Tiểu luận Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính

đến Quyết định hành chính, hành vi hành chính “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” theo khoản 1 điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2011. Như vậy, quyết định này có thể do cá nhân hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc của cá nhân, cơ quan tổ chức khác ban hành để buộc một hoặc nhiều cá nhân, tổ chức khác (có tên cụ thể) thực hiện. Cơ quan, tổ chức khác bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó) “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh 11 mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính. Hành vi hành chính có thể bằng văn bản nhưng không chứa đựng mệnh lệnh, có thể chứa đựng mệnh lệnh nhưng không bằng văn bản, có thể là hành động (khám xét người, thu, giữ, làm hư hỏng tài sản…), có thể là không hành động (không thực hiện các công vụ, nhiệm vụ của mình, như: không cấp giấy phép xây dựng, không giao đất, không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp…). 1.4.Vai trò của luật tố tụng hành chính và khiếu kiện hành chính. 1.4.1.Vai trò của luật tố tụng hành chính. Để giải quyết những công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức nhà nước thường ban hành các quyết định hành chính hay hành vi hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. Trong số các quyết định, hành vi hành chính này, có thể có một số quyết định hoặc hành vi đựơc ban hành hoặc thực hiện một cách trái pháp luật. Từ đó gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, đồng thời duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước, pháp luật quy định quyền khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, của cán bộ, công chức. Tóm lại, thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ của mình, luật tố tụng hành chính Việt Nam nhằm hướng tới các mục đích sau đây: − Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức thông qua việc thực hiện chức năng của mình; − Bảo đảm cho việc giải quyết các vụ án hành chính được đúng đắn, kịp thời; − Bảo đảm cho việc thi hành các bản án, các quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính được nghiêm chỉnh, có hiệu lực và hiệu quả. 1.4.2.Vai trò của khiếu kiện hành chính. − Một mặt nó là hình thức thể hiện quyền cá nhân trong việc tự do đánh giá họat động của công quyền nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. − Góp phần thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của quyền lực, đem lại các hiệu quả ích lợi cho xã hội. − Hạn chế được việc khiếu kiện hành chính vượt quá mức cho phép hoặc bị lạm dụng trong xã hội các hiện tượng thiếu lành mạnh lôi cuốn dư luận gây mất ổn định xã hội, làm ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững 9. − Qua các khiếu kiện hành chính chúng ta cũng có thể phát hiện ra những yếu tố bất hợp lý cuả bộ máy hành chính, các yếu kém, tiêu cực cuả một số cán bộ, công chức nhà nước để từ đó có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời nhằm bảo đảm cho 9 Đinh Văn Mậu: “Giải quyết tranh chấp hành chính trong việc thực hiện quyền hành pháp và vấn đề tài phán hành chính”, tài liệu tại Hội thảo về tài phán hành chính tại Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, 3/2006 12 pháp luật cuả Nhà nước ta được chấp hành nghiêm chỉnh, tất cả các cơ quan nhà nước, các nhân viên nhà nước đều phải tôn trọng pháp luật, đặt mình dưới pháp luật. − Thông qua khiếu kiện hành chính cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức, chúng ta cũng phát hiện các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm, để từ đó có các biện pháp, hình thức khắc phục nhằm khôi phục các quyền lợi hợp pháp cuả các chủ thể, bảo đảm các quyền tự do, lợi ích cuả công dân phải được không ngừng mở rộng và được pháp luật bảo hộ. − Thay vì lưạ chọn các hình thức phản ứng tiêu cực trước sự xâm hại cuả các quyết định hành chính, hành vi hành chính như la hét, chống đối…, việc khiếu kiện đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khuôn khổ pháp luật cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng thể hiện sự tôn trọng pháp luật, sự tin tưởng vào việc giải quyết đúng đắn các khiếu kiện cuả cơ quan nhà nước. 13 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 2.1.Hệ thống Tòa án nhân dân Việt Nam Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công đã mở ra một kỷ nguyên mới đối với đất nước ta - Kỷ nguyên độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, xoá bỏ chính quyền thực dân phong kiến và lập ra Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - Nhà nước độc lập, dân chủ thực sự của nhân dân. Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền Đảng và Nhà nước ta đã khẩn trương xây dựng bộ máy Nhà nước cách mạng, trong đó có các Toà án cách mạng nhằm đè bẹp sức phản kháng của bọn thực dân, phong kiến đã bị lật đổ nhưng chưa từ bỏ âm mưu chống phá Nhà nước non trẻ của chúng ta. Xuất phát từ nhiệm vụ chiến lược đó, ngày 13/9/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 33C thiết lập các Toà án quân sự, đánh dấu sự ra đời của ngành Toà án nhân dân. Bằng Sắc lệnh này, trên toàn lãnh thổ Việt Nam đã thiết lập các Toà án quân sự với nhiệm vụ "xét xử tất cả các người nào phạm vào một việc gì có phương hại đến nền độc lập của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà". Ngành Toà án nhân dân nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau phù hợp với nhận thức, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra đối với từng giai đoạn lịch sử, điều ấy được ghi nhận qua từng bản Hiến pháp: Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và các Luật tổ chức Tòa án nhân dân các năm 1960 1981, 1993 và 2002. Nhìn chung nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân được kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định về tổ chức và hoạt động của của Toà án nhân dân thể hiện rõ nét đổi mới các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan này. Theo Hiến pháp 1992 : “Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân.” Hệ thống Tòa án nhân dân Việt Nam theo quy định Hiến Pháp 1992 và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2002 có các Tòa án sau đây: Tòa án Nhân dân tối cao; Tòa án Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án Nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Tòa án quân sự; các Tòa án khác do luật định; trong tình hình đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Tòa án đặc biệt. 2.1.1.Tòa án nhân dân tối cao Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm có: − Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. 14 − Tòa án quân sự trung ương, Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính và các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao; trong trường hợp cần thiết, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. − Bộ máy giúp việc. Tòa án nhân dân tối cao có Chánh án, các Phó Chánh án, Thẩm phán, Thư ký Tòa án. 2.1.2.Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm có: − Uỷ ban Thẩm phán. − Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính; trong trường hợp cần thiết Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập các Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. − Bộ máy giúp việc. Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có Chánh án, các Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án. 2.1.3.Tòa án nhân dân cấp huyện. Quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh không có các tổ chức trực thuộc, chỉ có bộ máy giúp việc và cơ cấu nhân sự gồm: Chánh án, một hoặc hai Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án. Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng. 2.2.Pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Để xác định vụ kiện có thuộc án hành chính hay không và trình tự giải quyết cũng như nơi giải quyết cần xét thẩm quyền của tòa án theo 3 phương diện : thẩm quyền theo vụ việc, thẩm quyền theo cấp tòa và thẩm quyền theo lãnh thổ. 2.2.1.Thẩm quyền theo vụ việc Xác định thẩm quyền theo vụ việc nhằm xác định những vấn đề thuộc phạm vi giải quyết của vụ án hành chính hay còn gọi là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Theo LTTHC, đối tượng khởi kiện gồm : Quyết định hành chính và hành vi hành chính 2.2.1.1.Quyết định hành chính Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện phải là quyết định hành chính cá biệt, là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Như vậy, quyết định này có thể do cá nhân hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc của cá nhân, cơ quan tổ chức khác ban hành để buộc một hoặc nhiều cá nhân, tổ chức khác (có tên cụ thể) thực hiện. 15 Cơ quan, tổ chức khác bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính có thể là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm: − Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. − Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính nêu trên (Điều 1 NQ 02/2011). Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện thuộc một trong các trường hợp sau đây (Điều 28 LTTHC) : a) Quyết định hành chính thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quyết định hành chính mang tính nội bộ của Cơ quan, tổ chức là những quyết định quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó. b) Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là quyết định của Hội đồng cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 Chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm: − Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh. − Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh. c) Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội 16 đồng nhân dân. d) Quyết định kỷ luật buộc thôi việc thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. 2.2.1.2.Hành vi hành chính Hành vi hành chính là hành vi (làm hoặc không làm) của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện là hành vi thuộc mọi lãnh vực xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trừ các hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức như trường hợp đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính. 2.2.2.Thẩm quyền theo cấp Tòa Trong việc giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án nhân dân cũng thực hiện chế độ 2 cấp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm. Tuy nhiên, đối với vụ án hành chính về khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm có giá trị áp dụng (hiệu lực pháp luật) mà không được chống án. 2.2.2.1.Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) Toà án nhân dân cấp huyện giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. b) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án đối với công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó. c) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. 2.2.2.2.Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) Toà án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: 17 a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. b) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. c) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. d) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Toà án có thẩm quyền là Toà án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh. e) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người khởi kiện có nơi làm việc khi bị kỷ luật trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. f) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. g) Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện (khi khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp ; Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện mà các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi ; Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước CHXHCNVN ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài) 18 Trường hợp vụ kiện thuộc thẩm quyền sơ thẩm của TAND cấp huyện, khi có kháng cáo, kháng nghị sẽ thuộc thẩm quyền phúc thẩm của TAND cấp tỉnh (Tòa hành chính). 2.2.2.3.Thẩm quyền của Tòa phúc thẩm TANDTC a) Phúc thẩm trong trường hợp sơ thẩm thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh (Tòa hành chính) nhưng có kháng cáo, kháng nghi. b) Giám đốc thẩm, tái thẩm trong trường hợp bản án có hiệu lực của TAND cấp tỉnh (án sơ thẩm không có kháng cáo, kháng nghị và án phúc thẩm) có kháng nghị của cấp thẩm quyền. 2.2.3.Thẩm quyền theo lãnh thổ 2.2.3.1.Tòa án nơi “người bị kiện” làm việc, có trụ sở − Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan cấp tỉnh trở xuống; người đứng đầu; Cán bộ, Công chức của các cơ quan này, khiếu kiện về danh sách cử tri. − Các Quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan cấp huyện trở xuống 2.2.3.2.Tòa án nơi “người khởi kiện” làm việc, cư trú − Khiếu kiện QĐHC, HVHC cơ quan trên cấp tỉnh; người đứng đầu; Cán bộ, Công chức của các cơ quan này.Trường hợp Người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc, trụ sở trên lãnh thổ VN thì thẩm quyền thuộc Tòa án nơi Người bị kiện làm việc, có trụ sở. − Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan ngoại giao VN ở nước ngoài hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó.Trường hợp Người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc, trụ sở trên lãnh thổ VN thì thẩm quyền thuộc TAND TP.HCM hoặc TAND TP.Hà Nội. − Khiếu kiện Quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan cấp tỉnh trở lên mà NKK có nơi làm việc khi bị kỷ luật. − Khiếu kiện QĐGQKN về QĐ xử lý vụ việc cạnh tranh Trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ do Chánh án Tòa án cấp tỉnh giải quyết. Trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hoặc giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết. 2.3. Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính 2.3.1.Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, đã được sưả đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 Theo quy định cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 1998, đã được sưả đổi, bổ sung theo Luật sưả đổi, bổ sung một số điều cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 thì việc giải quyết khiếu nại được thực hiện theo 2 cấp: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm 19 quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả chính mình hoặc cuả cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý cuả mình; Thủ trưởng cơ quan cấp trên cuả cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đối với các khiếu nại mà hết thời hiệu giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng không được giải quyết hoặc thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng người khiếu nại vẫn không đồng ý. Riêng khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả bộ trưởng hoặc khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà nội dung quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc lĩnh vực quản lý cuả bộ, ngành kinh tế, kỹ thuật thì việc giải quyết khiếu nại chỉ có một cấp. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cuả bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án và không có quyền khiếu nại tiếp theo nếu pháp luật không quy định khác (Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005 ). Lý giải về việc này, nhà làm luật cho rằng, quy định như vậy là để buộc cơ quan bị khiếu nại kiểm tra, đánh giá lại tính đúng đắn của quyết định hành chính đã ban hành hoặc hành vi hành chính đã thực hiện, tạo điều kiện cho cơ quan chức năng giải quyết vụ việc ngay từ cơ sở, bảo đảm ổn định xã hội, tránh gây áp lực công việc cho tòa án nhân dân các cấp liên quan. Thực tiễn chỉ ra rằng, quy định này không còn hợp lý, nó hạn chế một số quyền dân sự của công dân, và thủ tục quá nhiêu khê, quanh co và không phải người dân nào cũng đủ hiểu biết, đủ thời gian để khiếu nại, rồi mới khởi kiện. Chính quy định rườm rà này cũng để một số quan chức, cơ quan Nhà nước lảng tránh, lách luật, đùn đẩy trách nhiệm, không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại theo mẫu văn bản quy định, mà trá hình gửi văn bản cho người khiếu nại ở dạng công văn hoặc thông báo, nên người khiếu kiện không có căn cứ để khởi kiện ra tòa, vì chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người có thẩm quyền theo như quy định của pháp luật. Câu hỏi đặt ra là, những quyết định hành chính nào, những hành vi hành chính nào có thể bị khiếu kiện? Luật tố tụng hành chính quy định trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức, còn tất cả quyết định hành chính, hành vi hành chính khác đều có thể bị khởi kiện. Cần lưu ý là, quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó, chỉ áp dụng, thực hiện trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó mà thôi, ai thắc mắc, thì trình bày ý kiến của mình với thủ trưởng cơ quan để được xem xét, giải quyết. + Về thủ tục khiếu nại: 20 Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại đến người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại nếu đó là người có thẩm quyền mà Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 quy định; trong trường hợp người đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không phải là người có thẩm quyền mà Luật 1998 quy định thì cần khiếu nại đến thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm quản lý người đó. Người khiếu nại chỉ được quyền khiếu nại khi: thời hiệu khiếu nại vẫn còn; quyết định hành chính, hành vi hành chính phải liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp cuả người khiếu nại. Hiện nay về vấn đề thời hiệu khiếu nại, pháp luật vẫn có những quy định khác nhau, ví dụ theo quy định của Luật KNTC thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính (Điều 31 Luật KNTC) khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc là 15 ngày (Điều 49 Luật KNTC). Nhưng theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày (điểm c khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003)... Tùy theo tính chất của quan hệ pháp luật hành chính mà nhà nước quy định về thời hiệu khiếu nại khác nhau nhưng việc quy định nhiều thời hiệu khác nhau này làm cho vấn đề thời hiệu trở nên phức tạp, khó nhớ. Ngòai ra, Luật KNTC chỉ quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày nhưng Luật đất đai năm 2003 lại quy định về thời hiệu khiếu nại khác Luật KNTC là một biểu hiện của sự không nhất quán trong việc ban hành quy phạm pháp luật. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người có thẩm quyền GQKN phải thụ lý để giải quyết vụ việc. Tuỳ theo ở điều kiện vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn hay vùng bình thường, vụ việc phúc tạp hay đơn giản mà từ 30 ngày đến 60 ngày kể từ ngày thụ lý, người có thẩm quyền GQKN phải giải quyết xong vụ việc. Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần đầu có quyền giữ nguyên, sưả đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt HVHC bị khiếu nại, giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền GQKN lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN lần hai.( Điều 39 Luật khiếu nại tố cáo 2005). Theo luật khiếu nại tố cáo năm 2004 thì Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền, người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật, Luật 2005 đã bỏ cụm từ theo quy định của pháp luật. Điều đó có nghĩa là người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với mọi quyết định hành chính nếu không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết. Theo quy định tại Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 nếu không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN tiếp theo. Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 (Điều 46) đã sửa đổi và quy định lại việc GQKN tối đa chỉ còn 2 cấp. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính. 21 Đây cũng là một quy định mới nhằm mở rộng quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại. Theo quy định cuả Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 (khỏan 2 Điều 45 ): Khi GQKN tiếp theo người có thẩm quyền GQKN tiếp theo có quyền sưả đổi quyết định hành chính cuả cấp dưới - tức là có quyền thay thế cấp dưới để ban hành một quyết định hành chính khác để giải quyết vụ việc bị khiếu nại. Quy định này có ưu điểm là bằng việc sưả đổi quyết định hành chính cuả cấp dưới, người có thẩm quyền GQKN tiếp theo có thể khắc phục ngay được các sai lầm của cấp dưới. Tuy nhiên, việc ban hành quyết định hành chính thay thế này của người có thẩm quyền GQKN tiếp theo như trên xét dưới góc độ về phân định thẩm quyền quản lý nó đã xâm phạm đến quyền ban hành quyết định của cấp dưới. Trong lần sửa đổi bổ sung năm 2005, tại khỏan 2 Điều 45 Luật 2005 đã sưả lại thẩm quyền cuả người có thẩm quyền GQKN lần 2: Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần hai có quyền kết luận nội dung khiếu nại là đúng hay sai. Trường hợp khiếu nại là sai một phần hoặc toàn bộ thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải sưả đổi, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt HVHC bị khiếu nại. Đây là một tiến bộ cuả pháp luật khiếu nại hiện hành so với các quy định trước đó vì nó bảo đảm được nguyên tắc tôn trọng thẩm quyền đã được pháp luật quy định cuả từng cơ quan nhà nước, ngăn chặn được tình trạng cấp trên làm thay cấp dưới. Ngoài ra, pháp luật hiện hành về khiếu nại còn quy định: Trong quá trình GQKN, người có thẩm quyền GQKN có quyền tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại. Qua các quy định nêu trên chúng ta có thể thấy pháp luật về khiếu nại không ngừng mở rộng các quyền cuả người khiếu nại, kể cả quyền được khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, sự mở rộng quyền khởi kiện này lại bị chính các quy định cuả pháp luật về tố tụng vụ án hành chính thu hẹp lại (vấn đề này sẽ được nói rõ hơn ở mục tiếp theo). Tại Điều 15 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999 cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Điều 22 Nghị định số 53/2005/NĐ-CP cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Luật 2004 (thay thế Nghị định số 67/1999/NĐ-CP), còn quy định người đã ra quyết định GQKN nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đó có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích cuả Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp cuả công dân, cơ quan, tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết lại đúng quy định cuả pháp luật, việc xem xét lại này không bị hạn chế về thời gian. Xét theo ý nghĩa tích cực đây là một quy định nhằm bảo đảm tính đúng đắn cuả quyết định GQKN cuối cùng. Tuy nhiên, xét theo ý nghĩa tiêu cực thì quy định trên đây lại làm cho việc GQKN không có điểm dừng, trong một chừng mực nhất định quy định này rất dễ bị lợi dụng để người đã ban hành quyết định GQKN cuối cùng có thể ban hành quyết định thay thế vì mục đích tư lợi, cá nhân. Bằng chứng trong thực tế theo Báo cáo tổng kết 7 năm thi hành Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 (1999-2005) cuả Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh có những vụ việc đã có 22 GQKN cuối cùng từ hàng chục năm trước vẫn được mang ra giải quyết lại và có quyết định thay thế. Theo tìm hiểu cuả chúng tôi có những vụ án người có thẩm quyền còn ban hành rất nhiều GQKN thay thế lẫn nhau và có nội dung trái ngược nhau. Tại lần sửa đổi bổ sung gần đây nhất (ngày 29/11/2005) Luật khiếu nại tố cáo 2005 đã bỏ khái niệm “quyết định giải quyết cuối cùng” nhưng Luật đất đai hiện hành (khỏan 2 Điều 136 và điểm a khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003) vẫn còn quy định về quyết định giải quyết cuối cùng. Đồng thời pháp luật hiện hành có liên quan cũng không có quy định nào cấm người đã ban hành quyết định giải quyết cuối cùng không được ban hành quyết định giải quyết cuối cùng khác để thay thế ,nên trong thực tế việc lợi dụng quyền xem xét lại các quyết định giải quyết cuối cùng rất có thể vẫn còn xảy ra. Trong thực tế nước ta hiện nay, đa số các KKHC đều tập trung ở lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai thì việc xem xét lại các quyết địnhgiải quyết cuối cùng là một vấn đề có ảnh hưởng rất lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền lợi được xác định tại quyết định giải quyết cuối . 2.3.2.Thực trạng pháp luật về giải quyết các vụ án hành chính theo pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 sửa đổi bổ sung 1998, 2006. Ngày 28/10/1995 Quốc hội nước cộng hoà XHCN Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sưả đổi bổ sung một số điều cuả Luật tổ chức Tòa án (Luật này được thông qua ngày 06/10/1992 và sưả đổi bổ sung lần đầu ngày 28/12/1993), trong đó thiết lập Toà hành chính tại Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và trao cho Tòa án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Song song đó, ngày 21/5/2006 Ủy ban thường vụ Quốc hội nước ta cũng thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về thẩm quyền và trình tự, thủ tục tố tụng để giải quyết các KKHC tại Tòa án. Bằng việc trao cho Tòa án nhân dân xét xử các KKHC, pháp luật Việt Nam đã mở ra một phương thức mới trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Lần đầu tiên trong lịch sử phát triển cuả Nhà nước XHCN Việt Nam pháp luật đã thừa nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính ra trước Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả các cơ quan công quyền. Chậm mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính dẫn đến nhiều việc Toà án phải từ chối thụ lý. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện; sửa đổi, bổ sung năm 1998 tăng thêm 2 loại khiếu kiện. Sau đó, mãi đến năm 2006 Pháp lệnh này mới tiếp tục được sửa đổi, bổ sung mở rộng số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án lên 22 loại việc. Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, điều này không những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn. Thực tế, thời gian qua cho thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa có thẩm quyền xét xử. Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các 23 QĐHC, HVHC, chỉ trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức[10]. Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các QĐHC, HVHC và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án. Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, thực tế thời gian qua cho thấy chính những hành vi tắc trách, “vô cảm” trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số cơ quan, tổ chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để xem xét bồi thường thiệt hại. Sở dĩ như vậy vì những hành vi đó không được coi là đối tượng bị khiếu nại nên không quyết định giải quyết khiếu nại; đồng thời do không bị coi là hành vi có thể khởi kiện hành chính tại Tòa án nên cũng không có bản án, quyết định của Tòa án. Trong khi đó, theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nếu không có quyết định giải quyết khiếu nại hoặc bản án, quyết định của Tòa án thì không có căn cứ để xác định hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước. 24 CHƯƠNG III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Từ thực trạng trên ta cần phải thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây: Một là, Hiến pháp và Luật Tổ chức Tòa án nhân dân cần được sửa đổi cho phù hợp với tinh thần Nghị quyết 49/NQ-TW, tức là mô hình Toà án được tổ chức theo khu vực chứ không theo địa hạt hành chính như hiện nay. Mô hình cải cách tổ chức Toà án cũng nên theo hướng triệt để hơn, tức là Toà án phúc thẩm theo mô hình của Nghị quyết số 49/NQ-TW cũng nên được tổ chức theo khu vực. Căn cứ vào đặc điểm địa lý, tính chất dân cư và đặc biệt là số vụ việc khiếu nại, khởi kiện sơ thẩm, phúc thẩm để thành lập các Tòa phúc thẩm khu vực trên cơ sở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp tỉnh hiện nay. Theo mô hình này, hệ thống tòa án ở nước ta sẽ có sự thay đổi cơ bản về tổ chức, trong đó các tòa án địa phương sẽ được thay thế bởi Tòa án sơ thẩm khu vực và Tòa án phúc thẩm khu vực; trong mỗi tòa án khu vực sẽ có một tòa chuyên trách xét xử các vụ án hành chính. Tuy nhiên, đây là một vấn đề lớn, phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, không thể giải quyết dứt điểm trong một sớm, một chiều mà cần phải có lộ trình phù hợp trong từng thời điểm, hoàn cảnh cụ thể. Hai là, tiếp tục mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, tức là không nên có bất kỳ quyết định hành chính, hành vi hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại không bị kiểm soát, không bị xem xét bởi Toà án. Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án. Vì vậy, về lâu dài, thiết nghĩ không nên có bất kỳ quyết định hành chính, hành vi hành chính nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước lại không bị kiểm soát. Mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án cả đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, còn có ý nghĩa răn đe, đề cao thêm trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính theo hướng đề xuất này là một quá trình, cần phải thận trọng, trước mắt trong những năm tới, theo chúng tôi chỉ nên xem xét làm rõ và đưa các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức vào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa 25 án. Sở dĩ như vậy bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà người dân lại không thể khởi kiện người hoặc cơ quan thực hiện hành vi đó ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, thực tế thời gian qua cho thấy chính những hành vi tắc trách, thiếu trách nhiệm trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số cơ quan, tổ chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để xem xét bồi thường thiệt hại. Sở dĩ như vậy vì những hành vi đó không được coi là đối tượng bị khởi kiện hành chính tại Tòa án nên không có bản án, quyết định của Tòa án. Trong khi đó, theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, những trường hợp như vậy, nếu không có bản án, quyết định của Tòa án thì không có căn cứ để xác định hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước. Xin đơn cử ví dụ như sau: một người dân nộp đầy đủ hồ sơ và lệ phí đề nghị cấp giấy chứng nhận sở hữu nhà ở tại cơ quan quản lý nhà ỏ của quận Đ, thành phố H. Quá thời hạn giải quyết đã lâu nhưng cơ quan quản lý nhà ở lại “quên” không xem xét trình Uỷ ban nhân dân quận Đ ký giấy chứng nhận và thông báo cho người dân đó nộp nghĩa vụ tài chính theo quy định dẫn đến gây thiệt hại cho người dân đó. Trong trường hợp này, cơ quan quản lý nhà ở là cơ quan chuyên môn giúp cho Ủy ban nhân dân quân Đ, Ủy ban nhân dân quận Đ mới là nơi có thẩm quyền cấp sổ cho nên hành vi “quên” không trình của cơ quan quản lý nhà ở là hành vi hành chính mang tính nội bộ của của Uỷ ban nhân dân quận Đ. Do đó, người người dân chỉ có thể khởi kiện Ủy ban nhân dan quận Đ, chứ không thể khởi kiện cơ quan quản lý nhà ở của quận Đ. Tình huống này cho thấy, cơ quan quản lý nhà ở quận Đ đã thực hiện hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại cho người dân nhưng lại không bị khởi kiện ra Toà cho nên chưa đề cao được trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà ở, bài học kinh nghiệm chắc chắn sẽ không sâu sắc, ý nghĩa bằng việc chính cơ quan đó bắt buộc phải có đại diện đứng trước Toà để giải quyết vụ việc. Do vậy, mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án cả đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, còn có ý nghĩa dăn đe, đề cao thêm trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó. Thứ ba, tiếp tục đơn giản hoá theo hướng loại trừ thủ tục “tiền tố tụng” đối với tất cả các khiếu kiện hành chính Pháp luật tố tụng hành chính hiện nay đã cơ bản khắc phục được hầu hết các hạn chế về khía cạnh điều kiện khởi kiện hành chính tại Toà án, thủ tục “tiền tố tụng” đã được giảm bớt gần tối đa, đối với hầu hết các vụ án hành chính, thủ tục này không còn là yếu tố bắt buộc nữa. Tuy nhiên, vẫn còn đối với các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, phải có quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người dân mới có thể khởi kiện ra Toà hành chính. Lý giải cho những trường hợp này, nhiều ý kiến cho rằng, đó là loại việc thuộc lĩnh vực chuyên ngành, có tính chuyên môn sâu phải qua thủ tục giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra Toà án. Đây cũng là điều kiện để đương sự có điều kiện thu thập thêm tài liệu, chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; cơ quan hành chính tự xem xét lại quyết định hành chính đã 26 ban hành và phù hợp với khả năng, điều kiện giải quyết các vụ án hành chính hiện nay. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đây chỉ là giải pháp trước mắt, về lâu dài, cần phải có lộ trình thích hợp, loại trừ hẳn quy định bắt buộc về thủ tục “tiền tố tụng” đối với tất cả các khiếu kiện hành chính. Quy định như vậy người dân hoàn toàn có quyền lựa chọn giải pháp hành chính (khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc người đã ban hành quyết định hành chính) hay giải pháp tư pháp (khởi kiện ra Toà án) khi có tranh chấp hành chính. Họ cũng đồng thời không phải tuần tự qua các bước “khiếu nại lần đầu - khiếu nại lần hai - khởi kiện” hay nói cách khác tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đều có thể bị khởi kiện vào bất cứ giai đoạn nào. Như vậy, trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính đang ngày càng được hoàn thiện. Tiếp tục đổi mới cơ chế này, đòi hỏi phải có nhiều giải pháp đồng bộ từ về tổ chức bộ máy, thẩm quyền của cơ quan xét xử khiếu kiện hành chính đến cơ quan kiểm sát, các hoạt động bổ trợ tư pháp như bảo đảm sự tham gia của hiệu quả của luật sư vào quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính... Tuy nhiên, bài viết này chỉ đưa ra một vài giải pháp trao đổi cùng bạn đọc với hy vọng nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính trong giai đoạn hiện nay, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý hành chính, quyền bình đẳng của người dân với cơ quan công quyền, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 27 KẾT LUẬN Tiếp tục hoàn thiện để khắc phục những bất cập, hạn chế của Toà án trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính đòi hỏi phải có nhiều giải pháp đồng bộ như: về mô hình tổ chức, thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục xét xử; điều kiện khởi kiện, quyền và nghĩa vụ của người khiếu kiện, các hoạt động hỗ trợ tư pháp như sự tham gia của luật sư, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý… Bài viết này, chỉ rút ra một số nguyên nhân hạn chế, bất cập về mô hình tổ chức và thẩm quyền của Toà án từ thực trạng giải quyết các khiếu kiện hành chính hiện nay và qua đó đưa ra một vài giải pháp trao đổi cùng bạn đọc với hy vọng nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu kiện hành chính trong giai đoạn hiện nay, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý hành chính, quyền bình đẳng của người dân với cơ quan công quyền, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./. 28 NGUỒN TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. 2. 3. Học viện Hành chính quốc gia- Khoa Khoa học hành chính: “Lịch sử hành chính nhà nước Việt Nam”, NXB Thống kê, 2003. 4. Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998. 5. Trường Đại học luật Hà Nội: “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 1994 6. Nguyễn Đăng Dung: “Thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền”, NXB Tư pháp, Hà Nội- 2004 7. Trường Đại học luật Hà Nội: “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 1994 8. Tóm tắt bài giảng Luật hành chính 2012, Đại học mở TP Hồ Chí Minh, khoa luật kinh tế 9. Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998 10. Phan Đăng Thanh và một số tác giả: “Mấy vấn đề về quản lý nhà nước và củng cố pháp quyền trong lịch sử Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia Hà Nội- 1998 11. Đinh Văn Mậu: “Giải quyết tranh chấp hành chính trong việc thực hiện quyền hành pháp và vấn đề tài phán hành chính”, tài liệu tại Hội thảo về tài phán hành chính tại Việt Nam, TP Hồ Chí Minh, 3/2006 12. Báo cáo và khuyến nghị về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính, Văn bản gửi Thanh tra Chính phủ, Uỷ ban pháp luật Quốc hội, Ban Nội chính Trung ương, tháng 3/2006 13. Đánh giá tác động kinh tế của Hiệp định thương mại song phương, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội- 2003 14. Báo cáo và khuyến nghị về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính”, Văn bản gửi Thanh tra Chính phủ, Uỷ ban pháp luật Quốc hội, Ban Nội chính Trung ương, tháng 9/2006 15. Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 29 16. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo ban hành ngày 15/6/2004 17. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo ban hành ngày 29/11/2005 18. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 21/5/1996 19. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 28/12/1998 20. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ban hành ngày 05/4/2006 21. Luật tố tụng hành chính năm 24/11/2010 22. Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành một số quy định của luật tố tụng hành chính