Thực tiễn hoạch định chính sách công ở Việt Nam

THỰC TIỄN HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM 1. Khái quát chung về CSC và hoạch định CSC a. Quan niệm về CSC của Việt Nam Theo quan điểm của Việt Nam, CSC là tập hợp những quyết định có liên quan đến nhau do nhiều chủ thể quản lý Nhà nước ban hành để lựa chọn các mục tiêu và đưa ra cách thức để đạt được mục tiêu nhằm giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc quan tâm trong đời sống xã hội và thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Ở nước ta, chính sách được hiến định tại Điều 26 Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2001: "Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách...". Như vậy, chính sách công là một trong những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Song hiện nay đang tồn tại cụm từ "chính sách của Đảng và Nhà nước". Thực tế, ở nước ta, Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội thông qua việc vạch ra các cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách - Đó chính là những căn cứ chỉ đạo để nhà nước ban hành các chính sách công. Các chính sách công là do Nhà nước ban hành. Các chính sách này là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng. (Do vậy việc đề cập tới chính sách công ở đây được hiểu là các chính sách công do Nhà nước ban hành). Hoạch định chính sách là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng, ban hành đầy đủ một chính sách mới. b. Vai trò của hoạch định chính sách: - Mở đường cho cả tiến trình chính sách - Giải quyết những vấn đề mà xã hội quan tâm - Củng cố niềm tin của dân vào Nhà nước. - Huy động các bộ phận chức năng của toàn bộ hệ thống quản lý vào các hoạt động của các chính sách theo định hướng. - Truyền đạt cơ chế quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế trong từng thời kì. II. Thực tế hoạch định chính sách công ở nước ta: Trên thực tế, việc hoạch định chính sách công ở nước ta chủ yếu thông qua việc soạn thảo và ban hành hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật và được thể chế hóa chủ yếu bằng các nghị định của Chính phủ phủ nên quy trình hoạch định chính sách công được tiến hành theo quy định ban hành nghị quyết của Chính phủ tại các điều 59, 60, 61, 62, 63, 64 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Cụ thể: Bước 1: xác định sự cần thiết ban hành CSC. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị xây dựng chính sách phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, nội dung, chính sách cơ bản và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Điều 59 luật ban hành văn bản QPPL 2008). Trên thực tế, các chính sách của nước ta được xây dựng chủ yếu là do mong muốn quản lý trên cơ sở tình hình thực tế của các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước mà rất ít các chính sách được ban hành dựa trên sự đề nghị của tổ chức, cá nhân. Bước 2: Căn cứ hoạch định chính sách. Hiện nay, chính sách công được hoạch định dựa trên các căn cứ pháp lý sau: Luật tổ chức chính phủ Luật ban hành văn bản QPPL 2008 Nghị định 86/2002/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Quy chế làm việc của Chính phủ theo các Nghị định 179/NĐ-CP, NĐ 02/2012/NĐ-CP…. Bước 3: Soạn thảo dự thảo văn bản chính sách. Điều 59 luật ban hành văn bản QPPL quy định: Thủ tướng Chính phủ phân công bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo dự thảo nghị định. Như vậy, việc soạn thảo dự thảo chính sách sẽ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trực tiếp thực hiện theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ. Nói cách khác, cơ quan đề xuất xây dựng chính sách nếu khả thi cũng là cơ quan được phép soạn thảo. Điều này dẫn đến việc cơ quan muốn quản lý theo hướng nào sẽ soạn thảo chính sách theo hướng có lợi nhất cho sự quản lý của mình mà có thể thiếu di sự phối kết hợp với các cơ quan hữu quan và lợi ích nhân dân. Bước 4: Lấy ý kiến đóng góp. Điều 62 luật ban hành văn bản QPPL: “1. Trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. 2. Việc lấy ý kiến về dự thảo có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. 3. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý.” Trên thực tế, ở những vùng nông thôn, miền núi chưa có điều kiện phát triển về truyền thông hiện đại như Internet thì việc lấy ý kiến này chưa hề khả thi. Mặt khác, việc lấy ý kiến có thể chỉ mang tính hình thức hoặc chưa hiệu quả do chưa có cơ chế phản hồi hiệu quả từ phía nhà nước trở lại cho nhân dân sau khi nhận được thắc mắc hoặc đóng góp qua hòm thư điện tử…. Bước 5: Thẩm định dự thảo văn bản chính sách. Việc thẩm định dự thảo văn bản chính sách tập trung vào các vấn đề sau: Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung dự án, dự thảo. Bước 6: Trình Thủ tướng Chính phủ kí ban hành. Bước 7: Công bố chính sách. Tuy nhiên, quy trình hoạch định chính sách công như nêu trên cũng còn bộc lộ một số tồn tại, đó là: Một là: các kiến nghị hoạch định chính sách chủ yếu xuất phát từ các cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước. Như vậy, chính sách công được ban hành dựa trên suy xét, phân tích tình hình thực tế và trên cơ sở những mong muốn quản lý của từng cơ quan nhà nước. Sự tham gia đề xuất ý tưởng hoạch định chính sách, hoặc đóng góp vào xây dựng các phương án, biện pháp chính sách của các đối tượng bị ảnh hưởng bởi chính sách là rất hạn chế. Rất ít các chính sách công được ban hành xuất phát từ ý tưởng của những đối tượng bị chính sách chi phối, ảnh hưởng và các biện pháp thực hiện chính sách do những nhà quản lý xây dựng nên. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho một số chính sách tính khả thi thấp, hoặc khi thực thi không đem hiệu quả như nhà quản lý mong muốn. Hai là: Các ý tưởng hoạch định chính sách được đề xuất, và dự thảo chính sách chủ yếu do cơ quan nhà nước (chủ yếu là do các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố thực hiện) thì dễ nảy sinh tình trạng cục bộ, bản vị; đề xuất dựa trên mong muốn, mục đích quản lý của ngành, địa phương do mình quản lý mà không tính tới tổng thể chung. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được giao và căn cứ vào tình hình quản lý, các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố để đề xuất dự thảo chính sách trong lĩnh vực quản lý được giao và cũng chính là cơ quan dự thảo, do đó thiếu sự phối hợp giữa các bộ, ngành nên chính sách thiếu tính toàn diện. Biểu hiện cụ thể của tình trạng này là có một vấn đề nhiều bộ, ngành ra chính sách thực hiện, nhưng có những vấn đề lớn thì lại không có bộ, ngành nào tham gia đề xuất, xây dựng chính sách. Dẫn tới tình trạng tạo "khoảng trống" trong quản lý nhà nước không có chính sách để điều chỉnh. Ba là: Quy trình hoạch định chính sách còn bị khép kín; việc lấy ý kiến tham gia của các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách còn ít, nếu có thì hình thức; việc tiếp thu ý kiến của các bộ, ngành chưa thể hiện tính chủ động. Mặt khác, chưa có quy định cụ thể để huy động được trí tuệ của nhân dân, các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia vào hoạch định chính sách là vô hình chung làm hạn chế cách nhìn nhận, giải quyết vấn đề. Trong quá trình hoạch định chính sách công chưa tạo được kênh thông tin tốt nhất để tiếp thu ý kiến đóng góp của những đối tượng chịu ảnh hưởng của chính sách. (Việc này ảnh hưởng tới tính tự giác thực hiện chính sách...). Trong khi đó, chính sách không thể là ý muốn chủ quan của cơ quan nhà nước, càng không phải là ý chí áp đặt của cá nhân có thẩm quyền mà xuất phát từ hiện thực khách quan, từ việc tìm kiếm, phát hiện, nhận thức một cách biện chứng các vấn đề nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội và có các phương án giải quyết phù hợp với thực tế. (Từ thực tiễn để hoạch định chính sách, đó cũng chính là biểu hiện tính khách quan của chính sách). Một chính sách đúng đắn phải từ thực tế khách quan. Bốn là: Việc hoạch định CSC chưa mang tính dự báo cho tương lai, chủ yếu là theo tính chất bị động và tầm nhìn hẹp. Chẳng hạn chính sách giáo dục của chúng ta hiện nay, Từ trước đến nay các trường xác định chỉ tiêu đều dựa vào những tiêu chí: số học sinh, sinh viên chính quy/giáo viên, giảng viên quy đổi; diện tích sàn xây dựng trực tiếp phục vụ đào tạo. Như vậy, việc cấp chỉ tiêu đào tạo chưa hề dựa trên yếu tố dự báo hoặc nhu cầu nhân lực xã hội. vì thiếu tính dự báo trước nhu cầu nguồn nhân lực của tương lai nên không có chính sách khuyến khích và định hướng cho học sinh dẫn tới tình trạng quá nhiều học sinh đua nhau thi vào các ngành kinh tế kỹ thuật mà tỷ lệ thi các khối xã hội lại rất ít, để rồi hiện nay Bộ GD&ĐT đưa ra quyết định không tuyển các ngành tài chính, ngân hàng, kế toán trong các trường ĐH và CĐ năm 2013 vì “bão hòa”. 3. Biện pháp đề xuất để tăng hiệu quả và dân chủ trong hoạch định chính sách: Một là: Tăng cường công tác thu thập, lấy ý kiến của người dân về các vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống và nguyện vọng về cách xử lý của Nhà nước như các hình thức lấy ý kiến qua mạng, báo đài, hay tại địa phương thông qua đội ngũ cán bộ cơ sở rồi tổng hợp, đánh giá để ban hành những chính sách kịp thời nhất. Hai là: Có sự phối hợp giữa các bộ ngành trong hoạch định CS, tránh trường hợp trùng lặp hoặc bỏ sót CS, phân định rõ trách nhiệm, tránh mâu thuẫn và đùn đẩy nhau. Ba là: có cơ chế đảm bảo sự tham gia của đối tượng bị tác động bởi chính sách để có cái nhìn toàn diện hơn trước khi ban hành chính sách mới, tránh phản ứng gay gắt và gây bất mãn với đối tượng ảnh hưởng. (chẳng hạn chính sách quản lý phương tiện cá nhân thông qua biện pháp buộc đăng kí xe chính chủ đã gây tác động tiêu cực cho tâm lý chung của đa số người tham gia giao thông nên dù mới ban hành 1 thời gian ngắn đã phải tạm hoãn thi hành, điều này không chỉ gây lãng phí NSNN mà còn làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước) Bốn là: Đào tạo 1 cách chuyên nghiệp và bài bản đội ngũ làm công tác hoạch định chính sách. Đây chính là hạt nhân của chính sách tốt, có hiệu quả, có tầm nhìn bao quát và có tính chất dự đoán bước ứng phó tốt cho tương lai. Năm là: Hội nhập quốc tế về việc học hỏi kinh nghiệm hoạch định CSC của các quốc gia trên thế giới và áp dụng linh hoạt, sang tạo và phù hợp với thực tiễn nước ta. Hoạch định chính sách chưa bao giờ thôi khẳng định vai trò to lớn của nó trong cả tiến trình chính sách. Hoạch định tốt thì mới có thể có chính sách tốt. Tuy vậy, hoạch định chính sách công ở nước ta hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Để làm tốt vai trò của Nhà nước trong quản lý xã hội chúng ta cần phải đổi mới cơ chế hoạch định CSC sao cho phù hợp với thực tiễn của đất nước và xu thế quốc tế hóa của thế giới.