Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam

ển đổi mô hình kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư sang mô hình phát triển theo chiều sâu, hướng đến năng suất và phát triển bền vững bằng cách phân bổ lại nguồn lực của nền kinh tế, trong đó, cần tạo đột phá trong việc tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường mạnh mẽ hiệu quả và chất lượng của đầu tư công. Ngoài ra, cần tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn đầu tư khác của xã hội, bằng cách chủ động xây dựng và công bố danh mục dự án cụ thể để huy động các nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT, BT, PPP; tạo ra các cơ chế để huy động tối đa các nguồn vốn xã hội, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện các dự án có vốn NSNN, kể cả từ nguồn ODA. Kiến nghị 2: Vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế cần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vai trò “chủ đạo” của Kinh tế Nhà nước 10 không đồng nghĩa với việc Nhà nước phải đầu tư với khối lượng lớn vào cả những ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác có thể làm được mà Nhà nước chỉ tập trung đầu tư công vào một số ít ngành trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa mạnh, đồng thời thể hiện vai trò “bà đỡ” và can thiệp cần thiết khi có thất bại thị trường. Tuy nhiên trong thời gian qua, cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004- 2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8%. (Bảng 4 và Hình 2). Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng với bối cảnh phát triển như vũ bão của 11 khoa học - công nghệ và nền kinh tế tri thức. Ngoài ra, Hình 3 cũng cho thấy cơ cấu đầu tư công theo các ngành hầu như không có biến động lớn trong suốt một thập niên cũng cho thấy rằng chúng ta vẫn chưa sử dụng đầu tư công như một công cụ phục vụ mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong dài hạn và điều tiết sự phát triển xã hội. Nhìn sâu hơn vào cơ cấu đầu tư công trong các ngành công nghiệp có thể thấy đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra 4 , thậm chí đi ngược lại những nguyên tắc cơ bản của đầu tư công là Nhà nước chỉ tạo lập những nền tảng cho tăng trưởng và phát triển, tập trung đầu tư vào các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Vì vậy, để thực hiện đúng vai trò của đầu tư công, cần thay đổi tư duy về mục tiêu của đầu tư công theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công. Không đầu tư vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm, chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế nhất là kinh 4 Các ngành công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học, hóa chất đều có tốc độ tăng thấp hơn mức bình quân toàn ngành công nghiệp thuộc khu vực nhà nước. Thậm chí, tỷ trọng trong các ngành chế tạo dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học giảm đi và hầu như không còn trong khu vực nhà nước. Trong khi đó, công nghiệp khai thác mỏ lại tăng nhanh hơn mức bình quân chung và chiếm tỷ trọng ngày càng lớn hơn (Bảng 5). 12 doanh, để tập trung phát triển kết cấu hạ tầng cũng như những nền tảng khác cho sự phát triển nói chung.Cụ thể là tăng cường đầu tư công cho phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông, điện); đầu tư hoặc hỗ trợ một số ngành, lĩnh vực, dự án trọng điểm, mũi nhọn có tác động lan tỏa về mặt công nghệ; đầu tư phát triển và ứng dụng khoa học công nghệ gắn với sản xuất; đầu tư cho giáo dục đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội. Kiến nghị 3: Kiểm soát chặt chẽ đầu tư công là biện pháp quan trọng giúp giảm thâm hụt ngân sách, tạo điều kiện cho ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn. Hiện nay, chi cho đầu tư phát triển ở nước ta vẫn ở mức cao 5 . Nếu tính đầy đủ các hạng mục của đầu tư công (bao gồm ngân sách, vốn tín dụng của Nhà nước, trái phiếu chính phủ và đầu tư của các DNNN), thì tỷ lệ vốn đầu tư của Nhà nước so với GDP năm 2000 là 20,2% và năm 2009 là 17,3% (Bảng 7). Có thể nói, Chính phủ Việt Nam là nhà đầu tư lớn nhất (tính theo 5 Khoảng 1/3 ngân sách hàng năm là chi cho đầu tư phát triển (Bảng 6). Năm 2007 vốn đầu tư từ ngân sách chiếm đến 9,8% GDP, trong khi ở Inđônêxia là 1,6%, Malaixia 5,8%, Philipines 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan 3,2% (số liệu 2004), Hàn Quốc 3,7%, Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003). 13 % GDP) so với chính phủ các nước trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á. Do đầu tư từ ngân sách trên thực tế luôn cao hơn nhiều so với kế hoạch và chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách nên đầu tư công là một trong những nguyên nhân chính khiến bội chi ngân sách luôn ở mức cao trong nhiều năm qua. Ví dụ, năm 2010, vốn đầu tư từ ngân sách dự kiến là 125,5 ngàn tỷ đổng, thì thực tế đã lên tới hơn 180 ngàn tỷ đồng, cao hơn 55,5 ngàn tỷ (44,2%) so với dự kiến, tương đương 2,7 tỷ đô la (khoảng 2,7% GDP năm 2010). Nếu đầu tư được thực hiện theo đúng kế hoạch, bội chi ngân sách năm 2010 có thể chỉ khoảng 3,5%. Ngoài ra, nếu tính cả đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ thì bội chi ngân sách lên đến 9,45%, thuộc loại cao nhất trong khu vực (Hình 4). Để bù đắp cho những khoản chi tiêu công không ngừng tăng lên, chúng ta đang thực hiện chính sách tài khóa liên tục tăng thu, từ 20,5% GDP năm 2000 lên khoảng 28% trong giai đoạn 2006-2010 và tốc độ tăng thu ngân sách luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP. Nhà nước đang thu về ngày càng nhiều hơn phần của cải tăng lên của xã hội mà đáng lẽ kinh tế dân doanh có thể dùng để tích lũy và đầu tư. Tỷ lệ huy động từ GDP cho ngân sách nhà nước của Việt Nam đang đứng ở mức cao nhất trong khu vực (Bảng 8). 14 Sự mất cân đối tiết kiệm - đầu tư trong khu vực công, hay thâm hụt ngân sách, đã và đang là nguyên nhân trực tiếp khiến chênh lệch tiết kiệm - đầu tư của nền kinh tế ngày càng gia tăng dẫn tới hệ quả là: (i) thâm hụt tài khoản vãng lai và nợ quốc gia tăng cao; (ii) lãi suất luôn bị giữ ở mức cao gây khó khăn cho tăng trưởng và tích tụ rủi ro tài chính, đặc biệt là trong hệ thống ngân hàng; (iii) thâm hụt ngân sách dai dẳng khiến lạm phát tăng cao trong nhiều năm; (iv) thâm hụt ngân sách và lãi suất cao thu hẹp dư địa của cả công cụ tài khóa và tiền tệ trong điều hành kinh tế vĩ mô, khiến chính sách kinh tế vĩ mô khó phản ứng trước những cú sốc tới nền kinh tế, hoặc nếu có thì phải chấp nhận chi phí cao. Như vậy, khi tỷ trọng đầu tư công trong ngân sách ở mức cao sẽ làm suy yếu những nền tảng vĩ mô của nền kinh tế, giảm dư địa điều hành của Chính phủ trong quản lý kinh tế vĩ mô khiến nền kinh tế rơi vào tình trạng dễ bị tổn thương trước các cú sốc bất lợi từ bên ngoài. Vì vậy, kiểm soát vốn đầu tư công và nâng cao kỷ luật tài khóa có ý nghĩa quan trọng trong ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn. Các kiến nghị cụ thể là: Giảm tỷ lệ huy động từ GDP vào ngân sách nhà nước, qua đó tạo môi trường thuận lợi hơn cho khu vực tư nhân có tích lũy nhiều hơn để đầu 15 tư phát triển. Các khoản vượt thu ngân sách so với dự toán phải đưa vào dự phòng. Giảm bội chi ngân sách, nghiêm túc thực hiện chi ngân sách theo đúng dự toán và không tự ý tăng chi cao hơn dự toán đã được Quốc hội phê duyệt. Điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm chi NSNN/GDP thông qua giảm chi cho đầu tư phát triển bên cạnh việc bảo đảm tăng chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN. Nghiên cứu xây dựng hệ thống các tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên để bảo đảm chi đầu tư công được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chính sách của Chính phủ trong trung và dài hạn. Từng bước tăng tính tự chủ trong các hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, loại bỏ việc tài trợ cho thâm hụt ngân sách, để ổn định kinh tế vĩ mô. Kiến nghị 4: Nâng cao chất lượng và sử dụng vốn có hiệu quả đối với hoạt động đầu tư công từ nguồn trái phiếu chính phủ cần được coi là biện pháp then chốt trong tái cơ cấu đầu tư công. Chủ trương tăng vốn cho đầu tư công từ nguồn trái phiếu chính phủ (TPCP) từ năm 2003 đến nay là một quyết định đúng đắn và có đóng góp quan trọng 16 cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, việc phân bổ vốn TPCP cho các dự án đầu tư công đã xuất hiện nhiều tồn tại và bất cập, cụ thể như sau: Thứ nhất, nguồn vốn TPCP thực chất là nguồn vốn vay, ngân sách phải trả, nhưng lại để ngoài cân đối NSNN và phân bổ một cách độc lập với phân bổ dự toán chi NSNN; dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quản lý các nguồn vốn đầu tư phát triển. Thứ hai, nhiều dự án đầu tư chưa hiệu quả có nguyên nhân ngay từ khâu quy hoạch thiê ́u tâ ̀m nhìn dài hạn và thươ ̀ng xuyên thay đô ̉i. Bản thân công tác khảo sát, lập, thẩm định, xây dựng các dự án sử dụng vốn TPCP còn hạn chế, chưa tính toán chính xác tổng dự toán, thời gian triển khai và hoàn thành nên thường xuyên phải điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật. Thứ ba, việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn giữa các cấp còn nhiều hạn chế. Hiện nay các địa phương đã được phân cấp rộng hơn, quyết định đầu tư, tổng vốn đầu tư; Trung ương tổng hợp và bố trí vốn cho các địa phương. Cách phân bổ này chưa đạt được tiêu chí ưu tiên cho các địa phương, vùng miền khó khăn, hay cho các dự án đặc biệt cấp bách. Vì vậy, nhiều dự án chưa thực sự cấp bách vẫn được bố trí vốn trong khi một số công trình cấp thiết, cần triển khai nhanh đưa 17 vào sử dụng để phát huy hiệu quả lại bố trí vốn nhỏ giọt, ảnh hưởng đến tiến độ thi công. Thứ tư, tổng nguồn vốn TPCP tăng cao đã ảnh hưởng lớn đến khả năng cân đối ngân sách và khả năng vay và trả nợ trong trung hạn. Một số lý do dẫn tới hiện tượng trên là: (i) Chính phủ liên tục bổ sung các mục tiêu sử dụng TPCP, nhất là trong giai đoạn 2008-2009 để thực hiện gói kích thích kinh tế; ( ii) cơ chế phân bổ nguồn vốn TPCP chưa hợp lý khi Chính phủ bố trí vốn và các Bộ, ngành, địa phương quyết định tổng mức đầu tư, dẫn đến hiện tượng các địa phương thường trình bổ sung danh mục hoặc bố trí vốn đầu tư dàn trải, thiếu tập trung làm cho nhu cầu vốn tăng vọt và Chính phủ luôn trong thế bị động khi phải đáp ứng đủ vốn; (iii) trong quá trình thư ̣c hiê ̣n dự án nảy sinh nhiều vấn đề như trượt giá nguyên vật liệu, tăng giá nhân công, đê ̀n bù giải pho ́ng mă ̣t bằng, thời gian thi công ke ́o da ̀i, điê ̀u chi ̉nh quy mô dự án 6 v.v... Thứ năm, do nhu cầu vốn TPCP tăng cao nên việc phát hành TPCP không có sự phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền tệ để thực hiện mục tiêu hạ mặt bằng lãi suất. Trong năm 2010, lãi suất TPCP ở một số thời điểm cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín 6 Tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án đầu tư từ TPCP giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng, nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh đã lên đến 558.654 tỷ đồng (Báo cáo số 6082/BC-BKH ngày 31/8/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ). 18 dụng gây khó khăn cho việc huy động vốn của các TCTD và tạo sức ép tăng lãi suất. Ngoài ra, đối tượng mua TPCP chủ yếu là các NHTM, sau đó lại dùng chính trái phiếu này để chiết khấu tại NHNN làm cho cung tín dụng tuy tăng mạnh nhưng chỉ chạy lòng vòng giữa NHTM và NHNN mà không đi vào sản xuất kinh doanh và không giúp hạ nhiệt lãi suất trên thị trường. Trước những bất cập nói trên, để có thể tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao chất lượng đầu tư công thông qua nguồn vốn TPCP cần thực hiện một số kiến nghị cụ thể như sau: Đưa vốn TPCP vào cân đối NSNN để pha ̉n ánh đầy đủ và chính xác thu chi, đồng thời giúp kiểm soát chă ̣t che ̃ nợ công và giữ vững an ninh tài chính quốc gia. Lập lại trật tự trong đầu tư từ nguồn TPCP, đồng thời tăng cường kiểm tra, thanh tra quá trình quản lý và sử dụng vốn TPCP. Kiên quyết không duyệt chi các dự án không chứng minh được hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài, gây thất thoát lãng phí ở các địa phương. Không bổ sung danh mục mới, không bổ sung quy mô, mục tiêu dự a ́n trừ trường hợp việc điều chỉnh tổng mức đầu tư là do thay đô ̉i ca ́c quy định cu ̉a pha ́p luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. 19 Do TPCP chưa được đa dạng hóa về kỳ hạn, thị p chưa phát triển, thời điểm phát n chưa được chuẩn hóa nên chưa hình thành đường cong lãi suất chuẩn và kỳ vọng của thị trường về ất trong tương lai chưa được nh hình. Do đó, chính sách tiền tệ và chính n được phối hợp chặt chẽ hơn n chế trên 7 . i cách việc thiết kế và nâng cao n các chương trình mục tiêu quốc và các chương trình mục tiêu khác i pháp quan trọng trong tái cơ cấu và u tư công. Một trong năm nguồn chủ yếu của đầu tư công là đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác. Vốn hững chương trình này được phân bổ theo hằng năm nhưng về chủ trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm. Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 CTMTQG và tăng lên 11 CTMTQG trong giai đoạn 2006-2010, và đến năm 2011 có 15 CTMTQG. Nếu tính cả các chương ần trao đổi thông tin kịp thời liên quan đến dự kiến các khoản thu chi ành TPCP hàng quý và hàng năm để làm cơ sở cho việc ổn định thanh khoản của hệ thống TCTD. trường thứ cấ hành và đáo hạ trên thị trường biến động lãi su đị sách tài khóa cầ để khắc phục hạ Kiến nghị 5: Cả hiệu quả thực hiệ gia (CTMTQG) cũng là một giả nâng cao hiệu quả đầ NSNN cho n dự toán 7 Bộ Tài chính c ngân sách và kế hoạch phát h điều hành CSTT và 20 trình và các hỗ trợ có mục tiêu khác thì các chương trình này lên tới con số 40. Một số CTMTQG như Chương trình giảm nghèo, Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình giáo dục đào tạo giai đoạn II, Chương trình về việc làm v.v… đã giúp cải thiện đáng kể đời sống của người dân, góp phần xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Nội dung hỗ trợ của các CTMTQG là khá toàn diện như hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, giáo dục, tiếp cận các dịch vụ cơ bản (nước, điện, dịch vụ pháp lý), nhà ở, y tế, tăng cường năng lực, trợ cấp, hay hỗ trợ người dân tộc. Tuy nhiên, việc thực hiện các CTMTQT và các chương trình mục tiêu khác thời gian qua đã bộc lộ một số nhược điểm như sau: Có sự chồng chéo về nội dung hỗ trợ và mục tiêu thực hiện giữa các chương trình ở các mức độ khác nhau. Sự đầu tư chồng chéo, dàn trải và thiếu phối hợp đã gây lãng phí lớn và hiệu quả mang lại không cao như mong muốn. Trong tổng vốn đầu tư cho các chương trình có một phần không nhỏ là dành cho đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, do số lượng chương trình lớn và kinh phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn nên không thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Do đó, việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo không 21 gian cho những quyết định mang tính chủ quan, không theo các quy tắc và tiêu chí về chi tiêu ngân sách nhà nước. Về đối tượng thụ hưởng, theo nguyên tắc khi người hưởng lợi đã được hỗ trợ từ một dự án sẽ không được nhận hỗ trợ từ dự án khác. Tuy nhiên, hiện nay tiêu chí hưởng lợi là do các cơ quan trung ương thiết kế và có hiện tượng một tiêu chí nhưng cách tiếp cận lựa chọn người hưởng lợi đa dạng khiến ở một số nơi đối tượng thụ hưởng chồng chéo, trong khi ở những nơi khác một số nhóm và cá nhân nghèo lại bị loại trừ. Ngoài ra, hệ thống lựa chọn người hưởng lợi chưa tính đến nhu cầu của người nghèo nên dẫn đến hiện tượng chương trình hỗ trợ những nội dung mà đối tượng thụ hưởng chưa thực sự cần thiết. Vì vậy, để đầu tư công thuộc các CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác có hiệu quả cao hơn, mang lại lợi ích lớn nhất về mặt kinh tế và xã hội cần phải rà soát lại và điều chỉnh mục tiêu của từng chương trình theo hướng cụ thể hóa các mục tiêu, thu hẹp và tránh trùng lặp, dàn trải. Một sô ́ chương trình có hiê ̣u qua ̉ không cao, mu ̣c tiêu chưa ro ̃ ràng và còn chồng chéo, trùng lặp về nội dung thì câ ̀n lựa cho ̣n để lồng ghe ́p với ca ́c chương trình khác. Kỷ luật tài chính cần được thực nghiêm túc hơn để nguồn vốn sử dụng thực sự có hiệu 22 quả. Ngoài ra, cần rà soát lại các tiêu chí lựa chọn đối tượng hưởng lợi của các chương trình có tính đến đặc thù thực tế của các địa phương và nhu cầu của người hưởng lợi. Kiến nghị 6: Ưu tiên đầu tư công cho các dự án cơ sở hạ tầng theo quy hoạch phát triển (cả về không gian và thời gian của quốc gia, vùng, tỉnh) và được phê duyệt dựa trên bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường. Hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT) hiện đại có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, vì thế hầu hết các quốc gia phát triển ngay từ đầu đã ưu tiên xây dựng CSHT trong thời gian từ 20-30 năm, tạo tiền đề cho sự bứt phá phát triển ở giai đoạn sau. Trong khi đó, CSHT lại là một trong những nút thắt, điểm nghẽn cơ bản của nền kinh tế Việt Nam hiện nay 8 . Số lượng và chất lượng CSHT hiện chưa đáp ứng yêu cầu nên nguồn vốn để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn, 8 Theo Giám đốc Dự án Sáng kiến Cạnh Tranh Việt Nam (VNCI) của Cơ quan Phát triển Quốc Tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI) giai đoạn 2009-2010 của Việt Nam đứng thứ 75, tụt 5 bậc so với 2008-2009, trong đó, trụ cột thứ 2 trong 12 trụ cột làm nên chỉ số GCI là chỉ số CSHT chỉ đứng vị trí 94, với 3 điểm trong tổng số 7 điểm. Trong khi đó, một số quốc gia trong khu vực như Malaysia, Thái Lan hay Trung Quốc có chỉ số CSHT đều cao hơn Việt Nam (từ 4,3-5 điểm). Kết quả khảo sát cũng cho thấy, quãng đường từ nhà máy vào trung tâm của một tỉnh, thành phố trung bình bị phong tỏa bởi lũ lụt, lở đất khoảng 8,7 ngày/năm, 71% doanh nghiệp cho biết sản phẩm của mình bị hư hại bởi chất lượng đường xấu, gây tổn thất khoảng 2.300 USD/doanh nghiệp và trung bình trong 1 tháng doanh nghiệp bị cắt điện khoảng 29,27 tiếng và dịch vụ điện thoại và mạng ngoài vùng phủ sóng khoảng 8,23 tiếng. 23 vượt ra ngoài khả năng của NSNN 9 . Hơn nữa, CSHT lại rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời gian dài, trong khi không phải dự án nào cũng có khả năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh tế 10 . Thêm vào đó, đầu tư xây dựng CSHT còn liên quan đến phân cấp NSNN giữa trung ương và địa phương, cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn duy tu bảo dưỡng CSHT. Vì vậy, cần ưu tiên đầu tư công cho CSHT theo một số định hướng cụ thể như sau: Cần lập tổ tư vấn liên ngành nghiên cứu xác định quan điểm phát triển CSHT trong 20 năm và tầm nhìn 30 năm, với sự hợp tác và hỗ trợ của các cơ quan tư vấn quy hoạch hàng đầu thế giới. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của mỗi loại dự án CSHT làm căn cứ để phê duyệt các dự án và sắp xếp trật tự ưu tiên đầu tư. Đồng thời, các dự án được phê duyệt phải nằm trong quy hoạch không gian và thời gian phát triển CSHT của quốc gia và địa phương. Đây là một công cụ 9 Eurocham ước tính Việt Nam cần khoảng 70-80 tỷ USD đầu tư cho đường bộ, đường sắt và CSHT cảng biển trong 5-10 năm tới. Con số này có thể lên tới mức 120 tỷ USD nếu bao gồm cả hạ tầng về năng lượng. 10 Hiệu quả xã hội lại thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không, song lại khiến cho tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo đó, vừa gây khó khăn cho việc huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những đồng vốn đã huy động được đó. 24 quan trọng để từng bước khắc phục căn bệnh đầu tư dàn trải, kéo dài gây lãng phí lớn. Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trên phương diện xây dựng quy hoạch phát triển, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng công trình nhưng sau đó có thể nhượng lại cho tư nhân quản lý khai thác để thu hồi vốn đầu tư các công trình khác. Cần phân bổ hiệu quả các nguồn vốn cho từng loại CSHT, cụ thể: - Vốn từ NSNN vẫn sẽ là nguồn chủ yếu cho CSHT trong ít nhất 5-10 năm tới. Tuy nhiên, cần giảm tỷ trọng đầu tư từ NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng, và chỉ dành cho các dự án có ý nghĩa chiến lược song chậm thu hồi vốn, không có lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể. Còn đối với vốn ODA và nguồn vốn TPCP 11 , do được quản lý theo dự án nên cần giải quyết được 2 vấn đề cơ bản là lựa chọn dự án hiệu quả và bảo đảm nguồn trả nợ 12 . 11 Theo Bộ KH&ĐT, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng TPCP, trong 5 năm 2011-2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011-2015 giảm chỉ còn khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn tỷ đồng so với năm 2010). Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới chỉ đáp ứng được khoảng 70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay. 12 Có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả nợ từ NSNN, trong đó nguồn thu thứ nhất cần được nâng lên, do nợ công của Việt Nam đã lên tới khoảng 56,7% GDP năm 2010 và nợ nước ngoài lên tới gần 40% GDP. 25 - Không phân bổ vốn đầu tư nhà nước vào các ngành mà tư nhân trong nước có thể đầu tư như dịch vụ thương mại, nhà hàng, khách sạn v.v… Đầu tư tư nhân nên được khuyến khích vào những dự án CSHT có lợi nhuận thông qua việc cho phép khai thác sử dụng CSHT hay các công trình gắn với CSHT. - Kết hợp với nguồn vốn ngoài Nhà nước khi nhu cầu tài chính vượt khả năng đầu tư của NSNN, song phải bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, bảo đảm khả năng trả nợ và cân đối được lợi ích giữa các bên tham gia thông qua hình thức PPP 13 bên cạnh các phương pháp truyền thống khác như BT, BOT v.v… Kiến nghị 7: Tăng cường đầu tư công vào nông nghiệp và phát triển nông thôn, tập trung hơn vào phát triển giao thông, giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ trong khu vực nông nghiệp, vì đây là nền tảng cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế. Trong 10 năm qua, mặc dù nông - lâm nghiệp và thủy sản (NLTS) là lĩnh vực sản xuất kinh doanh của 13 PPP là một dạng hợp đồng giữa đại diện nhà nước và tư nhân, theo đó, bên tư nhân cung cấp dịch vụ công hoặc dự án đồng thời chấp nhận rủi ro tài chính, kỹ thuật và vận hành của dự án. Trong một số mô hình PPP, người sử dụng dịch vụ phải thanh toán chi phí chứ không phải là người nộp thuế. Trong một số mô hình PPP khác thì tư nhân thực hiện dự án theo hợp đồng song nhà nước phải trả toàn bộ hay một phần chi phí dự án. Đối với những dự án CSHT, Chính phủ có thể tài trợ vốn dưới dạng trợ cấp một lần đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ cũng có thể tài trợ dưới dạng miễn giảm thuế hoặc bảo đảm nguồn thu ổn định cho nhà đầu tư tư nhân trong khoảng thời gian nhất định. Vấn đề quan trọng nhất đối với các dự án PPP là nhà đầu tư tư nhân cần có tỷ suất lợi nhuận cao hơn lãi suất TPCP. 26 một bộ phân không nhỏ dân cư nước ta nhưng chưa được chú trọng đầu tư một cách tương xứng, biểu hiện là tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống chỉ còn 7-8% (giai đoạn 2003-2008) và 6,7% (năm 2009). Hiện nay, đầu tư từ NSNN cho nông nghiệp chỉ chiếm 1,4% GDP, thấp hơn so với mức trung bình của Trung Quốc, Ấn Độ và Thái Lan (8-16%) và các nước Đông Nam Á khác (khoảng 8-9%) trong giai đoạn 1990 - 1993. Hệ quả là hệ thống thủy lợi ít được mở rộng và xuống cấp do không đủ chi phí bảo dưỡng. Các thành tựu khoa học ứng dụng trong nông nghiệp được chuyển giao cho nông dân không nhiều về số lượng và không rộng rãi về phạm vi. Phần lớn giống cây trồng, vật nuôi mới trong nông nghiệp đều phải nhập khẩu. Hệ thống cung cấp dịch vụ khuyến nông còn yếu. Tác động của một số chương trình/dự án của Nhà nước về kết cấu hạ tầng ít có tác động tích cực đến hiệu quả của các doanh nghiệp và hộ gia đình trong lĩnh vực NLTS. Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là nền tảng và động lực cho quá trình công nghiệp hóa và chúng ta cần có những giải pháp cần thiết để tăng cường hơn nữa đầu tư công và tiến hành điều chỉnh kết cấu đầu tư theo các hướng sau: Chú trọng phát triển giao thông nông thôn, đầu 27 tư cho khoa học - công nghệ, giáo dục - đào tạo, đào tạo nghề và thông tin liên lạc 14 . Ưu tiên đầu tư công cho nghiên cứu giống, công nghệ sinh học và chuyển giao khoa học - công nghệ cho nông dân. Đầu tư vào các ngành hàng có thế mạnh và tạo liên kết dọc để tạo ra khả năng cạnh tranh tốt nhất cho hàng nông sản. Đầu tư công phải tạo được cú huých mạnh ở các mặt hàng nông sản có khả năng cạnh tranh như gạo, cà phê, cao su, thủy sản v.v… và tạo điều kiện cho các mặt hàng này gắn kết chặt chẽ với chuỗi giá trị toàn cầu. Thay đổi cung cách quản lý đầu tư công trong nông nghiệp, phân cấp đầu tư rõ ràng và không trùng lắp giữa vùng, địa phương và cơ sở. Cần có cơ quan quản lý phát triển vùng tập trung vào các vấn đề quy hoạch và điều hành về phát 14 Nghiên cứu của Ngân hàng Thế Giới năm 2003 sử dụng số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài chính và Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, cho thấy đầu tư công vào giáo dục có tác động rõ rệt thúc đẩy sản xuất nông nghiệp, các đầu tư công khác như thuỷ lợi, đường nông thôn, và nghiên cứu nông nghiệp cũng đóng góp vào tăng trưởng của ngành nông nghiệp. Về hiệu quả đầu tư, họat động nghiên cứu nông nghiệp đem lại lợi ích lớn nhất, cứ mỗi một đồng chi tiêu thì sẽ tạo ra được khoảng 11 đồng giá trị sản lượng nông nghiệp. Một đồng đầu tư vào điện thoại và giáo dục cũng đem lại lợi ích 5-7 đồng giá trị sản lượng nông nghiệp. Đường giao thông và điện có tỷ lệ lợi ích - chi phí là 2-3,5. Về xóa đói giảm nghèo, 1 tỷ đồng đầu tư vào nghiên cứu nông nghiệp thì có 246 người thoát nghèo, 1 tỷ đồng đầu tư vào đường sá sẽ có 207 người thoát nghèo. Đầu tư vào giáo dục, điện thọai và điện cũng mang lại lợi ích lớn cho việc giảm nghèo. 28 triển vùng nhưng không phải là cơ quan quản lý hành chính như chính quyền địa phương. Kiến nghị 8: Đẩy mạnh cải cách khu vực DNNN là một điều kiện để nâng cao hiệu quả đầu tư công. Vốn đầu tư của các DNNN 15 chiếm khoảng 20-30% tổng vốn đầu tư công (Bảng 9). Với tỷ trọng nói trên thì hiệu quả đầu tư thấp của khu vực DNNN là nguyên nhân quan trọng làm suy giảm hiệu quả và chất lượng đầu tư của đầu tư công nói chung. Trong khi vốn đầu tư và tài sản cố định của khu vực kinh tế nhà nước tăng lên rất nhanh, chiếm hơn 50% tổng số vốn của các doanh nghiệp trong nền kinh tế, thì đóng góp vào GDP của khu vực này lại có xu hướng giảm dần và hiện chỉ chiếm khoảng 37-39% GDP (Bảng 10). Nếu trừ đi đóng góp từ quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, giáo dục đào tạo, y tế cứu trợ, văn hoá thể thao v.v... thì DNNN chỉ đóng góp khoảng 27% vào GDP năm 2008 (Bảng 11) 16 . Hiệu quả đầu tư thấp trong các DNNN xuất phát từ nhiều nguyên nhân như tình trạng thất thoát và lãng phí vốn đầu tư; nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư vào các ngành, nghề, lĩnh vực không thuộc phạm vi 15 Vốn của doanh nghiệp có nguồn gốc từ NSNN: vốn từ khấu hao cơ bản để lại; từ lợi nhuận sau thuế; từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; vốn vay với sự bảo lãnh của Chính phủ… 16 Theo một nghiên cứu của chương trình giảng dạy Fullbright, trong giai đoạn sau năm 2004, vốn đầu tư của nhà nước tăng trưởng gần 38% một năm và chiếm 48% trong toàn bộ mức tăng vốn cố định, nhưng các DNNN chỉ chiếm 17% tăng trưởng doanh số trong khi số việc làm lại giảm sút. 29 hoạt động kinh doanh chính, dẫn đến hiệu quả thấp hoặc thua lỗ; do được bao cấp một số yếu tố đầu vào cho sản xuất (đất đai, tài nguyên, tín dụng v.v…) nên nhiều DNNN hiện chủ yếu dựa vào vốn tín dụng và tài nguyên để đầu tư mở rộng quy mô kinh doanh và không chú trọng phát triển công nghệ và nâng cao năng suất; kỹ năng quản trị doanh nghiệp còn yếu kém v.v… Với hiệu quả đầu tư thấp như vậy, chỉ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước, cụ thể là các DNNN cao hơn nhiều so với khu vực kinh tế tư nhân trong nước và khu vực đầu tư nước ngoài 17 . Bên cạnh đó, do đầu tư kém hiệu quả trong khi tích lũy và tiết kiệm thấp, nhiều DNNN đã phải vay trong nước và ngoài nước để đầu tư 18 . Có thể nói, đầu tư kém hiệu quả của khu vực DNNN đã và đang là gánh nặng cho nền kinh tế, làm tăng nợ chính phủ và ảnh hưởng xấu đến năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Vì thế, cải cách DNNN để tăng cường hiệu quả đầu tư công là một trong những giải pháp cấp bách hiện nay, với những kiến nghị cụ thể sau: 17 Xem thêm kiến nghị 1. 18 Theo Báo cáo Điểm lại của Ngân hàng Thế giới (2010), đến cuối năm 2009, dư nợ ngân hàng cho các DNNN vay đã lên đến 33% GDP, dư nợ trái phiếu do DNNN phát hành lên đến 3,2% GDP. Như vậy, tổng nghĩa vụ nợ của DNNN lên đến 36,2% GDP, và số nợ này phải được coi là “nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. Theo báo cáo của Chính phủ trình kỳ họp Quốc Hội vừa qua, tính đến ngày 30/06/2010, vốn chủ sở hữu ở các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 30 tỷ USD, giá trị tài sản cố định là 70 tỷ USD, nợ phải trả tính đến 2009 là 40 tý USD, tương đương 40% GDP, trong khi lợi nhuận của các tập đoàn, tổng công ty này chỉ là 2 tỷ USD/ năm, tức là cần chi toàn bộ lợi nhuận trong suốt 20 năm mới có thể trả nợ. 30 Công khai tuyển chọn, bổ nhiệm cán bộ chủ chốt của DNNN theo những tiêu chí đã được cam kết khi nhậm chức về tăng năng suất lao động, hiệu quả đồng vốn, giảm tiêu hao năng lượng, vật tư v.v... Thiết lập hệ thống thông tin và thiết chế giám sát, quản lý doanh nghiệp, thực hiện công khai hóa và minh bạch hóa thông tin đối với các DNNN. Cân đối lại những đặc quyền của DNNN trong việc tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đất đai, thông tin v.v... Cần xoá bỏ mọi hình thức cho vay, cấp tín dụng theo chỉ đạo, “khoanh nợ, giãn nợ” cho DNNN, tính đủ chi phí đối với DNNN theo giá thị trường. Giảm cấp vốn ngân sách cho đầu tư của các Tập đoàn và Tổng công ty của Nhà nước, chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế và kinh doanh. Kiến nghị 9: Rà soát và hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư công, giảm thiểu sự chồng chéo, không nhất quán giữa các luật liên quan đến đầu tư công, tiến tới ban hành Luật Đầu tư công. Hoạt động đầu tư nói chung, bao gồm cả đầu tư của Nhà nước, đang được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật 31 Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, v.v…Tuy nhiên, hệ thống pháp luật nói trên còn chưa hoàn thiện, chồng chéo và thiếu nhất quán 19 , thể hiện trên các phương diện sau: Chưa có văn bản pháp luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công. Các quy định hiện hành nằm ở nhiều văn bản khác nhau nên gây khó khăn trong việc thực thi, chưa làm rõ được sự khác biệt giữa các quy định pháp luật về đầu tư và các quy định pháp luật về xây dựng. Chưa xác định rõ ràng và chặt chẽ đối với từng nhiệm vụ cụ thể trong quản lý đầu tư công như đối tượng và nội dung quản lý trong khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai 19 Luật Ngân sách nhà nước quy định chi đầu tư phát triển, trong đó, có đầu tư xây dựng các công trình CSHT không có khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật ngân sách nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có quy định về các nguồn vốn dài hạn (3-5 năm) theo các dự án đầu tư, chưa quy định việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước khác cho đầu tư công như TPCP, vay ODA,… Luật Đầu tư quy định về quản lý đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó chỉ điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh, chứ không điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư cho các dự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn. Luật Xây dựng quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng, nhưng không bao gồm các nội dung quan trong về quản lý đầu tư như kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn qua các chương trình và dự án đầu tư. Tuy luật này có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình, nhưng các quy định chỉ mang tính nguyên tắc. Luật Đấu thầu quy định các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản), nhưng không có quy định về thủ tục lập và trình duyệt dự án đầu tư dùng vốn nhà nước. 32 thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác. Chưa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công. Thiếu chế tài cụ thể để bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí, thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư. Vì vậy, cần rà soát các văn bản pháp luật về đầu tư công và sớm ban hành Luật Đầu tư công vì đây là cơ sở quan trọng cho việc quản lý quá trình đầu tư thống nhất và đồng bộ từ khâu lập kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư đến quá trình thực hiện và nghiệm thu, bàn giao đưa dự án vào khai thác sử dụng. Một số kiến nghị cụ thể cho dự án Luật đầu tư công cũng như quá trình rà soát và sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật là: Tách chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước và chức năng quản lý dự án của chủ đầu tư, tránh tình trạng chồng chéo chức năng ở một số Bộ, ngành và địa phương. Theo đó, các Bộ, Ủy ban Nhân dân các địa phương thành lập các ban quản lý dự án chuyên nghiệp để quản lý các dự án đầu tư. Trong điều kiện hiện nay, UBND cấp xã không phải làm chủ đầu tư các dự án đầu tư xây dựng. 33 Quy định cụ thể hơn về quyền và nghĩa vụ của người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn; phân định rõ ràng trách nhiệm của chủ đầu tư và ban quản lý dự án trong các hình thức quản lý dự án cụ thể (như tự tổ chức quản lý, thuê tư vấn quản lý và ủy thác đầu tư); đặc biệt là trách nhiệm của các tổ chức tư vấn đầu tư trong công tác lập dự án, thẩm định dự án, đánh giá đầu tư, quản lý dự án đầu tư v.v... Mở rộng khả năng tham gia của cộng đồng hưởng lợi, các chuyên gia, các hiệp hội nghề nghiệp vào công tác phản biện, thẩm định và quyết định các dự án đầu tư công. Xác định rõ quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong vai trò giám sát đối với đầu tư công. Quy định rõ các hành vi bị cấm và các chế tài đủ mạnh để xử lý các hành vi vi phạm ở các mức độ khác nhau, góp phần ngăn chặn những hành vi tiêu cực và làm cơ sở pháp lý để xử lý các sai phạm trong đầu tư công. Trên cơ sở đó, sửa đổi, bổ sung Luật Xây dựng và các luật có liên quan để phù hợp với phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, không chồng chéo với Luật đầu tư công Kiến nghị 10: Tiếp tục điều chỉnh, đổi mới việc phân cấp đầu tư để nâng cao hiệu quả đầu tư công. 34 Quá trình phân bổ NSNN nói trên, nguồn vốn nhà nước nói chung và phân cấp đầu tư ở nước ta trong thời gian qua đã bộc lộ rõ những bất cập như sau: Thứ nhất, mặc dù định hướng phát triển các vùng kinh tế lớn đều đã có quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, nhưng trên thực tế, công cụ đầu tư công đã không đảm nhận được vai trò thúc đẩy sự phát triển vùng theo những định hướng đã vạch ra. Nhiều địa phương hướng đến một cơ cấu đầu tư tương tự nhau, hơn là hình thành một cơ cấu đầu tư phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương. Thứ hai, do phân cấp triệt để cho UBND các tỉnh, thành phố tự phê duyệt, quyết định các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền, nên xuất hiện tình trạng địa phương ra quyết định đầu tư dự án nhưng không cân đối được nguồn vốn, nên ghi nguồn vốn của Trung ương, gây áp lực bố trí vốn đối với Trung ương. Hoặc để tự cân đối ngân sách tại chỗ thì các địa phương phải rất chật vật tìm cách tăng thu, dẫn tới việc thu hút đầu tư bằng mọi giá, làm trầm trọng thêm tình trạng phát triển tự phát, không theo quy hoạch trên địa bàn. Thứ ba, phân cấp đầu tư mạnh nhưng chưa đi kèm với tăng cường hướng dẫn, kiểm tra, giám sát và đề cao trách nhiệm của người được phân cấp nên sau khi phân cấp, cơ quan quản lý nhà nước không nắm được tình hình. Công tác theo dõi, kiểm tra chưa toàn diện, chủ 35 yếu chỉ tập trung vào giai đoạn thực hiện đầu tư, chưa chú trọng giai đoạn quyết định đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư. Thứ năm, phân bổ vốn đầu tư từ NSNN còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp 20 dẫn tới tình trạng nhiều dự án bị kéo dài tiến độ, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư. Xu hướng bình quân hóa trong phân cấp chi ngân sách cũng là điểm bất hợp lý. Ví dụ phân cấp cho xã theo mức bình quân 300 triệu đồng/xã để chi đầu tư cho giao thông nông thôn là chưa phù hợp thực tế vì nhu cầu của mỗi xã và khả năng đối ứng của mỗi xã là không giống nhau. Do đó, cần hoàn thiện khung pháp lý và đẩy mạnh hiệu quả việc phân bổ NSNN và phân cấp đầu tư với những kiến nghị cụ thể sau: Nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước phù hợp với yêu cầu quản lý theo hướng tăng nguồn lực cho ngân sách địa phương để chủ động thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, cùng với tăng cường trách nhiệm trong quản lý nguồn lực tài chính được giao của chính quyền địa phương. 20 Năm 2010, các Bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn NSNN cho tổng số 16.658 dự án, nhiều hơn năm 2009 khoảng 850 dự án; số vốn bình quân phân bổ cho một dự án là gần 7 tỷ đồng; vốn bình quân phân bổ cho dự án nhóm A ở Trung ương năm 2010 xấp xỉ 115 tỷ đồng, chỉ bằng 46% mức bố trí năm 2007. 36 Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và căn cứ lập dự toán chi đầu tư phát triển; bố trí, thanh toán và quyết toán vốn nhằm bảo đảm tập trung vốn đầu tư để hoàn thành công trình theo kế hoạch tài chính trung hạn và tiến độ công trình; giảm và tiến tới xóa bỏ tình trạng phân chia bình quân nguồn lực. Làm rõ trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong phân cấp quản lý đầu tư để khắc phục triệt để tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, cũng như tránh hiện tượng không cân đối được nguồn vốn, gây sức ép cân đối vốn lên Trung ương. Kiến nghị 11: Nâng cao hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu tư công thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, Hội đồng Nhân dân và Kiểm toán nhà nước cũng như cơ chế giám sát của người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công. Những hạn chế yếu kém của đầu tư công diễn ra ở tất cả các khâu của quá trình đầu tư, gây thất thoát lãng phí lớn cho NSNN đã được chỉ rõ trong các cuộc giám sát tối cao của Quốc hội trong các năm 2004 và 2008, trong các cuộc giám sát thường xuyên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, kết quả kiểm toán chi đầu tư giai đoạn 2006-2009. Kiểm toán các dự án, chuyên đề, đề 37 án, chương trình mục tiêu, Kiểm toán Nhà nước cũng đã kiến nghị xử lý tài chính tới 4.224 tỷ đồng. Điều đó cho thấy, trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công, nâng cao hiệu quả công tác giám sát, kiểm toán các dự án đầu tư phải là một trong những ưu tiên hàng đầu, theo đó cần: Nâng cao vai trò và trách nhiệm của Quốc hội trong việc giám sát đầu tư công. Quốc hội thông qua Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội cần giám sát toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư, các dự án, công trình trọng điểm, đầu tư của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước loại đặc biệt, từ việc lập và giao kế hoạch đầu tư công, việc phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án. Hội đồng Nhân dân các cấp cần tăng cường giám sát các dự án đầu tư công tại địa phương. Nâng cao hiệu quả, năng lực và chất lượng của Kiểm toán nhà nước đối với hoạt động đầu tư công. Cụ thể, cần tăng cường năng lực kiểm toán đầu tư xây dựng; mở rộng phạm vi kiểm toán và cải tiến trong phương pháp kiểm toán đầu tư công; xây dựng quy trình kiểm toán các công trình, các dự án đầu tư XDCB phù hợp với tính chất, đặc điểm từng loại công trình, dự án; tập trung kiểm toán các công trình, dự án 38 đầu tư XDCB trọng điểm có vốn đầu tư lớn và rủi ro cao. Công khai thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án đầu tư công, quy định rõ về chính sách và các ràng buộc, chế tài nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết v.v... nhằm cung cấp thông tin và các cơ quan quản lý các tổ chức xã hội và người dân để giám sát, góp phần chống tiêu cực trong đầu tư. Đối với các dự án quan trọng, công khai ngay từ đầu các tài liệu cũng như quyền tiếp cận thông tin có liên quan để cộng đồng và các tổ chức khoa học có chuyên môn sâu có thể tham gia tư vấn và phản biện. Nền kinh tế Việt Nam bước vào năm 2011 và giai đoạn phát triển mới với những thành tựu đáng ghi nhận, nhưng cũng đang đứng trước rất nhiều thách thức về chất lượng tăng trưởng, đặc biệt là các vấn đề tồn tại trong đầu tư công. Những kiến nghị và những giải pháp cụ thể đưa ra trên đây đã được tổng hợp, đúc kết từ các báo cáo tham luận và ý kiến đóng góp có chất lượng và trách nhiệm cao của các nhà khoa học và các chuyên gia kinh tế, với hy vọng được gửi đến các cơ quan Đảng, Quốc hội và Chính phủ, đóng góp một phần vào quá trình tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế trong kế hoạch 5 năm 2011-2015 và Chiến lược 10 năm 2011-2020. 39 PHỤ LỤC Bảng 1. Tốc độ tăng trưởng kinh tế và vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 1991-2010 so với GDP (giá hiện hành) Giai đoạn Tốc độ tăng trưởng GDP (%) Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP (giá hiện hành) 1991-1995 8,21 28,2 1996-2000 7,00 33,3 2001-2005 7,49 39,1 2006-2010* 6,90 42,7 Nguồn: TCTK. *Số năm 2010 là số ước thực hiện. Bảng 2. So sánh tốc độ tăng GDP và tốc độ tăng vốn đầu tư trong giai đoạn 2000-2009 (%, giá so sánh 1994) Tốc độ tăng GDP bình quân năm (%) Tốc độ tăng vốn đầu tư bình quân năm (%) Toàn nền kinh tế 7,3 13,9 + Khu vực nhà nước 6,4 11,0 + Khu vực ngoài nhà nước 7,4 15,0 + Khu vực có vốn FDI 9,9 19,8 Nguồn: TCTK, Niên giám 2005, 2009 40 Bảng 3. Hệ số ICOR thời kỳ 2000-2007 tính theo vốn đầu tư Hệ số ICOR Toàn nền kinh tế 5,2 + Khu vực nhà nước 7,8 + Khu vực ngoài nhà nước 3,2 + Khu vực có vốn FDI 5,2 Nguồn: Tính toán của Bùi Trinh (2009) và TCTK Bảng 4. Cơ cấu đầu tư công theo các lĩnh vực kinh tế, xã hội và quản lý nhà nước (%, giá so sánh) 000 002 003 004 005 006 007 008 2009 Kinh tế 77,1 82,7 76,7 74,5 75 73,9 76,3 74,8 77,1 Xã hội 17,6 14,3 19,7 19,1 18,6 19 16,1 16,5 15,2 Quản lý nhà nước 5,2 3 3,6 6,3 6,4 7,1 7,5 8,7 7,7 Nguồn: TCTK, Niên giám 2005, 2007, 2009 41 Bảng 5. Chỉ số tăng và tỷ trọng của một số ngành công nghiệp trong tổng giá trị sản lượng công nghiệp khu vực kinh tế nhà nước 2000-2009 (%, giá so sánh 1994) 2000 2005 2009 Tỷ trọng Tăng so với 2000 Tỷ trọng Tăng so với 2000 Tỷ trọng Công nghiệp KVNN 100 170,2 100 180,1 100 - Khai thác mỏ 4,19 221,7 5,46 247,8 5,76 - CN chế biến 81,42 161,8 77,41 168,5 76,17 Trong đó + Sản xuất máy móc 1,60 110,7 1,04 153,8 1,37 + Sản xuất thiết bị điện 2,14 271,3 3,41 336,8 4,00 + Sản xuất dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học 0,10 59,2 0,04 1,1 0,00 + Sản xuất hóa chất 8,04 139,5 6,59 134,4 6,00 + Sản xuất kim loại 2,87 226,7 3,82 188,8 3,01 Nguồn: TCTK, Niên giám 2005, 2009 42 Bảng 6. Bội chi ngân sách nhà nước 2005-2010 Các khoản chi 2005 2006 2007 2008 2009 Ước 2010 Tổng chi (nghìn tỷ VNĐ) 229,1 308,1 380,8 452,8 584,7 637,2 Chi đầu tư phát triển 34,6 28,7 27,4 26,4 29,4 28,2 Chi thường xuyên 65,4 52,6 53,8 55,7 54,8 61,8 Bội chi ngân sách (nghìn tỷ VNĐ) 40,7 48,6 64,6 67,7 115,9 116,1 Tỷ lệ bội chi ngân sách (% GDP) 4,86 4,99 5,65 4,56 6,99 5,95 Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư và từ bài viết “Cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước – một yêu cầu cấp bách của tái cơ cấu kinh tế” của TS. Nguyễn Đình Cung (Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương) 43 Bảng 7. Vốn đầu tư nhà nước so với GDP (nghìn tỷ đồng, giá thực tế) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Vốn đầu tư nhà nước 89,4 102,0 114,7 126,6 139,8 161,6 185,1 198,0 209,0 287,5 So với GDP(%) 20,2 21,2 21,4 20,6 19,5 19,3 19,0 17,3 14,1 17,3 Nguồn: TCTK, Niên giám 2009, trang 84, 108 Bảng 8. Thu chi ngân sách so với GDP giai đoạn 1995- 2008 của một số nước Đông Á và Đông Nam Á (%) Thu ngân sách Chi ngân sách 1995 2000 2008 1995 2000 2008 Việt Nam 21,9 10,5 27,7 23,8 24,7 29,4 Indonesia 17,7 14,7 19,8 14,7 15,8 19,9 Malaysia 22,9 17,4 21,6 22,1 22,9 18,8 Philippines 18,9 15,3 10,0 18,2 19,3 16,8 Thái Lan 18,6 15,1 17,0 15,4 17,3 17,4 Hàn Quốc 18,3 23,5 24,5 15,8 18,9 22,8 Trung Quốc 10,3 13,5 20,4 12,2 (1996) 16,3 20,8 Nguồn: ADB (2009), Key Indicators for Asia and the Pacific 2009, Manila 2010, Tr. 258-260 44 Bảng 9. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công (%, giá thực tế) Năm Vốn từ ngân sách nhà nước Vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch nhà nước Vốn của DNNN 2000 43,6 31,1 25,3 2001 44,7 28,2 27,1 2002 43,8 30,4 25,8 2003 45,0 30,8 24,2 2004 49,5 25,5 25,0 2005 54,4 22,3 23,3 2006 54,1 14,5 31,4 2007 54,2 15,4 30,4 2008 61,8 13,5 24,7 2009 64,3 14,1 21,6 2010 67,2 14,9 17,9 Nguồn: TCTK, Niên giám 2009, riêng số liệu năm 2010 là số ước thực hiện, trích từ phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa XII 45 B ả n g 1 0 . C ơ c ấ u G D P t h e o t h à n h p h ầ n k in h t ế 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 S ơ b ộ 2 0 0 9 K in h t ế N h à n ư ớ c 3 8 .4 0 3 8 .3 8 3 9 .0 8 3 9 .1 0 3 8 .4 0 3 7 .3 9 3 5 .9 3 3 5 .5 4 3 5 .1 3 K in h t ế n g o à i N h à n ư ớ c 4 7 .8 4 4 7 .8 6 4 6 .4 5 4 5 .7 7 4 5 .6 1 4 5 .6 3 4 6 .1 1 4 6 .0 3 4 6 .5 4 K in h t ế c ó v ố n F D I 1 3 .7 6 1 3 .7 6 1 4 .4 7 1 5 .1 3 1 5 .9 9 1 6 .9 8 1 7 .9 6 1 8 .4 3 1 8 .3 3 N g u ồ n : T C T K B ả n g 1 1 . Ư ớ c l ư ợ n g đ ó n g g ó p c ủ a c á c d o a n h n g h iệ p n h à n ư ớ c v à o G D P N ă m 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 % G D P 3 0 ,9 5 3 0 ,3 2 3 0 ,3 5 3 0 ,3 1 3 0 ,4 2 3 0 ,7 4 3 1 ,2 9 3 1 ,3 3 2 9 ,4 6 2 8 ,1 5 2 7 ,1 7 N g u ồ n : B à i v iế t c ủ a T S . L ê Đ ă n g D o a n h ( K ỷ y ế u h ộ i th ả o ) ội giai đo ố liệu của TCTK và Bộ Tài chính Nguồn: TCTK, Niên giám 2005, 2007, 2009 46 Hình 1. Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã h 2001-2010 Nguồn: Tính toán từ s Hình 2. Vốn đầu tư nhà nước cho các ngành (nghìn t đồng, giá so sánh 1994) 47 Hình 3. Cơ cấu đầu tư công theo ngành 2000-2009 (%, theo giá so sánh 1994) Nguồn: TCTK, Niên giám 2005, 2006, 2009 48 Hình 4. So sánh bội chi ngân sách Việt nam với một số nước khu vực Nguồn: Bài viết của TS. Nguyễn Đình Cung (Kỷ yếu hội thảo) Indonesia Malaysia Philipinnes Thailand Vietnam -10 -8 -6 -4 -2 0 2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 p e rc e n ta g e o f G D P