Phân tích nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

BÀI LÀM I. Khái niệm về xử phạt VPHC, TQXP (TQXP) VPHC (VPHC) Xử phạt VPHC được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính (khoản 2, Điều 1 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2002 - sửa đổi, bổ sung năm 2008 – sau đây gọi là pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008) Khoản 3 Điều 3 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2002 qui định:“Việc xử lý VPHC phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật”. Có thể hiểu thẩm quyền xử lí VPHC ở đây là khả năng được áp dụng các biện pháp xử lí hành chính trong giới hạn nhất định do pháp luật qui định cho cá nhân hoặc tổ chức; thẩm quyền xử lí VPHC của một chủ thể được xác định bằng những quyền hạn mà pháp luật qui định cho chủ thể đó được quyền xử lí VPHC. II. Nguyên tắc xác định TQXP VPHC Về nguyên tắc xác định TQXP VPHC được qui định tại Điều 42 của pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008. Theo qui định tại Điều 42 này thì nguyên tắc xác định TQXP VPHC được xác định theo từng điều khoản: nguyên tắc xác định TQXP VPHC theo thẩm quyền quản lí – khoản 1; xác định theo mức tối đa của khung tiền phạt – khoản 2 và xác định theo hình thức, mức xử phạt – khoản 3. Chúng ta sẽ đi phân tích nguyên tắc xác định TQXP VPHC dựa trên ba tiêu chí này: 1. Nguyên tắc xác định TQXP theo thẩm quyền quản lí Pháp luật hiện hành qui định theo hướng ngày càng mở rộng phạm vi chủ thể có TQXP VPHC, vì thực tế VPHC ngày càng xảy ra ở nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên vấn đề giới hạn chủ thể có thẩm quyền xử phạt các VPHC vẫn luôn được pháp luật đặt ra đối với các chủ thể có thẩm quyền quản lí, nhằm thiết lập trật tự quản lí, bảo đảm tính chuyên môn, tính quyền lực nhà nước, khả năng chịu trách nhiệm trong lĩnh vực của chủ thể đó quản lí. Do đó, một chủ thể nào đó có thẩm quyền quản lí nhưng chưa chắc lại được pháp luật cho phép có TQXP VPHC; mà chủ thể có TQXP VPHC phải được hiểu là toàn bộ những chủ thể được qui định trong các điều từ Điều 28 đến Điều 41 của pháp lệnh xử phạt VPHC năm 2008. Theo qui định tại khoản 1 Điều 42 thì chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có TQXP VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Người có TQXP VPHC quy định tại các điều từ Điều 31 đến Điều 40d của Pháp lệnh này có TQXP VPHC thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lý. Các qui định này của pháp luật thể hiện sự kết hợp giữa việc phân định TQXP VPHC với sự phù hợp và tính khả thi, hợp lí trong công tác xử phạt VPHC của các chủ thể; nhằm bảo đảm tính kịp thời, sát sao, chính xác trong các quyết định xử phạt. Pháp luật qui định nhiều chủ thể có TQXP VPHC có thể dẫn đến trường hợp một VPHC thuộc TQXP của nhiều chủ thể, do đó trường hợp này được pháp luật qui định: “Trong trường hợp VPHC thuộc TQXP của nhiều người, thì việc xử phạt do người thụ lý đầu tiên thực hiện”. Vì về nguyên tắc “Một VPHC chỉ bị xử phạt một lần” (khoản 4 Điều 3 của pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008), qui định này nhằm tránh trường hợp nhiều người cùng xử phạt một VPHC. Ví dụ: A đang vận chuyển bằng xe máy một chiếc hộp khá lớn, bên trong toàn bộ là pháo diêm, từ biên giới Việt Nam – Trung Quốc chở về Hà Nội tiêu thụ; khi tới một đoạn đường cấm xe gắn máy đi qua, A đã bất chấp chỉ dẫn của biển báo cấm và phóng xe chạy trên đoạn đường này. A bị cảnh sát giao thông phát hiện và giữ lại, cảnh sát giao thông đã căn cứ theo qui định tại Điểm a Khoản 1 Điều 9 của Nghị định 146/2007 NĐ-CP ngày 14/09/2007 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 67/2008/NĐ-CP ngày 29/05/2008) và đã ra quyết định xử phạt tại chỗ 50.000 đồng đối với hành vi không chấp hành chỉ dẫn của biển báo hiệu của A. Lúc này, hành vi vận chuyển pháo nổ trái phép mới bị phát hiện; cảnh sát giao thông trong trường hợp này cũng chỉ có quyền xử phạt về hành vi không chấp hành chỉ dẫn của biển báo hiệu mà không có quyển ra quyết định xử phạt đối với hành vi vận chuyển pháo nổ trái phép; vì “hành vi vi phạm qui định về quản lí sử dụng vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ, các loại pháo, đồ chơi nguy hiểm bị cấm” không thuộc lĩnh vực quản lí của cảnh sát giao thông. Nếu cảnh sát giao thông không lập biên bản hành vi này thì phải gọi cơ quan quản lí thị trường, hải quan hoặc chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi phát hiện ra hành vi của A tới lập biên bản thì mới đúng thẩm quyền. Tuy nhiên, đây là trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi VPHC nên các chủ thể có TQXP cũng phải chú ý qui định tại khoản 2 Điều 56 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008 là “Khi quyết định xử phạt một người thực hiện nhiều hành vi VPHC, thì người có thẩm quyền chỉ ra một quyết định xử phạt trong đó quyết định hình thức, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm; nếu các hình thức xử phạt là phạt tiền thì cộng lại thành mức phạt chung”. 2. Xác định thẩm quyền theo mức tối đa của khung tiền phạt Phạt tiền là biện pháp xử phạt chính được áp dụng đối với hầu hết các VPHC trong tất cả các lĩnh vực quản lí nhà nước. Tất cả các chủ thể có TQXP đều có quyền áp dụng hình thức phạt tiền, nó chỉ khác nhau ở mức phạt; do đó, mức tối đa của khung tiền phạt qui định đối với từng hành vi là một trong những căn cứ cho việc xác định TQXP. Việc xác định TQXP của các chủ thể có được chính xác hay không ngoài việc phụ thuộc vào thẩm quyền quản lí mà còn phụ thuộc vào việc xác định mức phạt tiền tối đa của khung tiền phạt mà chủ thể đó được áp dụng đối với hành vi VPHC đó. Khoản 2 Điều 42 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008 qui định: “TQXP của những người được quy định tại các điều từ Điều 28 đến Điều 40d của Pháp lệnh này là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi VPHC. Trong trường hợp phạt tiền, TQXP được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi vi phạm cụ thể”. Như vậy, để xác định TQXP thì không căn cứ vào mức tiền phạt thực tế đã áp dụng đối với người vi phạm mà phải căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt qui định đối với từng hành vi vi phạm cụ thể. Nếu chủ thể có TQXP có quyết định xử phạt với mức tiền vượt quá mức tối đa của khung tiền phạt mà pháp luật cho phép chủ thể đó áp dụng thì tức là chủ thể đó đã vi phạm pháp luật. Ví dụ: Tại Khoản 3 Điều 10 Nghị định số 146/2007 NĐ-CP Quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ, qui định: “Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với một trong các hành vi vi phạm sau đây: a) Không nhường đường hoặc gây cản trở xe ưu tiên; ……. đ) Không nhường đường cho xe đi trên đường ưu tiên, đường chính từ bất kỳ hướng nào tới tại nơi đường giao nhau”. Giả sử một anh A nào đó đã lái một chiếc xe máy và có hành vi là không nhường đường cho một chiếc xe cứu thương đang trên đường đưa một bệnh nhân đi bệnh viện cấp cứu, nếu có chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành công vụ có mặt tại đó, phát hiện hành vi của A và ra quyết định xử phạt 200.000đ thì chúng ta thấy, mặc dù mức tiền phạt không vượt quá mức tối đa của khung tiền phạt mà pháp luật cho phép người chiến sĩ công an đó áp dụng (có quyền phạt tiền đến 200.000 đồng – điểm b khoản Điều 31 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008) nhưng người chiến sĩ công an đó ra quyết định xử phạt trong trường hợp này vẫn là không đúng thẩm quyền. Bởi vì, TQXP của người chiến sĩ công an lúc này phải được căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt qui định đối với các hành vi từ điểm a đến điểm đ của Điều 10 nói trên (trong đó có hành vi của A) và mức tối đa ở đây là 300.000đ, chứ không căn cứ vào mức tiền phạt 200.000đ trên thực tế mà người chiễn sĩ công an đã quyết định phạt. Giả sử trong trường hợp này nếu là đội trưởng của người chiến sĩ công an nhân dân đó thì sẽ có quyền áp dụng hình thức phạt tiền đối với hành vi của A (điểm b khoản 2 Điều 31 của Nghị định 146/2007 này). 3. Xác định TQXP theo hình thức xử phạt Trên thực tế có rất nhiều trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi VPHC và sẽ phát sinh vấn đề xác định TQXP của một chủ thể đối với các hành vi VPHC đó. Vệc xác định TQXP của các chủ thể đối với trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi được qui định tại khoản 3 Điều 42 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008. Việc xác định TQXP trong trường hợp này phụ thuộc vào hình thức, mức phạt được pháp luật qui định đối với từng hành vi. Theo đó, “nếu hình thức, mức xử phạt được quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của người xử phạt, thì TQXP vẫn thuộc người đó” (điểm a). Ví dụ: A có hành vi đập vỡ một biển báo giao thông trên một trục đường tại địa bàn A cư trú để lấp thép, tự ý tháo dỡ cột điện về làm cột rơm, tự ý tháo bỏ đèn chiếu đêm của công an địa phương lắp đặt để đề phòng trộm cắp. Trong trường hợp này, A đã thực hiện nhiều hành vi gây hư hại đến các công trình công cộng, công trình an ninh, trật tự; tuy nhiên nếu là trưởng công an huyện nơi A sinh sống thì vẫn có TQXP tất cả các hành vi đó của A. “Nếu hình thức, mức xử phạt được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt, thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có TQXP” (điểm b). Ví dụ: B là người nước ngoài, đang cứ trú tại địa bàn của xã H (thuộc huyện N, tỉnh Q), có các hành vi như sau: đi lại trên địa bàn mà không mang theo hộ chiếu, không xuất trình hộ chiếu khi công an huyện N đến yêu cầu kiểm tra; không khai báo tạm trú. Trong thời gian cư trú tại xã H, B còn thực hiện các hoạt động có mục đích chống lại chính quyền địa phương, tổ chức hội họp những người nước ngoài khác trên địa bàn phục vụ mục đích chống đối chính quyền Nhà nước. Trong trường hợp này, A đã có các hành vi vi phạm các quy định về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh cư trú và đi lại, trưởng công an xã H có TQXP đối với B trong trường hợp này, tuy nhiên B còn có các hành vi, hoạt động chống đối chính quyền Nhà nước nên trường hợp này cần áp dụng hình phạt trục xuất ra khỏi nước, và TQXP trục xuất lúc này phải chuyển lên chủ thể có thẩm quyền cao hơn (Bộ trưởng Bộ Công an có thẩm quyền quyết định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất – Điều 5 Nghị định số 97/2006/NĐ-CP ngày 15/09/2006). Nguyên tắc áp dụng hình thức phạt tiền; cảnh cáo và các hình thức, mức phạt khác đối với mỗi trường hợp vi phạm đều được pháp luật qui định một cách cụ thể (từ Điều 13, đến Điều 27 pháp lệnh xử lí VPHC năm 2008). Trong xử phạt hành chính tất cả các chủ thể có thẩm quyền đều có thể áp dụng hình thức phạt tiền và cảnh cáo, nhưng việc áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả thì các chủ thể có thẩm quyền khác nhau. Trong trường hợp “nếu các hành vi thuộc TQXP của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có TQXP nơi xảy ra vi phạm” (điểm c). Như vậy, muốn xác định được TQXP có thuộc về chủ tịch Ủy ban nhân dân hay không thì trong trường hợp này trước tiên phải căn cứ vào thẩm quyền quản lí theo ngành, lĩnh vực. Việc qui định chủ tịch Ủy ban nhân dân xử phạt trong trường hợp này là nhằm giải quyết việc xử phạt được nhanh chóng, kịp thời và chính xác; tránh việc tách nhỏ để xử lí. Ví dụ: T có các hành vi như: đặt máy đánh bạc, trò chơi điện tử trái phép trên địa bàn; T còn tổ chức một cơ sở sản xuất tăm tre rồi sau đó giả mạo dấu hợp chuẩn để ghi lên sản phẩm, không thực hiện đầy đủ quy trình kiểm tra chất lượng sản phẩm theo quy định...Trong trường hợp này, T đã thực hiện các hành vi VPHC thuộc các lĩnh vực khác nhau (VPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội; vi phạm quy định trong lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường và chất lượng sản phẩm, hàng hoá); do đó, để đảm bảo việc tiến hành xử phạt các hành vi VPHC của T được nhanh, gọn, hiệu quả thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện nơi T đang sinh sống có TQXP trong trường hợp này. III. Kết luận Trong thực tế đời sống, các hành vi VPHC xảy ra ngày càng nhiều và diễn ra hầu hết ở các ngành, các lĩnh vực quản lí; do đó pháp luật cũng có xu hướng điều chỉnh mở rộng phạm vi chủ thể có TQXP VPHC. Tuy nhiên không vì thế mà chúng ta xem nhẹ nguyên tắc xác định TQXP VPHC. Ba tiêu chí phân tích ở trên luôn phải được đặt ra và xác định nghiêm túc, cẩn thận trong hoạt động xử phạt VPHC; đó là một trong những yêu cầu để đảm bảo quyết định xử phạt đúng pháp luật, đảm bảo pháp chế. Còn việc tồn tại những vướng mắc, bất cập trong việc xác định thẩm quyền thì đòi hỏi hệ thống pháp luật hoàn thiện dần theo thời gian, theo điều kiện, hoàn cảnh của đất nước mỗi thời kì.