Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội

ra Chính phủ thực hiện kết luận của Bộ Chính trị, Thanh tra Thành phố tham mưu giúp Thành uỷ ban hành Chương trình hành động số 35 – CTr/TU ngày 13/6/2008 thực hiện Kết luận của Bộ Chính trị “về tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới”, UBND Thành phố ban hành Kế hoạch số 05/KH-UBND ngày 03/09/2008 triển khai chương trình hành động của Đảng bộ Thành phố thực hiện kết luận của Bộ Chính trị. Uỷ ban nhân dân Thành phố thường xuyên đôn đốc các quận, huyện, sở, ngành rà soát các vụ việc khiếu nại tồn đọng, phức tạp trên địa bàn, các vụ việc đã có kết luận, chỉ đạo xử lý của các cơ quan Trung ương, Thành phố nhưng đến nay chưa thực hiện xong dứt điểm, yêu cầu nêu rõ nguyên nhân và biện pháp xử lý cụ thể đối với từng vụ việc để báo cáo Thủ tướng Chính phủ và Uỷ ban nhân dân Thành phố để kịp thời chỉ đạo. Hầu như tuần nào Lãnh đạo UBND Thành phố cũng chủ trì mời các Sở, ngành, chính quyền cơ sở và đại diện một số cơ quan Trung ương có liên quan để thống nhất biện pháp giải quyết các vụ khiếu nại phức tạp. Uỷ ban nhân dân Thành phố đã chỉ đạo, giải quyết, tổ chức thực hiện xong 78/83 vụ việc (theo Nghị quyết số 03/2005/NQ-HĐND ngày 05/08/2005 của Hội đồng nhân dân Thành phố), còn tồn 05 vụ đều thuộc thẩm quyền thực hiện của UBND quận, huyện hoặc phối hợp thực hiện giữa quận, huyện với Sở Tài nguyên Môi trường. Theo báo cáo của các đơn vị đến nay đã giải quyết xong dứt điểm 57/88 vụ (theo Nghị quyết số 12/2007 của Hội đồng nhân dân Thành phố). Các vụ còn lại UBND quận, huyện, các sở, ngành đang tập trung giải quyết. - Theo báo cáo tổng kết công tác thanh tra năm 2009 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2010 của thanh tra thành phố Hà Nội số 2373/TTTP-TH, toàn Thành phố đã tiếp nhận 1009 vụ khiếu nại; giảm 33% so với cùng kỳ năm trước; đã kết luận 904 vụ; đạt tỷ lệ 81%. Trong đó: Các xã, phường, thị trấn đã tiếp nhận và thụ lý gồm 353 vụ khiếu nại; đã kết luận, giải quyết được 285 vụ; chiếm tỷ lệ 75%. Các quận, huyện, thành phố trực thuộc đã tiếp nhận và thụ lý 382 vụ khiếu nại; đã kết luận, giải quyết được 364 vụ chiếm tỷ lệ 79%. Các sở, ngành đã tiếp nhận và thụ lý: 30 vụ, đã kết luận, giải quyết được 25 vụ; chiếm tỷ lệ 84%. Các vụ thuộc thẩm quyền UBND Thành phố giao Thanh tra thành phố xem xét 224 vụ khiếu nại. Đến nay, Thanh tra Thành phố đã kết luận, giải quyết được 230 vụ; chiếm tỷ lệ 94%. Kết quả giải quyết khiếu nại: Khiếu nại dúng 134 vụ (chiếm 15%); Khiếu nại sau 548 vụ (chiếm 61%); Khiếu nại có đúng, có sai 161 vụ (chiếm 18%); Rút đơn khiếu nại 56% vụ (chiếm 6%). Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo đã kiến nghị thu hồi cho nhà nước 322.790 triệu đồng và 56.396 m2 đất; trả cho công dân 804 triệu đồng và 105 m2 đất. - Trong báo cáo tổng kết công tác thanh tra năm 2010 của thanh tra thành phố, nhiều đoàn khiếu nại ở các địa phương như: quận Hà Đông (công dân thuộc các phường: Dương Nội, Yên Nghĩa, Quang Trung, Vạn Phúc), quận Đống Đa (công dân phường Trung Liệt), quận Hoàng Mai (công dân phường Hoàng Liệt), huyện Sóc Sơn (công dân xã Mai Đình), huyện Thạch Thất (công dân 4 xã Thạch Hoà, Hà Bằng, Cần Kiệm, Bình Phú). Nội dung khiếu nại chủ yếu liên quan đến: việc triển khai các dự án đầu tư xây dựng, thực hiện chế độ chính sách đền bù khi thu hồi đất, vi phạm trong công tác quản lý tài chính, quản lý đất đai… Năm 2010, toàn Thành phố tiếp nhận, thụ lý 1415 vụ khiếu nại, đã kết luận 1216 vụ; đạt tỷ lệ 85%. Nhìn chung, các vụ còn lại đang trong thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật. Riêng thanh tra thành phố thụ lý 277 vụ khiếu nại; đã kết luận 265 vụ; chiếm tỷ lệ 92%. Kết quả giải quyết: Khiếu nại đúng 76 vụ (6%), khiếu nại sai 894 vụ (74%), khiếu nại có đúng, có sai 208 vụ (17%). Rút đơn khiếu nại 38 vụ (3%). Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo kiến nghị điều chỉnh bổ sung 28 phương án đền bù GPMB; thu hồi 3.867 triệu đồng, 3.699m2 đất; kiến nghị bán bổ sung 03 căn hộ tái định cư; trả cho dân 266 triệu đồng; 18m2 đất; thu hồi 11 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; kiến nghị xử lý kỷ luật 01 cán bộ; kiến nghị chuyển cơ quan điều tra 04 vụ. Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu trên địa bàn Thành phố từ đầu năm đến nay đã có những chuyển biến tích cực; quyền lợi hợp pháp của công dân được bảo vệ. Việc công dân tập trung khiếu kiện đông người đã được kiểm soát; không có đoàn đông người phát sinh thành “điểm nóng” gây mất an ninh trật tự, ảnh hưởng đến an ninh chính trị trên đại bàn thành phố, nhất là trong thời gian tổ chức Đại lễ 100 năm Thăng Long – Hà Nội, Đại hội đảng bộ Thành phố; các Hội nghị ASEAN, các kỳ họp Quốc hội và các kỳ họp của HĐND Thành phố. Tuy nhiên, trong công tác giải quyết khiếu nại hiện nay còn một số tồn tại, hạn chế như: Việc phân loại, xử lý đơn còn chưa chính xác (nhất là ở cấp cơ sở). Tình trạng chuyển đơn vòng vo, hướng dẫn trả lời thiếu thống nhất gây bức xúc cho công dân và gây khó khăn cho việc giải quyết vẫn còn xảy ra ở một số cơ quan, đơn vị. Một số vụ khiếu nại giải quyết còn quá hạn. Chất lượng giải quyết khiếu nại chưa đồng đều. Một số vụ việc, chất lượng giải quyết còn hạn chế. Việc thực hiện Nghị quyết số 22/2009/NQ – HĐND ngày 11/12/2009 của HĐND Thành phố còn chậm. Sau gần 1 năm thực hiện Nghị quyết, các cấp, các ngành của của Thành phố giải quyết xong 81/176 vụ, đạt tỷ lệ 46%. Một số đơn vị chưa nghiêm túc thực hiện chế độ báo cáo về công tác giải quyết khiếu nại. Trong 5 năm qua, các mặt công tác chuyên môn của các cơ quan hành chính thành phố Hà nội, nhất là cơ quan Thanh tra Thành phố đã có những chuyển biến tích cực. Mặc dù khối lượng công việc ngày cang tăng, số lượng cán bộ hạn chế nhưng Thanh tra Thành phố đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận; hoàn thành các chỉ tiêu, chương trình, kế hoạch công tác đã đặt ra. Từ năm 2006 – 2010, số công dân đến các cơ quan hành chính nhà nước khiếu nại, tố cáo là 173.265 công dân (tăng 20% so với giai đoạn 2001 – 2005); số đơn đã xử lý 72.607 đơn các loại (tăng 164 %); số cuộc thanh tra đã triển khai 1.400 cuộc (tăng 90%); đã giải quyết 11.821 vụ khiếu nại, tố cáo (giảm 7% so với giai đoạn trước). Trong 5 năm qua, công tác quản lý nhà nước đã được tăng cường. Thanh tra Thành phố thường xuyên triển khai thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị trong việc thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo. Chính vì thế, chất lượng công tác giải quyết khiếu nại đã chuyển biến rõ nét (năm 2010, tỷ lệ cải sửa giảm 10% so với năm 2009). Liên tục trong 3 năm 2008, 2009, 2010, Thành phố luôn xác định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trong các năm 2005, 2007, 2009, Thanh tra Thành phố tham mưu cho HĐND Thành phố xây dựng các Nghị quyết chuyên đề về các vụ khiếu nại, tố cáo tồn đọng để làm cơ sở giám sát việc thực hiện của các cấp chính quyền thành phố. Năm 2009, Thanh tra Thành phố đã chủ động tham mưu cho UBND Thành phố xây dựng Đề án ban tiếp công dân của UBND Thành phố. Mô hình này đã khắc phục được nhiều hạn chế trong công tác tiếp dân trước đây và được người dân đồng tình ủng hộ. Trong điều kiện mở rộng địa giới hành chính, mặc dù tình hình khiếu nại tăng them, việc giải quyết khiếu nại còn có những khó khăn do việc áp dụng, vận dụng các chính sách pháp luật trên toàn địa bàn Thành phố đã nghiêm túc triển khai quán triệt và tổ chức thực hiện Thông báo kết luận số 130-TB/TW ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị, Chương trình hành động số 35-CTr/TU ngày 13/06/2008 của Thành uỷ và Kế hoạch số 05/KH-UBND ngày 03/09/2008 của UBND Thành phố.Thanh tra Thành phố đã chủ động tham mưu giúp UBND Thành phố ban hành quyết định số 19/2008/QĐ-UBND ngày 29/09/2008 quy định về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại tố cáo thuộc thành phố Hà Nội; tham mưu xây dựng Đề án Văn phòng tiếp công dân của UBND Thành phố Hà Nội. Vì vậy, công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại được quan tâm, chỉ đạo thực hiện quyết liệt, ngày càng đi vào nề nếp, tạo được chuyển biến tốt từ cơ sở đến Thành phố. Lãnh đạo Thành phố đã tập trung chỉ đạo, tăng cường thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, đề ra nhiều giải pháp cho việc khiếu nại của công dân ở các cấp đạt hơn 86%. Nhiều vụ viêc phức tạo liên quan đến các dự án thu hồi đất, cải tạo chợ được giải quyết cơ bản góp phần ổn định tình hình chính trị, giữ vững an ninh, trật tự xã hội. Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu nại vẫn còn tồn đọng một số vụ việc khiếu nại chưa được giải quyết dứt điểm. Một số cấp uỷ, chính quyền có nơi có lúc còn chưa tập trung, công tác giải quyết khiếu nại của công dân chưa phát huy tốt, các tổ chức đoàn thể, quần chúng, chưa giải quyết kịp thời, có nơi có biểu hiện đùn đẩy trách nhiệm, thiếu thống nhất; chưa quan tâm đầy đủ đến vấn đề xã hội, các vấn đề dân sinh bức xúc. Việc xử lý và quản lý đơn thư, các văn bản chỉ đạo của Thành phố, quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật của một số đơn vị chưa thống nhất, không chặt chẽ. Vẫn còn một số quận, huyện, phường, xã, thị trấn chưa thực hiện đúng quy định của pháp luật về thể thức văn bản, quy trình giải quyết khiếu nại. Một số quận, huyện, thành phố trực thuộc chưa thực hiện được đầy đủ quy trình đối thoại khi giải quyết khiếu nại lần đầu; khi quyết định giải quyết khiếu nại chưa đầy đủ các nội dung theo quy định của luật, nhất là phần hướng dẫn công dân quyền khiếu nại tiếp đến đâu. Có nhiều nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại về đất đai nhưng chủ yếu vẫn tập trung vào các nguyên nhân sau đây: * Hệ thống chính sách pháp luật về đất đai không thống nhất - Hệ thống chính sách pháp luật, nhất là về đất đai trong thời gian trước đây chưa hoàn chỉnh, liên tục sửa đổi, bổ sung. Việc Nhà nước ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát triển của đất nước thiếu đồng bộ và còn chồng chéo. Bên cạnh đó, do hàng năm Nhà nước điều chỉnh chính sách đất đai, chính sách bồi thường, hỗ trợ theo hướng có lợi hơn cho người dân dẫn đến những người gương mẫu chấp hành chính sách GPMB của Nhà nước lại bị thiệt thòi so với những người cố tình chây ì không chấp hành, khi chính sách đền bù GPMB thay đổi thì họ được hưởng lợi; cần có sự thống nhất giữa quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo với quy định của Luật Đất đai nhất là về khiếu nại trong giải quyết đất đai. Luật khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi bổ sung quy định việc khiếu nại chỉ qua 2 cấp giải quyết, nếu công dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì khởi kiện ra Toà hành chính, nhưng theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Toà án lại chỉ thụ lý một số nội dung khiếu nại nên gây khó khăn cho người dân khi thực hiện quyền của mình. - Hệ thống pháp luật đất đai trong thời gian dài đã tránh né việc giải quyết một số quan hệ về đất đai, dẫn tới tồn đọng số vụ việc cần giải quyết và gây ra sự vận dụng khác nhau giữa các địa phương khi giải quyết những vấn đề giống nhau. - Từ chỗ pháp luật công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai chuyển sang quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến sau này quy định cho người sử dụng đất có đầy đủ các quyền, do vậy, việc nắm bắt kịp thời các quy định cho người sử dụng đất có đầy đủ các quyền, do vậy, nắm bắt kịp thời các quy định pháp luật của cán bộ và người dân hạn chế, việc hiểu các quy định pháp luật cũng không đầy đủ và quan niệm về chế độ sở hữu tư nhân về đất đai trong nhân dân vẫn còn tồn tại. Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát triển của đất nước nên thiếu đồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người hưởng chính sách sau được lợi hợi người hưởng chính sách trước (có một số trường hợp những người chây ì, không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện. - Những năm 1980, hợp tác xã và tập đoàn sản xuất nông nghiệp ở miền Nam được hình thành, sau đó giải thể nhưng Nhà nước chưa có chính sách xử lý kịp thời tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai khi các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất giải thể, đã dẫn đến nhiều khiếu kiện. * Công tác giải quyết khiếu nại của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước còn chưa thống nhất Mỗi năm, các cơ quan hành chính từ trung ương đến cơ sở các cấp, các ngành phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính còn nhiều vướng mắc, bất cập về cơ chế giải quyết khiếu nại, dẫn đến nhiều vụ việc giải quyết chưa đảm bảo dân chủ, công khai; chưa khách quan, công bằng, hợp lý và tính khả thi thấp; nhiều quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật song vẫn không được thi hành nghiêm chỉnh; tình trạng khiếu nại đông người vượt cấp diễn ra ở nhiều nơi, cụ thể là: Theo quy định của pháp luật thì công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính đến cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính có quyết định, hành vi hành chính nếu có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình. Người có quyết định hành chính bị khiếu nại là người giải quyết khiếu nại lần đầu. Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản và gửi quyết định này cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan… Cơ chế giải quyết khiếu nại như vậy là chưa phù hợp, bởi việc giao cho người ra quyết định hành chính bị khiếu nại giải quyết khiếu nại đối với quyết định đó là chưa đảm bảo tính khách quan trong việc giải quyết; làm người dân thiếu tin tưởng nên sau khi giải quyết vẫn tiếp tục khiếu nại lên cấp trên. Hơn nữa, pháp luật cũng quy định người giải quyết khiếu nại lần đầu phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Với thủ tục này, việc giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kéo dài và trong thực tiễn là không cần thiết và nhiều trường hợp cũng không thực hiện được. Đối với trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai, pháp luật hiện hành quy định nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người giải quyết khiếu nại lần đầu thì có quyền khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan quản lý cấp trên của người đó. Pháp luật không quy định bắt buộc người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại nên nhiều quyết định giải quyết khiếu nại chưa thấu tình, đạt lý, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch; chưa tạo ra cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Trong thực tế, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chình chính được thể hiện đầy đủ. Các quy định hiện hành cũng chưa phân biệt rõ thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu với lần hai, giữa khiếu nại đòi huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại. Một số quy định về thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại cũng chưa phù hợp với thực tiễn… Đây chính là nguyên nhân quan trọng dẫn đến nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại của cấp có thẩm quyền, song người dân vẫn không tin vào tính khách quan, công bằng của cơ quan hành chính đã giải quyết mà vẫn tái khiếu, tiếp khiếu vượt cấp lên trên. Pháp luật hiện hành chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan hành chính, của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, chưa quy định rõ biện pháp chế tài xử lý đối với cơ quan hành chính, thủ trưởng, cơ quan hành chính, cán bộ, công chức nhà nước để chậm trễ hoặc không giải quyết khiếu nại của người dân. Do vậy, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước ở một số địa phương chưa thực sự quan tâm tới việc lãnh đạo, chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại hành chính, còn thiếu trách nhiệm trong việc chỉ đạo tiếp nhận và giải quyết khiếu nại kịp thời cho người dân nhưng không bị xử lý. Việc bảo đảm thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Vì trách nhiệm thi hành các quyết định chủ yếu này thuộc về cơ quan hành chính nhà nước, pháp luật lại chưa quy định cụ thể trách nhiệm, các biện pháp chế tài đối với các cơ quan không chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại của cấp có thẩm quyền. Do đó, hiệu quả viêc thi hành các quyết định hành chính phụ thuộc vào sự tự giác của các cơ quan hành chính. Các biện pháp cưỡng chế hành chính không thể áp dụng được trong trường hợp các cơ quan này không chịu chấp hành. Thậm chí, nhiều vụ việc khiếu nại đã có chỉ đạo của Thủ tướng, nhưng các cấp chính quyền vẫn chưa thực hiện nghiêm. Giữa Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có những quy định mâu thuẫn nhau liên quan đến quyền khởi kiện của cơ quan, tổ chức, công dân trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai lần thứ hai, gây khó khăn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại và bức xúc trong dư luận xã hội (Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005; Điều 138 Luật Đất đai năm 2003; Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được sửa đổi, bổ sung năm 2006). Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính hành vi hành chính quy định tại Điều 162 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (Nghị định 181) được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai. Theo các quy định này và quy định tại các Điều 63, 64 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP (Nghị định 84) thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình trong quản lý đất đai; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với những khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Như vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được nêu ở trên là hoàn toàn giống như thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định tại khoản 1 Điều 20, khoản 1 và 2 Điều 23 của Luật Khiếu nại, tố cáo. Do đó, việc quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai và tại các Điều 63, 64 của Nghị định số 84 là không cần thiết. Mặt khác, theo các quy định tại các Điều 37, 44, 52 của Luật Đất dai; khoản 2 Điều 42, khoản 2 Điều 34 của Nghị định số 181 và một số quy định có liên quan của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì hầu hết các quyết định hành chính hành vi hành chính được quy định tại Điều 162 của Nghị định số 181 đều thuộc thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Cá biệt, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định việc trưng dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều 24 của Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, ngày 03/06/2008. Mặc dù vậy, theo điểm b khoản 2 Điều 40, khoản 1 Điều 54, Điều 61 của Nghị định số 84 đều dẫn chiếu việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện được thực hiện theo quy định tại các Điều 63, 64 của Nghị định này. Như vậy, Nghị định số 84 đã có sự nhầm lẫn giữa quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Để giải quyết vấn đề này, có hai quan điểm. Quan điểm thứ nhất cho rằng: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Vì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là thành viên của Uỷ ban nhân dân, có trách nhiệm phải chấp hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính của tập thể Uỷ ban nhân dân. Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cùng cấp cũng đồng nghĩa với việc trao quyền cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quyết định sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Điều này không chỉ trái với nguyên tắc: Thiểu số phục tùng đa số mà còn trái với quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy vậy, theo quan điểm này thì không ai có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân. Vì Luật khiếu nại, tố cáo cũng không quy định về vấn đề này. Quan điểm thứ hai cho rằng: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Vì các quyết định của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện đều do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp ký ban hành hoặc thay mặt Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện. Mặc khác, việc hiểu như vậy cũng là để bảo đảm quyền khiếu nại của cá nhân, tổ chức sử dụng đất đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân và khắc phục sự bất cấp của Luật khiếu nại, tố cáo về vấn đề này. * Văn hóa pháp luật còn hạn chế Trong quá trình giải quyết các vụ việc khiếu nại nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật, nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp. Nhiều vụ việc tồn đọng mà nếu giải quyết sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giải quyết, nhưng không giải quyết thì người khiếu nại không chấp nhận. Một số cán bộ vì lợi ích kinh tế tranh thủ thời gian đương chức đã cố tình vi phạm chính sách pháp luật đất đai để trục lợi. Việc áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp còn có tình trạng tuỳ tiện, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Rất nhiều điểm đổi mới của Luật Đất đai năm 2003 vẫn chưa đưa được vào thực tế vì cán bộ quản lý ở nhiều nơi chưa biết, vẫn quyết định theo quy định của pháp luật trước đây. Uỷ ban nhân dân các cấp chưa chăm lo nhiều đến công tác tiếp dân, công tác giải quyết khiếu nại của công dân. Từ đây làm cho dân không tin vào bộ máy hành chính ở địa phương, không tin vào quyết định hành chính của địa phương, luôn mong muốn có sự phán quyết của Trung ương. Sự buông lỏng trong quản lý nhà nước về đất đai trong thời gian qua, nhất là các cấp quản lý cơ sở và sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật đất đai của các địa phương cũng là một trong những nguyên nhân dẫn tới khiếu nại về đất đai. Đa số các địa phương chưa có sự đầu tư kinh phí thoả đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, đảm bảo quản lý chặt chẽ đến từng thửa đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm, công tác kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức, các địa phương cũng ít chú ý tới công tác hậu kiểm tra đối với các dự án, công trình sau khi giao đất, cho thuê đất. Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa giải quyết tốt được mối quan hệ giữa quyền của cơ quan nhà nước và của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích xã hội, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư cần sử dụng đất với người sử dụng có đất bị thu hồi, không chất hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Đất đai là vấn đề phức tạp, các chính sách đất đai liên tục thay đổi từ thời chiến sang thời bình, từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Để giải quyết cần có một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu, làm việc chuyên trách, có trách nhiệm cao, biết làm một công bộc của dân. Bên cạnh đó, nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại nhìn chung còn hạn chế, trong khi việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Nhiều trường hợp người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật, song cố tình không chấp hành những quyết định đã giải quyết đúng pháp luật; một số trường hợp bị kích động hoặc lợi dụng việc khiếu kiện để kích động khiếu nại đông người, gây sức ép đối với cơ quan Nhà nước nhưng việc xử lý không nghiêm. CHƯƠNG 3 CÁC GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM HOÀN THIỆN THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Một số chủ trương, chính sách của Đảng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Khiếu nại là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật do mình ban hành, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. Vì vậy, giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm. Để việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn trong giải quyết khiếu nại, Nhà nước ta đã ban hành Luật khiếu nại năm 1998. Luật này đã được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005. Để phát huy và nâng cao trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại của cả hệ thống chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ban hành Chỉ thị số 09- CT/TW ngày 6-3-2002 về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại hiện nay. Tranh chấp, khiếu kiện đất đai đang là một thách thức đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở từng địa phương. Muốn vậy việc tìm hiểu nhận dạng các nguyên nhân phát sinh (trong đó có những nguyên nhân có tính lịch sử) tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài rất cần thiết trong nỗ lực tìm kiếm, xác lập cơ chế thích hợp để giải quyết dứt điểm, triệt để; Hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai, rà soát các quy định của pháp luật hiện nay liên quan đến việc giải quyết khiếu nại về đất đai, kịp thời bổ sung những nội dung mà pháp luật chưa điều chỉnh, chưa rõ rang; hoàn thiện chính sách bồi thường khi thu hồi đất, nhất là giá bồi thường phải sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường, tạo sự thống nhất thực hiện trong cả nước, không để có sự chênh lệch bất hợp lý về mức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất giữa các dự án; giao đất dịch vụ, gắn tái định cư với giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi những quy định chưa phù hợp hoặc những vấn đề mới phát sinh. Đổi mới công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai. Tiếp nhận ý kiến phản hồi từ tổ chức, cá nhân để hoàn thiện và xây dựng hệ thống quản lý đất đai (thể chế, bộ máy tổ chức). Rà soát các vụ việc khiếu nại liên quan đến đất đai chưa được giải quyết ở tất cả các cấp, tập trung lực lượng, có kế hoạch, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành, các đoàn thể, giữa Trung ương và địa phương, tiến hành giải quyết khiếu nại của công dân ngay tại cơ sở, nơi phát sinh, đảm bảo thống nhất, phù hợp với quy định của pháp luật. Trong quá trình giải quyết cần chú ý tăng cường dân chủ, tuyên truyền pháp luật, tích cực vận động thuyết phục và hoà giải. Đề cao trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo tiếp dân, giải quyết khiếu nại về đất đai có hiệu quả ngay tại địa phương và cơ sở với việc tăng cường quản lý nhà nước về đất đai để hạn chế đơn thư gửi vượt cấp lên Trung ương. Luật Đất đai năm 2003 đã phân cấp thẩm quyền quản lý, sử dụng đất đai, trong đó có thẩm quyền thu hồi đất trong đó có thẩm quyền thu hồi đất cho chính quyền địa phương. Để ngăn ngừa phát sinh khiếu nại cấp uỷ đảng và chính quyền địa phương cần tăng cường quản lý đất đai đúng pháp luật và đặc biệt quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ công tác thu hồi đất, giải phòng mặt bằng ngay từ quy hoạch sử dụng đất đến việc xây dựng phương án thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất theo đúng quy định của pháp luật. Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thường trực Bộ Chính trị tại Công văn số 5077-CV/VPTW ngày 22 tháng 5 năm 2008 và của Thủ tướng Chính phủ tại Văn bản số 5748/VPCP-KNTC ngày 01 tháng 09 năm 2008, Thanh tra Chính phủ đang phối hợp với các bộ, ngành xây dựng mô hình thí điểm cơ quan tài phán hành chính trong lĩnh vực đất đai lồng ghép trong Đề án tài phán hành chính. Đề án này có mục đích đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra nhất là công tác thanh tra trách nhiệm quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường tại các địa phương nhằm phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, xử lý nghiêm, kịp thời, đúng pháp luật các trường hợp vi phạm. Các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước 3.2.1 Giải quyết các vấn đề xung đột pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Pháp luật ngày càng được hoàn thiện và đã góp phần to lớn trong việc giải quyết các khiếu nại đất đai nói riêng và khiếu nại hành chính nói chung. Mặc dù vậy, nghiên cứu thực tế việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính đất đai còn mâu thuẫn xung đột. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra tòa án, song Luật Đất đai lại xác định, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Để sửa chữa bất cập của Luật Đất đai, Nghị định 84/2007/NĐ – CP đã điều chỉnh về thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại phù hợp vớ quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo nhưng như vậy vô hình chung đã làm cho Nghị định 84/2007/NĐ – CP mâu thuẫn với chính văn bản Luật mà nó phải hướng dẫn. Đây là mâu thuẫn phát sinh từ nhiều năm và Luật Đất đai cần phải được điều chỉnh quy định này nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Nguyên nhân chủ yếu của việc xung đột pháp luật là do các quy định về giải quyết khiếu nại hành chính thể hiện ở nhiều văn bản, nằm rải rác ở các luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư. Các văn bản pháp luật được ban hành vào các thời điểm khác nhau. Luật Khiếu nại, tố cáo đã được Quốc hội sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005 nhưng các văn bản pháp luật khác chưa sửa đổi, bổ sung kịp thời. Do vậy dẫn đến sự thiếu đồng bộ trong các quy định pháp luật về việc khiếu nại hành chính. Ví dụ như Luật đất đai năm 2003 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng trên cơ sở các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 đã bỏ quy định này, song Luật Đất đai đến nay vẫn chưa điều chỉnh theo dẫn đến mâu thuẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại có liên quan đến đất đai hiện nay, theo Luật Đất đai quy định trường hợp quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định cuối cùng thì chấm dứt khiếu nại và Luật Khiếu nại, tố cáo quy định chỉ xem xét quyết định cuối cùng của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Do quy định không rõ ràng, nên để phát hiện được quyết định cuối cùng có dấu hiệu vi phạm pháp luật và để được xem xét quyết định đó theo quy định của pháp luật là một việc không dễ dàng. Vừa qua không ít trường hợp cuối cùng sai không được phát hiện và xử lý kịp thời, có trường hợp nhờ dân lên Trung ương “kêu oan” mới phát hiện được quyết định cuối cùng sai. Luật quy định quyết định cuối cùng có hiệu lực thi hành, có trường hợp khi phát hiện quyết định cuối cùng sai, thì việc đã rồi, như nhà bị đập, đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đã bán, thạm chí có người đã vào tù. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định Bộ trưởng Bộ Tài nguyên – Môi trường là người có thẩm quyền xem xét, giải quyết các khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Do đó, người khiếu nại lên Bộ Tài nguyên – Môi trường để tiếp khiếu. Theo thống kê từ năm 1999 đến năm 2004, Bộ Tài nguyên – Môi trường nhận 21.632 đơn, số đơn thuộc thẩm quyền xem xét là 4.279 đơn. Bộ phải mất nhiều thời gian xử lý, không đủ sức đáp ứng yêu cầu, làm phức tạp tình hình. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình, gọi là “khiếu kiện vượt cấp” lên Trung ương. Vì thế giải quyết khiếu nại hành chính không có điểm dừng. Việc mở rộng thầm quyền để Toà án xét xử khiếu nại hành chính là đúng. Luật Đất đai năm 2003 tại Điều 138 quy định: Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện ra Toà án hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý có quyền khởi kiện ra Toà án. Nhưng người khiếu nại chọn con đường tiếp khiếu đến cơ quan hành chính cấp trên hơn việc khởi kiện ra Toà án, vì ra Toà phải chịu án phí, đủ thủ tục và qua các cấp của Toà xét xử nếu có kháng án. Do đó, hầu hết người khiếu nại quyết định hành chính tiếp khiếu lên cơ quan hành chính có thẩm quyền của cấp trên, hết cấp tỉnh lên cấp Trung ương. Bên cạnh đó, cần phải hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng phân định rành mạch trách nhiệm, thẩm quyền của người ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính và thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trong việc giải quyết khiếu nại hành chính. Căn cứ vào kết quả nghiên cứu, Thanh tra Chính phủ đã thấy rằng, cần đổi mới thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng sau: công dân, cơ quan, tổ chức có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan đó xem xét lại quyết định hành vi đó lại trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình. Việc xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính không phải là một cấp giải quyết khiếu nại mà là giai đoạn tự xem xét lại quyết định hành chính theo thủ tục hành chính thông thường. Nếu công dân không đồng ý với việc xem xét của cơ quan hành chính hoặc quá một thời hạn nhất định mà cơ quan hành chính không xem xét lại quyết định của mình, thì công dân có quyền khiếu nại lên thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên. Việc giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên được thực hiện theo một trình tự, thủ tục đảm bảo việc giải quyết khiếu nại được khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch và có sự đối thoại, tranh luận giữa các bên có sự tham gia của luật sư và đại diện các tổ chức chính trị - xã hội trong quá trình giải quyết. Trường hợp cần thiết, thủ trưởng cơ quan hành chính thành lập Hội đồng tư vấn giải quyết những vụ việc khiếu nại phức tạp. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì công dân tiếp tục khởi kiện vụ án tại Toà án. 3.2.2 Giải pháp tăng cường trách nhiệm và đổi mới đội ngũ cán bộ, công chức Đây là một trong những giải pháp trọng tâm, là điều kiện quan trọng để đảm bảo cho việc khắc phục những hạn chế, bất cập hiện nay và hoàn thành tốt nhiệm vụ của cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại đất đai. Trước tình hình đó cần phải làm tốt các công việc: - Rà soát, xác định thật rõ chức năng, nhiệm vụ, quan hệ làm việc của mỗi bộ phận, đồng thời với rà soát, đánh giá, bố trí, sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức hợp lý, đảm bảo cho từng bộ phận, từng người có nhiệm vụ rõ ràng; lấy kết quả thực hiện nhiệm vụ làm thước đo, đánh giá chất lượng của tổ chức và cán bộ. - Kiện toàn đội ngũ cán bộ trong cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện tốt quy chế quản lý, đánh giá cán bộ, quy chế bổ nhiệm, luân chuyển và bổ nhiệm lại cán bộ. - Chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới; đổi mới hoàn thiện nội dung chương trình giảng dạy nghiệp vụ, phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành xây dựng chương trình và mở các lớp bồi dưỡng nghiệp vụ trong giải quyết khiếu nại. - Bổ sung, hoàn thiện hệ thống các quy định, quy chế hoạt động của các cơ quan hành chính; hình thành cơ chế kiểm tra, giám sát trong nội bộ, giám sát chặt chẽ hoạt động giải quyết khiếu nại, không để xảy ra các vấn đề tiêu cực, vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi nhiệm vụ, đảm bảo sự vận hành một cách đồng bộ, có nề nếp. - Bổ sung quy định những vụ việc đơn giản thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể ủy quyền cho các cơ quan chuyên môn gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người có quyền và lợi ích liên quan và việc ủy quyền này phải thực hiện bằng văn bản. Còn đối với các vụ việc phức tạp người có thẩm quyền giải quyết buộc phải trực tiếp đối thoại với người khiếu nại người có quyền và lợi ích liên quan. - Bổ sung quy định về thời hạn thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại trong một văn bản dưới luật. Tuy nhiên, cần phải nghiên cứu quy định một khoảng thời gian hợp lý sao cho việc thực hiện tất cả các quyết định giải quyết khiếu nại một cách hiệu quả nhất, bởi vì có những quyết định giải quyết khiếu nại có thể thực hiện được ngay nhưng cũng có những quyết định giải quyết khiếu nại đòi hỏi một thời gian nhất định hoặc việc thực hiện phải được tiến hành theo một trình tự cụ thể hoặc cần phải sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức và nhiều người … - Cần có các quy định chế tài xử lý cụ thể đối với cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, những người có trách nhiệm trong việc giải quyết các khiếu nại, thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại và thủ trưởng các cơ quan nhà nước trong công tác tổ chức tiếp công dân. Bởi vì, do pháp luật chưa có quy định cụ thể về chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm các quy định về hình thức giải quyết khiếu nại, thủ tục thụ lý đơn khiếu nại, thời hạn giải quyết đơn khiếu nại, việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật khẳng định quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là trái pháp luật và việc tổ chức, thực hiện công tác tiếp dân … Nên đã dẫn đến thực trạng người giải quyết khiếu nại nhận đơn khiếu nại nhưng không ghi vào sở nhận đơn; không trao giấy biên nhận cho người nộp đơn; cố tình không thụ lý đơn khiếu nại khi đã đủ điều kiện, thụ lý nhưng không thông báo bằng văn bản cho đương sự hoặc có thông báo những không đúng thời hạn luật định; người giải quyết khiếu nại không ra quyết định bằng văn bản mà chỉ ra thông báo, công văn để giải quyết khiếu nại làm cho văn bản giải quyết khiếu nại không mang tính pháp lý bắt buộc các đối tượng phải thi hành và gây khó khăn cho việc khiếu nại tiếp lên cấp trên trực tiếp hoặc khiếu kiện vụ án hành chính của công dân; việc thi hành hoặc thi hành không triệt để để giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; Thủ trưởng các cơ quan có trách nhiệm tổ chức tiếp dân nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, đúng quy định của pháp luật về công tác tổ chức tiếp dân… Khi có những quy định nói trên, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, những người có trách nhiệm trong việc giải quyết các khiếu nại, thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại và thủ trưởng các cơ quan nhà nước trong công tác tổ chức tiếp công dân sẽ có trách nhiệm hơn. 3.2.3 Các giải pháp khác - Cần có hướng dẫn cụ thể, chi tiết về áp dụng pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai để tránh đi tất cả mọi kẽ hở, xung đột, thiếu đồng bộ trong mọi pháp luật hiện nay có liên quan đến đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Có những chính sách đền bù thỏa đáng, hợp lý và thống nhất. Tránh tình trạng cùng một dự án mà có nhiều chính sách đền bù khác nhau gây ra những mâu thuẫn dẫn đến khiếu nại. - Cần thiết thành lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính về đất đai, cơ quan tài phán ở Trung ương thuộc Chính phủ, bộ máy tổ chức theo ngành dọc, lực lượng cán bộ có tài và có tâm. Cơ quan tài phán hành chính có trách nhiệm đưa ra quyết định cuối cùng sau khi các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương đã ban hành quyết định giải quyết lần đầu nhưng người có đơn không đồng ý với quyết định đó. - Cần nâng cao ý thức và trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức, chính quyền các cấp ở địa phương. Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ, năng lực chuyên môn trong công tác giải quyết khiếu nại đất đai. Bù đắp những lỗ hổng trong một thời gian dài đội ngũ cán bộ áp dụng giải quyết khiếu nại một cách cứng nhắc, rập khuôn theo quy định, việc xét xử không khách quan, sự chỉ đạo trong ngành thiếu nhất quán. Bên cạnh đó xử lý nghiêm những trường hợp công chức yếu kém về phẩm chất đạo đức, có những hành vi tiêu cực, nhũng nhiễu, gây khó khăn trong quá trình giải quyết khiếu nại. - Các cơ quan nhà nước các cấp cần tăng cường sự chỉ đạo, nâng cao ý thức chấp hành của cấp dưới. Chấm dứt ngay tình trạng “trên bảo dưới không nghe” bởi nhiều vụ khiếu nại cấp trên đã có ý kiến chỉ đạo nhưng cấp dưới vẫn đùn đẩy, né tránh không thực hiện, nhưng chúng ta vẫn chậm xử lý hoặc xử lý thiếu kiên quyết nên người dân sớm mất niềm tin vào Đảng và Nhà nước. - Áp dụng nghiêm pháp luật về đất đai, đặc biệt là các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm ngăn chặn phát sinh mới về đất đai theo hướng giảm đầu vào và kiên quyết giải quyết trường hợp tồn đọng. - Sớm xây dựng các tiêu chí đánh giá ý thức đạo đức và trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức. Việc thanh tra trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức phải sớm được triển khai và coi đây là một việc làm thường xuyên ở các Bộ, ngành và tất cả các địa phương. Khắc phục thái độ vô cảm, thờ ơ trong công việc giải quyết khiếu nại của một số cán bộ, Đảng viên. - Tăng cường tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho người dân; giúp người dân nâng cao ý thức pháp luật, giữ gìn giấy tờ tài liệu liên quan đến sở hữu tránh tình trạng khiếu nại vượt cấp, khiếu nại không đúng thẩm quyền và thất lạc giấy tờ dẫn đến không có cơ sở khiếu nại. KẾT LUẬN Thành phố Hà Nội từ năm 2008 khi mở rộng thủ đô, tốc độ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội và tiến trình đô thi hóa của các huyện ngoại thành diễn ra ngày càng nhanh chóng đã làm phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại trên địa bàn, tập trung nhất vẫn là khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai. Trước thực trạng đó, để đảm bảo cho hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước ở thành phố đạt hiệu quả nhằm ổn định tình hình, tránh phát sinh “điểm nóng”, cùng với các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi bổ sung năm 2005, UBND thành phố Hà Nội đã ban hành văn bản để chi tiết hóa về thủ tục thực hiện việc giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành phố và chỉ đạo sát sao quá trình thực hiện quy định đó, qua đó làm chuyển biến tình hình giải quyết khiếu nại, quy định rõ thẩm quyền tham mưu, giải quyết khiếu nại của cơ quan Thanh tra Thành phố.Trong ba năm qua, công tác quản lý nhà nước đã được tăng cường. Chính vì vậy, chất lượng công tác giải quyết khiếu nại đã có chuyển biến rõ nét (năm 2010, tỷ lệ cải sửa giảm 10% so với năm 2009). Liên tục trong ba năm qua, Thành phố Hà Nội luôn xác định giải quyết khiếu nại là một trong năm nhiệm vụ trọng tâm của UBND Thành phố. Trong các năm 2007, 2009, Thanh tra Thành phố tham mưu cho HĐND Thành phố xây dựng các Nghị quyết chuyên đề về các vụ khiếu nại còn tồn đọng làm cơ sở giám sát việc thực hiện của các cấp chính quyền thành phố. Năm 2009, Thanh tra Thành phố Hà Nội đã chủ động tham mưu cho UBND Thành phố xây dựng Đề án ban tiếp công dân của UBND Thành phố. Mô hình này đã khắc phục được nhiều hạn chế trong công tác tiếp dân trước đây và được người dân đồng tình ủng hộ. Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được, hiện nay công tác giải quyết khiếu nại ở thành phố Hà Nội vẫn còn một số tồn tại vướng mắc khó khăn như: chưa có sự thống nhất trong công tác giải quyết khiếu nại của các thủ trưởng trong cơ quan hành chính; trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế, yếu kém, pháp luật quy định về thẩm quyền có sự chồng chéo, không thống nhất … Như vậy, qua những phân tích, đánh giá về thực trạng thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước tại Thành phố Hà Nội, để đảm bảo hiệu quả của việc thực hiện thẩm quyền thì trong thời gian tới việc hoàn thiện các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước theo hướng sửa đổi, bổ sung những thiếu sót, bất cập của các quy định là cần thiết. Tuy nhiên, để hoàn thiện các quy định về thẩm quyền khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước theo những đề xuất cụ thể đã nêu thì việc hoàn thiện các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước cũng cần quán triệt những phương hướng cơ bản như: Phải nhận thức rõ tầm quan trọng của việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước; coi đó là công cụ, phương tiện pháp lý quan trọng để đảm bảo hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời cũng cần nhấn mạnh rằng hoàn thiện các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại nói riêng và pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nói chung là một trong những yêu cầu quan trọng đặt ra đối với yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế; Cần xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh. Tóm lại, vấn đề hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước là vấn đề phức tạp, có liên quan trực tiếp đến cải cách nền hành chính, cải cách toàn bộ bộ máy nhà nước. Vì vậy, những chính sách và giải pháp cụ thể hoàn thiện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước mà luận văn đưa ra dựa trên những đánh giá của thực trạng thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai đã được rút ra từ thực tiễn áp dụng các quy định nói trên trong quá trình giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước tại Thành phố Hà Nội không tránh khỏi những thiếu sót. Mong rằng các thầy, cô giáo, các nhà khoa học và những ai quan tâm đến vấn đề này sẽ có những ý kiến đóng góp để tác giả tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện những nội dung của luận văn này./. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO I CÁC VĂN KIỆN CỦA ĐẢNG, VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1 Hiến pháp Việt Nam năm 1946. 2 Hiến pháp năm 1959. 3 Hiến pháp năm 1980. 4 Hiến pháp năm 1992. 5 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Nghị định kèm theo. 6 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 15/06/2004 và Nghị định hướng dẫn thi hành. 7 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 và Nghị định hướng dẫn thi hành. 8 Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003. 9 Pháp lệnh quy định về việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981. 10 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 02/05/1991. 11 Sắc lệnh số 138b/SL ngày 18/12/1949 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thành lập Ban thanh tra Chính phủ. 12 Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/03/1956 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam về việc thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương Chính phủ. II SÁCH BÁO KHOA HỌC: 13 Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nhà xuất bản Giáo dục. 14 Học viện hành chính quốc gia (1994), Tập 1, Giáo trình về quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản lý luận chính trị. 15 Nguyễn Cửa Việt (2005), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội. 16 Trường đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Công an nhân dân. 17 Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản công an nhân dân, Hà Nội. 18 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2008), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản giao thông vận tải. 19 Thanh tra Thành phố Hà Nội, các báo cáo công tác thanh tra năm 2008, 2009, 2010. 20 Vũ Văn Chiến, “Văn hóa ứng xử của người cán bộ thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Nguồn: thanhtravietnam.vn 21 “Vì sao khiếu nại về đất đai tăng mạnh”, Nguồn: www.giri.ac.vn 22 Nguyễn Uyên Minh, Vụ pháp luật và cải cách tư pháp, Văn phòng Trung ương Đảng,“Khiếu nại về đất đai, thực trạng, nguyên nhân và giải pháp”, Nguồn: www.giri.ac.vn 23 Trần Văn Sơn, “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Nhà xuất bản Tư pháp. 24 Viện nghiên cứu chính sách và pháp luật, “Cơ chế giải quyết khiếu nại – Thực trạng và giải pháp”, Nhà xuất bản Công an nhân dân. 25 Viện ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 26 Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển luật học (2006) 27 Thanh tra Chính phủ, Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2009, Hà Nội. 28 Thanh tra Chính phủ, Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2007, Hà Nội. 29 Cam Quang Vinh – Chánh Thanh tra tỉnh Hậu Giang, “Giải quyết khiếu nại về đất đai theo Nghị định số 84/2007/NĐ – CP 25/10/2007, Tạp chí thanh tra số 8. 30 Trần Văn Dương, Vụ pháp chế, Thanh tra Chính phủ, “Sự xung đột giữa Luật khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai trong quy định về giải quyết khiếu nại đất đai, Tạp chí thanh tra. 31 Bài Huấn thị của Hồ Chủ tịch về công tác thanh tra tại hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc các năm 1960; 1961. 32 Trung tâm từ điển học (1998), Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng. 33 Hoàng Thị Kim Quế (2004), “Văn hóa pháp lý – dòng riêng giữa nguồn chung của dân tộc Việt Nam”, Dân chủ và pháp luật (10); Tr 5-9). 34 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, Nhà xuất bản Công an nhân dân