Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất

Thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất 1. Về việc xác định những tranh chấp về quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo thủ tục tố tụng dân sự Hiện nay, Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định: tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí thì thẩm quyền giải quyết được xác định theo hướng “Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết...”. Vấn đề đặt ra là: cần phải hiểu thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền dân sự của Toà án trong Điều luật này như thế nào cho đúng. Chúng ta đều nhận thấy rằng, từ khi có Luật Đất đai năm 1987, các quy định về thẩm quyền của Toà án đối với các tranh chấp về quyền sử dụng đất theo các Luật Đất đai năm 1987, 1993 và 2003 là có sự khác nhau. Theo quy định tại Điều 21, 22 Luật Đất đai năm 1987 thì các tranh chấp về quyền sử dụng đất đai do UBND nơi có đất đai bị tranh chấp giải quyết. Tuy nhiên, khi giải quyết tranh chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm thì Toà án nhân dân giải quyết cả quyền sử dụng đất có nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm đó (1). Theo Luật Đất đai năm 1993 thì người sử dụng đất được trao 05 quyền là quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, để thừa kế quyền sử dụng đất. Khoản 3 Điều 38 Luật này quy định “Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất đó thì do Toà án giải quyết”. Trên thực tế, Tòa án nhân dân tối cao và các cơ quan hữu quan cũng đã ban hành Thông tư liên tịch số 02 ngày 28/7/1997 hướng dẫn giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993. Tuy nhiên, văn bản này hoàn toàn không phân chia các loại tranh chấp về quyền sử dụng đất mà chỉ đề cập rất chung chung là Toà án có thẩm quyền đối với tranh chấp về tài sản trên đất và quyền sử dụng đất. Theo Thông tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC ngày 03/1/2002 hướng dẫn về thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thay thế Thông tư số 02 nêu trên, thì Toà án có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 1987, 1993 sau đây: - Tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất; - Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; - Thừa kế quyền sử dụng đất; - Tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất. Nếu đất chỉ có giấy tờ được coi là hợp lệ thì các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền của Toà án bao gồm tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất (Toà án chỉ xử lý hậu quả của hợp đồng vô hiệu); tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất. Như vậy, Luật Đất đai năm 1987 có sử dụng thuật ngữ “các tranh chấp về quyền sử dụng đất đai”, thế nhưng các tranh chấp về quyền sử dụng đất đai thời kỳ này do UBND nơi có đất đai bị tranh chấp giải quyết. Tuy nhiên, khi giải quyết tranh chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm thì Toà án nhân dân giải quyết cả quyền sử dụng đất có nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm đó. Luật Đất đai năm 1993, 2003 đều sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất”, tuy nhiên, nội hàm của khái niệm lại được giải thích khác nhau trong các văn bản hướng dẫn. Như đã nêu, Thông tư liên tịch số 02 hoàn toàn không phân chia các dạng tranh chấp (ai là người có quyền sử dụng, các giao dịch liên quan tới quyền sử dụng đất; thừa kế quyền sử dụng đất) mà chỉ đề cập rất chung chung là Toà án có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp về tài sản trên đất và quyền sử dụng đất. Thông tư liên tịch số 01 ngày 3/1/2002 hướng dẫn về thẩm quyền của Toà án trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thay thế Thông tư số 02 cũng không sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất” mà sử dụng một thuật ngữ khác là “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà án. Theo đó các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền của Toà án bao gồm: - Tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất; - Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; - Thừa kế quyền sử dụng đất; - Tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất. Thuật ngữ “các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất” là một thuật ngữ có nội hàm rất rộng, bao gồm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất. Theo suy luận logic thì tranh chấp về quyền sử dụng đất sẽ bao gồm ba loại: tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng đất (thực chất là tranh chấp quyền sử dụng đất hay cụ thể hơn là kiện đòi đất đang bị người khác chiếm giữ, tranh chấp mốc giới); tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất. Thiết nghĩ, việc hiểu và vận dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất” theo hướng này là hợp lý cả về vấn đề logic ngôn ngữ và thực tiễn. Theo đó, tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các Khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết. Riêng đối với các tranh chấp hợp đồng liên quan đến quyền sử dụng đất chưa có “giấy tờ hợp lệ” (thực chất là chưa có quyền sử dụng đất) Toà án vẫn có thẩm quyền thụ lý giải quyết nhưng chỉ có thẩm quyền giải quyết hậu quả pháp lý của hợp đồng vô hiệu chứ không có thẩm quyền quyết định ai là người có quyền sử dụng đất. “Tranh chấp về quyền sử dụng đất” chỉ đặt ra khi quyền đó đã được khẳng định bởi các giấy tờ hợp lệ rồi mà vẫn phát sinh các tranh chấp liên quan. Một vấn đề nữa cần làm rõ là “tranh chấp về quyền sử dụng đất” có phải là “tranh chấp đất đai” hay không. Luật Đất đai năm 1987, 1993 không có phần giải thích thuật ngữ. Theo Khoản 26 Điều 4 về giải thích từ ngữ trong Luật Đất đai năm 2003 thì “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Nếu suy luận theo Điều 136 của Luật này, chúng ta thấy có một sự tương đồng giữa hai thuật ngữ “tranh chấp đất đai” và “tranh chấp về quyền sử dụng đất”. Điều này là cơ sở quan trọng để chúng ta giải quyết vấn đề hoà giải cơ sở đối với những tranh chấp về đất đai. 2. Về việc hoà giải cơ sở đối với những tranh chấp về đất đai   Hiện nay, theo quan điểm của những người làm công tác thực tiễn thì mọi tranh chấp đất đai đều phải qua thủ tục hoà giải tại UBND xã, phường trước khi khởi kiện ra Toà án. Vậy chúng ta thử đi tìm triết lý ngược với luận điểm này, dưới góc độ quyền tiếp cận công lý của công dân. Theo Luật Đất đai năm 1987, 1993 thì vấn đề hoà giải cơ sở đối với tranh chấp đất đai không là thủ tục bắt buộc. Theo Khoản 1 Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở”. Như vậy, theo quy định này thì Nhà nước khuyến khích giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở chứ không coi hoà giải cơ sở là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện ra Toà án. Thế nhưng, theo quy định tại Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì “Tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại UBND xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí” thì được giải quyết như sau: “Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết”. Quy định này dẫn tới cách hiểu trong thực tiễn tố tụng tại Toà án là mọi tranh chấp đất đai đều bắt buộc phải thông qua con đường hoà giải cơ sở. Trong Công văn số 116 của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC) ngày 22/7/2004, thì “Theo tinh thần quy định tại Điều 135 và Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì tranh chấp đất đai nhất thiết phải qua hoà giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp... Do vậy, “Kể từ ngày 01/07/2004 trở đi, Toà án chỉ thụ lý, giải quyết tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại UBND cấp xã mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí và khởi kiện đến Toà án”. Quan niệm này lại được khẳng định một lần nữa trong bản tham luận của Toà Dân sự TANDTC ngày 3/1/2005. Theo đó, quyền sử dụng đất bao gồm hai loại nhóm quyền: - Nhóm quyền chung của người sử dụng đất theo Điều 105 Luật Đất đai năm 2003: Quyền khai thác công dụng và hiệu quả của đất, được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được bảo hộ quyền sử dụng đất khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình. - Nhóm quyền thứ hai theo Điều 106 của Luật này: Được thực hiện các hành vi dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình đó là quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Toà Dân sự TANDTC cho rằng, khi có tranh chấp về những quyền này thì đó là tranh chấp về quyền sử dụng đất và tất cả các loại tranh chấp về quyền sử dụng đất nói trên đều phải qua hoà giải cơ sở tại UBND xã, phường, thị trấn. Quan điểm này dựa trên lập luận rằng, việc tranh chấp quyền sử dụng đất xuất phát từ nội bộ nhân dân, nội bộ gia đình, họ hàng, làng xóm. Mặt khác, loại tranh chấp này ngày một nhiều và rất phức tạp. Do vậy, hoà giải ở cơ sở có kết quả vừa tăng cường đoàn kết trong nội bộ nhân dân, vừa giảm nhẹ một phần công việc của Toà án. Hoà giải cơ sở còn là một cơ hội để đương sự chuẩn bị chứng cứ chứng minh ra Toà án nếu hoà giải không thành. Tuy nhiên, qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, tranh chấp về quyền sử dụng đất chưa hẳn là tranh chấp trong nội bộ gia đình, họ hàng, làng xóm, nhất là các tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất tại đô thị và các vùng lân cận. Hoà giải ở cơ sở bắt buộc nhằm tăng cường đoàn kết trong nội bộ nhân dân chỉ nên đặt ra đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất, mốc giới giữa các hộ liền kề. Nếu quan niệm tất cả các tranh chấp về quyền sử dụng đất đều phải qua hoà giải cơ sở thì phải chăng đã tạo thêm một trở ngại cho người dân trên con đường đi tìm công lý? Và tại Tòa án, một điều xảy ra là 100% các tranh chấp liên quan đến bất động sản sẽ đều phải giải quyết thông qua con đường hoà giải cơ sở, kể cả các tranh chấp hợp đồng về nhà đất, quyền sử dụng đất, giao dịch về kinh doanh bất động sản; chia thừa kế; chia tài sản của vợ chồng khi ly hôn... Chẳng hạn, người chết để lại di sản là nhà đất tại phường X quận Y của Hà Nội, nhưng những người thừa kế lại cư trú ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau như thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ... thì những người thừa kế bắt buộc phải tụ hội về Hà Nội để tham gia hoà giải cơ sở trước khi khởi kiện ra Toà án. Điều này gây mất thời gian và tổn phí cho các đương sự trong việc đi lại. Trường hợp vợ chồng muốn ly hôn và chia tài sản vợ chồng là nhà đất cũng phải yêu cầu và chờ UBND xã, phường hoà giải xong rồi mới có thể kiện ra Toà án để yêu cầu ly hôn và chia tài sản vợ chồng. Phải chăng vấn đề không còn là khuyến khích hoà giải cơ sở nữa, mà là bắt buộc phải hoà giải cơ sở và quyền tự định đoạt của đương sự đã không được tôn trọng một cách đúng mức. Xét về phương diện thời hiệu thì thời hiệu khởi kiện đối với mỗi loại án kiện đã được quy định trước trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Do vậy, trong thực tiễn, nếu coi mọi tranh chấp đất đai đều bắt buộc phải thông qua con đường hoà giải cơ sở trước khi khởi kiện ra Toà án thì trong nhiều trường hợp dẫn tới hậu quả là đương sự mất quyền khởi kiện ra Toà án do thời hiệu khởi kiện đã hết. Đó là chưa tính đến theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì thời hạn hoà giải hiện nay là khá dài (30 ngày kể từ nhận được đơn) và trong thực tiễn, thời hạn này có thể bị vi phạm bởi các chủ thể có thẩm quyền hoà giải.   Theo chúng tôi, sẽ hợp lý hơn nếu việc hoà giải cơ sở đối với các tranh chấp về đất đai được thực hiện trên cơ sở yêu cầu của các đương sự và việc hoà giải cơ sở chỉ bắt buộc đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất, mốc giới giữa các hộ liền kề nhằm duy trì tình đoàn kết trong nội bộ nhân dân. Tuy nhiên, nếu nhà làm luật vẫn mở rộng phạm vi hoà giải bắt buộc đối với tất cả các tranh chấp đất đai thì cũng cần có quy định bổ sung nhằm bảo đảm các quyền tố tụng của đương sự theo hướng: Nếu hết thời hạn theo Khoản 2 Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 (kể từ ngày UBND nhận đơn) mà UBND không tiến hành hoà giải hoặc không có điều kiện hoà giải (bên bị kiện không có thiện chí nên không có mặt hoặc không thể có mặt...) thì đương sự có quyền khởi kiện ra Toà án. Thời gian từ ngày đương sự nộp đơn yêu cầu hoà giải tại UBND cho tới khi khởi kiện ra Toà án không được tính vào thời hiệu khởi kiện. 3. Các tranh chấp dân sự liên quan tới quyền sử dụng đất có bắt buộc phải khởi kiện tại Tòa án nơi có bất động sản không? Về thẩm quyền của Toà án nơi có bất động sản Theo điểm c Khoản 1 Điều 35 Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 thì Toà án nơi có bất động sản có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp về bất động sản. Quy định này được xây dựng dựa trên quan niệm là Toà án nơi có bất động sản là Toà án có điều kiện tốt nhất cho việc giải quyết tranh chấp. Bởi lẽ, tất cả các hồ sơ, giấy tờ về bất động sản do cơ quan quản lý bất động sản nắm giữ, cơ quan này nắm vững thực trạng, nguồn gốc của bất động sản. Do vậy, Toà án nơi có bất động sản có điều kiện xác minh để giải quyết sát với thực tế: xem xét, thẩm định tại chỗ (xác minh thực địa); cho định giá tài sản; thu thập tài liệu từ cơ quan nhà đất...  Vấn đề đặt ra cần phải làm rõ như thế nào là tranh chấp về bất động sản để xác định Toà án có thẩm quyền. Thiết nghĩ, quy định này cần được hiểu là áp dụng đối những vụ tranh chấp mà đối tượng của vụ tranh chấp là bất động sản, bao gồm tranh chấp quyền sở hữu như chủ sở hữu kiện đòi nhà ở bị chiếm giữ bất hợp pháp, tranh chấp vật kiến trúc khác trên đất, cây lâu năm trên đất; kiện đòi trả nhà, đất cho thuê, mượn; tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng; yêu cầu chia thừa kế nhà, quyền sử dụng đất; tranh chấp diện tích mua bán, mốc giới... Ngoài ra, có thể mở rộng việc áp dụng đối với tranh chấp các quyền gắn liền với bất động sản như tranh chấp quyền được tiếp tục thuê, tranh chấp về bất động sản liền kề như tranh chấp lối đi, trổ cửa, thoát nước, ranh giới... Nếu đối tượng tranh chấp chỉ là đòi tiền liên quan đến các giao dịch về bất động sản (nhà, đất...) như tiền mua bán, tiền thuê còn thiếu... thì đương sự phải khởi kiện tại Toà án nơi bị đơn cư trú, làm việc chứ không thể khởi kiện tại Toà án nơi có bất động sản. Về phương diện lý luận, đối tượng của vụ tranh chấp sẽ được xác định thông qua đơn khởi kiện của nguyên đơn. Về thẩm quyền của Toà án theo lãnh thổ đối với các tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất Trong thực tiễn, việc vận dụng quy định tại Điều 35 Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 để xác định thẩm quyền của Toà án đối với các tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất, cũng có những ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất không phải là tranh chấp về bất động sản, do vậy, trong những trường hợp này Toà án có thẩm quyền phải là Toà án nơi bị đơn giải quyết. Quan điểm này dựa trên lập luận rằng, đối với tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc quyền sử dụng đất thì trước hết phải xác định xem ai là người có quyền thừa kế rồi mới chia, trong số các đương sự thì có đương sự chỉ yêu cầu hưởng giá trị chứ không yêu cầu chia hiện vật. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng, tranh chấp thừa kế thì di sản có thể bao gồm cả động sản, bất động sản cho nên không thể áp dụng nguyên tắc xác định thẩm quyền của Toà án theo nơi có bất động sản toạ lạc. Thiết nghĩ, việc ban hành một văn bản pháp lý để hướng dẫn cụ thể về vấn đề này là hết sức cần thiết. Việc nghiên cứu pháp luật một số nước và pháp luật chế độ cũ về tố tụng dân sự cho thấy, nguyên tắc nơi phát sinh sự kiện mở thừa kế sẽ được áp dụng để xác định thẩm quyền của Toà án đối với các vụ việc yêu cầu chia thừa kế. Tức là Toà án có thẩm quyền giải quyết vụ việc sẽ là Toà án nơi mở thừa kế hay Toà án nơi khai phát di sản. Thế nhưng, luật thực định của chúng ta hiện nay không đề cập đến nguyên tắc này. Do vậy, chúng tôi cho rằng, trong khi nhà lập pháp chưa có những quy định khác thì việc xác định thẩm quyền của Toà án theo lãnh thổ tạm thời vẫn được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự hiện hành, trên nguyên tắc ưu tiên thẩm quyền giải quyết của Toà án nơi có bất động sản (nếu có nhiều bất động sản thì là Toà án nơi có một trong các bất động sản). Chúng ta có thể tính đến phương án tách vụ án thừa kế về động sản và bất động sản riêng để xác định thẩm quyền của Toà án theo nguyên tắc nơi hiện diện của bị đơn và nơi có bất động sản tranh chấp, nếu có sự đồng thuận của các thừa kế. Tuy nhiên, tính khả thi trên thực tế của việc tách vụ án là không cao, bởi lẽ nếu tách vụ án thì khó giải quyết toàn diện việc chia di sản, hơn nữa trong số các đương sự có thể có đương sự không đồng ý việc tách vụ án thừa kế để chia riêng về động sản và bất động sản. (1) Thông tư liên ngành số 04 ngày 3/5/1990 của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn giải quyết các tranh chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất đai quy định các tranh chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất đai, bao gồm: - Tranh chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm gắn liền với việc sử dụng đất; - Yêu cầu đòi bồi hoàn hoặc thừa kế thành quả lao động, kết quả đầu tư làm tăng giá trị của đất hoặc hoa màu, tài sản khi đất bị thu hồi; - Yêu cầu bồi thường thiệt hại do người khác xâm phạm quyền sử dụng đất gây ra; - Tranh chấp đòi thừa kế vườn cây, sản phẩm nuôi, trồng thuỷ sản, các công trình xây dựng trên đất để tiếp tục khai thác.