Thực trạng việc ban hành quy phạm pháp luật của ủy ban nhấn dân các cấp

I- ĐẶT VẤN ĐỀ Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý quan trọng trong hoạt động của chính quyền địa phương nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những thẩm quyền của UBND các cấp hiện nay được pháp luật quy định. Vậy nên thực trạng ban hành văn bản QPPL là một vấn đề đáng được quan tâm và tìm hiểu. II- NỘI DUNG Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp. Xuất phát từ tính chất pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật, nội dung, mục đích và thẩm quyền xây dựng và ban hành của các cơ quan chính quyền địa phương, Hiến pháp 1992, luật Ban hành các văn bản QPPL năm 2001, luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định: HĐND và UBND các cấp có thẩm quyền xây dựng và ban hành các văn bản là Nghị quyết (HĐND), Quyết định, Chỉ thị (UBND). Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND được quy định cụ thể tại khoản 2, điều 2 , luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND 2004 như sau: 2. Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong những trường hợp sau đây: a) Để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh; b) Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; c) Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Uỷ ban nhân dân quy định một vấn đề cụ thể. 2. Thực trạng việc ban hành quy phạm pháp luật của UBND các cấp. Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương là rất lớn. Trước đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh chưa có quy định nào điều chỉnh. Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi năm 2002 và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Do đó, tại địa phương, mỗi nơi mỗi kiểu tự mày mò, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho riêng mình. Để khắc phục tình trạng đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 4 năm 2005. Đây là đạo luật quan trọng trong việc quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương các cấp và có ý nghĩa rất lớn đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương. Sau khi Luật có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn bản quy phạm pháp luật UBND các cấp đã được xây dựng và ban hành. Như vậy, có thể thấy được số lượng và nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp trong cả nước hàng năm là không nhỏ. Văn bản đó góp phần rất lớn trong việc giúp Nhà nước quản lý, điều hành các vấn đề, công việc ở địa phương 2.1. Những thuận lợi trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp đã có sự điều chỉnh của pháp luật nhất là cấp tỉnh. Việc ban hành các văn bản QPPL dần đi vào “kế hoạch hoá” khi thực hiện Chương trình xây dựng quyết định chỉ thị của UBND. Từ đó tạo sự phối hợp giữa các sở, ngành trong việc soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế và cán bộ làm công tác văn bản ở các cấp thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản. Một số địa phương cũng rất quan tâm công tác soạn thảo, ban hành văn bản đã có sự đầu tư thích đáng cho hoạt động này. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND được quy định khá rõ ràng là cơ sở thuận lợi cho UBND các cấp thực hiện chức năng nhiệm vụ quyền hạn của mình. 2.2. Mặt hạn chế trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp Bên cạnh những thuận lợi có được thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở UBND các cấp còn một số hạn chế : - Văn bản quy phạm pháp luật thường sao chép lại các quy định của Trung ương nên nhìn chung tính khả thi sau khi ban hành không cao; - Việc xây dựng Chương trình ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh; Chương trình xây dựng Quyết định, Chỉ thị của UBND tỉnh chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ  không cao, còn mang tính hình thức; - Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản; - Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật ở UBND các cấp hàng năm chưa được quan tâm đúng mức. Việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật; - Mặc dù nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ thuật trình bày nhưng hầu hết các văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật; - Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản nên đã không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà thay vào đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật; 3. Nguyên nhân và giải pháp. 3.1. Nguyên nhân hạn chế Có thể khái quát các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong hoạt động ban hành  văn bản quy phạm pháp luật ở UBND các cấp như sau: - Các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể UBND với cá nhân Chủ tịch UBND hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của HĐND với UBND; - Một bộ phận cán bộ lãnh đạo của UBND các cấp vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương; - Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số đại phương còn thiếu và yếu về trình độ năng lực,  nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thường sao chép lại các quy định của Trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương;  - Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối, chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước; - Các dự thảo văn bản đăng ký theo Chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực hiện của mình; - UBND các cấp địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp. 3.2. Giải pháp khắc phục Thứ nhất, đối với UBND - với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND thực hiện chức năng chính là triển khai các Nghị quyết của HĐND, pháp luật hiện hành đã quy định cho UBND thẩm quyền ban hành các văn bản là quyết định, chỉ thị. Vì vậy, về mặt pháp lý các cơ quan có thẩm, người có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về văn bản trái pháp luật của mình gây hậu quả bất lợi cho người dân. Đó cũng chính là kết quả trong việc chấp hành không nghiêm pháp luật, ý kiến của cơ quan nhà nước cấp trên; phản ánh sự nhận thức về mặt pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của địa phương chưa đúng, chưa đầy đủ (thời gian vừa qua đã có 33 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cả nước ban hành Văn bản trái pháp luật: thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Sơn La, Yên Bái, Bắc Ninh…). Thứ hai, để bảo đảm tính ổn định và cơ sở pháp lý của các văn bản QPPL do chính quyền địa phương xây dựng và ban hành, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trên nguyên tắc của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế như: luật tổ chức HĐND và UBND; luật Doanh nghiệp, luật Đầu tư, luật Đất đai, luật Ngân sách. Tuy nhiên, trước mắt nên phân cấp cho chính quyền một số tỉnh đặc thù, có sự phát triển cao (thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, Huế, Đà Nẵng) một số quyền hạn trong việc ban hành chính sách phát triển kinh tế- xã hội tại địa phương: thẩm quyền cấp phép đầu tư nước ngoài; thẩm quyền thu phí và lệ phí một số loại dịch vụ hoặc đóng góp từ người dân, phù hợp với tình hình phát triển của địa phương; thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ trật tự an toàn giao thông để trấn chỉnh kỷ cương trong hoạt động giao thông, tránh việc một số địa phương hiện nay “vượt rào” để ban hành những văn bản trái pháp luật như: thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Đồng Nai, Hải Phòng, Bình Dương… Thứ ba,  nâng cao nhận thức và trình độ của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác xây dựng và ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng luật, coi đó là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của UBND các cấp để nâng cao chất lượng bảo đảm và bảo vệ quyền công dân. Thực hiện việc ban hành văn bản UBND các cấp một cách có kế hoạch và đúng pháp luật. Chịu sự đôn đốc kiểm tra của HĐND đồng thời có sự phối hợp nhuần nhuyễn với các cơ quan tư pháp như cơ quan VKS, Tòa án nhân dân… KẾT LUẬN: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những thẩm quyền quan trọng của UBND các cấp nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lí, thực hiện các công việc ở địa phương. Việc ban hành các văn bản QPPL một cách đúng đắn phù hợp sẽ giúp cho việc quản lí, nắm bắt các công việc tại một địa phương thuận lợi hơn và ngược lại. Từ thực trạng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay của UBND các cấp, chúng ta cần phải xây dựng một cách chi tiết, bám sát hơn nữa về thẩm quyền và việc ban hành các văn bản QPPL của UBND các cấp. DANH SÁCH TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình Xây dựng văn bản. Đại học luật hà nôi, nxb CAND. Luật ban hành văn bản quy pham pháp luật của HDND, UBND năm 2004. Website: www.tailieu.vn