Tiểu luận Hoạch định chính sách nông nghiệp

Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 1 Tiểu luận Hoạch định chính sách nông nghiệp Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 2 PHẦN 1: GIỚ I THIỆU Chính sách được xác định như là đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đó. [3; trang 10] Chuyên đề này đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản về hoạch định chính sách như bản chất của hoạch định chính sách, cơ s ở của hoạch định chính sách, yêu cầu và điều kiện hoạch định chính sách, phân loại chính sách, công cụ và trình tự hoạch định chính sách, trong đó có đi sâu vào lĩnh vực nông nghiệp. Đây là những vấn đề lý luận không thể thiếu, giúp cho người nghiên cứu có những nhận thức đầy đủ và chuẩn mực về bản chất hoạch định chính sách kinh tế nói chung và chính sách nông nghiệp nói riêng. Hoạch định chính sách là khâu thứ hai trong một chu trình ch ính sách, là cầu nối trung gian đưa ra những giải pháp để thực thi chính sách từ vấn đề đã được xác định trong thực tế cần giải quyết, ta có thể hình dung theo sơ đồ cơ bản sau đây: Hoạch định chính sách Thực thi chính sách Duy trì chính sách Phân tích chính sách Xác định vấn đề chính sách Đánh giá chính sách Phát hiện mâu thuẫn Sơ đồ chu trình chính sách [7; trang 9] Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 3 PHẦN 2: NỘI DUNG Ở phần này có 7 nội dung chính cần nghiên cứu, nhóm chúng tôi lược khảo chủ yếu từ Giáo trình Chính sách nông nghiệp của tác giả Phạm Vân Đình (2009 ) và một số tài liệu liên quan, trong đó có đưa ra một số ví dụ minh chứng để t rình bày, từ đó giúp chúng ta có một nhận định chi tiết hơn về vấn đề hoạch định chính sách nông nghiệp. 2.1. KHÁI NIỆM VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔN G NGHIỆP [2; trang 14-15] Hoạch định chính sách có thể hiểu là quá trình hình thành và cho ban hành một chính sách. Quá trình đó phải trải qua một loạt hoạt động kế tiếp có liên quan mật thiết với nhau từ những ý tưởng cho ra đời một chính sách đến việc lựa chọn các nội dung cần thiết trong văn bản chính sách, xây dựng các quy định trong văn bản chính sách và tổ chức triển khai thực hiện chính sách. Tập hợp các hoạt động đó chính là hoạch định chính sách. Các hoạt động trong hoạch định chính sách được chia thành các nhóm sau: - Nhóm hoạt động để hình thành những ý tưởng cho ra đời một chính sách. - Nhóm hoạt động về soạn thảo những nội dung cụ thể của chính sách (những quy định trong văn bản chính sách). - Nhóm hoạt động tổ chức ban hành chính sách. Những ý tưởng của một chính sách được hình thành rõ nét dần, đầy đủ và hoàn chỉnh dần. Để đạt được điều đó cần trả lời một loạt câu hỏi sau: - Cần đưa ra chính sách gì? - Tại sao lại phải đưa ra ch ính sách đó trong lúc này? - Mức độ cấp thiết của việc ban hành chính sách đó? - Đối tượng chịu tác động của chính sách đó là ai? - Ý nghĩa và tác dụng của chính sách đó? - Những mặt được hoặc mất khi ban hành chính sách đó? - Vị trí của chính sách đó trong hệ thống chính sách chung như thế nào? Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 4 - Đó là chính sách mục tiêu hay hỗ trợ? … Thực chất mọi câu hỏi trên đều tập trung vào việc giải thích về tính cần thiết của chính sách đó. Trên cơ s ở hình thành thực tế phát triển nông nghiệp, cần đưa ra được các chính sách nhằm cải thiện tình hình, thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp. Từ một khía cạnh khác, cần thấy được các điều kiện đảm bảo cho việc thực thi chính sách đó. Các ý tưởng cho ra đời một chính sách thường bắt nguồn từ chiến lược phát triển kinh tế nói chung, đ ịnh hướng và tạo điều kiện thuận lợi cho nông nghiệp phát triển trong guồng máy vận hành chung của nền kinh tế. Khi đưa ra những ý tưởng bao giờ người ta đã cân nhắc đến sự thành công và rủi ro của một chính sách. Nội dung cụ thể của một chính sách bao gồm các vấn đề s au: Những mục tiêu cần đạt được của Chính sách (bao gồm cả mục tiêu dài hạn và mục tiêu ngắn hạn) và các điều khoản quy định trong văn bản. Đó là các quy định mang tính pháp lý trong khuôn khổ chính sách, là cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề nảy s inh trong thực tiễn. Bên cạnh các quy định về định tính, trong một số điều khoản cụ thể có thể có các quy định về định lượng. Các quy định này phải thực sự chuẩn mực, đại diện vì một lợi ích chung và được sắp xếp một cách logic. Vì các quy định này ảnh hưởng trực tiếp đến các lợi ích kinh tế của các đối tượng thực hiện ch ính sách nên cần hết sức thận trọng trong việc cân nhắc, không được tùy tiện trong việc đưa ra các quy định và mức độ định lượng trong các quy định. Trong khi lựa chọn, tính toán cần có những dự tính cho tương lai sau khi ban hành chính sách. Điều quan trọng là phải dự báo được phản ứng nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách đối với các quy định đó, tức là phải đưa ra các quy định có tính chất thiết thực để chính sách đi vào cuộc sống. Ngoài ra trong các văn bản chính sách còn có các quy định về đối tượng chịu tác động của chính sách và điều khoản thi hành, nói rõ cách tổ chức thực hiện chính sách. Trong một số chính sách có thể có quy định về bãi bỏ một số quy định không thích hợp đã ban hành trước đó. Sau khi đã có văn bản chính sách, việc làm tiếp theo không kém phần quan trọng là tổ chức ban hành và chỉ đạo thực hiện chính sách đó như thế nào. Hoạt động này sẽ đưa chính sách vào cuộc sống. Làm cho các đối tượng hiểu được tinh thần của chính sách và làm đúng chính sách là yêu cầu cuối cùng của hoạt động này. Trong chừng mực nhất định có thể thấy ngay được tác động của chinh sách qua phản ứng Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 5 nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách. Đương nhiên hoạt động này liên quan tới sự hiểu biết và trình độ chỉ đạo thực hiện chính sách của người chỉ đạo. Nhóm hoạt động này bao gồm một loạt công việc cụ thể sau: - Xác định vị trí của chính sách mới công bố trong hệ thống chính sách nói chung; - Xác định hiệu lực của chính sách về mặt thời gian; - Xác định đối tượng chịu tác động của chính sách; - Quy định nhiệm vụ của các Bộ/ Ngành chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện chính sách; - Tổ chức mạng lướ i các cơ quan chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện chính sách; - Tổ chức t riển khai các đối t ượng của chính sách hiểu biết và thực h iện chính sách; - Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm chính sách,… 2.2. CĂN CỨ ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 2.2.1. Định hướng phát triển lâu dài của nông nghiệp Chính sách là một công cụ đắc lực của Chính phủ trong việc tổ chức quản lý điều khiển sự phát triển nền kinh tế (trong đó có lĩnh vực nông nghiệp). Như vậy, thông qua hệ thống chính sách, Nhà nước can thiệp vào việc phát triển nông nghiệp, nông thôn theo những mục tiêu nhất định. [6; trang 33] Cơ sở trước tiên và là mục tiêu theo đuổi của chính sách nông nghiệp là nông nghiệp cần được phát triển theo những mục tiêu dài hạn. Tùy thuộc vào quan điểm phát triển kinh tế của mỗi quốc gia mà có những mục tiêu chiến lược phát triển nông nghiệp khác nhau. Ở các nước đang phát triển, mặc dù hiệu quả sản xuất nông nghiệp thấp nhưng Chính phủ vẫn theo đổi những mục tiêu rất khó khăn đối với nông nghiệp là an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp và đặc sản cho xuất khẩu. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 6 Ở nước ta, tập trung sức lực thoát khỏi tình trạng lạc hậu, độc canh lúa, tự cấp tự túc, tiến tới một nền nông nghiệp hàng hóa đa canh, chuyên môn hóa, hiện đại, hiệu quả cao là chủ trương phát triển lâu dài cho ngành nông nghiệp. [2; trang 16] Chính sách khuyến nông ở nước ta có từ rất sớm trong lịch sử phát triển nông nghiệp. Từ khi có Chỉ thị 100/CT (1981) và đặc biệt là sau Nghị quyết 10-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa VI ngày 05 tháng 4 năm 1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp là bước quan trọng mở đầu thời kỳ đổi mớ i. Để thể hiện và đưa những tư tưởng quan điểm của Nghị quyết này vào cuộc sống, hàng loạt các chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn đã được ban hành. [6; trang 47] Và gần đây nhất, tạ i Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05 tháng 8 năm 2008 về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, t iếp tục xác đ ịnh nông nghiệp, nông dân và nông thôn là ch iến lược lâu dài của quốc gia. 2.2.2. Thực trạng về những vấn đề cần tháo gỡ đối với sản xuất nông nghiệp Ngoài định hướng cho sự phát triển lâu dài, chính sách phải thường xuyên tháo gỡ những khó khăn cản trở sự phát triển bình thường của nền kinh tế, nhất là đối với nông nghiệp. Vì ngành nông nghiệp phải thường xuyên chịu tác động của tự nhiên và thị trường do tính cung muộn của nó. Chính sách nông nghiệp vừa giải quyết các vấn đề về kinh tế, vừa đụng đến các ngóc ngách trì trệ của đời sống kinh tế - xã hội nông thôn như: phong tục tập quán sản xuất lạc hậu, tâm lý tư hữu của người tiểu nông. Vì vậy, chính sách đưa ra phải dựa vào các vấn đề nảy s inh cần giải quyết để thúc đẩy sự phát triển. [2; trang 16] Thực tế phát triển nông nghiệp hàng hóa định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta từ một nền nông nghiệp lạc hậu, chưa có tiền lệ trong lịch sử, là một quá trình lâu dài và phức tạp, khó khăn. Trong quá trình ấy, phải kết hợp chặt chẽ ch ính sách kinh tế với chính sách xã hội. [1; trang 304] 2.2.3. Ảnh hưởng của các tác động khách quan [2; trang 16] Nông nghiệp chịu tác động lớn của các điều kiện ngoại cảnh điển hình như: điều kiện tự nhiên, chiến tranh và sản lượng nước ngoài. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 7 - Điều kiện tự nhiên: ảnh hưởng đến kết quả thu hoạch mùa màng cùng với sự bất lực của nông dân trước thiên tai hay rủi ro thị trường đều đòi hỏi sự có mặt của các chính sách hỗ trợ nông nghiệp. Do vậy, diễn biến phức tạp của điều kiện tự nhiên là một căn cứ không thể thiếu khi đưa ra các chính sách về nông nghiệp. - Chiến tranh: chiến tranh đã gây ảnh hưởng lớn đến cục diện phát triển kinh tế của đất nước. Chẳng hạn, hai cuộc chiến tranh chống Mỹ và Pháp đã làm tổn hại về sức người, sức của và để lại những hậu quả nặng nề cho đất nước và sự phân tán về nhiệm vụ và chiến lược,…là những mất mát mà VN phải gánh chịu. - Ngoại thương: ngoại thương có vai trò to lớn trong quá trình phát triển kinh tế, nhất là đối với những nền kinh tế hội nhập cao, vì kinh tế của các nước hội nhập đều là một mắc xích trong hệ thống kinh tế thế giới. Từ đó, mỗi một biến động về kinh tế, chính trị trên thế giới đều trực tiếp ảnh hưởng đối với một nền kinh tế mở. Do vậy, việc đưa ra các chính sách phát triển kinh tế, trong đó có nông nghiệp cũng cần tính đến ảnh hưởng của yếu tố ngoại thương. 2.2.4. Sức mạnh kinh tế của đất nước [2; trang 17] Sức mạnh kinh tế của đất nước thể hiện ở sự vững mạnh về cơ sở hạ tầng, sự dồi dào của ngân sách Nhà nước, nguồn dự trữ thực phẩm, vật tư và ngoại tệ mạnh cũng như quy mô GDP của đất nước. Chính phủ sử dụng sức mạnh kinh tế như một công cụ hữu hiệu trong việc cải biến nền kinh tế và thực hiện những nhiệ m vụ chiến lược (trong đó có nông nghiệp) nhằm hỗ trợ cho sản xuất, đặc biệt đối với nông nghiệp. 2.2.5. Khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động [2; trang 17] Mọi chính sách đưa ra đều nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nên có thể nói rằng, thành công của một chính sách thể hiện ở sự hưởng ứng tích cực của các đối tượng chịu tác động. Trên thực tế có rất nhiều kiểu phản ứng với chiều hướng và mức độ khác nhau của các đối tượng chịu tác động. Cụ thể, trình độ dân trí là một căn cứ quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách vì nó giúp người dân hiểu và có những quyết định hợp lý đúng đắn đối với chính sách của Chính phủ. Vì vậy, cần tính đến khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động để đưa ra các chính sách với nội dung và mức độ quy định phù hợp. 2.2.6. Trình độ phát triển của kỹ thuật và công nghệ [2; trang 18] Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 8 Yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến sản xuất trong nông nghiệp là kỹ thuật. Vì vậy, hệ thống chính sách đương thời phải tiếp cận được trình độ kỹ thuật và công nghệ. 2.3. YÊU CẦU CỦA CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 2.3.1. Tính khoa học [2; trang 18] - Tính khoa học là yêu cầu trước tiên khi hoạch định chính sách nông nghiệp. Bởi v ì: + Chính sách nông nghiệp thể hiện sự lựa chọn cân nhắc của Chính phủ nhằm hướng nền nông nghiệp phát triển theo xu hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. + Chính sách nông nghiệp chứa đựng các quy định nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra trong thực tiễn. + Văn bản chính sách là cơ sở pháp lý để giải quyết các tranh chấp giữa các đối tượng chịu tác động của chính sách,… Với phạm vi tác động rộng rãi, liên quan đến lợi ích của đông đảo dân cư, các chính sách nông nghiệp càng cần bảo đảm tính khoa học. - Trước hết tính khoa học của chính sách thể hiện ở quan điểm tiến bộ trong văn bản chính sách. Tính khoa học yêu cầu chính sách phải đáp ứng xu hướng phát triển tiến bộ của nông nghiệp, phải hướng nền nông nghiệp vào “quỹ đạo” phát triển theo quy luật khách quan của nó, tránh áp đặt của các ý tưởng chủ quan duy ý chí không dựa trên cơ sở khoa học đúng đắn. Thực tế đã chứng tỏ rằng mọi việc làm trái quy luật đều gây nên những hậu quả khôn lường. - Tính khoa học còn thể hiện ở sự chặt chẽ trong các văn bản chính sách. Các điều khoản trong văn bản phải được trình bày rõ ràng, được sắp xếp theo một trật tự logic và đặc biệt là phải ngắn gọn, dễ hiểu. Nếu văn bản không rõ ràng, người ta có thể vì hiểu sai mà vô tình vi phạm chính sách và cũng không loại trừ khả năng một số người cố tình lợi dụng các “k ẻ hở” trong văn bản chính sách để mưu cầu lợi ích r iêng của mình, làm phương hại đến lợi ích cộng đồng. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 9 Tóm lại, tính khoa học có thể được coi là định hướng ý tưởng của một chính sách và chi phối toàn bộ các khâu trong quá trình hoạch định chính sách. 2.3.2. Tính thực tiễn [2; trang 19] Một chính sách đưa ra không thể tách rời với thực t iễn cuộc sống. Chính sách phải phù hợp với tình hình thực tiễn là một yêu cầu bảo đảm cho tính khả thi của nó. Tính thực tiễn đòi hỏi phải vận dụng s áng tạo những kinh nghiệ m phong phú từ những hoàn cảnh thực tế khác nhau, không thể rập khuôn máy móc trong khi giải quyết vấn đề. Xa rời thực tế (hay lý thuyết suông) sẽ gây khó khăn trong chỉ đạo thực hiện và không mang lại kết quả hoạt động thiết thực. Trong điều kiện kinh tế hội nhập phải rất chú ý khi vận dụng kinh nghiệm từ bên ngoài và trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường phải kiên quyết đoạn tuyệt với tư tưởng chủ quan duy ý chí. Ví dụ: Xuất phát từ thực t iễn một số đ ịa phương đầu nguồn vùng đồn g bằng song Cửu Long hàng năm đều bị ngập lũ , để g iúp cho người dân sống trong vùng lũ ổn định cuộc sống, an tâm sản xuất , tạo đ iều kiện phát triển kinh tế, Thủ tướng Chính phủ đã chủ t rương triển khai Chương trình cụm tuyến dân cư và nhà ở vùng ngập lũ, t rong đó đã ban hành Quyết định 105/2002/QĐ-TTg về chính sách hỗ trợ các hộ dân mua nền nhà t rong các cụm, tuyến dân cư. Chính sách này đã tạo điều kiện cho các hộ dân thường trú tại vùng ngập lũ thường xuyên thuộc các t ỉnh: An Giang, Đồng Tháp, Long An, Tiền Giang, Kiên Giang , Cần Thơ, Vĩnh Long được mua trả chậm nền nhà và nhà ở t rong các cụm, tuyến dân cư theo quy hoạch để đảm bảo có cuộc sống an toàn, ổn định lâu dài. 2.3.3. Tính quần chúng [6; trang 46] Chính sách đóng vai trò quan trọng và là yếu tố bao trùm có tác động mạnh mẽ bảo đảm sự thành công của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Chính sách đưa ra vì lợi ích của quần chúng, Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 10 cần được sự hưởng ứng của đông đảo quần chúng. Quần chúng sẽ hưởng ứng cao khi nguyện vọng của họ được đáp ứng và từ chối tiếp nhận khi thấy chính sách đó không đem lại lợi ích gì cho họ. Tập hợp được sức mạnh của quần chúng là mong muốn của Chính phủ. Vớ i các phản ứng tích cực, sức mạnh đó có thể “dời non lấp biển”, nhưng sự hờ hững của quần chúng cũng là những điều đáng sợ, tạo nên sức ỳ, làm kéo dài tình trạng trì trệ của nền kinh tế. “Dân biết, dân đề xuất, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân hưởng” phải trở thành phương châm hành động trong việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chính sách. [2; trang 19] Chính sách đúng đắn, hợp lòng dân sẽ tạo ra động lực và phát huy nội lực của người lao động, cho các doanh nghiệp và các thành phần kinh tế tham gia tích cực vào phát triển sản xuất, mở rộng kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với nhịp độ nhanh và ổn định. [6; trang 46] 2.3.4. Tính đồng bộ Một vấn đề thực tế thường được giải quyết qua một hệ thống chính sách và việc chỉ đạo thực hiện một ch ính sách thường liên quan tới nhiều Bộ/Ngành. Vì vậy, cần nhìn nhận một cách toàn diện để có hệ thống chính sách phù hợp và cần có sự nhất quán trong chỉ đạo của các Bộ/Ngành có liên quan đối với tất cả các nội dung, các công đoạn trong từng thời điểm của một chính sách. Từ đó ta nhận thấy sự cân nhắc kỹ lưỡng về một hệ thống chính sách ban hành cũng như việc xác định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các Bộ/Ngành và cơ chế kết hợp giữa các Bộ/Ngành trong quá trình hoạch định, chỉ đạo thực hiện chính sách là những bảo đảm cần thiết cho tính đồng bộ của chính sách. [2; trang 19] Đặc biệt, đối với lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn là lĩnh vực rộng lớn, bao gồm một tổ hợp ngành: nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ trên địa bàn nông thôn. Bởi vậy, chính sách nông nghiệp, nông thôn không chỉ là chính sách đơn thuần về nông nghiệp, nông thôn mà là các chính sách, các b iện pháp tác động vào tất cả các lĩnh vực, các ngành có liên quan đến nông nghiệp, nông thôn. Do đó, phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các bộ ngành từ hoạch định, đến chỉ đạo thực hiện chính sách. [6; trang 34-35] 2.3.5. Tính thời điểm [2; trang 20] Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 11 Việc ban hành chính sách đúng thời điểm là một yêu cầu tình thế. Mỗi chính sách dù tiến bộ đến đâu cũng chỉ thích hợp cho những thời kỳ nhất định và nó sẽ mất đi tác dụng vào những thời gian không thích hợp (chính sách cho ra đời quá sớm, các điều kiện thực hiện chính sách chưa có hoặc chậm cho ra đời một chính sách cần thiết sẽ làm cho tình trạng tr ì trệ kéo dài, làm mất đi các cơ hội trong phát triển kinh tế). Vậy thế nào là đúng thời điểm khi cho ra đời một chính sách? Yêu cầu ở đây không phải là cần ban hành thường xuyên các chính sách mỗi khi có một hiện tượng kinh tế xảy ra. Một chính sách mới ch ỉ xuất hiện khi các đ iều kiện ra đời của nó đã chín muồi và chính sách mới ra đời sẽ có tác động làm xoay chuyển tình hình. Sự đúng đắn về thời điểm ban hành chính sách chỉ được đánh giá sau khi chính sách đó được ban hành, do đó cần xe m xét thận trọng. Mặc dù sự chuyển biến của nông nghiệp thường chậm hơn so với các lĩnh vực khác, nhiều chính sách kinh tế không phát huy tức thì nhưng ban hành chính sách đúng thời điểm sẽ đáp ứng kịp thời yêu cầu của sản xuất nông nghiệp; đặc biệt là các chính sách giá trần đối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp và chính sách giá sàn đối với nông sản. 2.3.6. Tính hoàn thiện [2; trang 20] Hoàn thiện chính sách là một vấn đề tất yếu bởi vì: - Một chính sách chỉ phát huy tác dụng trong những điều kiện cụ thể, khi điều kiện kinh tế xã hội biến đổi cần có các chính sách khác thay thế. Như vậy, một chính sách chỉ có thể giải quyết một khâu trong một chuỗi liên tiếp các khâu cần giải quyết. - Có thể phải điều chỉnh những điều chưa thực sự chuẩn mực trong một s ố văn bản chính sách (rút gọn, bổ sung, điều chỉnh mức độ,…). - Cần giải quyết những vấn đề mới nảy s inh trong quá trình thực hiện chính sách,… Nội dung hoàn thiện của chính sách là: - Điều chỉnh (thêm, bớt các điều khoản, thay đổi mức độ quy định hay sửa lại văn phong,…) trong các văn bản chính sách đã ban hành. - Bãi bỏ một số văn bản hoặc một số quy định đã ban hành khi thấy chúng không cần thiết. - Ban hành chính sách mới. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 12 Để hoàn thiện chính sách cần có sự phân tích, rà soát tính phù hợp của hệ thống văn bản chính sách đã ban hành, đưa những quan điểm tiến bộ mới vào trong các ý tưởng chính sách, hợp lý các quy định trong các văn bản chính sách. Thực tiễn sản xuất luôn biến động, điều kiện kinh tế - xã hội không ngừng thay đổi, các chính sách của Nhà nước đối với sản xuất nông sản hàng hóa cũng phải thường xuyên bổ sung và hoàn thiện, tạo môi trường và đ iều kiện thuận lợi cho sản xuất và lưu thông nông sản hàng hóa phát triển. [1; trang 308] 2.4. ĐIỀU KIỆN ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP [2; trang 21] 2.4.1. Trình độ hoạch định chính sách Để hoạch định chính sách, Chính phủ cần có sự tư vấn của đội ngũ chuyên gia có năng lực và dày dạn kinh nghiệm. Các chuyên gia phân tích chính sách cần được kinh qua các lớp đào tạo cơ bản, trải qua thực tiễn nghiên cứu chính sách. (Đội ngũ chuyên gia thường được lựa chọn trong các viện nghiên cứu v à có thể trưng tập tạm thời từ các cơ quan, trường đại học),… Độ i ngũ chuyên gia có nhiệm vụ tập hợp và phân tích các thông tin có liên quan để soạn thảo những văn bản chính sách để trình xét. Từ các văn bản được soạn thảo bởi các chuyên gia, Hội đồng Chính phủ hay các Bộ/Ngành xem xét và ban hành chính sách. Như vậy, một mặt Chính phủ đã khai thác được trình độ từ các chuyên gia; mặt khác, chịu trách nhiệm tối cao về các quy định trong văn bản và ban hành chính sách tài chính. Nếu trình độ chuyên gia cao có thể tư vấn cho ra đời những chính sách đúng. Tóm lại, trong lĩnh vực hoạch định chính sách thì Chính phủ giữ vai trò quyết định vận mệnh của đất nước nhưng Chính phủ lại rất cần sự tư vấn của đội ngũ chuyên gia. 2.4.2. Sức mạnh vật chất của nền kinh tế Chính sách chỉ có thể trở thành hành động của quần chúng khi có các điều kiện vật chất để thực hiện nó. Nếu không có các điều kiện vật chất cần thiết, chính sách đó sẽ thất bại, thậm chí là m cho tình trạng đó trở nên gay gắt thêm. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 13 Ví dụ: Khi định ra chính sách giá trần đối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp, Nhà nước cần có một khối lượng vật tư lớn để làm hạ giá thị trường. Nếu lượng vật tư đó không đủ kiểm soát thị trường, lập tức sẽ bị các nhà đầu cơ lợi dụng và người mua hàng (nông dân) phải chịu giá đầu cơ cao hơn mức giá thị trường trước khi ban hành chính sách giá trần. Như vậy, chúng ta thấy rằng không thể thiếu một trong hai điều kiện hoạch định chính sách nêu trên và mức độ kết quả hoạch định chính sách sẽ tùy thuộc vào mức độ hoàn tất hai điều kiện đó. 2.4.3. Trình độ dân trí Từ góc nhìn xã hội, trình độ dân trí có thể được hiểu là sự nhận thức về chính sách và ý thức chấp hành luật pháp của người dân. Đó là yếu tố quan trọng đảm bảo cho một chính sách được thực hiện. Chính sách đặt ra dựa trên cơ sở trình độ dân trí và đến lượt mình trình độ dân trí giúp cho việc thực thi chính sách một cách trọn vẹn. Người có trình độ cao sẽ có nhận thức xã hội đúng đắn, hiểu biết về chính sách rõ ràng. Người có ý thức chính trị tốt sẽ có nhận thức đầy đủ về lợi ích của cộng đồng và theo đó là các quyết định có tính chuẩn mực, có thể tự cùng nhau giải quyết các vấn đề tranh chấp trong nội bộ dân cư, tạo điều kiện thuận lợi cho cộng đồng trong quá trình thực hiện chính sách. Trong nông nghiệp, dân trí thấp không chỉ xét ở góc độ trình độ học vấn của cư dân nông thôn thấp mà còn tồn tại nhiều phong tục tập quán lạc hậu và tính tiếp cận của cư dân nông thôn đối với các vấn đề kinh tế còn nhiều hạn chế, tầm nhìn của người dân còn nhiều hạn hẹp,… nên vấn đề dân trí trong nông nghiệp rất phức tạp. 2.5. PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP Để thực hiện được các mục tiêu phát triển vạch ra trong các chiến lược, các kế hoạch, các dự án phát triển nông nghiệp, Nhà nước sử dụng một hệ thống chính sách kinh tế là m công cụ tác động vào cơ chế vận động của nền nông nghiệp. Tùy cách tiếp cận khác nhau, người ta có thể phân loại chính sách theo những tiêu thức khác nhau. [5; trang 402-403]. 2.5.1. Theo tính chất [2; trang 22] Gồm có 2 nhóm: Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 14 - Chính sách mục tiêu: Thường đòi hỏi bản thân nông nghiệp phải đáp ứng những yêu cầu của xã hội như an ninh lương thực, giải quyết việc làm cho cư dân nông thôn, cung ứng sản phẩm đầu vào cho công nghiệp chế biến và xuất khẩu. Các chính sách mục tiêu thường đặt ra trong một thời gian dài với các bước thực hiện trong từng điều kiện cụ thể và một khi chính sách này thành công sẽ góp phần thúc đẩy nền kinh tế nông nghiệp phát triển cao hơn. - Chính sách hỗ trợ: Là những can thiệp có lợi cho nông nghiệp từ Chính phủ, góp phần tháo gỡ, giải quyết những khó khăn, vướng mắc tạm thời cho nông nghiệp, đặc biệt về vốn, kĩ thuật và tiêu thụ sản phẩm. Thành công của chính sách hỗ trợ sẽ tạo đà thuận lợi cho các bước phát triển tiếp theo. Ví dụ: Chính sách hỗ trợ lãi suất vay vốn cho nông nghiệp, theo đó nông dân mua máy móc, thiết bị sản xuất, vật tư và tiêu dùng thì người nông dân sẽ được vay tiền v ới lãi suất 0% đối với các máy móc, thiết bị vật tư sản xuất nông nghiệp và được hỗ trợ 4% lãi suất đối với một số mặt hàng tiêu dùng. Thời gian cho vay tối đa dự kiến là 2 năm. Điểm đặc biệt của chính sách này là nông dân khi vay s ẽ không phải thế chấp tài sản. Như vậy những hộ dân, đa số là hộ dân nghèo không có tài sản đảm bảo để vay thông thường như trước đây đều có thể vay vốn khi chính sách mới này ra đời, giúp cho ngay cả nông dân nghèo có cơ hội đầu tư sản xuất và vươn lên. Tuy nhiên, chính sách hỗ trợ nếu duy trì quá lâu sẽ gây tâm lý dựa dẫm, trông chờ của nông dân, kiềm hãm sự phát triển của nền kinh tế. 2.5.2. Theo thời gian [2; trang 22] Bao gồm các chính sách dài hạn và ngắn hạn - Chính sách dài hạn: Giúp định hướng và tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của nông nghiệp như xây dựng cơ sở hạ tầng cho sản xuất, chế biến và tiêu thụ nông sản,… Vì vậy, chính sách dài hạn trong nông nghiệp thường có liên quan đến cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường. - Chính sách ngắn hạn: được áp dụng trong một thời gian ngắn, thường là từng bước hay từng khâu của chính sách dài hạn, tạo nên tình trạng ổn định tạm thời cho nông nghiệp. Mặt khác, ch ính sách ngắn hạn cũng có thể góp phần điều chỉnh các mục tiêu đặt ra trong dài hạn. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 15 Ví dụ: Năm 2009 nông dân sản xuất lúa ở ĐBSCL rơi vào cảnh trúng mùa rớt giá Chính phủ đã có chính sách chỉ đạo thu mua tạm trữ lúa cho nông dân để giải quyết tình trạng trước mắt, sau đó hướng dẫn và khuyến k hích nông dân trồng các giống lúa cao sản để nâng cao tính cạnh tranh cho nông sản xuất khẩu. 2.5.3. Theo nội dung [2; trang 23] Được phân chia khá đa dạng bao gồm các nhóm như sau: - Nhóm chính sách về đầu tư cho sản xuất nông nghiệp như tăng cường cơ sở hạ tầng trong nông nghiệp nông thôn (chính sách đầu tư mới hay cải tạo các k ênh thủy lợi phục vụ tưới tiêu, vận chuyển nông sản). - Nhóm chính sách về quan hệ sử dụng các yếu tố sản xuất trong nông nghiệp (chính sách đất đai, tín dụng, khuyến nông, áp dụng tiến bộ khoa học kĩ thuật, chính sách giải quyết việc làm, chính sách sử dụng tài nguyên môi trường,…). - Nhóm chính sách về cung ứng các yếu tố đầu vào cho sản xuất nông nghiệp như chính sách cung ứng vật tư kĩ thuật nông nghiệp (phân bón, thuốc trừ sâu, thức ăn gia súc, thuốc thú ý,…) - Nhóm chính sách bảo hiểm giống cây trồng vật nuôi. - Nhóm chính sách bảo hiểm mùa màng. - Nhóm chính sách marketing và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp (kiện toàn các tổ chức v à thể chế cơ bản như: Hộ nông dân trồng lúa; Các kênh đại lý thu mua lúa gạo; HTX hay Hiệp hội những người sản xuất lúa gạo; Nhà nước và cơ quan quản lý điều hành XNK lúa gạo. Các tổ chức này tương tác và chế ước lẫn nhau, mà Nhà nước là trung tâm ban hành luật và điều hành, kiểm tra, giám sát). - Nhóm chính sách hỗ trợ cho sản xuất nông nghiệp như chính sách giá trần, chính sách giá sàn, chính sách xóa đói giảm nghèo. - Nhóm chính sách về phát triển các hình thức liên kết kinh tế trong nông nghiệp như chính sách phát triển hợp tác xã, chính sách phát triển kinh tế trang trại, chuyển dịch cơ cấu kinh tế. - Nhóm chính sách đổi mới cơ chế quản lý trong nông nghiệp (ví dụ như giao quyền sử dụng ruộng đất ổn định cho nông dân trong thời hạn 20 – 30 hoặc 50 năm). 2.5.4. Theo đối tượng tác động [2; trang 23] Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 16 Là các chính sách tác động vào từng tác nhân trong nền kinh tế như nông hộ, chủ trang trại, chủ doanh nghiệp, người nghèo,… Chính sách này thường quan tâm tới việc điều chỉnh lợi ích vật chất giữa các tác nhân hay mang tính hỗ trợ giải quyết những khó khăn cho các đối tượng chịu tác động của chính sách. 2.5.5. Theo phạm vi tác động Phân loại chính sách theo phạm vi tác động có thể thấy từ nhiều khía cạnh như: về không gian, thời gian, nội dung và đối tượng tác động. [2; trang 24] - Phạm v i vùng không gian: Được giới hạn theo vùng, miền, hay quốc gia. Ví dụ: Chương trình Hỗ trợ ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (ARD SPS) giai đoạn 2007-2012 do Chính phủ Đan M ạch tài trợ nhằm hỗ trợ đẩy mạnh giảm nghèo tại các khu vực vùng cao của Việt Nam, đặc biệt là cho các dân tộc thiểu số ở các vùng tại 3 tỉnh vùng Tây Bắc là Điện Biên, Lào Cai và Lai Châu và 2 tỉnh vùng Tây Nguyên là Đắk Lắk và Đắk Nông. - Phạm vi xét cho các lĩnh vực thuộc các khâu của quá trình sản xuất như (trồng trọt, chế biến hoặc tiêu thụ nông sản,…) Trên thực tế, mỗi chính sách có giới hạn tác động khác nhau. [2; trang 24] Trong điều kiện kinh tế thị trường, mỗi chính sách mà Nhà nước sử dụng đều nhằm tác động vào phía cung hay phía cầu thị trường, nhưng cũng có chính sách có thể tác động lên cả hai phía. Một chính sách được sử dụng để tác động lên phía cung thì phải có các biện pháp hạn chế phản ứng phụ lên phía cầu. Chính vì vậy mà một chính sách được ban hành cần xác định rõ nó là chính sách gì để có thể tạo ra cơ chế phối hợp giữa các chính sách. [5; trang 402-403]. Hiện nay Nhà nước ta đang sử dụng một hệ thống các chính sách tác động trực tiếp tới sự phát triển của nông nghiệp, có thể kể đến một số chính sách chủ yếu sau: - Chính sách ruộng đất; - Chính sách đầu tư; - Chính sách tín dụng; - Chính sách giá cả thị trường; Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 17 - Chính sách xuất khẩu nông sản; - Chính sách khuyến nông; - Chính sách đổi mới cơ cấu nông nghiệp, nông thôn. [5; trang 402-403]. 2.6. CÔNG CỤ ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP [2; trang 24] Để hoạch định chính sách nông nghiệp, cần sử dụng tổng hợp các công cụ như: đội ngũ chuyên gia, phương tiện, trang thiết bị thông tin, hệ thống văn bản định hướng,…Trong đó, chức năng của từng loại công cụ được phát huy một cách đầy đủ và được kết hợp tốt trong quá tr ình sử dụng. - Đội ngũ chuyên gia là một loại công cụ đặt biệt, là bộ phận tư vấn quan trọng của Chính phủ trong quá trình hoạch định chính sách vừa có chức năng tư vấn, vừa là người phản biện xuyên trong suốt tiến trình hoạch định. Trình độ thành thạo của đội ngũ chuyên gia thể hiện ở trình độ chuyên môn và bề dày kinh nghiệm thực tế là yếu tố quyết định sử dụng các công cụ khác hỗ trợ hữu hiệu cho các chuyên gia. Tùy theo từng chính sách, Chính phủ có thể sử dụng các chuyên gia trong nước hay quốc tế cho phù hợp. Ngoài đội ngũ chuyên gia trong chừng mực nhất định, một số cán bộ chuyên môn có thể được huy động cho các công việc cần thiết trong quá trình hoạch định chính sách. - Phương tiện, trang thiết bị thông tin,…là m tăng hiệu quả làm việc của đội ngũ chuyên gia. Trong “thời đại thông tin”, hệ thống trang thiết bị thông tin là một loại công cụ lợi hại được các chuyên gia sử dụng có hiệu quả trong việc tập hợp, phân loại và cập nhật nhanh chóng những thông tin cần thiết và xây dựng những “kịch bản” cho việc phân tích và hoạch định chính sách. - Hệ thống văn bản định hướng (các văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam, Luật của Quốc hội), các tài lệu về lý luận và phân tích chính sách, các tài liệu khảo sát,… Hệ thống văn bản tài liệu sẽ giúp cho các chính sách mang tính thực tiễn hơn. 2.7. TRÌNH TỰ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP [2; trang 25] Bước 2 Hình thành nhận thức Bước 1 Thu thập và xử lí thông tin Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 18 Bước 3 Đưa ra quyết định Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 19 2.7.1. Thu thập và xử lý thông tin Đây là bước đầu tiên rất quan trọng. Sự đầy đủ về các thông tin đồng thời là điều kiện cần cho việc phân tích tình hình. Khi hoạch định chính sách, các nhà hoạch định cần thông tin sau: - Lý do và hoàn cảnh ra đời của chính sách. - Quá trình hình thành và phát triển của chính sách. - Kinh nghiệm hoạch định chính sách trên thế giới và Việt Na m. - Thực trạng thực hiện chính sách. - Những vấn đề phát s inh cần giải quyết trong quá trình thực hiện chính sách. - Những dự báo cần thiết có liên quan (về điều kiện tự nhiên, về diễn biến thị trường, về ngoại thương, về những tiến bộ kỹ thuật,…) Thông tin được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, được chia làm 2 loại là thông tin thứ cấp và tài liệu sơ cấp. Thông tin thu thập được cần phân thành các nhóm và được xử lý theo những nội dung hợp thành của chính sách, làm cơ s ở cho việc h ình thành nên nhận thức. 2.7.2. Hình thành nhận thức Nhận thức được hình thành trên cơ sở kết quả phân tích thông tin. Đây là bước quyết định thể hiện quan điểm của Chính phủ về sự can thiệp đối với nông nghiệp. Sự lựa chọn của Chính phủ là vô cùng quan trọng và được thể hiện trong tinh thần của chính sách. Yêu cầu đặt ra ở đây là phải hình thành nên những nhận thức mới tiến bộ, phù hợp với quy luật phát triển và xu thế phát triển của thời đại. 2.7.3. Đưa ra quy định Đây là bước cân nhắc trong việc lựa chọn các điều khoản thích hợp cấu thành nên chính sách, những quy định về lượng đối với các tiêu chí có liên quan. Những quy định này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của các đối tượng chịu tác động của chính sách. Sự cân nhắc về các quy định cần hướng vào sự điều chỉnh lợi ích vật chất của các đối tượng đó, nhằm tạo nên sự ổn định trong sản xuất và đời sống của họ. Như vậy, các quy định sẽ có tác dụng tháo gỡ khó khăn, từng bước hướng nền nông nghiệp phát triển. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 20 Ví dụ: Đối với việc cấm xe ba – bốn bánh tự chế, các nhà hoạch định chính sách gần như không cân nhắc, hỏi ý kiến người dân và doanh nghiệp, những người chịu tác động trực tiếp của các chính sách này v à không tính toán khả năng thực thi chính sách của bộ máy công quyền. Trong nông nghiệp, xe công nông cũng như xe Đông Phong (Trung Quốc), Kubota (Nhật Bản) đều là loại máy kéo nhỏ dưới 15CV, rất thích hợp cho nền nông nghiệp có qui mô ruộng đất của mỗi nông hộ và diện tích mỗi thửa ruộng rất nhỏ hẹp như Việt Na m, Nhật, Đài Loan, Trung Quốc. Nó chỉ là máy kéo đa năng, có thể lắp các loại máy nông nghiệp khác nhau, như máy cày-xới, máy gieo hạt, mát bơm nước, máy s uốt lúa, và khi lắp rơ-moóc, nó có thể vận chuyển vật tư ra đồng và chở nông sản về nhà, rất thuận tiện. Nếu cấm sử dụng loại máy đa năng này thì là m sao có thể cơ giới hóa nền nông nghiệp Việt Nam? Nhiều nơi, nông dân đã phải khôi phục xe trâu, bò kéo thay thế cho xe công nông. Mục đích của việc cấm loại xe này hoạt động là để bảo đảm an toàn giao thông và bảo vệ môi trường sinh thái. Tất cả các phương tiện vận tải đều phải tuân thủ tiêu chuẩn kỹ thuật do nhà nước ban hành về an toàn giao thông và môi trường mới được hoạt động, chứ đâu phải chỉ có xe ba-bốn bánh tự chế và xe công nông. Biết bao tốn kém t iền bạc, thời gian của nhà nước và người dân, biết bao xáo trộn xã hội do chính sách này gây ra. Phải chăng các nhà sản xuất và nhập khẩu xe ba bánh Trung Quốc đã chi phối được nhà hoạch định chính sách? Bộ máy công quyền các cấp và người dân đang rất lúng túng, hoang mang trong việc thực thi chính sách này. Cần phải lấy ý kiến của người dân và tổ chức chịu tác động trực tiếp của chính sách, coi đó là một khâu bắt buộc trong quy trình hoạch định chính sách [4; trang 16]. 2.7.4. Chỉ đạo trong thực tế Chỉ đạo trong thực tế là khâu không kém phần quan trọng vì nó làm cho chính sách đi vào cuộc sống. Yêu cầu đối với khâu này là: - Làm cho đối tượng thực hiện chính sách hiểu đúng tinh thần của chính sách. - Động viên được sức người, sức của để hoàn thành tốt ch ính sách. - Tổ chức kiểm tra, giá m sát, theo dõi việc thực hiện chính sách. - Kịp thời phát hiện các nhân tố điển hình thực h iện chính sách tốt để nhân ra diện rộng, thúc đẩy thực hiện chính sách theo xu hướng lành mạnh. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 21 - Kịp thời phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm chính sách. Trong chừng mực nhất định, cần phát hiện những vấn đề phải điều chỉnh để cho chính sách ngày một hoàn thiện hơn. 2.7.5. Phát hiện các vấn đề phát sinh cần giải quyết Sử dụng kết quả của bước trước, căn cứ vào quá trình phát triển của sự vật để phát hiện các vấn đề phát s inh. Các vấn đề phát s inh có thể là sự phát triển tiếp theo của một chính sách, cũng có thể là vấn đề mới xuất hiện trong bối cảnh mới. Đây là bước chuẩn bị cho sự ra đời của các chính sách mới nên rất cần các kiến thức uyên bác và sự dày dạn kinh nghiệm của đội ngũ chuyên gia. Điều lưu ý là cần phát hiện ra các vấn đề phát sinh từ chính đòi hỏi của nông nghiệp và quy luật của nó. Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp 22 PHẦN 3: KẾT LUẬN Mục tiêu xóa đói giảm nghèo, thực hiện an sinh xã hội, chuyển dịch cơ cấu vùng nông thôn, tiến tới nông nghiệp hóa-hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn là trách nhiệm của toàn xã hội, đây là mục tiêu mang tầm vĩ mô và có mức ý nghĩa trọng đại đối với đất nước Việt Na m trong gian đoạn hiện nay. Thực tại, để làm được điều đó đang là một thách thức lớn, do với điều kiện đặt ra là người nông dân - tầng lớp đang hứng chịu nhiều thiệt thòi nhất trong xã hội và nghiệp của họ gắn liền với lĩnh vực nông nghiệp còn yếu kém về nhiều mặt như cơ sở hạ tầng, vốn, giá cả đầu vào và sản phẩm đầu ra, tiến bộ khoa học kỹ thuật, điều kiện pháp lý,…Chính vì thế sự hỗ trợ của Đảng và Nhà nước thông qua các chính sách cho nông nghiệp nông thôn là cấp thiết và là sự lựa chọn tối ưu. Song đưa ra những giải pháp nào, thời điểm nào, mức định tính, định lượng, phạm vi, đối tượng và việc ban hành và tổ chức thực hiện ra sao để đạt được kết quả mong muốn mới là điều quan trọng - điều đó sẽ phụ thuộc rất lớn từ công tác hoạch định chính sách nông nghiệp của chúng ta. Thông qua chuyên đề này, nhóm chúng tôi nêu bật một số điểm trọng yếu cần thiết cho việc hoạch định chính sách nông nghiệp.Trong quá trình đề cập, ắt hẳn còn có những khiếm khuyết, rất mong nhận được sự đóng góp của Thầy và các anh chị tham gia thảo luận để bài viết được hoàn thiện hơn.