Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương

Nam năm 2000 quy định các doanh nghiệp trong quá trình hoạt động của mình không được quyền giảm mức vốn pháp định. Tuy nhiên, theo Nghị định 24/2000/NĐ-CP ngày 31/7/2000 – văn bản hướng dẫn Luật này thì: “trong quá trình hoạt động, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có thể cơ cấu lại vốn đầu tư, vốn pháp định”. “Cơ cấu lại” ở đây có thể được hiểu là việc tăng lên hoặc giảm đi vốn pháp định. Như vậy, quy định giữa Luật Đầu tư nước ngoài tai Việt Nam và văn bản hướng dẫn của nó đã mâu thuẫn nhau. Tình trạng nội dung mâu thuẫn, chồng chéo còn tồn tại ngay trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật. Một trong những minh chứng được nhắc đến nhiều nhất về tình trạng này là những quy định trong Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ngày 03/07/1996. Theo Pháp lệnh, trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục, xã hội và đời sống, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định: chủ trương, biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, văn nghệ, thể dục, thể thao, giáo dục – đào tạo, phát thanh, truyền hình, giáo dục thanh niên, bảo vệ, chăm sóc, giáo dục thanh niên, nhi đồng ở địa phương (khoản 1,2 Điều 6); Hội đồng nhân dân huyện quyết định: biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, văn nghệ, giáo dục, y tế, thể dục thể thao, phát thanh ở địa phương (khoản 1, Điều 32); Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định: biện pháp thực hiện việc phát triển sự nghiệp văn hóa, giáo dục ở địa phương (khoản 1, Điều 58). Việc Pháp lệnh quy định như vậy làm cho Hội đồng nhân dân các cấp lúng túng, không xác định được nhiệm vụ cụ thể của mình, từ đó dẫn đến tình trạng hoặc việc thực hiện nhiệm vụ của các cấp bị chồng chéo hoặc nhiệm vụ của các cấp bị bỏ ngỏ. Quy định này của Pháp lệnh cũng rất dễ làm nảy sinh thực tế là việc một quy định sai trái được ban hành làm hình thành nhiều văn bản sai trái khác. Trong Bộ Luật Tố tụng hình sự cũng có những quy định mâu thuẫn nhau. Theo Điều 79, Bộ Luật Tố tụng Hình sự 2003, chỉ có cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn. Nhưng chỉ có Điều 91, 92 và 93 quy định cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án có quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn như cấm đi khỏi nơi cư trú, bảo lĩnh, đặt tiền hoặc tài sản có giá trị để bảo đảm. Còn các điều luật khác lại có quy định mở rộng hơn về chủ thể có thẩm quyền này: Hội đồng xét xử, Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát quân sự các cấp; Chánh án, Phó Chánh án TAND và TAQS các cấp; Thẩm phán giữ chức vụ Chánh Tòa; Phó Chánh Tòa Tòa phúc thẩm TANDTC; Thẩm phán được phân công chủ tọa phiên Tòa có quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn (cấm đi khỏi nơi cư trú, bảo lĩnh, đặt tiền hoặc tài sản có giá trị để bảo đảm). Và Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan Điều tra các cấp; Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng một số cơ quan được giao nhiệm vụ điều tra một số vụ án như: Bộ đội biên phòng; Hải quan; Kiểm lâm; Cảnh sát biển và các cơ quan khác của Công an nhân dân, Quân đội nhân dân; người chỉ huy quân đội độc lập cấp Trung đoàn và tương đương; người chỉ huy tàu bay, tàu biển khi tàu bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng; mọi công dân đều có quyền bắt kẻ phạm pháp quả tang và người đang bị truy nã. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật quốc gia có nội dung chưa phù hợp với Điều ước quốc tế Việt Nam gia nhập hoặc ký kết. Trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay, mối quan hệ giữa các quốc gia trên thế giới ngày càng được thúc đẩy một cách sâu rộng hơn như một xu thế tất yếu. Cùng với đó là việc các quốc gia phải tiến hành nội luật hóa các điều luật quốc tế thông qua cải cách, điều chỉnh và phát triển khung pháp lý trong nước cho phù hợp. Việt Nam đang trong thời kì đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế. Thích ứng với điều đó, thời gian qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực và cố gắng trong việc rà soát, đối chiếu và sửa đổi, xây dựng pháp luật quốc gia nhằm thực hiện các nghĩa vụ pháp lý quốc tế đã cam kết. Tuy nhiên, cũng như nhiều nước khác trên thế giới nhất là các nước đang phát triển, vấn đề chuyển hóa điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia ở nước ta còn nhiều hạn chế và bất cập. Nhiều điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập chưa được nội luật hóa vào pháp luật quốc gia hoặc có sự mâu thuẫn, không thống nhất giữa luật quốc gia với điều ước quốc tế. Ví dụ: sự khác nhau giữa các thuật ngữ, khái niệm về kinh tế trong pháp luật quốc gia và Điều ước quốc tế, trong một số trường hợp còn có những biểu hiện không thống nhất. Cụ thể là: khái niệm “thương mại” trong thực tiễn thương mại quốc tế được hiểu theo nghĩa rất rộng, trong khi đó, Luật Thương mại Việt Nam 2005 có quan điểm chưa hẳn đã thích ứng. Việc quan niệm như vậy trong thực tế đã làm phát sinh không ít phức tạp khi Việt Nam thực thi Công ước Niu – Ươc 1958 về công nhận và thi hành các quyết định của Trọng tài nước ngoài cũng như áp dụng Luật Thương mại và Pháp lệnh về Trọng tài thương mại. Hay khái niệm về “hàng hóa”, một vấn đề cũng không kém phần phức tạp. Các Luật Hải quan và Luật Thương mại của Việt Nam có định nghĩa về “hàng hóa” khá khác xa nhau. Trong khi đó, các hiệp định của WTO không có định nghĩa về khái niệm này và các hiệp định đó đều dựa vào quy định của Công ước của tổ chức Hải quan thế giới về hệ thống về Hài hòa mã số và Mô tả hàng hóa (Công ước HS) để xử lý vấn đề. Theo quy định của Công ước, tất cả những sản phẩm cụ thể nào được liệt kê, được mã hóa và mô tả trong danh mục HS thì được coi là hàng hóa chứ không chung chung và trừu tượng như đã được định nghĩa trong Luật Hải quan và Luật Thương mại Việt Nam. 2.2.4 Một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay. Một văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng là một văn bản không chỉ tuân thủ đúng các quy định của pháp luật mà hơn hết nó phải đáp ứng được những đòi hỏi của thực tế xã hội. Tuy nhiên, tình hình hiện nay cho thấy, có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật ra đời và không ít trong số đó không đáp ứng được các yêu cấu, đòi hỏi của xã hội. Trong khi các vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý Nhà nước ngày càng phong phú, đa dạng và không ngừng biến đổi thì nhiều quy định của pháp luật hiện hành hoặc quá lạc hậu so với thực tế, hoặc “quá cao” làm cho pháp luật không phát huy được tác dụng hay thực hiện kém hiệu quả. Luật Thuế Giá trị gia tăng năm 1997 quy định về các mức thuế suất, ngoài thuế suất 0% còn có ba mức thuế suất khác là 5%, 10% và 20%. Luật Thuế Giá trị gia tăng sửa đổi, bổ sung 2004 được áp dụng đã bỏ loại thuế suất 20% và chỉ còn áp dụng hai loại 5% và 10%. Trong đó, 5% là mức thuế suất ưu đãi, được áp dụng đối với hàng hóa, dịch vụ là đầu vào của sản xuất nông nghiệp hoặc phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân . Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, trước những khó khăn của nền kinh tế, diện chịu thuế suất 5% đã được mở rộng và không tuân theo nguyên tắc trên: các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ ở mức thuế suất này không những không phải nộp thuế mà còn được hoàn thuế từ ngân sách Nhà nước. Điều đó là hoàn toàn không phù hợp với thực tiễn, đòi hỏi phải có sự rà soát lại diện áp dụng mức thuế suất 5% cho phù hợp. Bên cạnh đó, Luật Thuế Giá trị gia tăng còn quy định tiêu chí để phân định ranh giới giữa diện chịu thuế suất 5% và 10% vừa theo tên hàng hóa, dịch vụ, vừa theo công dụng của hàng hoá, dịch vụ làm cho việc áp dụng thuế suất không thống nhất. Ví dụ: sản phẩm cơ khí là tư liệu sản xuất áp dụng thuế suất 5%, sản phẩm là cơ khí tiêu dùng áp dụng mức thuế suất 10%, trong khi đó, trên thực tế nhiều trường hợp không thể phân định được rõ tư liệu sản xuất và tư liệu tiêu dùng. Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 có quy định mức xử phạt vi phạm hành chính thấp nhất là 5000 đồng. Mức xử phạt như vậy là quá thấp so với mức thu nhập cũng như tiêu dùng của người dân. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính số 04/2008/UBTVQH12 tuy đã có những sửa đổi, bổ sung tích cực hơn, tăng mức xử phạt xử phạt vi phạm hành chính lên mức thấp nhất 10.000 đồng nhưng thực tế như vậy vẫn còn quá thấp, chưa đủ sức răn đe, tạo ra tâm lý coi thường pháp luật trong ý thức người thi hành làm cho mục đích xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đạt được. Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay, việc tồn tại những quy định không phù hợp với thực tế cuộc sống còn rất phổ biến. Luật Cạnh tranh được Quốc hội thông qua ngày 3/12/2004 và chính thức có hiệu lực ngày 1/7/2005, với 6 chương, 123 điều, Luật Cạnh tranh là một trong những văn bản đồ sộ và có tầm quan trọng đặc biệt trong việc định hướng cho nền kinh tế thị trường đang hình thành và ngày càng phức tạp ở nước ta. Đạo luật này nếu thực hiện tốt sẽ góp phần làm cho thị trường ngày càng mạnh hơn, hạn chế những hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong kinh doanh gây ảnh hưởng tới Nhà nước và người dân. Tuy nhiên, từ khi Luật Cạnh tranh có hiệu lực cho đến nay, ở nước ta mới có một số ít vụ điều tra và xử lý liên quan đến các hành vi hạn chế cạnh tranh. Điều này chứng tỏ mặc dù Luật Cạnh tranh đã có hiệu lực sáu năm nhưng nó vẫn còn khá mới mẻ, chỉ giới hạn trong một số ít người mà chưa lan toả tới các doanh nghiệp – đối tượng chính của Luật Cạnh tranh. Vậy nguyên nhân của tình trạng này là do đâu? Sự tồn tại của những quy định không phù hợp với thực tế cuộc sống trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta hiện nay rất phổ biến và được thể hiện ở nhiều mức độ khác nhau. Việc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành và thực thi những quy định không phù hợp với thực tế làm cho mục đích của quản lý Nhà nước không đạt được, gây bất bình cho nhân dân, thể hiện sự yếu kém của các cơ quan chức năng, sâu xa hơn nó sẽ làm giảm lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước. Thực trạng đó đòi hỏi các cơ quan chức năng phải có những biện pháp thích hợp, kịp thời để hạn chế tối đa tình trạng “có luật nhưng chưa đi vào cuộc sống”. 2.2.5 Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương vẫn còn nhiều bất cập. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có một vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động lập pháp, có tính chất quyết định đối với chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phải được tiến hành một cách đầy đủ, nghiêm túc, khoa học và chặt chẽ. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 ra đời so với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đây đã có nhiều sửa đổi, bổ sung một cách chi tiết, hợp lý hơn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương nói riêng. Tuy nhiên, trên thực tế, bên cạnh một số thành tựu đã đạt được, nhiều bước trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương vẫn còn nhiều những vướng mắc, bất cập. Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Lập chương trình là bước khởi đầu của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy, trong những năm qua, dù đã có nhiều cố gắng nhưng chất lượng của chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương vẫn chưa được đảm bảo. Hạn chế của chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện ở những khía cạnh như: chương trình xây dựng khá nặng nhất là chương trình xây dựng luật, pháp lệnh so với khả năng chuẩn bị cũng như quỹ thời gian của các cơ quan soạn thảo, thẩm tra; một số dự án khi đưa vào chương trình chưa xem xét một cách toàn diện về mặt nội dung, phạm vi điều chỉnh chưa dự báo được đầy đủ yêu cầu của thực tiễn nên tính khả thi chưa cao, phải rút khỏi chương trình hoặc phải điều chỉnh thời gian chương trình, việc lập chương trình chưa sát với thực tế, thiếu tính cân đối giữa các lĩnh vực xã hội,... Ví dụ: Sáng ngày 22/5/2009, trong phiên họp trình Quốc hội về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2010, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có sự điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, các dự án về Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi), Luật Đất đai (sửa đổi) và Luật Bảo hiểm tiền gửi đã được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2009 sẽ được chuyển sang chương trình chuẩn bị 2010. Dù việc xây dựng và ban hành những luật trên trong tình hình hiện nay là rất bức thiết nhưng trong quá trình chuẩn bị do có nhiều nội dung sửa đổi không rõ ràng, thậm chí có dự án chưa định hình được nội dung cơ bản cần điều chỉnh (Luật Bảo hiểm tiền gửi) nên đành phải lùi lại. Và như vậy, ngay từ bước lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương đã không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Hay như Luật Đất đai, trong những năm gần đây đã bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập, số lượng các vụ khiếu nại tố cáo về đất đai ngày càng tăng lên. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai đáng lẽ phải được tiến hành từ năm 2008 nhưng tới năm 2009 và đến cả năm 2010 Luật này cũng mới chỉ được đưa vào chương trình chuẩn bị. Soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đối với soạn thảo dự án luật, việc soạn thảo chưa thực sự khoa học, hoạt động soạn thảo còn nặng về hình thức và hiệu quả không cao. Hoạt động của Ban soạn thảo còn chú trọng tới tính đại diện hình thức của các Bộ, ngành, sự tham gia của các chuyên gia và các nhà khoa học còn chưa thực sự được coi trọng, việc lấy ý kiến của nhân dân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản vẫn còn nhiều hạn chế. Do vậy, hoạt động xây dựng văn bản không khách quan, rơi vào tình trạng cơ quan quản lý Nhà nước “vừa đá bóng, vừa thổi còi” và thay vì đứng trên lợi ích của nhân dân, những người soạn thảo đã khéo léo bảo vệ lợi ích cục bộ của đơn vị mình. Hơn nữa, việc chủ trì soạn thảo luật thường giao cho người đứng đầu cơ quan quản lý Nhà nước. Người này có nhiệm vụ chính là quản lý và các công việc chuyên môn khác nên sẽ không có đủ quỹ thời gian và công sức để đảm đương công tác xây dựng văn bản luật. Một số trường hợp văn bản luật được giao cho các bộ phận khác nhau soạn thảo, do đó, có khi trong một văn bản luật, các chương, điều không những không thống nhất mà còn mâu thuẫn hay trùng lặp không cần thiết. Đó là chưa kể tới các văn bản luật phải giao cho các Bộ, các ngành khác nhau cùng soạn thảo. Luật được Quốc hội ban hành chủ yếu dưới dạng luật khung, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, để luật đi vào cuộc sống, đòi hỏi luật phải được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, “văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay” (Điều 8). Tuy nhiên, trên thực tế, văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luôn luôn ban hành chậm trễ, không đúng tiến độ, hơn nữa còn mâu thuẫn với văn bản được hướng dẫn, làm giảm hiệu lực pháp lý của luật. Số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành quá lớn mà phương pháp soạn thảo không có nhiều đổi mới. Nhiều văn bản thay vì đi thẳng vào việc hướng dẫn thi hành hoặc quy đinh cụ thể thì đa phần lại nhắc lại, diễn đạt lại nội dung của văn bản được hướng dẫn. Ngoài ra, kỹ thuật lập pháp vẫn còn hạn chế. Trong một số văn bản, quy tắc sử dụng ngôn ngữ vẫn còn chưa chuẩn, nhiều thuật ngữ pháp lý sử dụng còn gây nhiều tranh cãi. Hoạt động thẩm định, thẩm tra. Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật. Cơ quan thực hiện việc thẩm định dự án, dự thảo là Bộ Tư pháp. Trên thực tế, việc thẩm định của Bộ Tư pháp thường được tiến hành và gửi tới các cơ quan thẩm tra chậm trễ. Công tác thẩm định gặp khó khăn do số lượng các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quá lớn, từ đó dẫn đến chất lượng của các báo cáo thẩm định chưa cao. Đại biểu Quốc hội Chu Sơn Hà (đoàn Hà Nội) trong buổi thảo luận và cho ý kiến về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2010 đã nói: “Có thể nói, các cơ quan soạn thảo tuy đã có những cố gắng nhưng vẫn mắc phải căn bệnh vi phạm quy định về thời gian gửi hồ sơ dự án luật tới cơ quan thẩm tra”. Đây có thể nói là căn bệnh cố hữu trong việc chuẩn bị các dự án luật. Bên cạnh đó, các vấn đề về thẩm định, thẩm tra nhiều khi không được đưa ra thảo luận kĩ càng, chưa được lập luận và xem xét như yêu cầu thực tế của nó. Nhiều dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mang tính chuyên ngành, những lĩnh vực mới xuất hiện, phức tạp lại không có đội ngũ chuyên gia, các nhà khoa học về lĩnh vực này tham gia thẩm định, thẩm tra. Cùng với đó, các ủy viên thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật lại hoạt động kiêm nhiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng tới tiến độ công việc. Lấy ý kiến cho dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định các hình thức lấy ý kiến cho dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo và thông qua trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. Việc lấy ý kiến đóng góp cho dự án, dự thảo là rất quan trọng. Nó không chỉ thể hiện tính công khai, minh bạch trong hoạt động lập pháp mà còn giúp cho người dân biết được những định hướng chính sách pháp luật trong tương lai. Qua đó, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật sẽ được nâng cao, phản ánh đầy đủ ý chí và nguyện vọng của nhân dân, đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, việc lấy ý kiến đóng góp vẫn còn nhiều bất cập. Trước hết là việc pháp luật chưa quy định quy trình lấy ý kiến đóng góp và xử lý ý kiến đóng góp cụ thể, có sức thuyết phục. Việc lấy ý kiến đóng góp hiện nay hầu như diễn ra một chiều và chưa thu hút được sự tham gia có hiệu quả của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và của nhân dân. Có điều đó là bởi việc thu thập và tổng hợp ý kiến do chính cơ quan soạn thảo văn bản – cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện. Vì vậy, các ý kiến đóng góp có thực sự được chuyển tải vào nội dung văn bản hay không là tùy thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo. Trên thực tế, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn tồn tại tâm lý cốt sao cho dự án, dự thảo được ký ban hành mà chưa quan tâm đúng mức tới các yêu cầu khác của công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc góp ý kiến, tiếp thu ý kiến còn thể hiện tính chủ quan, cục bộ, thiếu tôn trọng các yêu cầu có tính khách quan như tính pháp lý, tính phù hợp với thực tiễn, tính hiệu quả,… Không ít những trường hợp việc lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức và của nhân dân do những khó khăn nhất định về thời gian, nhân lực, kinh phí nên việc tổ chức khảo sát thực tiễn, lấy số liệu cụ thể và điều tra dư luận xã hội bị xem nhẹ. Nhiều khi cơ quan soạn thảo dùng những “lối đi tắt” như hội nghị tổng kết thực tiễn, thậm chí nếu không tổ chức thực hiện thì gửi công văn yêu cầu các cơ quan chức năng hoặc các địa phương báo cáo tình hình, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Nếu việc tham gia đóng góp ý kiến có được thực hiện trên thực tế thì chủ yếu mới chỉ dừng lại ở một số cơ quan , tổ chức có liên quan ở cấp tỉnh. Và việc tổ chức phản biện các ý kiến đóng góp không được tiến hành công khai, rộng rãi để mọi đối tượng cùng tham khảo và tạo ra tính đồng thuận. Điều đó làm cho người có ý kiến đóng góp coi việc góp ý kiến chỉ là để đáp ứng về hình thức, làm ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng văn bản quy phạm pháp luật cũng như tính công khai, minh bạch, tính dân chủ trong hoạt động lập pháp. Một số nguyên nhân của những bất cập trên. Sở dĩ, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương còn tồn tại những hạn chế, bất cập như trên là do một số nguyên nhân khách quan và chủ quan sau: Nguyên nhân khách quan. Xã hội luôn luôn vận động và phát triển không ngừng, nhất là hiện nay, khi đất nước ta đang trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế, làm cho các quan hệ xã hội ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp hơn, nhiều quan hệ xã hội mới ra đời đòi hỏi sự điều chỉnh của pháp luật. Do đó, việc dự liệu được tất cả các tình huống, vấn đề sẽ phát sinh trong tương lai để thực hiện “luật hóa” là điều rất khó khăn, dẫn tới việc quy định của pháp luật không phản ánh kịp thời các biến động của quan hệ xã hội và nhanh chóng trở nên lạc hậu. Hơn nữa, hiệu lực của pháp luật không chỉ có trong một thời gian ngắn mà thường phát huy trong một giai đoạn, một thời kỳ nhất định. Vì vậy, việc nhiều quy định của pháp luật có dấu hiệu sai trái là điều không thể tránh khỏi. Nguyên nhân chủ quan. Bên cạnh những nguyên nhân khách quan, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương có nhiều bất cập và hạn chế còn do một số nguyên nhân chủ quan chủ yếu sau đây: Trình độ lập pháp của các chủ thể còn nhiều hạn chế. Trong hoạt động lập pháp, vai trò của các nhà làm luật là đặc biệt quan trọng bởi vì ý chí của Nhà nước cùng các giá trị khách quan của xã hội trong các văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện thông qua ý chí chủ quan của chủ thể ban hành văn bản. Vì vậy, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc rất lớn vào trình độ lập pháp của các nhà làm luật. Hiện nay, đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật đã được bổ sung, tăng cường nhưng vẫn không đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Nhiều các cán bộ, công chức còn hạn chế về trình độ, năng lực, khả năng phân tích chính sách và kỹ năng lập pháp chưa cao. Các cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chủ yếu là hoạt động kiêm nhiệm nên không có nhiều thời gian và tâm sức vào nhiệm vụ này. Ở nhiều quốc gia, số lượng các chuyên gia, chuyên viên lập pháp giúp việc cho Quốc hội đều trên một trăm người, trong khi đó, con số này ở nước ta chỉ có vài chục người. Điều đó đã dẫn tới tình trạng Ban công tác Lập pháp thường xuyên bị quá tải công việc, làm ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có lúc chưa được thực hiện một cách nghiêm túc. Trong quy trình xây dựng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn diễn ra tình trạng việc tổng kết thực tiễn chưa thực sự được chú ý, thiếu đánh giá về văn bản quy phạm pháp luật liên quan. Nhiều trường hợp việc thực hiện thủ tục soạn thảo, góp ý, thẩm định dự án, dự thảo văn bản nhất là đối với các văn bản liên tịch chưa được thực hiện đúng, thậm chí còn bỏ qua một số khâu trong thủ tục đã được pháp luật quy định chặt chẽ. Pháp luật quy định văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực. Tuy nhiên, trên thực tế, quy định này của pháp luật chưa được thực hiện một cách nghiêm chỉnh nên luật, pháp lệnh phải được ban hành khá lâu mới có văn bản quy định chi tiết thi hành. Chính sách lập pháp chưa được làm rõ trước khi soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy, việc xây dựng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhiều khi được Ban soạn thảo bắt đầu ngay bằng việc thiết kế các quy định, điều khoản trong khi chính sách lập pháp chưa được xác định. Điều đó đã làm cho việc soạn thảo không có định hướng, nhiều khi các Ban soạn thảo khi bắt tay vào thiết kế các quy định, các điều khoản cũng không biết phải soạn thảo cái gì, soạn thảo như thế nào và diện mạo của dự án, dự thảo ra sao. Hơn nữa, việc không xác định được chính sách lập pháp còn “khiến cho các ban soạn thảo dễ bị thỏa hiệp, dung hòa với các ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân dẫn đến quyết định đưa quy định này, bỏ quy định kia nhiều khi cũng không có căn cứ thỏa đáng” [15]. Hậu quả là, các chính sách đáng được đưa ra để xử lý vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống thì bị lu mờ trong hàng loạt các vấn đề khác. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới việc chất lượng các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không được bảo đảm. Tuy nhiên, phần lớn các cán bộ làm công tác soạn thảo đều cho rằng việc chính sách lập pháp chưa được làm rõ ngay từ trước khi soạn thảo mới là nguyên nhân sâu xa dẫn đến sự không đảm bảo về chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan soạn thảo còn chú trọng vào việc hoàn thành chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà chưa chú ý tới chất lượng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương được nhận xét là khá nặng. Tuy nhiên, không vì thế mà công tác soạn thảo có thể chạy đua theo số lượng và quên đi chất lượng. Việc hoàn thành số lượng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đúng tiến độ là điều cần thiết nhưng quan trọng hơn vẫn là chất lượng vì nếu dự án, dự thảo có chất lượng không tốt sẽ làm cho các văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành phải nhanh chóng sửa đổi do không phù hợp với thực tiễn, không phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Đó là chưa kể đến việc sửa đổi, bổ sung sẽ làm mất thời gian và kinh phí của Nhà nước. Sự phối hợp giữa các cơ quan còn thiếu chặt chẽ, chưa thống nhất. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động đòi hỏi phải có sự phối hợp và điều hòa giữa các cấp, các ngành. Có như vậy, văn bản quy phạm pháp luật mới đảm bảo được sự thống nhất và chặt chẽ. Tuy nhiên, hiện nay, việc phối hợp giữa các Bộ, ngành trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều điểm hạn chế. Sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhất là các văn bản liên ngành chưa chặt chẽ, thiếu đồng bộ và còn hình thức. Thay vì đứng trên lợi ích của nhân dân, nhiều quy định của pháp luật còn thiên về lợi ích cục bộ của đơn vị mình. Vì thế, tình trạng các quy định pháp luật còn mâu thuẫn và không thống nhất là điều không thể tránh khỏi. 2.3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GÓP PHẦN NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG. 2.3.1 Nâng cao chất lượng việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Để việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả thì trước hết phải chú trọng tới việc hoạch định chính sách. Hoạch định chính sách là hoạt động nhằm mục đích đưa ra các định hướng chiến lược về công tác xây dựng pháp luật trong một khoảng thời gian nhất định. Trong đó, nội dung của việc hoạch định bao gồm: những vấn đề cần giải quyết, phương hướng giải quyết, cơ quan thực hiện, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan và các vấn đề khác như đội ngũ cán bộ, kinh phí thực hiện,… Việc hoạch định chính sách không chỉ phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng mà còn phải dựa trên những nhu cầu khách quan và đòi hỏi của thực tế cuộc sống. Có như vậy, khi văn bản quy phạm pháp luật ra đời, văn bản quy phạm pháp luật mới đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của xã hội, có tính khả thi và hiệu quả trong cuộc sống. Hiện nay, với sự phát triển của đời sống xã hội, ngày càng có nhiều các quan hệ xã hội đòi hỏi cần được điều chỉnh bằng pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật và hạn chế tình trạng những lĩnh vực cần thiết thì chưa có văn bản, những lĩnh vực chưa cần thiết lại có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, đòi hỏi trong chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải tiến hành rà soát, hệ thống hóa, đánh giá, phân tích pháp luật hiện hành theo từng lĩnh vực để từ đó đưa ra những định hướng làm cơ sở cho việc lựa chọn thứ tự ưu tiên đối với các quan hệ xã hội để đưa vào lập dự kiến xây dựng, ban hành văn bản. Ngoài ra, đối với đề nghị, kiến nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phải nêu lên được những tác động kinh tế - xã hội, nội dung, chính sách cơ bản của văn bản,… Cùng với đó, phải xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc lập và thực hiện chương trình bằng cách quy định chặt chẽ hơn về trách nhiệm đối với các cơ quan tham gia xem xét dự kiến chương trình; với cơ quan đề nghị xây dựng văn bản thì cần phải có trách nhiệm giải trình và bảo vệ dự kiến chương trình do mình đề xuất. 2.3.2 Nâng cao trình độ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để có những văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, bên cạnh việc đòi hỏi quy định của pháp luật phải đúng đắn, khoa học thì năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản cũng rất quan trọng. Tuy nhiên, một thực tế ở nước ta là đội ngũ làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung và đội ngũ làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành nói riêng chưa đáp ứng được yêu cầu mà công việc này đặt ra. Vì vậy, cần thiết phải có những biện pháp cụ thể để nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ này trong thời gian tới. Hiện nay, số lượng cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta còn thiếu, cần tăng cường đội ngũ này thông qua việc tuyển chọn những cán bộ ưu tú, có năng lực và trình độ chuyên môn. Đồng thời, tiến hành xây dựng đề án đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và tiến hành triển khai đề án đó một cách hiệu quả với nhiều hình thức như: tổ chức các lớp tập huấn, tiến hành các hoạt động trao đổi, hướng dẫn nghiệp vụ,… Cần chú trọng tới kiến thức chuyên môn, kỹ năng phân tích và đánh giá chính sách, pháp luật, hệ thống lý luận khoa học, những kinh nghiệm thực tiễn về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,… của cán bộ. Trong Đề án Nâng cao năng lực soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Giáo dục và Đào tạo giai đoạn 2010-2012, Bộ Giáo dục có chủ trương: “tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về công tác soạn thảo văn bản; biên soạn Tài liệu tập huấn kỹ thuật soạn thảo văn bản dùng cho học viên các lớp tập huấn kỹ thuật soạn thảo văn bản; biên sọan Tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ công chức trực tiếp tham gia công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, gồm: các loại tờ rơi, tờ gấp phổ biến quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Giáo dục đào tạo và liên tịch”. Có thể nói, đây là một biện pháp nhằm tăng cường năng lực của cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật rất cụ thể, cần thiết mà các cơ quan Nhà nước khác nên học hỏi trên cơ sở phù hợp với đặc điểm hoạt động của cơ quan mình. Tiếp đó, thay vì việc thành lập một Ban soạn thảo kiêm nhiệm với các thành viên đến từ các Bộ, ngành có liên quan nhằm đạt được một sự đồng thuận ít nhiều mang tính hình thức thì chúng ta nên thành lập một Ban soạn thảo chuyên trách chỉ làm nhiệm vụ duy nhất là chuyển hóa chính sách thành các điều khoản cụ thể. Điều đó sẽ hạn chế được một thực tế là các cán bộ kiêm nhiệm không có thời gian dành cho việc soạn thảo nên gần như “khoán trắng” cho Tổ biên tập. Đó là chưa kể tới việc không ai có thể bảo đảm rằng, các Bộ ngành sẽ có cùng cách tiếp cận với vấn đề mà chính sách pháp luật đó sẽ điều chỉnh khiến ngay nội bộ Ban soạn thảo cũng đã không thể thống nhất được với nhau về những vấn đề lớn của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Song song với các đòi hỏi đối với người làm công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, cần phải có cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của họ. 2.3.3 Tăng cường hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động vô cùng quan trọng, có tác động không nhỏ tới chất lượng của toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm định, thẩm tra được thực hiện nhằm kiểm tra, xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, về việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật, về ngôn ngữ, kỹ thuật pháp lý và tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, không phải bản thân cá nhân, cơ quan nào tham gia vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng nhận thức đầy đủ về vấn đề này, nhiều khi vẫn xem thẩm định, thẩm tra là công việc của một cá nhân, một nhóm người nên có cách thức tổ chức phân công chưa ngang tầm với vị trí, vai trò của hoạt động này. Vì vậy, trước hết cần nâng cao nhận thức, ý thức trách nhiệm của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra và tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu các đơn vị thẩm định, thẩm tra, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động thẩm định, thẩm tra. Hiện nay, số lượng cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra còn thiếu, nhiều cán bộ hoạt động chuyên trách nên yêu cầu phải bổ sung thêm số lượng cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra, đồng thời, tiến hành nâng cao chất lượng của đội ngũ này bằng cách lựa chọn những người có trình độ pháp lý cao, có bề dày thực tiễn, am hiểu các vấn đề kinh tê - xã hội tiến tới hình thành đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp về công tác này. Đồng thời, Nhà nước cũng cần chú trọng tới điều kiện vật chất phục vụ cho công tác thẩm định, thẩm tra như phương tiện làm việc, các nguồn cung cấp thông tin,…, bổ sung mức kinh phí và huy động thêm các nguồn kinh phí hỗ trợ thẩm định, thẩm tra ngoài nguồn kinh phí từ ngân sách, đảm bảo tiền lương cho cán bộ, công chức,… để đội ngũ này chuyên tâm công tác nhằm nâng cao chất lượng thẩm định, thẩm tra. Bên cạnh đó, để hoạt động thẩm định, thẩm tra thực sự mang lại hiệu quả cao đòi hỏi phải đổi mới phương pháp và cách thức tổ chức thẩm định bằng cách sắp xếp lại tổ chức theo hướng chuyên môn hóa và tập trung đầu mối chuyên ngành, đồng thời, tăng cường cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong cùng cơ quan cũng như với các cơ quan khác để huy động nguồn nhân lực, đặc biệt thực hiện sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa cơ quan thẩm định, thẩm tra với cơ quan chủ trì soạn thảo, văn phòng Chính phủ trong quá trình thẩm định, thẩm tra. Đồng thời, thẩm định, thẩm tra muốn đạt hiệu quả cao còn cần phải huy động sự tham gia tích cực của các chuyên gia, các nhà khoa học cũng như tổ chức, cá nhân chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong việc phát biểu ý kiến về dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đây chính là một trong những hình thức phản biện xã hội hữu hiệu nhằm thu thập những luồng thông tin, ý kiến, phản hồi khác nhau giúp cơ quan thẩm định, thẩm tra có thể đưa ra những quyết định hợp lý, khả thi và khách quan. 2.3.4 Thực hiện tốt việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động quan trọng, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nguyên tắc lập pháp và là điều kiện tiên quyết để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân đã được quy định trong Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vẫn còn nhiều hạn chế. Để nâng cao chất lượng hoạt động lấy ý kiến đóng góp trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trước hết, cần phải nâng cao nhận thức về vai trò và ý nghĩa của việc lấy ý kiến đóng góp cũng như trách nhiệm của chủ thể tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến và chủ thể tham gia ý kiến. Chỉ khi nào các chủ thể nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của việc lấy ý kiến thì khi đó việc thực hiện hoạt động này mới được thi hành một cách nghiêm minh. Bên cạnh đó, chúng ta cần hoàn thiện những quy định của pháp luật theo hướng quy định chi tiết và chặt chẽ quy trình lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Trong đó, quy định cụ thể quy trình lấy ý kiến đối với từng nhóm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng mở. Tức là “nên căn cứ vào nội dung, tính chất của từng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; điều kiện thực tiễn mà chủ thể có thẩm quyền lựa chọn trong phạm vi quy trình đã quy định về phạm vi, nội dung xin ý kiến, hình thức, phương thức, thời điểm và địa điểm xin ý kiến. Trong từng quy trình lấy ý kiến cần phải xây dựng thật chi tiết và đầy đủ về các công việc cần tiến hành, trật tự, thời gian cho từng công việc, trách nhiệm của từng chủ thể trong từng công việc” [9]. Hoạt động lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua đạt hiệu quả không cao còn do pháp luật chưa có quy định cụ thể về chế tài đối với việc không thực hiện đúng các quy định về vấn đề này. Thực tế đòi hỏi những quy định pháp luật đó cần sớm được ban hành và chắc chắn khi ra đời nó sẽ là điều kiện đảm bảo cho hoạt động lấy ý kiến của nhân dân được thực hiện nghiêm chỉnh và hiệu quả hơn. Bên cạnh việc hoàn thiện các quy định của pháp luật, “cơ quan tổ chức lấy ý kiến còn cần làm tốt công tác tuyên truyền phổ biến, cung cấp đầy đủ ,chi tiết và đa chiều thông tin về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức các điểm cung cấp thông tin, sử dụng các phương tiện truyền thông phù hợp; tổ chức các điểm và các kênh thu thập ý kiến phản hồi của người dân. Ý kiến đóng góp phải được tập hợp và xử lý, phân loại một cách đầy đủ” [9]. 2.3.5 Tăng cường công tác rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Rà soát, hệ thống hóa có tác dụng tạo cơ sở về mặt pháp lý cho sự đổi mới về chất một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản đó được cải tiến so với quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhât, hài hòa giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, công tác này còn giúp cho cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành. Vì vậy, thực hiện tốt công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần to lớn trong việc hạn chế tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Rà soát văn bản quy phạm pháp luật là các thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực hay ngành luật nhằm phát hiện những quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo để xử lý bằng những hình thức nhất định. Rà soát có thể được tiến hành theo những cách thức, quy mô và mức độ rộng hẹp khác nhau. Trước khi tiến hành rà soát cần thu thập đầy đủ toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật, không bỏ sót một văn bản nào. Muốn vậy, phải xem xét tất cả các loại văn bản và sau đó chỉ giữ lại những văn bản quy phạm pháp luật để rà soát. Để công tác rà soát có hiệu quả cần thực hiện tốt các vấn đề, đó là: xác định chủ đề của từng đợt rà soát, thành lập tổ công tác, tập hợp các văn bản có liên quan và nghiên cứu những văn bản còn khiếm khuyết và đề ra hướng giải quyết. Bước tiếp theo tất yếu của rà soát là hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống hóa có nhiệm vụ tập hợp, sắp xếp những văn bản quy phạm pháp luật riêng lẻ thành một hệ thống thống nhất, hài hòa về nội dung và hình thức. Thông qua hệ thống hóa, những văn bản hoặc phần văn bản hết hiệu lực sẽ được lọai bỏ, tạo điều kiện cho việc tra, tìm và áp dụng pháp luật được chính xác, thuận tiện. Khoản 2, Điều 93, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định: “Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề”. Mặc dù là quy định bắt buộc nhưng để có thể pháp điển hóa thành công thì cần phải có kế hoạch từng bước cụ thể và phải cân nhắc “các yếu tố có tác động tới sự thành công của hệ thống pháp điển như: các quy định nên được tổ chức sắp xếp lại bởi cơ quan ban hành văn bản; bộ pháp điển sẽ chỉ chứa các quy định có giá trị pháp lý lâu dài và được Quốc hội thông qua và công bố như một ấn phẩm công báo đặc biệt, được công bố rộng rãi trên mạng; cần có một cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc duy trì bộ pháp điển;…” [31]. Bên cạnh việc đề cao hơn nữa thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, cần phải xác định rằng rà soát, hệ thống hóa là nhiệm vụ thường xuyên của tất cả các cơ quan trong bộ máy Nhà nước. Để thực hiện tốt điều đó, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan khác. Việc phối hợp này để thông tin, phát hiện, thu thập và xử lý các văn bản quy phạm pháp luật, giúp giảm thiểu việc bỏ lọt văn bản trong quá trình rà soát, hệ thống hóa. 2.3.6 Thực hiện tốt hơn nữa hoạt động phân tích chính sách trong quy trình lập pháp. Hiện nay, hệ thống pháp luật Việt Nam tồn tại nhiều bất cập như: việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật kéo dài, không đáp ứng được yêu cầu đẩy nhanh tiến độ cũng như đòi hỏi ngày càng nhiều hơn số lượng các văn bản quy phạm pháp luật cần được ban hành, sửa đổi đáp ứng yêu cầu thực tiễn; tình trạng luật “khung” còn khá phổ biến; những mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống pháp luật còn nhiều; văn bản quy phạm pháp luật ban hành không phù hợp;… là do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan như đã phân tích ở trên. Tuy nhiên, theo các chuyên gia và nhà khoa học thì nguyên nhân sâu xa, “cái gốc của vấn đề chính là ở chỗ, chúng ta đã không đưa được cuộc sống vào luật và nguyên nhân của lỗi lầm đó chủ yếu thuộc về những yếu kém trong nghiên cứu và hoạch định chính sách” [15]. Thực tiễn cho thấy, “một trong những nhược điểm lớn nhất của quy trình lập pháp thời gian qua là chúng ta đã đồng nhất quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình làm luật” [15], thậm chí việc xây dựng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhiều khi được Ban soạn thảo bắt đầu ngay bằng việc thiết kế các quy định, điều khoản trong khi chính sách lập pháp chưa được xác định. Để khắc phục những khiếm khuyết đó trong quy trình lập pháp thì việc quy định về công đoạn phân tích chính sách một cách cụ thể, chi tiết là rất quan trọng. Đây phải được xác định là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp và phải được tiến hành trước khi soạn thảo văn bản, bao gồm các bước: nhận biết vấn đề; phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề; tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề; nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý và nghiên cứu khả năng tài chính để đảm bảo triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành. Bên cạnh đó, kinh nghiệm lập pháp của nhiều nước cho thấy có hai cách để tổ chức triển khai các công việc trong hoạt động phân tích chính sách một cách hiệu quả mà chúng ta cần nghiên cứu và học hỏi: 1- Khi có tất cả các dấu hiệu cho thấy một vấn đề nghiêm trọng đang phát sinh trong cuộc sống, Chính phủ sẽ thành lập một Ủy ban đặc biệt để xem xét và đưa các kiến nghị cần thiết. Theo cách làm củ Thụy Điển thì một số nghị sĩ cũng được tham gia ủy ban. Những vấn đề liên quan đến chính sách sẽ do ủy ban này nghiên cứu và báo cáo Chính phủ. Nếu cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Chính phủ sẽ tổ chức biên soạn và trình Quốc hội; 2- Công việc phân tích chính sách do một bộ chuyên môn tiến hành. Bất luận theo cách nào thì chính sách đề ra đều phải được Chính phủ thảo luận, quyết định trước khi văn bản quy phạm được bắt đầu soạn thảo. Như vậy, nói chung, trong quy trình lập pháp, việc lập chính sách bao giờ cũng phải được quyết định trước, việc soạn thảo chỉ được bắt đầu khi chính sách đã được làm rõ. Chính sách lập pháp đã được đề ra là của Chính phủ nên Chính phủ phải bảo vệ được chính sách đó trước Quốc hội. Cùng với đó, thay vì việc thành lập một Ban soạn thảo kiêm nhiệm với các thành phần đến từ các Bộ, ngành có liên quan nhằm đạt được một sự đồng thuận ít nhiều mang tính hình thức thì chúng ta nên thành lập một Ban soạn thảo chuyên trách chỉ làm nhiệm vụ duy nhất là chuyển hóa chính sách thành các điều khoản cụ thể. “Thiết kế phân tích chính sách là một công đoạn bắt buộc của quy trình lập pháp, là cơ sở quan trọng để tổ chức lại cách thức soạn thảo văn bản và đổi mới cách thức xây dựng và thông qua chương trình xây dựng pháp luật. Tất cả những điều đó sẽ góp phần cải tiến và hoàn thiện quy trình lập pháp của nước ta” [15]. KẾT LUẬN Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành là bộ phận đặc biệt quan trọng trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Với vị trí đầu não của bộ máy Nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có vai trò to lớn trong thực tiễn, là sự tiếp tục thể chế đường lối lãnh đạo của Đảng, là trụ cột cho cả hệ thống pháp luật và là cơ sở cho sự ra đời của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác,… Có thể thấy, trong thời gian qua, với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng, các cơ quan Nhà nước ở trung ương đã đạt được những thành tựu quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cả về số lượng và chất lượng. Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành đã góp phần đắc lực trong công cuộc đổi mới đang diễn ra toàn diện và sâu sắc, tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước, thiết lập và bảo đảm công bằng, dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền lợi của nhân dân, giữ vững an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội cũng như thích ứng được với lộ trình hội nhập nền kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, trong bối cảnh đất nước ngày càng phát triển mạnh mẽ như hiện nay cùng với việc thực hiện mục tiêu Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 do Bộ Chính trị đề ra: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, trọng tâm để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương luôn luôn phải được đổi mới và hoàn thiện hơn nữa. Đây là một nhiệm vụ cấp thiết và xuyên suốt, tạo nên sự ổn định, nghiêm minh, đúng đắn cho toàn bộ hệ thống pháp luật. Luận văn này được hoàn thành dựa trên sự kế thừa, học hỏi những kết quả nghiên cứu của những tác giả đi trước. Bên cạnh đó, người viết đã cố gắng nghiên cứu sâu hơn về thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương, từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Đó chính là điểm mới của luận văn. Tuy nhiên, do tính phức tạp và phạm vi rộng của đề tài nghiên cứu, luận văn không thể tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót. Hy vọng trong thời gian tới, sẽ có nhiều tác giả tiếp tục nghiên cứu về đề tài này với sự phát triển ở tầm cao hơn, góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho việc nâng cao hơn nữa hiệu quả xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương. MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU…………………………………………………………………….. 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG BAN HÀNH…………………………………………………………………. 3 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật…………………………… 3 1.2 Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành…………………………………………………… 5 1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương………………………………………………... 9 1.4 Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành………………………………………………….. 13 Chương 2: THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG…. 18 2.1 Một số thành tựu trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương………………………… 18 2.1.1 Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành đã thể chế hóa được nhiều đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng………………………………………. 18 2.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành ngày càng thể hiện sâu sắc ý chí, nguyện vọng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản………………20 2.1.3 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương đã ngày càng đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn………………………………………………………………….. 21 2.1.4 Nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành nhìn chung đã phù hợp với Điều ước quốc tế mà Việt Nam gia nhập và kí kết…………………. 25 2.2 Những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương………………………… 27 2.2.1 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành nhiều nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội……………….... 27 2.2.2 Tình trạng luật, pháp lệnh mang tính chung chung, tính tuyên ngôn, không cụ thể; bên cạnh đó, nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành ban hành còn chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu về chất lượng…………………………………………………… 29 2.2.3 Nội dung văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất………………………………. 32 2.2.4 Một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay………………………………………………………………….. 37 2.2.5 Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương vẫn còn nhiều bất cập………………………………………………………………….. 40 2.3 Một số kiến nghị góp phần nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương…………………………………………………………………... 48 2.3.1 Nâng cao chất lượng việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật……………………………………………. 48 2.3.2 Nâng cao trình độ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật………. 49 2.3.3 Tăng cường hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật………………………………………... 50 2.3.4 Thực hiện tốt việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân..... 52 2.3.5 Tăng cường công tác rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật……………………………… 53 2.3.6 Thực hiện tốt hơn nữa hoạt động phân tích chính sách trong quy trình lập pháp……………………………………………. 55 KẾT LUẬN……………………………………………………………………… 57