NS ĐP. NSĐP bao gồm: - NS tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc) - NS thành phố trực thuộc tỉnh (châu tự trị) - NS huyện (huyện tự trị) - NS xã (thị trấn). Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa và Luật dự toán nước cộng hoà dân chủ nhân dân Trung Hoa, mỗi cấp chính quyền là một cấp NS. Các cấp NS ở Trung Quốc được thống nhất chỉ đạo và phân cấp quản lý trên cơ sở thống nhất về chính sách, chế độ và kế hoạch dự toán của TW, cho phép NS các cấp ở ĐP được thực hiện quyền điều chỉnh dự toán, quyền sử dụng linh hoạt các nguồn lực tài chính, quyền thi hành những biện pháp tài chính cụ thể phù hợp với tình hình của ĐP. Về phân cấp nguồn thu: - Các khoản thu 100% của NS TW bao gồm: Thuế thu nhập doanh nghiệp TW quản lý, thuế thu nhập của các ngân hàng, thuế doanh thu của ngành đường sắt, bảo hiểm, thuế tiêu thụ đặc biệt. - Các khoản thu 100% của NS ĐP bao gồm thuế thu nhập doanh nghiệp của ĐP quản lý, thuế thu nhập cá nhân, thuế sử dụng đất, thuế giao dịch chứng khoán, thuế đặc sản nông nghiệp, thuế sát sinh, thuế hợp đồng… - Các khoản phân chia giữa TW và ĐP bao gồm thuế VAT- TW 75%, ĐP 25%; thuế tài nguyên… Với phương pháp phân định này, Trung Quốc thực hiện theo nguyên tắc "4/6" có nghĩa là NS TW kiểm soát ít nhất 60% tổng thu NSNN, 40% (trong số 60% NS TW được hưởng) được chi ở cấp TW, còn lại 20% được phân bổ cho NS ĐP theo hình thức trợ cấp. Về phân cấp nhiệm vụ chi: - NS TW đảm nhiệm các khoản chi như: chi an ninh quốc gia, chi cho các hoạt động ngoại giao, chi cho bộ máy quản lý NN cấp TW, chi hỗ trợ phát triển các vùng, chi điều tiết vĩ mô hoặc phát triển các hạng mục do TW trực tiếp quản lý, chi trả nợ trong và ngoài nước,… - NS ĐP đảm nhiệm những khoản chi cần thiết cho sự vận hành của các cơ quan chính quyền ĐP và sự phát triển KT ĐP như: Chi quản lý hành chính ĐP, chi phí một phần cho lực lượng cảnh sát vũ trang, chi dân quân tự vệ, chi đầu tư cho các hạng mục cơ bản của ĐP, chi phát triển văn hoá, giáo dục, vệ sinh… Trung Quốc lập Quỹ Hỗ trợ NS TW đối với các ĐP. Nguồn hình thành Quỹ này được trích một phần trong số thu về NS TW. NS TW hỗ trợ cho NS ĐP bằng nhiều hình thức như hỗ trợ chung, hỗ trợ có mục tiêu, bổ sung cho NS ĐP. Hình thức bổ sung (trợ cấp) nhằm giúp cho các ĐP không có khả năng cân đối được thu, chi. Hỗ trợ có mục tiêu nhằm khuyến khích các ĐP phát triển những lĩnh vực chung của đất nước. Trong trường hợp bị mất khả năng cân đối thu, chi, NS ĐP chủ yếu thực hiện điều chỉnh lại các khoản thu chi thuộc cấp mình quản lý. Nếu trong phạm vi điều chỉnh vẫn không có khả năng cân đối được thì sẽđược nhận trợ cấp từ NS cấp trên. NS TW khi mất khả năng cân đối thu, chi có thể thực hiện bằng các hình thức vay nợ trong nước và ngoài nước. Kazakhstan Kazakhstan sau nhiều năm trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung nay đang chuyển dần qua cơ chế thị trường. Vì vậy đang tiến hành nhiều bước cải cách: Hệ thống NS của nước cộng hoà Kazakhstan bao gồm NS của các cấp khác nhau dựa trên cơ sở các quan hệ KT và các quy định pháp lý phù hợp bao gồm - NS nước cộng hoà: được phê chuẩn bằng đạo luật của QH. - NSĐP hoạt động độc lập: được phê chuẩn bằng nghị quyết HĐND Hoạt động của hệ thống NS được xác lập trên cơ sở mối liên hệ lẫn nhau của các cấp NS khác nhau được đảm bảo theo trình tự lập, xem xét, phê duyệt, chấp hành, kiểm tra và báo cáo sử dụng NS nước cộng hoà và NSĐP. Quy trình NS được quy định như sau: - Giai đoạn chuẩn bị dự toán, xem xét và phê duyệt dự toán NS nước cộng hoà. Để lập dự toán NS nước cộng hoà cho năm tài chính, Tổng thống thành lập Uỷ ban NS. Trên cơ sở các thông số của kế hoạch phát triển KT – XH: Tổng số thu NS nước Cộng hoà, NS các vùng, NS thành phố Astana và Almaty, quỹ tài chính của các vùng KT đặc biệt; Hạn mức chi và hạn mức cho vay của nước cộng hoà phân theo chức năng và theo người quản lý các chương trình NS; Mức thâm hụt của NS nước cộng hoà; Hạn mức vay của các tổ chức chính quyền ĐP trên phương diện vùng (lấy từ quỹ dự trù tài chính của nước cộng hoà, các ĐP có quyền quan hệ tín dụng với nhau). Người quản lý các chương trình NS nước cộng hoà trong phạm vi hạn mức trình độ Bộ Tài chính các chương trình NS theo hình thức do Bộ Tài chính duyệt. Các vùng và thành phố (Astana, Almaty) xác định danh sách và hạn mức chương trình NS ĐP trên cơ sở tổng mức thu đã thoả thuận với Bộ Tài chính, hạn mức vay và tổng số chi tối thiểu theo các chương trình NS ĐP đặc biệt quan trọng. Trên cơ sở các chỉ tiêu NS đã được CP nước cộng hoà phê duyệt, Bộ Tài chính nước cộng hoà lập và trình dựán Luật hàng năm về NS nước cộng hoà. Dự toán NS nước cộng hoà được CP trình QH không muộn hơn 15/9 của năm trước năm kế hoạch. Việc phê chuẩn NS nước cộng hoà và các điều chỉnh bổ sung được tiến hành tại các cuộc họp liên tịch của 2 Viện sau khi đã xem xét một cách liên tục ở Hạ viện và sau đó là Thượng viện. - Giai đoạn chấp hành dự toán NS CP cộng hoà Kazakhstan bảo đảm việc chấp hành dự toán NS đã được QH thông qua. Các tổ chức NN thực hiện các khoản chi phù hợp với mục đích sử dụng NS trên cơ sở được phép của Kho bạc thuộc Bộ Tài chính. Bộ Tài chính có quyền không cấp tiền, thu hồi và ngừng cấp phát trong trường hợp sử dụng tiền NS không đúng mục đích. Các cơ quan NN phải cung cấp cho Bộ Tài chính và Uỷ ban Kiểm tra việc chấp hành NS các thông tin cần thiết để chuẩn bị báo cáo về chấp hành NS. CP có quyền thay đổi danh sách các tổ chức NN đang thực hiện chương trình trong phạm vi tổng số các chương trình đã được QH phê chuẩn, gắn liền với việc hoàn thiện cơ cấu và chức năng của các cơ quan NN; có quyền thay đổi nguồn bù đắp bội chi NS nước cộng hoà. Không được phép trợ cấp từ NS quốc gia cho các cơ quan NN đang được cung cấp bằng NSĐP. Trong quá trình chấp hành NS nếu vượt mức thâm hụt NS cho phép hoặc giảm nguồn thu thì CP nước cộng hoà và các tổ chức chính quyền ĐP được quyền ra Nghị quyết giảm chi NS theo mỗi chương trình nhưng không thấp hơn 10% so với tổng sốđược phê duyệt, nếu cao hơn 10% thì phải trình để thay đổi đạo luật NS nước cộng hoà và thay đổi nghị quyết của HĐND cùng cấp. QH và các tổ chức chính quyền ĐP quyết định danh mục các chương trình không bị điều chỉnh trong luật và nghị quyết về NS hàng năm. NS đặc biệt của nước cộng hoà có thể được áp dụng trên lãnh thổ nước cộng hoà Kazakhstan bằng quyết định của Tổng thống, bao gồm tất cả các nguồn dự trữ tài chính của NN. Trong thời gian hoạt động của NS đặc biệt thì đạo luật NS nước cộng hoà và các nghị quyết về NS của các cấp bịđình chỉ hoạt động, đồng thời phải thông báo ngay lập tức cho QH nước cộng hoà về việc thi hành NS đặc biệt. Cơ sở áp dụng NS đặc biệt là việc thi hành quyết định của Tổng thống về tình trạng khẩn cấp do thiệt hại KT tài chính và tình huống đặc biệt về thời tiết, sự cố kỹ thuật có tính phổ biến toàn cầu. - Giai đoạn kiểm tra, giám sát việc chấp hành NS Bộ Tài chính và các bộ phận chức năng có liên quan tiến hành kiểm tra tính đúng đắn của việc lập và phê duyệt dự toán chi NS; kiểm tra việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả tiền NS trong cơ quan NN; định kỳ tiến hành thanh tra, kiểm tra việc kế hoạch hoá và sử dụng NS nước cộng hoà và NS ĐP. Uỷ ban kiểm tra việc chấp hành NS thực hiện kiểm tra việc chấp hành NS nước cộng hoà. Kiểm tra việc hình thành và sử dụng NS ĐP được thực hiện bởi Uỷ ban thanh tra của các tổ chức chính quyền tương ứng. Kinh nghiệm rút ra từ phân cấp quản lý NS các nước trên thế giới Phân cấp quản lý NS là vấn đề mà bất kỳ NN nước nào cũng quan tâm Các nước đã khảo sát (cũng như nhiều nước khác trên thế giới) đều tổ chức hệ thống quản lý NN thành nhiều cấp: TW, ĐP (bang, tỉnh, huyện v.v..). Từ đó, hệ thống NS cũng có tổ chức nhiều cấp tương ứng. Trong quá trình phát triển KT từ thấp lên cao nhiệm vụ quản lý của từng cấp thay đổi. Phân cấp quản lí kinh tế thay đổi tất yếu phân cấp quản lý NS phải có sự thay đổi phù hợp. Hệ thống NS được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính Tổ chức bộ máy quản lý NN như thế nào thì việc phân cấp quản lý NS như thế ấy. Ví dụ bộ máy hành chính chia thành 3 cấp như Australia, Đức… hoặc 4 cấp như Trung Quốc thì NS cũng được được phân làm những cấp tương ứng, nhằm tạo tính đồng bộ, chặt chẽ trong việc quản lý NS từ TW đến ĐP. Cơ sở pháp lý cho phân cấp quản lý NSNN đều rất rõ ràng trong Hiến pháp cho đến các Luật về tài chính, do đó ổn định và đồng bộ giữa chính sách về tài chính với các chính sách khác. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách - Nguyên tắc thống nhất: NN chỉ có một NS, tập hợp tất cả các khoản thu và các khoản chi nhằm phản ánh toàn bộ hoạt động thu chi của quốc gia, phục vụ cho công tác điều hành vĩ mô nền kinh tế; đồng thời NN có thể quản lý, cân đối, giám sát kịp thời và hiệu quả. - Nguyên tắc về sự đầy đủ và toàn bộ: mọi khoản thu chi đều được quản lý qua NS, không có tình trạng để ngoài NS. - Nguyên tắc trung thực: mọi nghiệp vụ phát sinh đều được thể hiện chính xác, đầy đủ, đúng với nghiệp vụ kinh tế phát sinh. - Nguyên tắc công khai: chính quyền các cấp đều phải công bố công khai NS trên các phương tiện thông tin đại chúng. Xu hướng trong phân cấp quản lý NSNN theo 2 xu hướng: tập quyền và phân quyền Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức NN cơ bản: NN liên bang và NN đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với NN liên bang thì quản lý NSNN theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với NN đơn nhất thì lại quản lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…). Đối với các nước theo xu hướng tập quyền thì các khoản thu lớn được tập trung vào cấp TW, các khoản thu nhỏ để lại cho các ĐP. Ưu điểm của phân cấp theo quan điểm này là tập trung được nguồn lực vào NSTW nhằm tạo ra được "các cú đấm chiến lược" để tác động mạnh vào cơ cấu kinh tế, tạo ra được các bước đột phá trong phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợđược nhiều hơn cho các ĐP có hoàn cảnh khó khăn về NS… Quan điểm này rất thích hợp với các nước đang phát triển như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia… nhằm tránh phân tán của NSNN, đầu tư có trọng điểm. Đối với các nước theo xu hướng phân quyền (coi trọng NSĐP hơn) thì giao nhiệm vụ chi cho ĐP nhiều hơn, các nguồn thu cũng như tổng thu được nhiều hơn do đó khả năng tự cân đối thu chi của NS ở ĐP lớn hơn, quyền tự chủ của NSĐP được đề cao hơn. Ưu điểm của phân cấp quản lý NS theo quan điểm này là phát huy được tính chủđộng hơn cho NSĐP. Nếu được quản lý tốt, việc thu, chi NS hiệu quả hơn và sát với tình hình của ĐP hơn. Quan điểm này phù hợp với các nước đã phát triển như Cộng hoà liên bang Đức, Mỹ… Việc phân cấp quản lý NS ở các nước không lồng ghép, NS cấp trên không bao gồm NS cấp dưới, NS CP không bao gồm NSĐP Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp NS không lồng ghép với nhau, NS từng cấp do QH và HĐND cấp đó quyết định. Phân định thẩm quyền quyết định NSNN giữa các cấp rõ ràng kể từ khâu lập dự toán, chấp hành, quyết toán NSNN. Mỗi cấp chính quyền tự lập, duyệt và thực hiện NS của cấp mình; TW không can thiệp nhiều vào điều hành cụ thể NS của các ĐP, song không vì thế mà buông lỏng sự kiểm soát; nhiệm vụ chi giao cho ĐP thường cao hơn nguồn thu, số chênh lệch được TW bù đắp phải tuân thủ các điều kiện nhất định và được ổn định, đây chính là công cụ để TW kiểm soát tài chính các ĐP. Phần lớn các nước đều phân cấp nguồn thu theo hướng chọn một số khoản thu để phân chia giữa NSTW và NSĐP và ngoài ra một số nước còn cho phép chính quyền TW các cấp được quy định thêm một số khoản thu trên địa bàn. Phân định nguồn thu ở hầu hết các nước đều tập trung vào NSTW. Duy trì để ĐP nhận hỗ trợ từ TW nhằm giải quyết thâm hụt ở ĐP nhưng cố gắng ở mức vừa phải một mặt để kích thích các ĐP khai thác tốt các nguồn thu trên địa bàn, tiết kiệm chi, kiểm soát, chi phối các ĐP ở các mức độ khác nhau, mặt khác để điều hoà nguồn lực giữa các ĐP. Phương thức hỗ trợ cho các ĐP, đều tập trung vào xây dựng một phương thức rõ ràng, minh bạch để tránh tình trạng "xin, cho" giữa các cấp NS và cố gắng chú trọng đến tính đặc thù của từng ĐP. Ở một số nước, ĐP có thể vay từ NSNN và giữa các ĐP cũng duy trì quan hệ tín dụng. Xu hướng chung của các nước là hạn chế các khoản chi trùng lắp giữa các cấp, qua đó xác định nhiệm vụ chi rõ ràng, nâng cao trách nhiệm từng cấp đối với nhiệm vụ chi đó. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp NS được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp NS có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng NS cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Kiến nghị giải pháp đổi mới phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam Khắc phục tính lồng ghép trong phân cấp quản lý ngân sách Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền TW và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐP là đảm bảo cho ĐP có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng NS cấp mình trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất. Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan NN TW và ĐP sẽ là cơ sở cho việc đổi mới một cách cơ bản hệ thống chính quyền ĐP hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ, chắp vá thì mới có thể khắc phục được những nhược điểm hiện nay về hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tương lai. Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp: - Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số và đặc điểm, chỉ số phát triển KT-XH làm cơ sở cho việc xây dựng chính sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. - Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết TW có bộ, ngành nào thì ĐP cũng phải có sở, ban, ngành tương ứng và không nhất thiết ở ĐP nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc UBND như nhau. - Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền ĐP. - Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng của NSĐP. - Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp trong quản lý KT-XH, tạo điều kiện cho ĐP phát huy tiềm năng, thế mạnh trên địa bàn lãnh thổ. Để khắc phục tính lồng ghép, cần thực hiện - Đối với việc dự toán và phân bổ dự toán · Ở TW: QH quyết định hướng phát triển kinh tế xã hội cả nước và NSTW, thông qua tổng hợp số thu, chi của NS Nhà nước, số bội chi NS Nhà nước; quyết định phân bổ dự toán NSTW (chi tiết cho từng Bộ, cơ quan TW) và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP tỉnh, thành phố trực thuộc TW (các Bộ, cơ quan TW phân bổ dự toán chi tiết cho từng đơn vị sử dụng NSTW). Như vậy, so với hiện nay (QH quyết định dự toán NS Nhà nước: Các khoản thu như thu nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; Các khoản chi như chi NSTW, chi NSĐP, chi tiết theo các lĩnh vực: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng NS. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho lĩnh vực giáo dục, đào tạo khoa học, công nghệ) thì TW chỉ quyết định dự toán và phân bổ dự toán NSTW. · Ở địa phương: HĐND quyết định dự toán NSĐP; phân bổ dự toán NSĐP cho từng đơn vị sử dụng NS ở địa phương (cấp I) quyết định phần bổ sung NS cho cấp dưới (nếu có). So với hiện nay kiến nghị này khắc phục được hiện tượng HĐND tỉnh, thành phố quyết định dự toán NSĐP sau khi dự toán này đãđược TW phê chuẩn (chi tiết đến từng khoản thu, khoản chi). Tuy nhiên so với một số nước thì phân cấp này có giới hạn. - Đối với việc phê chuẩn quyết toán Hiện nay việc tổng hợp quyết toán NSNN là rất khó khăn, qui trình tổng hợp qua nhiều đầu mối, do đó, thường không mấy khi bảo đảm được yêu cầu về thời gian. Hơn thế nữa, có tình trạng trùng lắp trong phê chuẩn quyết toán, cấp trên phê duyệt quyết toán của cấp dưới, khi cấp dưới đã phê chuẩn rồi, TW phê chuẩn quyết toán của tỉnh, thành phố, khi HĐND tỉnh, thành phố đã phê chuẩn rồi. Để khắc phục cần phải chuyển theo hướng: · TW phê chuẩn quyết toán NSTW, thông qua báo cáo tổng hợp quyết toán NSNN. · HĐND phê chuẩn quyết toán NSĐP, thông qua báo cáo tổng hợp quyết toán NSĐP. · Thủ trưởng các đơn vị dự toán NS phải chịu trách nhiệm về báo cáo quyết toán NS của đơn vị mình. · Phát huy vai trò của kiểm toán NN trong việc kiểm toán các báo cáo quyết toán NSTW, báo cáo quyết toán NSĐP, cũng như quyết toán của các đơn vị dự toán NS. Điều này sẽ tạo điều kiện phân chia quy trình NS hiện nay thành quy trình dự toán, phê chuẩn NSTW và quy trình dự toán, phê chuẩn NSĐP. Do đó, quy trình NS sẽ đơn giản hơn, thời gian giành cho từng công đoạn trong quy trình sẽ dài hơn nên chất lượng xây dựng và thẩm định có điều kiện nâng cao hơn. Qua nghiên cứu việc chuyển từ mô hình lồng ghép sang mô hình không lồng ghép cũng cần những điều kiện mà chúng ta phải tạo lập. Một là, phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách tài chính và quản lý tài chính thống nhất, có hiệu lực mạnh trong cả nước; Hai là, tiếp tục phân cấp mạnh mẽ cho địa phương, tạo điều kiện cho địa phương làm chủ được NS, thế và lực để độc lập tương đối với NS cả nước, từ đó thúc đẩy tính năng động sáng tạo của các địa phương trong phát triển kinh tế xã hội, phát triển nguồn thu chủ động cân đối NS; Ba là, chuyển cách xây dựng dự toán, bố trí NS căn cứ theo các yếu tố đầu vào và sang cơ chế khoán theo kết quả đầu ra. Sự chuyển đổi này sẽ thúc đẩy các cơ sở dự toán, các địa phương lựa chọn hướng sản xuất, phương thức sản xuất kinh doanh, phương thức sử dụng các yếu tố đầuvào hợp lý nhất, tiết kiệm chi phí; Bốn là, muốn tăng tính chủ động cho địa phương và nâng cao chất lượng quản lý của TW phải xây dựng kế hoạch NS trung hạn và dài hạn. Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp NS do việc phân cấp KT - XH giữa các cấp chính quyền ở ĐP vẫn chưa thống nhất. Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp. Trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, về chi NSNN, QH chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTW và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng NS, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho ĐP trong phân bổ và quyết định NS. Lập ngân sách theo đầu ra Lập ngân sách theo đầu vào, chuẩn chi ngân sách thường kiểm soát lượng tiền có thể được chi tiêu cho các hạng mục khác nhau như tiền lương cho các chương trình đã xác định chung. Điều này không khuyến khích người ta tập trung vào cái thực sự được tạo ra và nó hạn chế cách thức phân bổ nguồn lực để mang lại kết quả tốt. Ở nhiều nước hiện nay, xu hướng là lập ngân sách theo đầu ra. Đầu ra có nghĩa là hàng hoá hoặc dịch vụ mà một bộ của chính phủ cung cấp. Nó bao gồm hàng hoá hoặc dịch vụ mà chính phủ thoả thuận cung cấp vào một thời điểm nào đó trong tương lai. Ví dụ về các hàng hoá và dịch vụ này bao trùm một dải rộng các hoạt động của chính phủ từ việc cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường học đến việc quản lý lương hưu cho người tham gia chiến tranh và tư vấn chính sách. Chuẩn chi dưạ trên đầu ra tập trung sự chú ý của cả Chính phủ và Nghị viện vào những hàng hoá và dịch vụ sẽ được cung cấp dựa trên ngân sách đã chuẩn chi. Họ chú ý đến giá trị thu được từ chi phí đã bỏ ra chứ không phải cơ chế chi tiêu.  Theo phương pháp này, hiệu quả của các khoản chi tiêu được đánh giá một cách tương đối toàn diện, tạo thuận lợi cho các nhà chính trị đánh giá về tác động và hiệu quả chính sách đã đưa ra. Việc xây dựng ngân sách theo chương trình đòi hỏi kế hoạch ngân sách phải có tính dài hạn. Phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra tiết kiệm thời gian thảo luận cho các cơ quan quản lý và cơ quan thụ hưởng ngân sách, dễ dàng thực hiện được các thứ tự ưu tiên trong phân bổ ngân sách, gắn kế hoạch ngân sách với kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Cách làm này khuyến khích cơ quan sử dụng ngân sách tiết kiệm nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Nếu đạt được kết quả đầu ra theo quy định, cơ quan thụ hưởng ngân sách được giữ lại khoản tiền đã được phân bổ, cơ quan kiểm soát không cần kiểm tra quy trình thực hiện. Trong trường hợp không đạt được kết quả đầu ra, quy trình chi tiêu quyết toán sẽ chịu sự kiểm tra, rà soát rất kỹ. Quản lý ngân sách theo đầu ra cũng tạo ra sự chủ động, đồng thời tính chịu trách nhiệm cao hơn đối với các cơ quan thụ hưởng ngân sách. Một số yêu cầu đối với mô hình đánh giá chi tiêu theo kết quả đầu ra: Xây dựng kế hoạch ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra theo đặt hàng của Chính phủ; Phân bổ ngân sách theo mục lục chi tiết sang phân bổ tổng thể; Thiết lập cơ chế cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ, các Bộ không nhất thiết phải tự mình cung cấp dịch vụ mà có thể thuê khu vực tư nhân làm nếu họ làm tốt và rẻ hơn; Người đứng đầu cơ quan phải thực hiện trách nhiệm giải trình trên cơ sở hợp đồng; Tách vai trò quản lý Nhà nước ra khỏi các hoạt động kinh doanh; Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động, chất lượng đầu ra; Lập kế hoạch chi tiết các khoản chi lương, chi hành chính. Trong đó, khó khăn, thách thức lớn nhất trong việc lập và quản lý ngân sách theo đầu ra là thiết lập hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu, chỉ số đo lường và đánh giá kết quả đầu ra. Ví dụ ở Singapore, các Bộ khi trình dự tóan ngân sách đã xây dựng hàng ngàn chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu ra. Nhưng Quốc hội chỉ xem xét khoảng 150 chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu ra. Làm rõ phạm vi ngân sách Nên phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị. Đối với phí, lệ phí do cơ quan hành chính Nhà nước thu thì nộp toàn bộ số thu vào NSNN, còn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi NS được pháp luật quy định. Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp công lập thu, thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị, NN giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, quyết toán và công bố công khai theo quy định của pháp luật. Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những khoản thu được chính là doanh thu. Tuy nhiên, do là cơ quan NN nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ NS, chỉ quản lý phần NS hỗ trợ đó. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể (nói cách khác là không ghi thu). Xác định tỷ lệ phân chia giữa NSTW và NSĐP linh hoạt hơn Vẫn quy định 5 khoản thu phải phân chia giữa NSTW và NSĐP theo tỷ lệ phần trăm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất. Tuy nhiên, việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia cho NS xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương (có thể là tỷ lệ từ 30-50%). Có thể quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTW và NSĐP. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế NSĐP hưởng cho từng ĐP theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu VAT cho các cấp NS, trong đó, phần phân chia cho các ĐP chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số. Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các ĐP cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa ĐP có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các ĐP khác. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo hướng phân cấp nhiều hơn cho địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ, năng động, sáng tạo của địa phương Về phân cấp nguồn thu Tiếp tục mở rộng nguồn thu cho địa phương theo nguyên tắc căn cứ vào nhiệm vụ chi mà NSĐP được giao mà bố trí nguồn thu, phấn đấu để các địa phương có thể tự cân đối được NS (trừ một số địa phương không có điều kiện). Cụ thể: - Tiếp tục điều chỉnh tăng các khoản thu địa phương được hưởng 100%, các khoản thu phân chia giữa TW vàđịa phương, giảm các nguồn thu TW được hưởng 100% (nói cách khác TW tập trung quản lý một số nguồn thu quan trọng, có quy mô lớn). - Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho NS chính quyền đó. Ví dụ: Các khoản thu từ doanh nghiệp NN do TW và cấp tỉnh quản lý, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao thì có thể phân cấp cho NS cấp tỉnh. Thuế GTGT và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các hộ sản xuất kinh doanh ngoài quốc doanh có thể phân cấp cho NS cấp huyện và cấp xã. - Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ, như thuế tiêu thụ đặc biệt háng sản xuất trong nước thu từ các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã có thể chỉ phân cấp cho NS xã phường thị trấn. - Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế bổ sung từ NS cấp trên. - Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho NS cấp mình và NS cấp dưới, không vượt quá tỷ lệ % phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. Phân cấp nhiệm vụ chi Đối với một số lĩnh vực chi nên cho phép các ĐP được chủ động quy định mức chi cụ thể trong phạm vi khung được chi do TW quy định, vì khả năng NS của các địa phương có sự khác nhau, điều kiện giá cả, vận chuyển v.v.. cũng không đồng nhất. Khi phân cấp cần quan tâm đến đặc điểm của mỗi địa phương: Địa phương có nguồn thu dồi dào, hoặc tương đối dồi dào; địa phương có khó khăn… ở các địa phương có khó khăn cũng cần được bố trí đủ bảo đảm chi cho các nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương, và hỗ trợ NS cấp dưới. Đối với lĩnh vực giáo dục, y tế cần xem xét lại mô hình phân cấp quản lý NS hiện nay. Nên có sự thống nhất giữa các địa phương theo hướng: Giao cho Sở Giáo dục Đào tạo quản lý, lập và phân bổ dự toán cho cơ quan Sở, các cơ quan trực thuộc Sở, các trường cao đẳng, trung học chuyên nghiệp do Sở quản lý, các trường cấp III, giao cho UBND cấp huyện quản lí và lập dự toán phân bổ kinh phí chi phòng giáo dục huyện, các trường cấp I, và cấp II, trường mầm non. Giao Sở Y tế quản lý và lập dự toán phân bổ kinh phícho cơ quan Sở, cơ quan trực thuộc Sở, các trường cao đẳng, trung học chuyên nghiệp y tế do Sở quản lý, các bệnh viện tỉnh và trung tâm y tế của tỉnh; giao Uỷ ban nhân dân các huyện quản lý và lập dự toán, phân bổ kinh phí cho các cơ sở y tế của huyện. Ở cấp huyện (thị) thuộc tỉnh: phân cấp mạnh hơn nữa cho HĐND cấp huyện, thịđược điều tiết một số khoản thu giữa NS huyện (quận, thị xã) và NS xã (phường, thị trấn), thí dụ, như khoản thu tiền sử dụng đất, nhằm tạo quyền chủđộng thực sự cho HĐND cấp huyện (thị xã, quận), khuyến khích cấp huyện và cấp xã tăng cường khai thác nguồn thu và chủđộng nguồn lực bố trí vào các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. Việc phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng KT- XH cho cấp huyện, xã, thị trấn phải căn cứ trình độ, khả năng quản lý và khối lượng vốn đầu tư. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình HĐND quyết định phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản cho cấp dưới. Trong phân cấp đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông nội thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dung cơ bản cụ thể cho cấp dưới. Việc quản lý vốn đầu tư Vốn đầu tư thuộc NS cấp huyện và xã được giao cho cơ quan tài chính và kho bạc NN quản lý, cấp phát. Nguồn vốn huy động từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để xây dung các công trình kết cấu hạ tầng phải được quản lý chặt chẽ. Kết quả huy động và việc sử dụng nguồn huy động phải được quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật. Phân cấp chi thường xuyên về sự nghiệp giáo dục- đào tạo, y tế cho cấp huyện Việc phân cấp cho cấp huyện căn cứ vào trình độ, khả năng quản lý của cấp huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung của tỉnh về phát triển giao dục- đào tạo và y tế. Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở tài chính- vật giá lập dự tóan NS toàn ngành trình UBND tỉnh dể UBND tỉnh trình HĐND quyết định. Về số bổ sung của NS cấp trên cho NS cấp dưới: Ngoài những quy định trong luạt, trong một số trường hợp cụ thể còn bổ xung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới để thực hiện một số muc tiêu nhất định như: bổ sung để thực hiện các nhiệm vụ, dự án được xác định, bổ xung vốn xây dung cơ bản cho một số công trình quan trọng để khắc phục hậu quả của thiên tai, lũ lụt… Đối với bổ sung theo mục tiêu được giao hàng năm được giao tuỳ theo khả năng NS cấp trên và yêu cầu về mục tiêu cụ thể ở từng tỉnh, huyện, xã, thị trấn, phường. Quy định cụ thể khoản chi đầu tư từ NSNN Xây dựng một văn bản luật quy định cụ thể, chi tiết các khoản chi đầu tư từ NSNN, không trùng lắp với Luật Đầu tư, Luật xây dựng. Cải cách hệ thống quản lý thuế Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp thuế, tăng cường hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng các trường hợp vi phạm về thuế mhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN. Những đặc điểm của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn là: Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tượng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biểu quy đinh về thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả năng thực hiện việc tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ. Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu được trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực hiện đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá nhân và phát hiện nhanh chóng những trường hợp không tuân thủ các quy định về thuế. Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ được thực hiện nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời cung cấp các thông tin về các trường hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế, kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế…). Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải được tăng cường cùng với việc xây dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra, thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cưỡng chế thuế đối với hành vi vi phạm để tăng cường tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về thuế. Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế được xây dựng theo nguyên tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau trong quy trình quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp giữa cá nhân cán bộ thuế với ĐTNT trong trường hợp ĐTNT chấp hành đúng các quy định về thuế. Trình độ cán bộ thuế được nâng cao và chuyên môn hoá theo từng chức năng. Tăng cường sự minh bạch Theo qui ước của IMF về Các thực tiễn về Minh bạch Tài chính (1998, sửa đổi năm 2001) bao gồm các nguyên tắc chung sau: rõ ràng về vai trò và trách nhiệm, thông tin công bố rộng rãi, soạn lập, thực hiện và báo cáo ngân sách công khai, và đảm bảo tính liêm chính. Tuy nhiên, trên thực tế, quy trình ngân sách ở nhiều nước vẫn chưa minh bạch. Đặc biệt, Tổ chức Hợp tác Ngân sách Quốc tế (IBP) đã thực hiện một đánh giá chi tiết về tính minh bạch của ngân sách ở 85 quốc gia trong năm 2008. Theo đó, ngân sách của các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên có xu hướng ít minh bạch hơn những quốc gia ít/không phụ thuộc. Chỉ số minh bạch ngân sách (OBI) của các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên tương đối thấp, trung bình là 31%, so với 45% của những quốc gia ít phụ thuộc vào tài nguyên. Sự thiếu minh bạch ngân sách dẫn đến hệ quả sâu sắc, chẳng hạn như sự quản lý yếu kém về tài nguyên trung đến dài hạn. Việc minh bạch hóa ngân sách được đánh giá là sẽ giúp cho người dân và xã hội dân sự gắn chính phủ của họ vào trách nhiệm quản lý những nguồn lợi tài nguyên một cách hợp lý và sử dụng chúng để phục vụ cho lợi ích của số đông dân chúng, trong đó phần lớn vẫn còn sống trong nghèo đói. Ngoài ra, độ minh bạch thấp có thể cũng sẽ ngăn cản sự hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia, đồng thời góp phần làm gia tăng tham nhũng và vi phạm quyền con người. Điều này cho thấy rằng nhiều quốc gia có thể nhanh chóng và hiệu quả đẩy mạnh tính minh bạch ngân sách chỉ đơn giản bằng cách công bô thông tin mà họ đã tổng hợp ra. Như vậy, cần nâng cao cơ hội giám sát của công chúng và độ tin cậy của các luồn thu-chi ngân sách từ nguồn lợi tức tài nguyên. Các chuyên gia nhấn mạnh rằng đối với những nước này, cần đặc biệt quan tâm thiết lập cơ chế giám sát của cơ quan lập pháp và giám sát công một cách hiệu quả trong lĩnh vực thu, chi phần ngân sách do khai thác và xuất khẩu tài nguyên mang lại.