Quan điểm chiến lược về đầu tư cơ sở hạ tầng với ngân sách nhà nước và nợ công

1 QUAN ĐIỂM CHIẾN LƯỢC VỀ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG VỚI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NỢ CÔNG TS. Vũ Đình Ánh Cơ sở hạ tầng (CSHT) là một trong những nút thắt cho sự phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam nên phát triển CSHT luôn là trọng tâm chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam từ 1991 đến nay và từ nay đến 2020 khi cơ bản trở thành nước công nghiệp như chúng ta mong muốn. Hạ tầng cơ sở hiện vẫn được coi là một điểm nghẽn trong phát triển kinh tế của Việt Nam. Theo Giám đốc Dự án Sáng kiến cạnh tranh Việt Nam (VNCI) của Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI) giai đoạn 2009-2010 của Việt Nam đứng thứ 75, tụt 5 bậc so với GCI 2008- 2009, trong đó, trụ cột thứ 2 trong 12 trụ cột làm nên chỉ số GCI* là chỉ số về hạ tầng cơ sở lại đứng vị trí thứ 94 chỉ với mức 3 điểm trong tổng số 7 điểm. So sánh chỉ số hạ tầng cơ sở của Việt Nam với một số quốc gia trong khu vực như Malaysia, Thái Lan hay Trung Quốc thì chỉ số này của họ đều cao hơn Việt Nam (từ 4,3-5 điểm). Kết quả khảo sát cho thấy, quãng đường từ nhà máy vào trung tâm của một tỉnh, thành phố trung bình bị phong tỏa bởi lũ lụt, lở đất khoảng 8,7 ngày/năm, 71% doanh nghiệp cho biết sản phẩm của mình bị hư hại bởi chất lượng đường xấu, gây tổn thất khoảng 2.300 USD/doanh nghiệp và trung bình trong 1 tháng doanh nghiệp bị cắt điện khoảng 29,27 tiếng và dịch vụ điện thoại và mạng ngoài vùng phủ sóng khoảng 8,23 tiếng. Tuy nhiên, do chúng ta còn thiếu quá nhiều CSHT, hơn nữa chất lượng CSHT hiện có cũng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nên nguồn vốn cần để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn, vượt ra khỏi khả năng của NSNN, thậm chí của quốc gia1. Hơn nữa, CSHT lại rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời gian dài trong khi không phải CSHT nào cũng có khả năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh tế (hiệu quả xã hội thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không song lại càng làm cho các tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo đó, vừa gây khó khăn cho việc huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những đồng vốn đã huy động được đó). Thêm vào đó, đầu tư xây dựng CSHT còn liên quan đến phân cấp NSNN, cả phân cấp giữa NSTW và NSĐP cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn duy tu bảo dưỡng CSHT. Chính vì vậy, quan hệ giữa đầu tư CSHT nói chung, đầu tư công nói riêng với NSNN và nợ công cần được tiếp cận dựa trên những quan điểm chiến lược sau: Quan điểm 1: Chỉ lập dự án xây dựng CSHT sau khi đã thiết lập được bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của mỗi loại CSHT. Căn cứ vào bộ tiêu chí có thể định lượng được này mới xem xét phê duyệt từng dự án CSHT đồng thời sắp xếp 1 Eurocham ước tính Việt Nam cần khoảng 70-80 tỷ đô la đầu tư cho đường bộ, đường sắt và cơ sở hạ tầng cảng biển trong 5-10 năm tới. Con số này lên mức 120 tỷ đôla nếu bao gồm cả hạ tầng về năng lượng tại quốc gia đang thiếu điện. 2 trật tự ưu tiên đầu tư CSHT. Bên cạnh đó, có thể chế đảm bảo việc đánh giá dự án theo bộ tiêu chí và sắp xếp thứ tự ưu tiên một cách khách quan, trung thực, giảm thiểu những áp lực bên ngoài. Chẳng hạn, thành lập Hội đồng thuộc Quốc hội thẩm định những dự án CSHT tầm quốc gia do Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý thực hiện và Hội đồng thuộc HĐND cấp tỉnh thẩm định dự án CSHT trên địa bàn tỉnh do các cấp chính quyền địa phương trong tỉnh quản lý thực hiện. Chính phủ và UBND cấp tỉnh căn cứ vào kết quả thẩm định sẽ phê duyệt dự án, xếp hạng ưu tiên, chịu toàn bộ trách nhiệm về triển khai dự án, từ kế hoạch huy động nguồn lực tài chính, chọn nhà thầu thực hiện, tiến độ triển khai dự án, chất lượng CSHT, nghiệm thu và đưa CSHT vào khai thác sử dụng. Quan điểm 2: Các dự án được phê duyệt phải nằm trong qui hoạch không gian và thời gian phát triển CSHT quốc gia và tỉnh (ngay cả các dự án CSHT cấp xã cũng phải nằm trong qui hoạch chứ không phải do huy động từ nguồn ngoài NSNN mà cấp xã hay huyện tùy ý quản lý thực hiện vì CSHT phải đồng bộ trên cả cấp độ quốc gia và địa phương. Chúng ta không có đủ tiền để xây dựng tất cả CSHT cùng một lúc nên càng cần phải đồng bộ để đảm bảo hiệu quả khai thác tối đa. Đây cũng là cơ sở để chống lại căn bệnh đầu tư dàn trải, đầu tư kéo dài chậm đưa CSHT vào khai thác sử dụng, thậm chí xây dựng xong lại bỏ hoang lãng phí. Hiệu quả đầu tư tổng thể của Việt Nam đang giảm một cách đáng lo ngại. Trường hợp Đại lộ Thăng Long Dự án mở rộng và hoàn thiện đường Láng - Hòa Lạc được Bộ Giao thông vận tải phê duyệt từ tháng 7-2003 với tổng mức đầu tư hơn 3.733 tỉ đồng và đến tháng 10-2007 lại điều chỉnh dự án lên đến hơn 7.527 tỉ đồng. Theo quyết định 2013 của Bộ GTVT, đường Láng - Hòa Lạc có chiều rộng nền đường tối thiểu bằng 140m nhưng tại các bản thiết kế cơ bản, thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công được duyệt, bản vẽ mặt cắt ngang điển hình đều thể hiện Đầu tư và ICOR 1995-2010 3.34 3.45 4.22 5.59 6.83 4.84 4.96 4.80 4.84 4.65 4.33 4.90 4.80 6.97 8.05 6.3831.7 32.1 34.6 32.4 32.8 32.9 33.7 36.2 36.5 40 40.5 41.5 35.5 34 43.1 42.8 0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 9.00 1995 19961997 1998 1999 20002001 2002 2003 20042005 2006 2007 20082009 2010 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 % G D P ICOR Đầu tư (%GDP) 3 chiều rộng nền đường tối đa chỉ đạt 134m, hụt 6m so với quyết định (trừ đoạn qua sông Đáy). Theo quy định sẽ dành các khu đất phát triển đô thị giao cho chủ đầu tư để tạo vốn song UBND tỉnh Hà Tây (cũ) chỉ giao khu đô thị mới Bắc An Khánh cho Vinaconex làm chủ đầu tư, còn lại 746,8ha thuộc các khu Nam An Khánh, Quốc Oai, Liên Quan, Sơn Đồng, Dương Cốc được giao cho các đơn vị không phải nhà đầu tư. Việc dành quỹ đất cho nhà đầu tư chỉ tạo được 1.472 tỉ đồng vốn làm đường, khiến Nhà nước phải chi thêm khoảng 6.000 tỉ đồng dẫn đến quá trình thực hiện phải thay đổi hình thức đầu tư, làm chậm tiến độ dự án. Theo quyết định đầu tư và hợp đồng ký kết lần đầu, dự án chậm bốn năm; lần hai chậm một năm (dự kiến hoàn thành tháng 12-2010 nhưng đến 6/12/2010 vẫn chưa hoàn thiện). Công trình đã phải thay đổi nhà đầu tư, hình thức đầu tư, tổng thầu xây lắp... cùng với những biến động giá cả và khủng hoảng kinh tế đã làm tăng tổng mức đầu tư dự phòng về giá hơn 1.387 tỉ đồng. Quan điểm 3: 4 0 100 200 300 400 500 600 700 800 N gà n t ỷ V N D 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Đầu tư toàn xã hội 1995-2009 Kinh tÕ NN Kinh tÕ ngoµi NN Khu vùc FDI Tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng nhanh ở cả 3 khu vực kinh tế nhà nước, ngoài nhà nước và FDI. Đa dạng hóa các nguồn lực tài chính phát triển CSHT dựa trên: (i) 100% vốn đầu tư NSNN; (ii) 100% vốn có nguồn gốc NSNN (vay ODA, tín dụng nhà nước, TPCP, DNNN); (iii) 100% vốn ngoài NSNN (doanh nghiệp trong nước, FDI từ vốn tự có và vay tín dụng, phát hành TPDN); (iv) hỗn hợp các nguồn vốn trên. Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội 1995-2009 42.0% 49.1%49.4% 55.5%58.7%59.1%59.8%57.3%52.9%48.1%47.1%45.7% 37.2%33.9% 40.6% 27.6% 24.9%22.6% 23.7% 24.0%22.9%22.6%25.3%31.1%37.7%38.0%38.1% 38.5% 35.2% 33.9% 30.4%26.0%28.0% 20.8%17.3%18.0%17.6%17.4%16.0% 14.2%14.9%16.2% 24.3% 30.9%25.6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kinh tÕ NN Kinh tÕ ngoµi NN Khu vùc FDI Quan điểm 4: 5 NSNN 1995-2011 (%GDP) -0.5 -0.2 -1.7 -0.1 -0.8 -2.8 -2.8 -1.4 -1.2 0.9 -1.2 -0.4 -1.9 -0.9 -8.9 -5.9 -4.3 28.7 28.7 29.0 26.7 26.9 27.225.5 24.4 24.2 30.6 29.8 35.6 32.8 31.5 22.9 23.3 25.9 26.7 24.9 22.7 21.620.519.820.220.8 29.1 27.1 26.1 25.820.620.422.6 23.624.1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 Cân đối NSNN chính thức Cân đối NSNN tổng thể (gồm chi quĩ ngoài NS) Tổng thu NSNN Tổng chi NSNN Vốn đầu tư từ NSNN: Nguồn vốn này cần thu hẹp về tỷ trọng vốn cho CSHT do hạn chế về qui mô NSNN, điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm tỷ lệ chi NSNN/GDP và tỷ lệ chi đầu tư/tổng chi NSNN khi phải đảm bảo tăng tỷ lệ chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng. Qui mô thu chi NSNN cũng như thâm hụt NSNN so với GDP đã tăng quá cao. Cơ cấu vốn đầu tư Nhà nước 44.6 45.6 44.0 40.4 41.3 43.6 44.7 43.8 45.0 49.5 54.4 54.1 54.2 61.8 64.3 19.9 19.3 23.7 28.3 32.1 31.1 28.2 30.4 30.8 25.5 22.3 14.5 15.4 13.5 14.1 35.5 35.1 32.3 31.3 26.6 25.3 27.1 25.8 24.2 25.0 23.3 31.4 30.4 24.7 21.6 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Vốn của các doanh nghiệp Nhà nước và nguồn vốn khác Vốn vay Vốn ngân sách Nhà nước 6 Cơ cấu chi NSNN 2006-2010 31.02 25.53 27.83 24.53 25.00 21.73 22.96 30.78 21.56 15.51 13.93 13.75 12.83 10.62 11.97 11.08 12.07 0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00 120.00 DT2006 QT2006 DT2007 QT2007 DT2008 QT2008 DT2009 TH2009 DT2010 Chi trả nợ và viện trợ (%tổng chi) Chi thường xuyên (%tổng chi) Chi đầu tư phát triển (%tổng chi) Hơn nữa, quản lý chi đầu tư từ NSNN rất khó, dễ dẫn đến thất thoát lãng phí nên nguồn vốn này chỉ dành cho các CSHT có ý nghĩa chiến lược quốc gia/tỉnh song không thể thu hồi vốn. Tiến tới có cơ chế sử dụng nguồn vốn này để mua lại/trả nợ vốn xây dựng các CSHT phục vụ lợi ích chung chứ Chính phủ/UBND các cấp không trực tiếp đầu tư nữa. Quan điểm 5: Vốn có nguồn gốc NSNN: đây là nguồn vốn chủ yếu cho CSHT trong tương lai ít nhất 5-10 năm nữa cho những CSHT chậm thu hồi vốn, không thu được lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể. Vốn ODA quản lý theo dự án nên phải giải quyết 2 vấn đề cơ bản là lựa chọn dự án và nguồn trả nợ gắn với an ninh tài chính quốc gia nói chung và khả năng trả nợ nói riêng. 7 Nợ quốc gia 1995-2011 1.3 1.7 1.9 1.8 2.7 3.0 3.4 3.7 5.6 6.3 8.6 11.5 21.0 23.0 14.1 15.4 19.2 43.9 50.9 86.1 71.4 31.5 33.5 41.3 49.0 51.3 45.6 42.9 44.5 42.4 41.0 38.2 36.0 77.7 75.3 74.5 32.332.5 33.5 33.7 35.0 38.6 40.7 40.8 38.5 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gross officl reserves (incl. gold, bill USD) Total public debt (%GDP) External Debt (%GDP) Nguồn trả nợ có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả nợ từ NSNN (trả nợ gốc và lãi), trong đó nguồn thu thứ nhất cần nâng lên. Đối với nguồn TPCP và tín dụng Nhà nước cũng tương tự. Nợ công của Việt Nam đã lên tới 52,6%GDP năm 2009 và khoảng 56,7%GDP năm 2010 trong khi nợ nước ngoài cũng lên tới gần 40%GDP. Chi trả nợ gốc từ NSNN bình quân 40-45 ngàn tỷ đồng/năm giai đoạn 2006-2010 và tiếp tục gia tăng trong những năm tới do đến hạn trả nợ cũng như biến động tỷ giá hối đoái. Theo Bộ KH&ĐT, đến hết năm 2010, Chính phủ đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho đầu tư 1.757 dự án (tương đương 1.939 tiểu dự án) giao thông, thủy lợi và di dân tái định cư sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003-2010, trong đó: 1.001 dự án giao thông (trung ương: 132 dự án2, địa phương: 869 dự án); 753 dự án thủy lợi (trung ương: 108 dự án3, địa phương: 645 dự án); 3 dự án di dân tái định cư. Các dự án trên có tổng mức đầu tư là 443.126 tỷ đồng, trong đó vốn trái phiếu Chính phủ là 424.781 tỷ đồng. Bộ KH&ĐT cho rằng, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng TPCP, trong 5 năm 2011-2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011-2015 khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn tỷ đồng so với năm 2010). Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới đáp ứng được 2 Số dự án Thủ tướng Chính phủ Quyết định bố trí ban đầu cho các cơ quan Trung ương là 144 dự án, trong quá trình triển khai thực hiện đã chuyển 12 dự án từ Trung ương quản lý về địa phương quản lý. 3 Số dự án Thủ tướng Chính phủ Quyết định bố trí ban đầu cho các cơ quan Trung ương là 118 dự án, trong quá trình triển khai thực hiện đã chuyển 10 dự án từ Trung ương quản lý về địa phương quản lý. 8 khoảng 70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay. Riêng nguồn vốn đầu tư CSHT từ các DNNN, đặc biệt là từ các tập đoàn cần đối xử như loại (iii) để đảm bảo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Qui mô nợ và dự trữ ngoại hối 2006-2015 26.1 32.4 39.6 45.7 53.3 59.7 65.9 72.3 79.1 86.2 19.1 23.1 28.4 36.5 41.7 47.7 54.4 61.1 68.0 73.8 45.6 38.1 30.8 15.414.111.5 21.0 23.0 19.2 24.4 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total public debt (billions USD) Total external debt (billions USD) Gross official reserves (billions USD) Quan điểm 6: Vốn ngoài Nhà nước: đây là nguồn vốn chủ yếu đầu tư những CSHT không những có khả năng thu hồi vốn mà còn có lợi nhuận (từ khai thác sử dụng CSHT hay/và gắn với CSHT). 9 FDI giai đoạn 1988-2009 341.7 5590.7 2565.4 3142.8 3191.2 12004.0 21347.8 64011.0 16345.4 6937.2 5099.9 2838.9 4547.6 6839.8 2998.8 10164.1 2208.53037.4 4188.4 735.0 1291.5 525.5 196 274 349 391 555 811 987 839 372 415 372 1544 970 791 808 327 285 10767 37 152 1171 0.0 10000.0 20000.0 30000.0 40000.0 50000.0 60000.0 70000.0 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 Vốn đăng ký (Triệu USD) Vốn thực hiện (Triệu USD) Số dự án Chẳng hạn như, cùng là một công trình giao thông như con đường song có thu phí khác với không thu phí, có lợi ích từ 2 bên đường khác với không có lợi ích từ hai bên đường (đổi đất lấy hạ tầng), có lợi ích trực tiếp từ con đường khác với không có lợi ích trực tiếp (đường vào khu đô thị, vào nhà máy, vào công trình của nhà đầu tư con đường đó) hay cùng là một ngôi trường song trường công lập (công ích phi lợi nhuận) khác hẳn với trường tư thục (công ích thu lợi nhuận chẳng kém gì một ngành kinh doanh khác). Đối với nguồn vốn này, quan trọng không phải là ưu tiên ưu đãi (kinh tế và tài chính) mà là tạo ra cơ chế kiểm soát và cân đối lợi ích giữa các bên tham gia đồng thời tạo môi trường tài chính tín dụng thuận lợi để nguồn vốn này vận động và hướng vào phát triển CSHT theo qui hoạch chung. Lợi nhuận và điều kiện để đạt được lợi nhuận (tổng thể) mới là yếu tố quyết định dòng vốn này. 10 Chính sách tiền tệ 1995-2011 18.5 18.7 19.9 20.1 28.4 35.3 39.3 43.1 48.4 58.7 65.9 71.2 93.3 90.2 112.7 119.6 134.6 0 20 40 60 80 100 120 140 160 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 Credit to the economy (%GDP) M2 (%GDP) Trường hợp ngành điện Sản lượng điện phát ra tăng liên tục nhưng vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu nên phải mua điện ở nước ngoài (đồng thời vẫn bán điện ra nước ngoài) với giá cao hơn giá bán bình quân nên EVN thông báo lỗ chủ yếu là từ khoản chênh lệch giá này. Ngay cả khi mua điện từ nước ngoài thì chênh lệch cung cầu vẫn giao động ở mức 10-25% tuỳ theo thời điểm. Giai đoạn 2005-2009, sản lượng điện phát ra hàng năm tăng 11-13%/năm song vẫn thấp hơn so với tốc độ tăng giá trị sản xuất công nghiệp theo giá so sánh 1994 bình quân 14-17%/năm (ngoại trừ năm 2009 chỉ tăng 7,6% do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu). Như vậy, mặc dù sản lượng công nghiệp năm 2009 tăng tới 67,2% so với năm 2005 song sản lượng điện chỉ tăng có gần 54,9% trong giai đoạn này. Nói cách khác, sản lượng điện cung ứng đã không theo kịp tốc độ tăng sản lượng công nghiệp chứ chưa nói đến đáp ứng yêu cầu gia tăng về điện sinh hoạt cùng với xu thế cải thiện điều kiện sống của người dân nên tình trạng thiếu điện là tất yếu. Trong khi các tập đoàn nhà nước như EVN, PVN, TKV được giao trọng trách đảm bảo nguồn cung điện cho nền kinh tế song sản lượng điện phát ra lại chỉ tăng 6- 10%/năm (thậm chí năm 2006 còn giảm gần 6% so với năm trước) nên tỷ trọng của kinh tế nhà nước trong tổng sản lượng điện phát ra đã giảm từ gần 97% năm 2004 xuống còn gần 71% năm 2009. Trong khi khu vực kinh tế ngoài nhà nước chỉ đảm bảo một phần không đáng kể nguồn điện với 13 triệu kwh năm 2009 (con số này năm 2000 là 11 triệu kwh) chủ yếu do đầu tư nguồn điện đòi hỏi vốn lớn và chậm thu hồi vốn đầu tư nên không hấp dẫn khu vực kinh tế ngoài nhà nước thì khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) đã tích cực lấp vào khoảng trống này mặc dù có nhận định là do giá điện thấp nên không hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài. Khu 11 vực FDI có lợi thế về vốn và sẵn sàng chấp nhận thời gian thu hồi vốn dài do họ là những nhà đầu tư chuyên nghiệp với cam kết đầu tư lâu dài. Kết quả là sản lượng điện của khu vực FDI tăng tới 20-30%/năm, thậm chí năm 2006 tăng gấp 4 lần so với năm 2005, năm 2009 gấp 8,4 lần so với 2005 và gấp gần 14 lần so với năm 2000. Tỷ trọng của khu vực FDI trong tổng sản lượng điện phát ra đã tăng vọt từ 5,4% năm 2005 lên gần 30% năm 2009. Nguyên nhân cơ bản của tình hình này được giải thích là do khu vực kinh tế Nhà nước thiếu vốn, song kết quả báo cáo Quốc hội cho thấy điển hình như EVN vẫn dành hàng ngàn tỷ VND đầu tư ra ngoài ngành, từ viễn thông đến BĐS,… Bên cạnh đó, một phần vốn của khu vực nhà nước và vốn tín dụng được dành cho các dự án EPC, trong đó tới 80-90% là do các nhà thầu Trung Quốc đảm nhận với đặc điểm nổi bật là chậm tiến độ, công nghệ và trang thiết bị tiêu chuẩn thấp, không tạo điều kiện cho sự tham gia của các nhà thầu phụ Việt Nam cũng như người lao động Việt Nam, giá bỏ thầu tuy rẻ (thực ra là thấp nhất, thậm chí chỉ bằng ½ so với nhà thầu khác) song lại thường xuyên yêu cầu tăng dự toán và khó có thể nói là rẻ nếu so với chi phí vô hình do không đảm bảo tiến độ dẫn đến phá vỡ qui hoạch điện chung và so với trang thiết bị công nghệ được sử dụng. Một lý do được đưa ra giải thích việc thắng thầu của các nhà thầu Trung Quốc là do nguồn vốn phụ thuộc vào vốn tín dụng của Trung Quốc nên hạn chế trong chọn thầu, thậm chí chỉ định thầu. Rõ ràng an ninh năng lượng điện có thể sẽ không đảm bảo trong tương lai nếu việc phát triển nguồn điện dựa vào trang thiết bị tiêu chuẩn thấp. Quan điểm 7: Vốn hỗn hợp nhà nước và ngoài nhà nước: Kết hợp các nguồn vốn trên cần dựa trên nguyên tắc vừa tránh xung đột lợi ích vừa tránh CNTB thân hữu (crony 26683 1700 46202 1538 52078 2819 57917 11443 64147 14134 70960 17857 80651 23685 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Sản lượng điện 2000-2009 (triệu kwh) Tổng số Nhà nước Ngoài NN FDI 12 capitalissm), nói cách khác là phải cân đối được lợi ích giữa các bên tham gia. Nguồn vốn cho CSHT từ NSNN có thể kết hợp với vốn có nguồn gốc NSNN khi nhu cầu tài chính vượt khả năng đầu tư của NSNN song phải đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, đảm bảo khả năng trả nợ. Kết hợp giữa vốn nhà nước với vốn ngoài nhà nước trong phát triển CSHT cần xem xét hình thức PPP bên cạnh các hình thức truyền thống BT, BOT, BOO,… hiện nay. Tuy nhiên, hình thức PPP cần rất thận trọng để tránh CNTB thân hữu nêu trên và làm thiệt hại lợi ích của nhà nước do hợp đồng bất lợi. Theo các chuyên gia nước ngoài, chìa khóa cho PPP ở Việt Nam là phải xây dựng được một thể chế có tính thị trường vững chắc trong đó duy trì được tính cạnh tranh qua mỗi giai đoạn của dự án, đảm bảo được nguồn tiền cho dự án để đáp ứng được yêu cầu đầu tư và tăng hiệu quả trong chuyển giao dịch vụ tới doanh nghiệp và người dân. Điều này đòi hỏi phải có một hệ thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách thức tiến hành... hoàn chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu tư. Theo đó, Việt Nam cần chú trọng tập trung rà soát các dự án phát triển hạ tầng, phê chuẩn những dự án được đề xuất dựa vào tính khả thi của dự án. Đồng thời, quản lý quỹ tài chính dành cho CSHT, phê duyệt những dự án nào được gọi vốn từ thị trường tài chính trong nước, nước ngoài hay những dự án nào thì được sử dụng nguồn NSNN, TPCP, ODA,... PPP là một dạng hợp đồng giữa đại diện nhà nước và bên tư nhân, trong đó bên tư nhân cung cấp dịch vụ công hoặc dự án đồng thời chấp nhận rủi ro tài chính, kỹ thuật và vận hành của dự án đó. Trong một số mô hình PPP, người sử dụng dịch vụ phải thanh toán chi phí chứ không phải là người nộp thuế. Trong một số mô hình PPP khác thì tư nhân thực hiện dự án theo hợp đồng song nhà nước phải trả toàn bộ hay một phần chi phí dự án. Đối với những dự án CSHT, Chính phủ có thể tài trợ vốn dưới dạng trợ cấp một lần đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ cũng có thể tài trợ dưới dạng miễn giảm thuế hoặc bảo đảm nguồn thu ổn định cho nhà đầu tư tư nhân trong khoảng thời gian nhất định. Vấn đề quan trọng nhất đối với các dự án PPP là nhà đầu tư tư nhân cần có tỷ suất lợi nhuận cao hơn lãi suất TPCP. Tóm lại, chính sách tài chính phát triển CSHT cần tiếp cận theo hướng gắn chiến lược phát triển CSHT với chiến lược tài chính, gắn từng dự án xây dựng CSHT với nguồn tài chính và phương thức thực hiện khả thi nằm trong khuôn khổ chiến lược tài chính tổng thể đó./.