Tài phán hành chính và mô hình tài phán hành chính ở nước ta

ĐẶT VẤN ĐỀ Quan niệm về tài phán hành chính và mô hình tài phán hành chính ở mỗi quốc gia là rất khác nhau và phụ thuộc vào điều kiện kinh tế- xã hội, thiết chế quyền lực Nhà nước, các yếu tố về truyền thống pháp lý... của từng quốc gia. Vậy ở Việt Nam, quan niệm về vấn đề này như thế nào và tại sao nước ta lại lựa chọn mô hình tòa hành chính trong hệ thống TAND? Bài viết của chúng em còn nhiều điểm thiếu sót, rất mong được sự đóng góp ý kiến của thầy cô và các bạn. Chúng em xin chân thành cảm ơn ! GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ I. Khái niệm tài phán hành chính ở Việt Nam 1.Những hoạt động có tính chất tài phán hành chính trước đây ở nước ta. 1.1.Những hoạt động mang tính chất tài phán hành chính trong xã hội phong kiến. Nhiều hoạt động mang tính chất tài phán hành chính đã xuất hiện và phát triển qua các thời đại phong kiến. Ở nước ta, trong các thời kì xây dựng và củng cố Nhà nước phong kiến độc lập như: Lý, Trần, Lê sơ tuy chưa có cơ quan tài phán hành chính chuyên trách nhưng đã có những hoạt động quản lí mang tính chất tài phán hành chính. Vào đời nhà Lý (1010-1225), Vua Lý Thái Tông khi lên ngôi đã kiện toàn một bước bộ máy Nhà nước, cho phép “đặt hai bên tả hữu thềm rồng hai lầu chuông” để người dân khi muốn kiện quan nào đó thì đánh chuông để vua hoặc các quan lại triều đình xét xử. Trong nội dung pháp luật thời này đã có những chế định ngăn ngừa những người có quyền thế chiếm đất đai của người dân. Đời nhà Trần (1226 – 1440), bên cạnh các cơ quan và chức quan đã có dưới thời Lý, nhà vua đã đặt thêm nhiều cơ quan và chức quan mới chuyên trách giải quyết việc khiếu kiện hành chính. Đặc biệt, quan lại hành chính ở địa phương được giao phụ trách việc giải quyết kiện tụng ở khu vực mình quản lí. Đời nhà Lê sơ (1428 – 1527) với sự ra đời của Bộ luật Hồng Đức 1483 đánh dấu bước phát triển mới trong hoạt động lập pháp của Nhà nước phong kiến. Bộ luật này gồm nhiều chế định liên quan đến luật hành chính và tố tụng hành chính. Dưới thời triều Nguyễn (1802 – 1858), Bộ luật Gia Long được ban hành 1815 có nhiều điều khoản quy định hành vi phạm pháp của quan lại trong khi thi hành nhiệm vụ công với các hình thức chế tài; quy định về thủ tục kiện tụng của người dân trong đó có thủ tục hòa giải được đề cao, hòa giải vẫn không thỏa đánh mới được xét xử theo luật. Tóm lại, dưới chế độ phong kiến, mặc dù những hoạt động có tính chất tài phán hành chính đã xuất hiện nhưng nói chung vẫn nhằm bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, khiếu kiện của người dân khó được giải quyết bởi gặp sự cản trở của đội ngũ quan lại tham nhũng, kiện quan vẫn là một điều xa hoa với người dân. 1.2. Các hoạt động tài phán hành chính từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời (02/09/1945) đến trước khi Tòa hành chính được thành lập (01/07/1996). Quan niệm về tài phán hành chính được hiểu theo nghĩa rộng đó là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân theo con đường khiếu nại hành chính, thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và hệ thống cơ quan thanh tra mà tiền thân là Ủy ban thanh tra đặc biệt được thành lập ngày 23/11/1945 theo quyết định số 64 của Chủ tịch nước. Ở giai đoạn này, thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo vẫn thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, các cơ quan hành chính nhà nước mặc nhiên vừa là người bị kiện, lại vừa là người xử kiện, người phán quyết chứ chưa có một cơ quan xét xử chuyên trách và độc lập như một Tòa án chuyên thực hiện chức năng tài phán hành chính. Chính vì thế, việc giải quyết khiếu nại chưa được thực hiện nhanh chóng, khách quan, công bằng, dân chủ. 2.Quan niệm về tài phán hành chính nước ta hiện nay Trong khoa học pháp lý hiện nay, khái niệm tài phán hành chính theo nghĩa rộng là sự phán quyết của nhà nước về các tranh chấp vụ việc có yếu tố hành chính và xử lý các vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, hoạt động này bao gồm: xử phạt hành chính của các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền; xử lý kỉ luật hành chính đối với cán bộ công chức; xem xét, giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; xét xử các tranh chấp hành chính do TAND thực hiện. Tranh chấp hành chính nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trước hết có thể giải quyết bằng hoạt động của chính các cơ quan hành chính theo trình tự thủ tục hành chính. Tuy nhiên, do đòi hỏi khách quan của xã hội, các tranh chấp hành chính cũng cần phải được giải quyết bằng hoạt động xét xử với đầy đủ những đặc trưng tư pháp của hoạt động này. Thực tiễn ở Việt Nam, tài phán hành chính được hiểu theo nghĩa hẹp, đó là hoạt động xét xử các vụ án hành chính, theo quy định của luật tố tụng hành chính, do TAND (các tòa hành chính chuyên trách) và các thẩm phán hành chính thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức của họ và cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN, góp phần nâng cao hiệu lực của quản lí nhà nước. Đây là quan niệm có ý nghĩa lý luận và thực tiễn xác thực, chỉ ra được thực chất của tài phán hành chính là xét xử khiếu kiện của dân đối với các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước, đó là chức năng cơ bản của Tòa hành chính. Tài phán hành chính ở nước ta hiện nay có những đặc điểm sau đây: -Tài phán hành chính là tổ chức và hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện vụ án hành chính giữa công dân và tổ chức của họ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công quyền; - Cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam là tòa hành chính thuộc hệ thống TAND; - Đối tượng của tài phán hành chính ở Việt Nam là các quyết định hành chính cá biệt hoặc các hành vi hành chính của cơ quan, cá nhân công quyền bị công dân khởi kiện sau khi đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục khiếu nại; - Hoạt động tài phán hành chính tuân theo trình tự thủ tục do pháp luật tố tụng hành chính đặc biệt, mang tính đặc thù. Để hiểu hơn về khái niệm tài phán hành chính, cần phân biệt tài phán hành chính với việc giải quyết khiếu nại và với các hoạt động xét xử khác. Thứ nhất, tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, nó khác biệt với việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại có đặc điểm là người bị khiếu nại cũng là người giải quyết khiếu nại đó. Còn đối với hoạt động tài phán hành chính, người giải quyết vụ án hành chính là TAND. Ở nước ta, quy định thẩm quyền xét xử hành chính thuộc về TAND. Quy định như vậy đã thể hiện rõ rằng việc xác việc xác lập quyền kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với quyền hành pháp. Tuy nhiên, việc xét xử các tranh chấp hành chính của tòa án không nhằm thay thế thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ khắc phục tình trạng độc quyền cũng như khắc phục các khiếm khuyết trong việc giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan này.So với việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước thì giải quyết các tranh chấp bằng con đường tài phán hành chính thể hiện cơ chế đảm bảo hơn các quyền, lợi ích hợp pháp cho các tổ chức, cá nhân, cơ quan độc lập với cơ quan hành pháp và buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải có thái độ tích cực hơn khi nhận được khiếu nại nếu họ không muốn ra hầu tòa. Thứ hai, là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, nó cũng có nét khác biệt so với các hoạt động tài phán khác. Cụ thể: - Cơ quan tài phán hành chính thực hiện thực hiện việc phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành vi hành chính bị khiếu kiện chứ không thực hiện công việc của tài phán dân sự, hình sự. Nếu quyết định hành chính là bất hợp hợp pháp thì cơ quan tài phán hành chính sẽ hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ và nếu các cơ quan, nhân viên nhà nước gây thiệt hại thì cơ quan tài phán sẽ yêu cầu họ phải bồi thường. - Các thẩm phán xét xử hành chính phải đáp ứng những yêu cầu khác biệt với các loại thẩm phán khác là ngoài việc nắm vững các kiến thức pháp lý, các thẩm phán hành chính nhất thiết phải có kiến thức và am hiểu lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tóm lại, có thể quan niệm tài phán hành chính là hoạt động xét xử tranh chấp hành chính nảy sinh trong quản lý hành chính nhà nước, do cơ quan tài phán hành chính thực hiện theo thủ tục tố tụng nhất định. Nó gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng không đồng nhất với hoạt động này, đồng thời cũng có nét đặc thù khác biệt với các hoạt động tài phán khác của nhà nước. II: Lý giải Việt Nam lựa chọn mô hình tòa hành chính trong hệ thống TAND. Thứ nhất, bởi vì việc lựa chọn hình thành tòa hành chính là một hệ thống độc lập song song với tòa án tư pháp theo mô hình lưỡng hệ tài phán còn chứa đựng nhiều hạn chế.Theo quy định tại Điều 127 Hiến pháp năm 1992 thì: “Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ”. Như vậy ở nước ta chỉ tồn tại một hệ thống tòa án tư pháp. Do đó nếu Việt Nam lựa chọn mô hình tổ chức tòa án hành chính bên cạnh TAND thì vô hình chung là đã vi phạm Hiến pháp 1992. Mặt khác, cách tổ chức xét xử theo mô hình lưỡng hệ tài phán khá phức tạp và cồng kềnh. Việc có mặt hai hệ thống cơ quan tài phán làm phát sinh các tranh chấp về thẩm quyền mà vấn đề này đôi khi không đơn giản. Sự đùn đẩy giữa hai ngành xét xử sẽ làm chậm trễ quá trình giải quyết vụ việc và điều đó gây thiệt hại cho công dân, những người khởi kiện trước cơ quan công lý. Sự tồn tại hai Toà án tối cao (về hành chính và tư pháp) cũng dẫn đến một nguy cơ khác là có thể có sự giải thích và áp dụng khác nhau giữa hai ngành Toà án trước cùng một vấn đề pháp luật, điều đó hoàn toàn không có lợi cho việc bảo đảm tính thống nhất của một nền pháp chế, tất nhiên đây là vấn đề mang tính lý thuyết mà ít khi xảy ra trong thực tế. Thứ hai, Việt Nam cũng không lựa chọn thành lập cơ quan tài phán hành chính theo mô hình nhất hệ tài phán như một số nước vì nó cũng có hạn chế và không phù hợp với nước ta. Theo mô hình này, chỉ có một hệ thống cơ quan tư pháp có chức năng xét xử và về nguyên tắc Toà án có thẩm quyền giải quyết mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do nhu cầu giải quyết tranh chấp hành chính ngày càng nhiều và tính đặc thù của tranh chấp hành chính thể hiện ở chỗ bên bị kiện luôn là cơ quan công quyền cho nên dần dần các nước này có xu hướng thiết lập các cơ quan giải quyết tranh chấp trong chính hệ thống hành pháp. Các cơ quan này được gọi là Cơ quan tài phán hành chính để phân biệt với Toà án tư pháp cũng xét xử hành chính. Nếu Việt Nam thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ tức là cơ quan tài phán hành chính thực hiện quyền tư pháp nhưng lại nằm trong bộ máy hành chính nhà nước thì vô hình chung sẽ phá vỡ nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước: Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp, theo đó quyền lập pháp trao cho Quốc hội, quyền hành pháp trao cho Chính phủ và quyền lực tư pháp được trao cho Tòa án. Bên cạnh đó thi việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ cũng bộc lộ nhiều khuyết điểm như: Đội ngũ cán bộ thẩm phán không được đào tạo bài bản chuyên sâu, không có tính chuyên trách cao, không đảm bảo được tính chuyên môn hóa cao làm ảnh hưởng tới hoạt động xét xử; việc giải quyết các loại tranh chấp đồi khi có sự trùng lặp; việc xét xử không xuất phát từ những dấu hiệu đặc thù của vụ án hành chính… Do đó nước ta cũng không lựa chọn mô hình này. Thứ ba, Việt Nam lựa chọn mô hình tòa hành chính trong hệ thống TAND ( mô hình tài phán trung gian) vì nó khắc phục được những hạn chế của hai mô hình kia: nhất hệ tài phán và lưỡng hệ tài phán. Nguồn gốc sâu xa là nước ta chịu ảnh hưởng sâu sắc từ phía Trung Quốc và một số nước theo con đường XHCN. Theo đó, Trung Quốc và một số nước trong đó có Việt Nam đã không tổ chức tòa án thành hệ thống độc lập mà Toà hành chính là một bộ phận của Toà án thường (ở Trung Quốc cũng gọi là TAND) chuyên thực hiện chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính. Đây chính là mô hình mà Việt Nam đang thực hiện rất phù hợp với xu thế của thời đại và yêu cầu của sự nghiệp đổi mới của đất nước. Mô hình toà hành chính nằm trong hệ thống TAND có nhiều ưu điểm phù hợp với thực tiễn cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam nói chung và cơ quan tư pháp nói riêng. Việc lựa chọn mô hình này ở Việt Nam đã thể hiện những ưu điểm nổi bật đó là: quán triệt được tinh thần đổi mới, bảo đảm đúng đắn các quy định của Hiến pháp; bảo đảm một hệ thống Toà án thống nhất và TAND tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam; khắc phục được sự cồng kềnh trong bộ máy nhà nước, tiết kiệm được tiền hơn (việc đầu tư mở rộng hoặc tăng cường bổ sung vật chất cho các TAND chắc chắn ít tốn kém hơn nhiều việc xây dựng các trụ sở và trang thiết bị cho hệ thống Toà án hành chính được tổ chức riêng); thực tiễn một số loại khiếu kiện hành chính hiện nay cũng đang do TAND giải quyết, như khiếu nại về danh sách cử tri…; có sự trao đổi kinh nghiệm, giúp đỡ lẫn nhau giữa các Thẩm phán giải quyết các vụ án dân sự và các Thẩm phán giải quyết các khiếu kiện hành chính; phù hợp với xu thế hiện nay của các nước trên thế giới là tổ chức một hệ thống Toà án, trong đó thiết lập các bộ phận hoặc các Toà chuyên trách về từng lĩnh vực khác nhau. Thứ tư, việc hình thành toà hành chính nằm trong hệ thống TAND còn mang lại nhiều ý nghĩa to lớn, tạo hiệu quả cao trong công tác xét xử. Cụ thể: - Việc hình thành toà hành chính trong hệ thống TAND không những đảm bảo giải quyết các tranh chấp hành chính bằng một cơ chế khách quan, hiệu quả hơn mà với sự hiện diện của Toà hành chính sẽ kích thích cơ quan giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính phải đạt hiệu quả tốt hơn. Đồng thời, toà hành chính sẽ làm cho bộ máy tài phán hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm, tăng cường kỉ cương, pháp chế trong hoạt động của mình, tôn trọng và bảo đảm quyền tự do, dân chủ của nhân dân. Toà hành chính sẽ là cơ quan kiểm tra, kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước. - Giải quyết tranh chấp hành chính thông qua Toà hành chính trong hệ thống TAND sẽ tạo ra khả năng thi hành phán quyết của Toà hành chính hiệu quả cao hơn so với con đường hành chính vì nó được bảo đảm thi hành bởi một quy trình chặt chẽ của luật. Trong thực tiễn pháp lí, có quan niệm cho rằng sự ra đời của tài phán hành chính là cách thức làm giảm tải giải quyết số lượng các khiếu nại hành chính cho các cơ quan quản lí hành chính nhà nước để các cơ quan này thực hiện việc quản lí hành chính nhà nước tốt hơn, không phải vướng bận việc giải quyết khiếu nại. - Toà hành chính ra đời nằm trong hệ thống TAND chính là sự thúc đẩy của thực tế khách quan nhằm khắc phục tình trạng vi phạm pháp luật. KẾT THÚC VẤN ĐỀ Tóm lại, sự ra đời của Toà hành chính trong hệ thống TAND là sự cần thiết để bảo đảm xây dựng thiết chế dân chủ trong giải quyết tranh chấp giữa cơ quan quản lí hành chính nhà nước với công dân, tổ chức – thiết chế quan trọng trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam. Trường Đại học Luật Hà Nội. NXB Công an nhân dân. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã sửa đổi, bổ sung. Luật tố tụng hành chính năm 2010. Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta. Học viện hành chính quốc gia. NXB Giáo dục, Hà Nội, 1995. Tài phán hành chính ở Việt Nam. NXB Giáo dục, Hà nội, 1995. Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu. Những từ viết tắt trong bài: TAND: TÒA ÁN NHÂN DÂN. XHCN: XÃ HỘI CHỦ NGHĨA.