Tiểu luận Cơ cấu tổ chức chính quyền trung ương và chính quyền cấp dưới, địa phương, liên hệ và vận dụng tại Việt Nam

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH  Tiểu luận CƠ CẤU TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP DƯỚI, ĐỊA PHƯƠNG, LIÊN HỆ VÀ VẬN DỤNG TẠI VIỆT NAM Học viên: Trần Thị Xuân Hương Lớp Cao học Hành chính công 16M Huế, năm 2012 ĐẶT VẤN ĐỀ Nền hành chính Việt Nam đã trải qua nhiều thay đổi và những thay đổi đó gắn liền với tình hình lịch sử chính trị của đất nước. Các cải cách về hành chính được tiến hành từ cuối những năm 1980 và đã có những đột phá khá mạnh mẽ. Tình hình kinh tế phát triển, tiến bộ xã hội tăng cao và cuộc sống ổn định chính những điều tưởng như đơn giản đó là cả một quá trình không ngừng thay đổi của nền hành chính Việt Nam để đáp ứng với sự hội nhập với các nước trong khu vực và trên toàn thế giới. Khi đọc ngay đầu chương I trong sách có nhan đề “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”. Tôi đã đọc được một câu của nhà anh hùng giải phóng dân tộc Ấn Độ Mahatma Gandhi “ Sự mô phỏng không phải là bắt chước mà có nghĩa là khả năng phản kháng và sự đồng hóa” và chương 3 câu nói của Ali Pasha “Trách nhiệm trong tổ chức chính quyền phải được quy định rõ ràng và các lĩnh cực hoạt động phải được phân biệt rạch ròi”. Theo tôi, đây là những điều là mà ta cần phải làm trước tiên trong vấn đề cải cách bộ máy hành chính tại Việt Nam ở giai đoạn hiện nay. Trong chương 3 và 4 hai tác giả đã tổng kết lại ở đề mục: “Các điểm then chốt và các định hướng cải thiện” giúp cho người đọc định hướng rõ ràng các nội dung nhằm làm rõ hơn một lần nữa các vấn đề. Trong phạm vi bài tiểu luận với việc đúc kết lời giảng của thầy và sự nhìn nhận chủ quan của mình tôi chỉ xin có một vài ý kiến về vấn đề: “Cơ cấu tố chức của chính quyền TW: phân bổ chức năng và cơ cấu số lượng các bộ; Cơ cấu tố chức của chính quyền Cấp dưới và địa phương” của hai tác giả S.Chiavo – Campo và P.S.A.Sundaram. Liên hệ và vận dụng các vấn đề trên với Việt Nam”. Tôi cũng xin cám ơn thầy giáo PGS.TS Nguyễn Kim Sơn đã hướng cho tôi tìm hiểu kỉ cuốn sách này. I. Cơ cấu tố chức của chính quyền Trung ương 1. Các nguyên tắc phân nhóm và phân bổ chức năng của các Bộ Chính phủ trung ương ở tất cả các nước được tổ chức thành các Bộ khác nhau (còn được gọi là các ban) và rất nhiều các đơn vị hỗ trợ khác nhau trong và ngoài phạm vi cơ cấu của bộ. Chức năng là nguyên tắc chủ đạo để thành lập các Bộ và tổ chức công việc của chính phủ. Từ các chức năng lại được phân thành nhóm theo tiêu chí không phân mảng, không chồng chéo, phạm vi kiểm soát và tính thuần nhất. Những tiêu chuẩn này cũng xác định cơ sở hợp lý của việc thành lập thêm các bộ mới để đảm đương chức năng mới. Cơ cấu hành chính của mỗi quốc gia với các yếu tố chính trị văn hóa kinh tế sẽ liên quan đến cách thức tổ chức của Chính phủ. Việc nhóm các chức năng vào các tổ chức đơn nhất nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các bộ trưởng thực hiện thẩm quyền cụ thể của mình tránh có sự chồng lấn hoặc tạo ra khoảng trống như vậy nhằm tăng cường trách nhiệm của các bộ. Ở Việt Nam việc thành lập thêm các bộ với các chức năng đi kèm cũng với mục đích nhằm đưa đến một tín hiệu cho người dân thấy rằng vấn đề đang được xem xét một cách nghiêm túc và quan trọng. Những thẩm quyền chồng chéo của bộ này sang bộ khác cũng có thể là lợi thế trong việc tạo ra các tranh luận nội bộ và mang lại cho người dân các hình thức cung cấp dịch vụ khác nhau. Vấn đề phân bổ các chức năng ở các Bộ, Việt nam chúng ta cần phải làm rõ:  Chức năng đó quan trọng như thế nào?  Làm thế nào để nhóm các chức năng?  Nên có hình thức nào kiểm soát của chính quyền trung ương? Ở trang 123 của sách đã chỉ ra rất rõ vấn đề này, việc phân bổ chức năng rất cần đến sự nổ lực của các nhà chính trị trong việc lập nên bộ máy chính quyền ở nước ta. 2. Cơ cấu chính quyền trung ương: số lượng và mô hình Không tìm thấy có lời khuyên cố định nào cho mỗi quốc gia về số lượng và các loại bộ vì còn phụ thuộc vào truyền thống hành chính và thực tiễn chính trị của mình.Tuy nhiên Việt Nam cũng có thể so sánh chúng ta với các nước có quy mô và cơ cấu chính trị tương đồng. Hiện nay với 18 Bộ và 4 cơ quan ngang Bộ vấn đề hiện nay của chúng ta không phải là số lượng lý tưởng các bộ bao nhiêu mà phải xác định được các nhiệm vụ cơ bản nhằm gắn kết một cách hợp lý các nhiệm vụ này giữa các Bộ, thúc đẩy các nhân viên và các nhà quản lý công thực thi công việc có hiệu quả. Một con số được đưa ra trong sách là cơ cấu lí tưởng của các nước đang phát triển là 11 bộ sẽ đủ và thích hợp ví dụ: pháp luật và tư pháp; nguồn nhân lực (gồm cả giáo dục, văn hóa,thể thao, khoa học và công nghệ). Cơ sở hạ tầng (gồm năng lượng, đường xá và hình thức giao thông khác). Nhật Bản và Italia sau nhiều lần cải cách đã có cơ cấu gần giống với mô hình này nhất. Nên chăng Việt nam chúng ta có thể tìm hiểu kỉ hơn nền hành chính Nhật Bản và rút ra những bài học ở một đất nước Châu Á khiến cả thế giới nể phục. Có một nguyên tắc chung nước có cơ cấu quá lớn với nhiều bộ sẽ không tốt về khía cạnh và kinh tế và chính trị, số lượng quá lớn của các bộ sẽ ảnh hưởng đến việc điều phối và cũng là một gánh nặng chi phí của chính phủ. Ở Việt Nam theo tôi cơ cấu của các Bộ về cơ bản là đủ nhưng từng bước phải điều chỉnh những công việc mà chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và chính quyền địa phương đảm nhiệm để khắc phục những chồng chéo, trùng lặp về chức năng và nhiệm vụ. Cần thực hiện đúng chức năng một cách trách nhiệm của các Bộ hơn nữa để khi có vấn đề khó khăn cần giải quyết thì Bộ này không chuyển sang Bộ kia và ngược lại. 3. Chức năng điều tiết của Chính phủ Mỗi nước khi lập cơ quan điều tiết đều có các mô hình tổ chức khác nhau với các lí do riêng nhưng vẫn nhằm mục đích như: cải thiện y tế hay an toàn lao động; bảo đảm cạnh tranh công khai minh bạch và bảo vệ người tiêu dùng; điều tiết hoạt động của ngành ngân hàng… Tuy nhiên ở một số nước Chính phủ cũng điều chỉnh các hoạt động thông qua các cục của chính phủ là các cơ quan có tư cách độc lập nhưng vẫn chịu sự kiểm soát của chính phủ. Ở Việt Nam hiện nay chúng ta đang theo mô hình tổ chức này và vẫn tồn tại sự độc quyền của các khu vực cung cấp dịch vụ công như viễn thông, năng lượng… Theo kinh nghiệm của tác giả cho thấy các lựa chọn rộng rãi các phương án điều tiết “dựa mạnh vào thiết chế” và “ít dựa vào thiết chế” và các biện pháp điều tiết đa dạng liên quan đến cơ chế chỉ huy và kiểm soát hoặc theo cơ chế thị trường. Các phương pháp trên được tác giả đề cập khá cụ thể ở Hộp 3.6 trang 139. Ở Việt Nam với các thiết chế chưa hoàn thiện cần phải đánh giá hết khả năng của mình và ý chí chính trị trao quyền độc lập cho các cơ quan điều tiết trước khi ban hành dồn dập các văn bản pháp luật để thành lập các cơ quan này nhằm tránh việc niềm tin của công chúng vào năng lực và tính công bằng của chính quyền sẽ bị suy giảm. 4. Các định hướng cải thiện có thể vận dụng ở Việt nam Tác giả cũng khẳng định rất ít khuyến nghị cho lĩnh vực tổ chức chính quyền bởi mỗi nước đều có một đặc điểm chính trị, văn hóa, kinh tế… khá riêng biệt. Việt nam chúng ta có thể được xem là một nước đang phát triển trong khu vực Châu Á nên các định hướng cần chú trọng như:  Việc điều phối và tính chịu trách nhiệm đáng lo ngai, đây là một nguy cơ lớn hơn so với việc điều phối lỏng lẻo các quyết định. Vì vậy cần đảm bảo phân công trách nhiệm rõ ràng và đề ra quy tắc chịu trách nhiệm.  Vấn đề điều tiết thì những qui định có chất lượng phải tính đến việc thực thi có hiệu quả và đúng với các quy định đề ra. Việc điều tiết có thể theo hai hướng: Một là phân mảng đáng kể mớ hỗn loạn các quy định, hai là xây dựng năng lực để bảo đảm thi hành mạnh mẽ không phân biệt đối xử và đúng đắn các quy định cơ bản nhất là quy định về bảo vệ cạnh tranh, an toàn cộng đồng y tế, môi trường và sử dụng đất đai. II.Cơ cấu tố chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương 1. Cơ cấu của chính quyền cấp dưới và địa phương Ở phần này tác giả đề cập khá chi tiết với các nội dung phong phú, phù hợp với các kiểu cơ cấu nhà nước đơn nhất hay liên bang, có từng là thuộc địa hay không, mức độ duy trì các hình thức quản lý địa phương theo tập tục như thế nào… và nhận định về quản lý trong trường hợp mở rộng các thành phố quy mô lớn vào những năm 2025 và khẳng định lại mô hình chính quyền thành phố đơn nhất truyền thống trở nên không phù hợp. Tại tất cả các nước ngay bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau cùng những nguồn lực khác nhau để thực hiện những thẩm quyền đó. Ở Việt Nam vẫn phải đảm bảo nguyên tắc chung về tổ chức bộ máy hành chính:  Cơ cấu tổ chức theo không gian lãnh thổ.  Phân chia theo phạm vi lãnh thổ: trung ương, địa phương.  Tổ chức bộ máy hành chính theo mô hình thứ bậc. Sơ đồ phân cấp hiện nay của nước ta Cơ cấu chính quyền cấp dưới ở ta có những điểm khác so với các nước bởi hệ thống chính trị của chúng ta chỉ có một Đảng duy nhất và thống nhất. Chức năng nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền cấp dưới do hiến pháp, pháp luật hoặc do văn bản của chính quyền trung ương quy định. Việt Nam ta chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp dưới quy định bởi hiến pháp nên quyền lực và mức độ tự chủ của chính quyền cấp dưới được bảo vệ ở mức độ khá cao. Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Đây là cơ sở quan trọng nhất để chúng ta đối chiếu với các quan điểm của 2 tác giả trong đề mục “Quyền tự trị của đơn vị chính quyền cấp dưới”. Tóm lại chúng ta phải có tầm nhìn vượt ra khỏi phạm vi các cơ cấu chính thức đẻ thấy được vai trò của các hệ thống tập quán và vai trò của người lãnh đạo, có sự khác biệt giữa chính quyền khu vực nông thôn và thành phố lớn. Vấn đề đặt ra với cơ chế chính chính quyền địa phương chúng ta là:  Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở địa phương.  Chấm dứt tình trạng chia tách, cần phân cấp rõ ràng và hợp lý chức năng quyền hạn nhiệm vụ và trách nhiệm giữa trung ương và địa phương.  Sắp xếp tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp theo trách nhiệm rõ ràng, bộ máy gon nhẹ, tăng cường tính chuyên nghiệp. 3. Các định hướng cải thiện có thể vận dụng ở Việt Nam Nâng cao trách nhiệm của chính quyền địa phương bằng sự phân công rõ ràng. Quyền lực của mỗi cấp chính quyền địa phương cần phải được quy định rõ bằng văn bản Luật.  Nâng cao năng lực của chính quyền địa phương trong việc thực thi một số chức năng còn yếu kém cần được coi là chỉ báo chứ phải là lý do để tạm hoãn các chế tài pháp luật đối với đối với trách nhiệm mà chính quyền buộc phải thực hiện.  Chính quyền trung ương cần củng cố quyền lực và năng lực của chính quyền địa phương bằng cách:  Tăng cường các cơ chế trách nhiệm và khả năng đáp ứng của chính quyền địa phương đối với người dân.  Chính quyền địa phương cần bổ nhiệm những người có chuyên môn và cùng với sự hỗ trợ kỹ thuật,quản lý để có thể vận hành bộ máy hiệu quả.  Xác định đến tầm quan trọng ngày càng tăng của qui mô các thành phố lớn và đặt biệt là bộ phận người nghèo, dân tộc thiểu số sống ở các vùng lân cận các thành phố lớn.Chính quyền trung ương và cấp tỉnh cần phải:  Đề ra các giải pháp liên kết trong khu vực về vấn đề sử dụng đất đai, giao thông và môi trường cũng như cung cấp các dịch vụ tối thiểu như chỗ ở, nước sạch…  Chú trọng đến việc tham gia của công chúng vào hoạt động quản lý. KẾT LUẬN Ngay ở chương I, tác giả cũng đã khẳng định không thể tìm thấy trong cuốn sách này một hình mẫu chung và các quy định rạch ròi. Khi đọc xong nhiều câu hỏi chúng ta vẫn chưa có lời giải đáp một cách cụ thể về chính nền hành chính của nước mình, bởi nền hành chính phụ thuộc nhiều vào yếu tố chính trị. Những đòi hỏi cơ bản nhất để bộ máy hành chính hoạt động chúng ta cần có: Các thể chế,các cơ quan hành chính nhà nước,con người (nguồn nhân lực) và các nguồn lực, tất cả những đòi hỏi đó phải đồng bộ để bộ máy hành chính có thể vận hành một cách tốt nhất. Tuy vậy, tác giả đã phần nào đưa ra những điểm hợp lí của một thực tiễn quản lí với các chính quyền khác nhau nhằm thống nhất các tiêu chuẩn cơ bản trong việc quản lí nhà nước có hiệu quả đi kèm nền kinh tế tốt với những điều đúng đắn và hợp lí. Việc vận dụng vào tình hình thực tế nền hành chính của Việt Nam cần có nhiều điều chỉnh, cải cách. Một trong bốn nội dung chính của Chương trình cải các tổng thể nhà nước thì cải cách tổ chức bộ máy hành chính vẫn là vấn đề hàng đầu trong đó nhấn mạnh đến việc điều chỉnh chức năng nhiệm vụ của các cấp chính quyền hành chính từ trung ương đến địa phương. Có thể thấy xuyên suốt trong hai chương 3 và 4 là nội dung về “Cơ cấu tố chức của chính quyền TW và Cơ cấu tố chức của chính quyền Cấp dưới và địa phương” ở các nước trên thế giới đã đưa đến cho tôi một nhiều lời giải đáp. Một lần nữa xin cám ơn thầy giáo đã cho tôi biết đến một cuốn có thể làm tài liệu quý giá trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu.