Tái cơ cấu đầu tư công trong nông nghiệp trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam

Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 1 TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM TS. Đặng Kim Sơn 1. Bối cảnh Việt Nam đã đạt đến ngưỡng của nước có thu nhập trung bình với GDP bình quân đầu người đạt mức 1000USD/năm trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu. Điều này đặt ra hai thách thức. Thứ nhất, mức độ cạnh tranh ngày một gay gắt và đòi hỏi cấp thiết về nâng cao hiệu quả và chất lượng sản phẩm. Thứ hai, nguồn vốn tín dụng hỗ trợ cho thương mại và đầu tư quốc tế có yêu cầu ngày càng cao hơn. Trong bối cảnh đó, nhiều người đã lên tiếng về “bẫy thu nhập trung bình” do sự thiếu hụt các yếu tố nền tảng cho duy trì tăng trưởng bền vững như hệ thống hoạch định và thực thi chính sách yếu và không minh bạch, đầu tư theo chiều rộng kém hiệu quả, cơ sở hạ tầng cho tăng trưởng thiếu và yếu, đóng góp của khoa học – công nghệ cho tăng trưởng còn hạn chế1. Nhu cầu cấp thiết được đặt ra là tái cấu trúc kinh tế để sử dụng các đồng vốn khan hiếm một cách hiệu quả hơn và chuyển mục tiêu tăng trưởng kinh tế từ số lượng sang chất lượng đi cùng với ổn định kinh tế vĩ mô. Chính phủ đã chỉ đạo chuẩn bị đề án tái cơ cấu kinh tế và mô hình tăng trưởng cho Việt Nam cho đến năm 2020. Mục tiêu tổng quát của chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong 10 năm tới được xác định là “ít nhất phải chuyển đổi và đạt đến giai đoạn phát triển cao hơn, trong đó tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào nâng cao năng suất, chất lượng; các ngành công nghiệp chế biến thâm dụng vốn và công nghệ sẽ thay thế dần các ngành thiên về khai thác tài nguyên và thâm dụng lao động rẻ”. Với mục tiêu tổng quát như trên, đề án của Chính phủ cũng xác định rõ các hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế và tăng trưởng trong giai đoạn 2011-2020 như sau: Về lĩnh vực ngành, cần hướng tới các ngành có hàm lượng công nghệ và giá trị gia tăng ngày càng cao, có đóng góp và có khả năng lan tỏa ngày càng cao trong tăng trưởng GDP. Trong trước mắt và trung hạn, cơ cấu công nghiệp chuyển dịch theo hướng phát triển công nghiệp dựa trên lợi thế nông nghiệp, chế biến sản phẩm 1 Có thể thấy, hiện nay Việt Nam đã vượt qua khỏi ngưỡng đói nghèo, nhưng những gì đã làm để vượt qua khỏi ngưỡng đó thì lại phụ thuộc quá nhiều vào ngoại lực, vào các chính sách mở cửa với các luồng vốn FDI - trong khi những nguồn nội lực thì chưa được phát huy một cách hiệu quả và tích cực. Sự phụ thuộc quá nhiều vào các yếu tố bên ngoài này có thể giúp Việt Nam tăng trưởng tới mức thu nhập trung bình, thậm chí có thể trung bình cao, nhưng rất có thể cũng sẽ chỉ dừng lại ở mức đó mà thôi - hay nói cách khác là đã rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”. Ở đây, theo lý thuyết kinh tế và bài học rút ra từ các quốc gia đã vượt qua khỏi mức thu nhập trung bình là, quốc gia đó phải có “chính sách tốt” và “sự năng động của khu vực tư nhân”. Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 2 nông nghiệp và phục vụ sản xuất nông nghiệp. Kinh tế nông thôn cần được phát triển hài hòa với thành thị, sản xuất nông nghiệp được tổ chức theo phương thức công nghiệp. Về lĩnh vực sở hữu, phát triển kinh tế tư nhân về cả lượng và chất cùng với quá trình chính quy hóa, tăng quy mô, tăng khả năng cạnh tranh của khu vực này trong hội nhập quốc tế. Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài cần được cải thiện, tập trung vào các ngành thâm dụng vốn, công nghệ và có sức lan tỏa mạnh đối với khu vực tư nhân trong nước. Khu vưc kinh tế nhà nước cần được “xã hội hóa”, nắm vai trò tiên phong trong nghiên cứu, chuyển giao và đổi mới công nghệ. Về lĩnh vực vùng, cần phát triển dựa trên lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh của từng địa phương, kết nối và bổ sung cho nhau giữa các địa phương, các vùng thành một nền kinh tế thống nhất, kết nối hiệu quả với kinh tế khu vực và kinh tế thế giới. Cần “phi tập trung” hóa sản xuất và dân cư ra khỏi Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh và các địa phương lân cận bằng cách phát triển và nâng cao chất lượng hạ tầng kết nối có hiệu quả giữa các vùng. Về phân bổ và sử dụng nguồn lực, cần tôn trọng sự vận hành của cơ chế thị trường. Nhà nước chủ yếu hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi bằng hệ thống các đòn bẩy kinh tế hợp lý để doanh nghiệp và người dân phát huy và tận dụng được lợi thế cạnh tranh hiện có, đồng thời nuôi dưỡng và phát triển lợi thế cạnh tranh trong tương lai. Đồng thời, cần thiết lập một nền kinh tế cân bằng hơn giữa trong và ngoài nước, cân bằng hơn giữa xuất khẩu và tiêu thụ ở thị trường nội địa, khắc phục sự chia cắt giữa sản xuất để xuất khẩu và sản xuất cho thị trường nội địa. Hướng tới các mục tiêu cho tái cấu trúc kinh tế và mô hình tăng trưởng mới nêu trên, bài viết sẽ xem xét tính hợp lý và đầy đủ của các xu hướng tái cơ cấu kinh tế nêu trên, và lấy đó làm định hướng cho các đề xuất tái cơ cấu đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng cho nông nghiệp nông thôn. Để làm được việc này, bài viết sẽ đánh giá lại vai trò của nông nghiệp trong phát triển kinh tế Việt Nam và xem xét tính hợp lý của thực trạng đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng trong nông nghiệp Việt Nam. Dựa trên cơ sở đó, phần cuối sẽ tập trung vào các đề xuất tái cơ cấu đầu tư công cho nông nghiệp Việt Nam. 2. Vai trò của nông nghiệp trong phát triển kinh tế Việt Nam Là khâu đột phá thành công trong quá trình đổi mới, Việt Nam giống như Trung Quốc đã đảm bảo ngay từ đâu nền tảng chính trị xã hội cho công cuộc chuyển đổi khó khăn từ kinh tế kế họach sang kinh tế thị trường, từ thị trường đóng cửa sang hội nhập tòan cầu. Bước vào quá trình phát triển công nghiệp hóa, nông nghiệp và kinh tế nông thôn tiếp tục đóng vai trò chiến lược trong quá trình phát triển đất nước. Trong những thời điểm đất nước trải qua các tác động của khủng hoảng kinh tế quốc tế như khi phe XHCN sụp đổ cuối thập kỷ 80, cuộc khủng hoảng kinh tế Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 3 Châu Á cuối thập kỷ 90 và cuộc khủng hoảng tài chính thế giới hiện nay, nông nghiệp và kinh tế nông thôn phát triển luôn là nhân tố tạo sự bình ổn cho kinh tế, xã hội nước nhà. Năm 1989, khi công nghiệp tăng trưởng âm, chính sách đổi mới của chỉ thị 100 của Bộ Chính trị (Khóa 6) tạo đột phá trong phát triển sản xuất nông nghiệp đã lần đầu tiên giúp đất nước đủ gạo ăn và chuyển sang xuất khẩu. Năm 1999, chính sách mới của nghị quyết 6 Bộ chính trị (Khóa 8) và vốn đầu tư cho nông nghiệp tăng cao tạo ra nhiều việc làm và thu nhập cho lao động gặp khó khăn của khủng hỏang kinh tế châu Á. Năm 2009, rất có thể các chính sách mới của Nghị quyết TW 7 (Khóa 10) sẽ đem lại sức bật mới cho nông nghiệp Việt Nam vượt qua thách thức của suy thóai kinh tế thế giới. Nhìn chung vào những giai đoạn kinh tế khó khăn, nếu chính sách thích hợp được ban hành, đầu tư tăng thì đóng góp của lĩnh vực cho tăng trưởng GDP thường tăng lên, bù đắp quan trọng để duy trì tăng trưởng kinh tế đất nước. Đây cũng là gợi ý quan trọng để Nhà nước ban hành các chính sách tái cấu trúc kinh tế trong hòan cảnh suy thóai kinh tế thế giới hiện nay. Hình 1. Đóng góp của các ngành vào tăng trưởng GDP 1987-2008 (giá 1994) -2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 1987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008 Dịch vụ Công nghiệp Nông nghiệp Nguồn : Niên giám thống kê các năm, TCTK Nhờ nông nghiệp phát triển ổn định, nguồn cung lương thực thực phẩm dồi dào, giữ mức giá cả ổn định đang là nhân tố duy trì mức tiền công thấp và góp phần xóa đói giảm nghèo, tạo ổn định xã hội, hình thành lợi thế cạnh tranh lớn cho Việt Nam thu hút đầu tư nước ngoài và đầu tư tư nhân trong nước, các thành phần năng động nhất đóng góp cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong thời gian vừa qua. Lưu ý là Việt Nam chỉ xếp hạng thứ 104 trong 178 quốc gia về năng lực cạnh tranh (theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới) và thứ 91 trong 118 quốc gia về Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 4 môi trường kinh doanh (theo báo cáo của Diễn đàn Kinh tế Thế giới), nhưng lại đứng thứ 6 trên thế giới về thu hút đầu tư nước ngoài trong thời gian vừa qua. Nông nghiệp phát triển là khu vực tạo ra nguồn ngoại tệ quan trọng để nhập khẩu các nguyên vật liệu thiết yếu cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nông nghiệp là ngành kinh tế duy nhất liên tục duy trì được thặng dư xuất khẩu (kim ngạch xuất khẩu nông sản trừ đi kim ngạch nhập khẩu các hàng hóa phục vụ sản xuất nông nghiệp) tạo ra nguồn ngoại tệ hỗ trợ nhập khẩu các máy móc thiết bị cho quá trình công nghiệp hóa đất nước. Đáng lưu ý là trong năm 2009 khi thị trường xuất khẩu suy giảm, giá nông sản xuất khẩu hạ thấp nhưng xuất khẩu nông-lâm-thủy sản của Việt Nam vẫn tăng về khối lượng. Điều này phản ánh khả năng dồi dào về nguồn cung và năng lực cạnh tranh cao của xuất khẩu nông-lâm-thủy sản của Việt Nam. Hình 2. Cán cân thương mại (triệu đô la Mỹ) -20000 -15000 -10000 -5000 0 5000 10000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Cán cân thương mại (xuất khẩu trừ nhập khẩu) triệu đô la Mỹ Cán cân thương mại hàng hóa chung Cán cân thương mại nông lâm sản Nguồn: Tính toán dựa trên số liệu của TCTK Đồng thời, nông nghiệp cũng là khu vực có sức lan tỏa mạnh mẽ cho tăng trưởng kinh tế nói chung. Nghiên cứu kinh tế vĩ mô của Viện Chính sách và Chiến lược PTNNNT cho thấy, tăng cầu tiêu thụ hàng nông lâm thủy sản với giá trị 1% GDP sẽ tăng GDP cả nước 1,2%. Trong khi đó, nếu tập trung kích cầu vào khu vực công nghiệp thì tác động tổng hợp lên chính khu vực này cũng không cao, chỉ tăng GDP công nghiệp lên 0,94%. Đây là lĩnh vực nếu được kích cầu sẽ đem lại tác động tăng trưởng thấp nhất cho toàn nền kinh tế khi tổng GDP chỉ tăng trưởng 0,64%. Xét về việc làm, tập trung kích cầu cho sản phẩm khu vực nông nghiệp sẽ tạo việc làm nhiều nhất, vượt hẳn so với kích cầu vào các lĩnh vực khác (tạo thêm khoảng một triệu việc làm so với mức 200 - 370 ngàn lao động khi kích cầu vào khu vực công nghiệp và dịch vụ). Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 5 Ngoài việc hỗ trợ đắc lực cho tăng trưởng kinh tế và quá trình công nghiệp hóa nói chung, tự thân ngành nông nghiệp cũng là ngành đem lại hiệu quả cao cho các nguồn đầu tư do đây là ngành có lợi thế so sánh của Việt Nam. Sử dụng hệ số ICOR để so sánh hiệu quả đầu tư giữa các ngành cho thấy ngành nông-lâm-thủy sản có hệ số ICOR tương đối thấp so với các ngành khác2, chứng tỏ hiệu quả đầu tư trong NLTS không thua kém gì so với các ngành khác. Đặc biệt ICOR cho riêng ngành thủy sản rất thấp, chứng tỏ đây là ngành có hiệu quả đầu tư cao và còn nhiều tiềm năng tăng trưởng trong tương lai. Hình 3. Tăng trưởng và hệ số ICOR của các ngành, 1996-2007 (giá 1994) Nguồn : Tính toán dựa trên số liệu của TCTK Tóm lại, nông nghiệp Việt Nam đã, đang và sẽ có vai trò to lớn trong phát triển kinh tế tại Việt Nam thông qua việc cung cấp lương thực thực phẩm đầy đủ, đảm bào ổn định kinh tế vĩ mô và quá trình chuyển dịch lao động từ nông nghiệp sang công nghiệp, từ nông thôn sang thành thị được diễn ra một cách trơn tru, cung cấp nguyên vật liệu cho các ngành công nghiệp chế biến, cung cấp ngoại tệ thông qua xuất khẩu nông sản để nhập nguyên vật liệu và máy móc thiết bị cho công nghiệp hóa, và tạo thị trường đầu ra năng động và ổn định cho công nghiệp trong nước. Thêm vào đó, nông nghiệp Việt Nam không những hỗ trợ đắc lực cho phát triển kinh tế nói chung mà còn là lĩnh vực hứa hẹn đem lại hiệu quả đầu tư cao. 2 Hệ số ICOR đo lượng vốn cần thêm để tăng thêm 1 đơn vị giá trị sản lượng hoặc cũng có thể hiểu là tỷ lệ đầu tư/GDP để có được 1% tăng trưởng GDP. Giai đoạn 1996-2007, hệ số ICOR của toàn nền kinh tế Việt Nam ở mức 6,8. Đây là tỷ lệ khá cao so với mức trung bình của các nước đang phát triển là 3, Việt Nam đang phải đổ quá nhiều vốn vào để tăng trưởng. Phân tích ở cấp độ ngành, các ngành CN-XD và dịch vụ thể hiện rõ hình thức mức tăng trưởng cao liên tục được duy trì nhờ tỷ lệ ICOR cao. Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 6 3. Tăng trưởng và đầu tư trong nông nghiệp Việt Nam Tăng trưởng nông nghiệp trong thời gian vừa qua đi cùng với tăng trưởng kinh tế nói chung cao (1992-2007, trung bình GDP tăng gần 7,8%), làm cho đóng góp của GDP nông nghiệp giảm xuống còn 20% tổng GDP. Tăng trưởng đi kèm với chuyển đổi cơ cấu trong nội bộ ngành nông-lâm-thủy sản. Tỷ trọng GDP của ngành thuỷ sản tiếp tục tăng nhanh từ 16,2% lên 26,4%, ngành chăn nuôi tăng từ 17,3% lên 20%, trong khi tỷ trọng ngành trồng trọt giảm từ 61,8% năm 2000 xuống còn 51% năm 2007. Bảng 1. Đóng góp của các yếu tố đầu vào cho tăng trưởng nông nghiệp Việt Nam, 1986-2005 (giá 1994) Giai đoạn GDP NN Lao động Máy kéo Máy bơm Phân bón DT cây hàng năm DT cây lâu năm TFP Tăng trưởng (%) 1986-1990 2.7 2.5 -4.7 -1.2 -3.4 0.8 5.4 1991-1995 4.7 6.9 28.6 25.6 13.4 2.0 7.8 1996-2000 4.9 1.3 10.5 10.3 4.0 2.7 9.8 2001-2005 3.7 1.0 5.7 4.4 1.4 1.0 3.0 1986-2005 3.8 2.7 10.5 9.8 8.0 1.7 6.3 Đóng góp tăng trưởng của các yếu tố đầu vào theo độ co giãn (%) 1986-1990 2.7 0.8 -0.2 -0.1 -0.5 0.3 0.2 2.0 1991-1995 4.7 2.2 0.9 1.4 1.8 0.8 0.4 -2.8 1996-2000 4.9 0.4 0.3 0.6 0.5 1.1 0.4 1.5 2001-2005 3.7 0.3 0.2 0.2 0.2 0.4 0.1 2.2 1986-2005 3.8 0.9 0.3 0.5 1.1 0.7 0.3 0.0 Tỷ lệ % đóng góp của các yếu tố đầu vào cho 1% tăng trưởng GDP nông nghiệp 1986-1990 100.0 29.9 -5.9 -2.4 -17.1 12.4 9.2 73.9 1991-1995 100.0 47.5 19.9 29.4 37.9 17.6 7.4 -59.7 1996-2000 100.0 8.9 7.0 11.4 10.9 22.3 9.1 30.3 2001-2005 100.0 8.5 5.1 6.5 5.2 11.4 3.7 59.5 1986-2005 100.0 23.2 9.1 14.0 28.3 18.2 7.5 -0.3 Độ co giãn tăng trưởng (%) 32.5 3.3 5.4 13.4 40.9 4.5 Ghi chú : TFP được tính bằng tăng trưởng đầu ra trừ đi tăng trưởng của các đầu vào theo trọng số là độ co giãn của tăng trưởng theo đầu vào tương ứng. Nguồn : Tính toán dựa trên số liệu của TCTK Nhìn chung trong cả 20 năm đổi mới vừa qua, đầu tư vật tư nông nghiệp (thể hiện qua lượng phân bón hoá học) và số lượng lao động nông nghiệp đóng vai trò quan trọng nhất đóng góp 26,1% và 22,4% tổng mức tăng trưởng GDP nông nghiệp Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 7 Việt Nam. Việc tăng diện tích cây trồng hàng năm đóng góp tới 16,7% cho tăng trưởng sản xuất nông nghiệp. Để có được mức tăng diện tích này, công tác phát triển thuỷ lợi đã đóng vai trò to lớn trong thời gian qua. Trong khi đó, vai trò đầu tư hiện đại hoá sản xuất (thể hiện bằng mức tăng số lượng máy móc) và phát triển KHCN (thể hiện bằng mức tăng TFP) đóng góp không nhiều cho tăng trưởng sản xuất nông nghiệp (chiếm 8,2% cho máy kéo, 10,2% cho máy bơm và 8,8% cho TFP). Điều đó chứng tỏ sự đóng góp của cơ giới hoá, mức tăng năng suất lao động, tăng hiệu quả và chất lượng sản phẩm trong tăng trưởng GDP nông nghiệp rất hạn chế. Vì vậy, trong thời gian gần đây khi tác động của cải cách thể chế và đóng góp của các yếu tố như lao động, đất đai đã đến ngưỡng thì tăng trưởng nông nghiệp có xu hướng giảm dần. Nguyên nhân chính của tình trạng này là mức đầu tư cho nông nghiệp không tăng tương ứng với quy mô đóng góp của sản xuất nông nghiệp cho nên kinh tế, về giá trị tương đối giảm dần so với quy mô đầu tư ngày càng lớn của xã hội dành cho phát triển kinh tế. Tỷ lệ đầu tư toàn xã hội cho nông nghiệp giảm từ 13,8% năm 2000, xuống 7,5% năm 2006. Giai đọan 1997-2006, tỷ trọng chi tiêu công cho ngành nông nghiệp chỉ chiếm 10-15% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước. Trong khi đó đầu tư của tư nhân trong nước vào khu vực nông nghiệp chỉ chiếm khoảng 13-15% tổng số đầu tư mới hàng năm, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài cho nông nghiệp cũng chỉ chiếm 1,4% tổng giá trị vốn FDI được cấp phép năm 2006. Vốn đầu tư xã hội cho NLTS mặc dù tăng khoảng 2,3 lần, từ 9 nghìn tỷ năm 1995 lên trên 20 nghìn tỷ năm 2007 nhưng tỷ lệ tăng rất thấp so với mức xã hội đầu tư vào ngành dịch vụ tăng gấp 4,4 lần (1995: 34 nghìn tỷ đông, 2007: 150 nghìn tỷ đồng) và công nghiệp tăng gấp 6,2 lần (1995: 22 nghìn tỷ đồng, 2007: 136 nghìn tỷ đồng). Hình 4. Mức đầu tư 1995-2007 và cơ cấu đầu tư năm 2007 (giá 1994) Nguồn : Niên giám thống kê các năm, TCTK Về lâu dài, để tiếp tục duy trì tăng trưởng của nông nghiệp, cần áp dụng một hệ thống chính sách mới. Yếu tố số lượng lao động sẽ tiếp tục giảm đi, yếu tố diện tích đất đai cũng tiếp tục bị hạn chế. Để phát huy vai trò của yếu tố máy móc thiết Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 8 bị cần có giải pháp để mở rộng quy mô sản xuất của các hộ, đồng thời tăng khả năng đầu tư để mua sắm thiết bị cho nông dân. Chỉ có yếu tố KHCN là động lực bền vững và có khả năng mở rộng trong tương lai. 4. Cơ cấu đầu tư công trong nông nghiệp Việt Nam Hiện nay, đầu tư từ ngân sách của Việt Nam cho nông nghiệp tương đương 1,4% tổng GDP thấp hơn so với mức trung bình của Trung Quốc, Ấn Độ và Thái Lan là 8 - 16% và các nước Đông Nam Á khác khoảng 8 - 9% trong giai đoạn 1990 - 1993. Phân tích kết cấu đầu tư công vào NLTS rất khó khăn vì không tách được tách số liệu giữa đầu tư qua Bộ NN&PTNT và đầu tư của các Bộ/ngành khác hay các địa phương, khó chia tách các khoản mục đầu tư chi tiết. Nhìn chung, số liệu Bộ NN&PTNT cho thấy vốn đầu tư cho thủy lợi vẫn chiếm phần lớn nhất trong tổng vốn đầu tư của Bộ NN&PTNT cho NLTS. Từ năm 2005, đầu tư qua trái phiếu chính phủ ngày càng đóng vai trò quan trọng trong đầu tư công cho NLTS qua Bộ NN&PTNT vào các chương trình dự án di dân và cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn. Đầu tư trực tiếp cho nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản còn chiếm tỷ lệ khá lớn trong tổng vốn đầu tư của Bộ, phần đáng kể đầu tư trực tiếp cho các nông lâm trường quốc doanh do Bộ quản lý. Đầu tư cho KHCN và giáo dục đào tạo đã tăng mạnh nhưng còn chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng đầu tư. Bảng 2. Cơ cấu đầu tư NLTS của nguồn vốn qua Bộ NN&PTNT (giá hiện hành) TT Chỉ tiêu 2000 2005 2006 2007 Ước TH 2008 Tổng số (tỷ đồng) 2,238 4,534 5,025 4,954 5,067 A Vốn đầu tư phát triển 2,238 3,334 2,710 2,369 1,667 1 Thủy lợi 1,475 2,465 1,406 1,143 809 2 Nông nghiệp 210 291 273 228 157 3 Lâm nghiệp 253 155 414 292 160 4 Thủy sản 108 156 105 138 80 5 Khoa học công nghệ 56 55 224 258 225 6 Giáo dục đào tạo 37 45 110 104 93 7 Các ngành khác 16 81 39 54 27 8 Chuẩn bị đầu tư 26 16 31 3 20 9 Chương trình mục tiêu QG 48 52 58 52 46 10 Bổ sung dự trữ QG 9 18 50 97 50 B Trái phiếu CP 1,200 2,315 2,585 3,400 Nguồn: Bộ NN&PTNT (2008) Nghiên cứu của Ngân hàng Thế Giới năm 2003 sử dụng số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài chính và Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, cho thấy đầu tư công vào giáo dục có tác động rõ rệt thúc đẩy sản xuất nông nghiệp, các đầu tư công khác như thuỷ lợi, đường nông thôn, và Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 9 nghiên cứu nông nghiệp cũng đóng góp vào tăng trưởng của ngành nông nghiệp Việt Nam. Đầu tư vào điện và điện thoại không có ý nghĩa về mặt thống kê. Đối với tác động tạo ra việc làm phi nông nghiệp ở nông thôn, đầu tư công vào giáo dục, đường giao thông và sử dụng điện thoại và điện đều có tác dụng tốt. Về hiệu quả đầu tư, họat động nghiên cứu nông nghiệp đem lợi ích lớn nhất, cứ mỗi một đồng chi tiêu thì sẽ tạo ra được khoảng 11 đồng giá trị sản lượng nông nghiệp. Một đồng đầu tư vào điện thoại và giáo dục cũng đem lại lợi ích 5-7 đồng giá trị sản lượng nông nghiệp. Đường giao thông và điện có tỷ lệ lợi ích-chi phí là 2 - 3,5. Trong khi đó, tỉ lệ lợi ích-chi phí của đầu tư vào thuỷ lợi nhỏ hơn 1. Tác động xóa đói giảm nghèo khi chính phủ đầu tư 1 tỷ đồng nghiên cứu nông nghiệp có 246 người thoát khỏi nghèo đói, mỗi tỉ đồng chi tiêu vào đường sá sẽ có 207 người thoát nghèo. Đầu tư vào giáo dục, điện thọai và điện cũng mang lại lợi ích lớn cho việc giảm nghèo. Nghiên cứu của viện Chính sách Chiến lược Nông nghiệp Phát triển Nông thôn 2008 sử dụng số liệu Tổng điều tra doanh nghiệp 2005 và Điều tra mức sống hộ gia đình 2006 của Tổng cục Thống kê để đánh giá tác động của một số chương trình/dự án của nhà nước về kết cấu hạ tầng đến hiệu quả kỹ thuật của doanh nghiệp và hộ gia đình NLTS. Kết quả cho thấy mức đầu tư hiện nay vào nông nghiệp quá thấp nên hầu như không thấy rõ tác động của các chương trình/dự án trong việc thay đổi hiệu quả kỹ thuật của các doanh nghiệp và hộ gia đình NLTS. Chỉ có các dự án mở rộng thủy lợi và kiên cố hóa kênh mương mới có mức đầu tư đủ lớn và được đầu tư trong một thời gian dài mới có thể đem lại một chút tác động tích cực đến doanh nghiệp và hộ gia đình NLTS mặc dù như đã nêu ở trên hiệu quả đầu tư của các chương trình thủy lợi nói chung là thấp. Khối doanh nghiệp nhà nước mặc dù sử dụng tới 42,2% vốn đầu tư trong NLTS nhưng chỉ đóng góp 8,4% giá trị sản xuất NLTS. Các bằng chứng nêu trên cho thấy mức đầu tư công trong nông nghiệp còn thấp và chưa được sử dụng một cách hiệu quả. Trong khi tạo ra những tác động tích cực cho sản xuất nông nghiệp và xóa đói giảm nghèo nhưng đầu tư công chưa đột phá về thu nhập của cư dân nông thôn và phát triển kinh tế nông thôn. Trong khi cần tăng chung tổng đầu tư cho NLTS, cần điều chỉnh hợp lý hơn về tỷ trọng đầu tư từ thủy lợi sang nông nghiệp, thủy sản và lâm nghiệp. Trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng cần chú trọng phát triển giao thông nông thôn. Chú trọng tăng tỷ lệ đầu tư cho khoa học công nghệ, giáo dục, đào tạo. Phải giảm đầu tư trực tiếp và đẩy mạnh cải cách thể chế để chấm dứt lãng phí đầu tư công cho khu vực doanh nghiệp nhà nước. Cải cách thể chế phải được coi là biện pháp ưu tiên hàng đầu để vốn đầu tư phát huy được hiệu quả, tránh tham ô, lãng phí. 5. Kết luận - Định hướng về tái cấu trúc kinh tế đã có nhiều tiến bộ trong việc thay đổi mô hình tăng trưởng từ số lượng sang chất lượng và đảm bảo phát triển hài hòa, Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 10 cân đối giữa các ngành, các vùng, và các thành phần kinh tế. Tuy nhiên, trong hoàn cảnh đi chậm và xuất phát điểm thấp kém thì cần có các giải pháp điều chỉnh quyết liệt hơn để giúp Việt Nam thoát khỏi “bẫy thu nhập trung bình” và đạt được tăng trưởng bền vững. - Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là nền tảng và động lực cho quá trình công nghiệp hóa. Để giúp lĩnh vực NLTS phát triển, cần ban hành các chính sách tạo động lực thiết thực khuyến khích nông dân, thu hút đầu tư xã hội phát triển sản xuất kinh doanh, và đa dạng hóa ngành nghề cho lực lượng lao động nông thôn. Đây không chỉ là giải pháp chính trị xã hội mà còn là giải pháp đầu tư hiệu quả về kinh tế xét về dài hạn. - Để có thể tận dụng tốt nhất lực lượng lao động trẻ hiện có trong khu vực nông nghiệp nông thôn, trong định hướng về phát triển ngành cần lưu tâm nhiều hơn nữa đến khu vực dịch vụ. Đối với khu vực này cần có định hướng phát triển rõ ràng ở cả 3 cấp: (i) phổ thông (chăm sóc sức khỏe, đào tạo nghề, chăm sóc gia đình, lái xe, bảo vệ…); (iii) kỹ thuật (tài chính, ngân hàng, hậu cần, quản lý chuỗi cung ứng, quản lý xây dựng và giao thông vận tải); khoa học-văn hóa cao cấp (công nghệ phần mềm, thiết kế thời trang, kiến trúc, điện ảnh…). Đồng thời, với lợi thế về nguồn lao động trẻ được đào tạo, Việt Nam cần chú trọng cả đến thị trường trong nước lẫn thị trường quốc tế cho các sản phẩm của ngành dịch vụ. - Định hướng chuyển công nghiệp và dịch vụ ra khu vực nông thôn. Cần phải tính tới hội nhập quốc tế trong đầu tư công để tạo ra khả năng cạnh tranh tốt nhất cho hàng nông sản. Đầu tư công phải tạo được cú huých mạnh về các mặt hàng nông sản có khả năng cạnh tranh như gạo, cà phê, cao su, thủy sản…và tạo điều kiện cho các mặt hàng này gắn kết chặt chẽ với chuỗi giá trị toàn cầu. Đối với từng vùng, cần tận dụng hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có cho hội nhập khu vực như hành lang Đông Tây, lưu vực sông Mê Kông để đảm bảo các cân đối chính về hàng hóa, an ninh lương thực, năng lượng, nguồn nước, giao thông và phát triển du lịch. - Giải pháp cần thiết để duy trì phát triển nông nghiệp nông thôn là tăng đầu tư công, đồng thời, phải tiến hành điều chỉnh kết cấu đầu tư theo các hướng sau: + Chuyển từ lĩnh vực sản xuất sang chế biến và sau thu hoạch + Chuyển từ đầu tư dàn trải sang đầu tư vào các ngành hàng có thế mạnh và tạo liên kết dọc. + Chuyển từ đầu tư tập trung cho trồng trọt sang chăn nuôi, thủy sản và lâm nghiệp. Đối với khu vực chăn nuôi, tập trung đầu tư chăn nuôi quy mô lớn, tạo lợi thế cạnh tranh và đảm bảo an toàn sinh học và vệ sinh an toàn thực phẩm. Đối với thủy sản, chuyển từ đánh bắt sang nuôi trồng. Đối với lâm nghiệp, chuyển từ đầu tư cho rừng phòng hộ sang rừng sản xuất ở những nơi thích hợp. Đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, cần hướng tới việc khai thác rừng bền vững và đảm bảo sinh kế cho người dân trồng và bảo vệ rừng. Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn 11 + Giảm đầu tư thủy lợi. Đối với hệ thông thủy lợi, chuyển từ đầu tư cho hệ thống tưới lúa sang hệ thống thủy lợi tổng hợp, đa mục đích, cho các loại cây trồng khác nhau, phục vụ cho cả nghề muối và thủy sản, và chuyển từ đầu tư thủy lợi từ vùng đồng bằng sang các vùng cao. + Tăng đầu tư công cho giao thông nông thôn, đào tạo nghề, cơ sở hạ tầng tiếp thị và thông tin liên lạc. - Thay đổi cung cách quản lý đầu tư công: + Phân cấp đầu tư rõ ràng và không trùng lắp giữa cấp vùng, cấp địa phương và cấp cơ sở. Cần có các cơ quan quản lý phát triển vùng, tập trung vào các vấn đề quy hoạch và điều hành các vấn đề về phát triển vùng nhưng không phải là cơ quan quản lý hành chính như chính quyền địa phương. Nói chung, các cơ quan cấp vùng cần tham gia vào việc quy hoạch và điều hành việc phát triển các cơ sở hạ tầng lớn như bến cảng, sân bay, các trung tâm Đại học. Riêng đối với nông nghiệp nông thôn, các cơ quan cấp vùng cần có vai trò quản lý và điều hành thống nhất đối với hệ thống giao thông, thủy lợi, bảo vệ thực vật, thú y, kiểm lâm, phòng chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu. + Tách các cơ quan quản lý nhà nước ra khỏi việc quản lý đầu tư công. Thành lập Quỹ đầu tư công với sự tham gia của người sử dụng dịch vụ công trong việc định hướng và đánh giá hiệu quả đầu tư công, chuyển từ quan hệ xin cho sang đấu thầu cạnh tranh đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ công như đào tạo nghề, khuyến nông, nghiên cứu khoa học. + Xã hội hóa các cơ quan hoạt động sự nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn để họ có thể tham gia cung cấp dịch vụ công như các doanh nghiệp. + Tăng nguồn thu cho cấp cơ sở để tạo động lực cho chính quyền cơ sở tham gia quản lý và điều hành các dịch vụ công cho phát triển nông thôn. Cho phép chính quyền cơ sở thu thuế đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ tại địa phương để chủ động trong các hoạt động phục vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương. Khoán chi để tạo điều kiện cho chính quyền cơ sở chủ động tài chính và tăng lương cho các cán bộ cơ sở. Cân đối ngân sách để huy động nguồn thu từ các vùng và các ngành có điều kiện phát triển tốt hơn bù đắp các vùng nông thôn khó khăn và tập trung vào sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là lúa gạo và lâm nghiệp để đảm bảo an ninh lương thực và môi trường quốc gia. Đồng thời, phân cấp đầu tư công cho cộng đồng đối với các công trình xây dựng cơ bản phục vụ cộng đồng, giúp giảm tải gánh nặng công việc cho chính quyền xã.