[Tóm tắt] Luận án Chính sách quản lý rừng và sinh kế bền vững cho cộng đồng các dân tộc thiểu số ở vùng núi tỉnh Thừa Thiên Huế

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG  NGUYỄN THỊ MỸ VÂN Chính sách quản lý rừng và sinh kế bền vững cho cộng đồng các dân tộc thiểu số ở vùng núi tỉnh Thừa Thiên Huế Chuyên ngành: Môi trường trong phát triển bền vững Mã số: Chương trình đào tạo thí điểm TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG Hà Nội, 2013 1 MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Từ xưa đến nay rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với môi trường cũng như sự sống của con người. Tuy nhiên, với sự tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, sự gia tăng dân số nhanh cùng với quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa của Việt Nam trong những thập niên vừa qua đã gây sức ép lên môi trường, khiến cho tài nguyên rừng của Việt Nam ngày càng cạn kiệt. Số liệu thống kê cho thấy trong vòng 15 năm từ 1976 đến 1990, Việt Nam đã mất hơn 2,6 triệu ha rừng, chiếm khoảng 24% tổng diện tích rừng tự nhiên của cả nước [Nguyễn Quang Tân và Thomas Sikor, 2012]. Diện tích rừng tự nhiên bị thu hẹp đã kéo theo nhiều hệ lụy không chỉ về vấn đề môi trường, mà còn ảnh hưởng đến sự sinh tồn của hơn 25 triệu người dân Việt Nam, trong đó phần lớn là đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS). Trước thực trạng đó, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách nhằm hạn chế sự suy thoái rừng và quản lý bền vững hơn nguồn tài nguyên quý giá này. Trong đó, giao đất giao rừng (GĐGR) là một chính sách lớn được thế giới đánh giá là một kỳ tích của Chính phủ Việt Nam trong quản lý rừng và có tác động nhiều nhất đến sinh kế của người dân. Kết quả khảo sát tại các xã trên địa bàn huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế cho thấy kể từ khi triển khai chính sách Giao đất giao rừng (năm 2003) đến nay, cuộc sống của người dân đã có nhiều thay đổi. Việc thực thi chính sách đã góp phần đem lại sự thành công về tỷ lệ tăng trưởng rừng, tạo điều kiện cho người dân có cơ hội được tiếp cận với nhiều nguồn sinh kế mới, các dịch vụ xã hội cơ bản Tuy nhiên, bên cạnh đó, người dân cũng đang phải đối mặt với nhiều thách thức mới như diện tích và chất lượng đất canh tác ngày càng suy giảm; tình trạng bất bình đẳng trong tiếp cận đất ngày càng gia tăng... Việc thiếu đất canh tác, thiếu việc làm và bất bình đẳng trong tiếp cận đất dẫn đến tình trạng mất an ninh lương thực nghiêm trọng, gia tăng đói nghèo và bất ổn xã hội ở các cộng đồng DTTS huyện A Lưới; các giá trị văn hóa truyền thống của cộng đồng đang bị xói mòn; tệ nạn xã hội nảy sinh gây ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của người dân và sự phát triển kinh tế, xã hội của địa phương. Thực trạng nêu trên cho thấy nhu cầu cấp thiết phải có một nghiên cứu về hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR liên quan đến sinh kế bền vững cho người dân ở huyện A Lưới, bởi mục tiêu mà Chính phủ đặt ra đối với chính sách GĐGR là góp phần nâng cao đời sống cho đồng bào DTTS và đây cũng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Việc nghiên cứu, đánh giá để chỉ ra những ưu điểm và những khiếm khuyết trong quá trình thực thi chính sách là điều hết sức quan trọng để từ đó đề xuất các khuyến nghị nhằm góp phần hoàn thiện hơn quá trình thực thi chính sách GĐGR và góp phần nâng cao đời sống cho người dân vùng núi huyện A Lưới nói riêng, và các vùng đồng bào DTTS ở Việt Nam nói chung. 2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU Mục tiêu tổng quát của luận án là phân tích hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR đối với sinh kế bền vững của cộng đồng các tộc người ở huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế. Mục tiêu cụ thể: (i) Phân tích thực trạng của việc thực thi chính sách GĐGR trên địa bàn huyện A Lưới. (ii) Phân tích hiệu quả của việc thực thi GĐGR đối với sinh kế của cộng đồng các tộc người ở huyện A Lưới. 2 (iii) Trên cơ sở phân tích thực trạng và hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR đến sinh kế của người dân, để đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện đời sống cho người dân huyện A Lưới. 3. ĐỐI TƯỢNG, KHÁCH THỂ VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách quản lý rừng (cụ thể là chính sách giao đất giao rừng) và sinh kế bền vững của các tộc người ở huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế. 3.2. Khách thể nghiên cứu Khách thể nghiên cứu của luận án là cộng đồng bốn tộc người (Kinh, Cơ Tu, Tà Ôi và Pacoh) ở huyện A Lưới và lãnh đạo các cấp chính quyền địa phương huyện A Lưới. 3.3. Phạm vi nghiên cứu Chính sách GĐGR được lựa chọn để phân tích hiệu quả của quá trình thực thi đối với sinh kế bền vững của người dân huyện A Lưới. Luận án lựa chọn 6/21 xã của huyện A Lưới làm điểm khảo sát. Sinh kế của các hộ gia đình chủ yếu được phân tích trong quãng thời gian 10 năm (từ 2003 đến nay), vì đây là thời điểm huyện A Lưới thực hiện chính sách GĐGR cho dân quản lý. 4. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU - Chính sách GĐGR được triển khai ở huyện A Lưới như thế nào? - Việc thực thi chính sách GĐGR có thực sự đem lại hiệu quả đối với sinh kế cho người dân huyện A Lưới hay không? Những bất cập trong quá trình thực thi? - Để đem lại sinh kế bền vững cho người dân ở huyện A Lưới, những nội dung nào của chính sách GĐGR cần được điều chỉnh? 5. GIẢ THUYẾT NGHIÊN CỨU - Việc thực thi chính sách GĐGR đã làm thay đổi các nguồn vốn sinh kế của hộ gia đình ở huyện A Lưới. - Quá trình thực thi chính sách GĐGR đã gây nên hiện tượng bất bình đẳng về cơ hội giữa các nhóm hộ trong cộng đồng. - Việc triển khai chính sách GĐGR đã ảnh hưởng đến vấn đề an ninh lương thực của địa phương CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI Ở bất cứ nơi đâu trên trái đất, bất kể nước giàu hay nước nghèo, nước phát triển hay đang phát triển, rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với sự sống của con người và hệ sinh thái. Tuy nhiên ở mỗi thời kỳ khác nhau, nhu cầu sử dụng rừng của con người và các quy định liên quan đến quản lý, bảo vệ rừng cũng hoàn toàn khác nhau. Từ xa xưa các nước như Trung Quốc, Ấn Độ và các nước châu Âu đã thiết lập các chính sách về quản lý rừng và phần lớn diện tích rừng trên thế giới đều do nhà nước quản lý [FAO, 2012]. Đến những năm 80 của thế kỷ 20, thế giới đã chứng kiến sự thất bại của nhà nước trong quản lý rừng, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sinh kế của hàng triệu người dân sống dựa vào rừng [Scott, 1998]. 3 Trước thực trạng đó, người ta đã hoài nghi và đặt ra nhiều câu hỏi về vai trò của nhà nước trong quản lý rừng, các giải pháp “từ trên xuống” (top-down) trong quản lý rừng của nhà nước đã không phát huy hiệu quả. Vì vậy, các phương thức “quản lý rừng vì sự phát triển của cộng đồng”, “rừng vì con người” đã ra đời cùng với các phong trào “lâm nghiệp cộng đồng”, “lâm nghiệp xã hội”, “quản lý rừng có sự tham gia” được xây dựng. Nhờ vậy, chính sách lâm nghiệp của các quốc gia đã có những thay đổi đáng kể, từ chương trình “rừng vì nhà nước” sang chương trình “rừng vì người dân” [Hobley, 2007]. Song song cùng với đó, cấu trúc quản lý rừng cũng có nhiều thay đổi trên khắp thế giới. Phi tập trung hóa đã trở thành một định hướng quan trọng trong quản lý rừng. Mặc dù vậy, sở hữu nhà nước về rừng vẫn chiếm ưu thế, hơn 86% diện tích rừng trên thế giới vẫn thuộc sở hữu công. Châu Á, châu Phi, châu Âu là những khu vực có tỷ lệ rừng thuộc sở hữu công lớn nhất thế giới với tỷ lệ tương ứng là 98%, 95% và 90% [FAO, 2011]. Mặc dù vậy nhưng nhiều nước đã chú trọng đến sự tham gia của cộng đồng trong quản lý rừng, điển hình như trường hợp Việt Nam, Lào và Bangladesh [Alam, 2009] và thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các cá nhân, hộ gia đình và các tổ chức như trường hợp Việt Nam, Trung Quốc và Philippine [Yasmi, 2010]. Các nước châu Phi cũng đang tìm cách huy động sự tham gia của cộng đồng vào việc quản lý rừng [Poffenberger, 2012]. Một số nước khác chú trọng đến hoạt động xóa đói giảm nghèo cho người dân như trường hợp của Bangladesh, Trung Quốc và Việt Nam [Alam, 2009; Démurger Sylvie, Hou Yuanzhao and Yang Weiyong, 2012]. Bên cạnh đó quyền hưởng dụng đất rừng cũng được quan tâm nhiều hơn. Nhiều nghiên cứu đã cho thấy đảm bảo các quyền hưởng dụng đất rừng là một trong những cơ chế quan trọng nhất để kiểm soát, quản lý rừng và hướng tới xóa đói giảm nghèo. Chúng ta thấy điều này qua trường hợp của Peru và Venezuela trong các nghiên cứu của Taylor [2006], trường hợp của Trung Quốc qua nghiên cứu của Romano, Francesca and Dominique Reeb [2006] và của Nepal qua nghiên cứu của Bhattarai Sushma et al. [2009]. Cùng đồng thời xuất hiện các tranh cãi về người dân miền núi là nguyên nhân hay nạn nhân của phá rừng và gây suy thoái môi trường? Các tranh luận này được thể hiện trong các nghiên cứu của Michon Genevieve et al. [2000], Yos [2003], Li [1999], Vandergeest [1996], Terry Rambo [1995], CIFOR [2005] và Sunderlin [2008]. Tổng quan các nghiên cứu trên thế giới cho thấy hầu hết các nước đã có sự chuyển đổi về cách thức quản lý rừng từ quản lý tập trung sang phi tập trung hóa, và từ việc quản lý rừng chủ yếu để khai thác lợi ích kinh tế từ rừng sang quản lý rừng bền vững. Sự chuyển đổi này đã và đang có những tác động tích cực đến sinh kế của hàng triệu người dân trên khắp hành tinh và góp phần vào việc ứng phó với biến đổi khí hậu trên khắp toàn cầu. 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƯỚC Ở Việt Nam, sự suy kiệt rừng tự nhiên trong những thập niên vừa qua là do việc khai thác, sử dụng tài nguyên rừng không hợp lý và do phương thức quản lý rừng tập trung trong một thời gian dài. Để góp phần hạn chế sự suy thoái rừng và huy động sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế vào quản lý rừng, Đảng và Nhà nước đã ban hành chính sách GĐGR và triển khai rộng rãi trên phạm vi cả nước từ năm 1994. Sau gần 20 năm thực hiện, đã có khá nhiều các công trình nghiên cứu của các tổ chức phi chính phủ, các viện nghiên cứu, các nhà khoa học trong và ngoài nước quan tâm nghiên cứu và đánh giá. Sau đây là tổng hợp một số điểm chính về chính sách GĐGR: 4 Phân quyền trong quản lý rừng: Sự thành công nhất của chương trình GDGR là thu hút được sự tham gia ngày càng nhiều các thành phần kinh tế khác nhau vào công tác quản lý rừng [Nguyễn Quang Tân và Thomas Sikor, 2012; Hà Công Bình, 2010; Trần Đức Viên và cộng sự, 2005]. Cải thiện sinh kế cho cộng đồng địa phương: GĐGR đã tạo điều kiện để người dân có cơ hội hưởng lợi từ rừng, góp phần cải thiện sinh kế của người dân và thực hiện chủ trương xóa đói giảm nghèo của nhà nước [Hà Công Bình, 2010], [Đinh Đức Thuận, 2005], [Vương Xuân Tình, 2008]. Rừng được quản lý tốt hơn: Nhiều nghiên cứu cho thấy sau khi rừng được giao cho cộng đồng, rừng được bảo vệ tốt hơn trước, như trường hợp ở Đăk Lăk [Hà Công Bình, 2010], ở Thanh Hóa [Vương Xuân Tình, 2003], ở xã Phúc Sen, huyện Quảng Uyên, tỉnh Cao bằng [Nguyễn Huy Dũng, 2010] và ở Đắk Nông [Vương Xuân Tình, 2008]. Mặc dù vậy, trong quá trình thực thi, chính sách cũng đã vấp phải những bất cập dẫn đến những cái không thành công như mong đợi. Tác động tiêu cực đến vấn đề an ninh lương thực do chương trình chưa đưa ra các giải pháp hỗ trợ sinh kế cho người dân, các chính sách, chế độ hưởng lợi chưa rõ ràng, chưa đáp ứng được nhu cầu của cộng đồng [Thanh Hoài và Phúc Bản, 2009; Ngô Trí Dũng và Bùi Phước Chương, 2010; Hữu Phúc, 2010; Bechstedt, 2010]. Sự khác biệt giữa luật pháp và luật tục: Mô hình giao đất rừng hiện nay đang gây nên những xáo trộn cho phát triển rừng ở miền núi, làm mai một các hệ thống quản lý tài nguyên truyền thống do sự khác biệt giữa luật pháp và luật tục [Nguyễn Văn Sản và Gilmour, 1999:28 trích trong Sunderlin và Huỳnh Thu Ba, 2004; Bechstedt, 2010; Vương Xuân Tình, 2008]. Góp phần tạo nên sự bất bình đẳng trong cộng đồng: Nghiên cứu của Tô Xuân Phúc [2003], Vương Xuân Tình và Peter Hjamdah [1996], Nguyễn Quang Tân [2008] cho thấy quá trình giao đất giao rừng gây nên hiện tượng bất bình đẳng trong tiếp cận đất rừng giữa các nhóm hộ trong cộng đồng. Tổng quan các nghiên cứu trên cho thấy GĐGR là một chủ trương đúng đắn của Việt Nam, đã nhận được sự quan tâm ủng hộ của toàn xã hội, tuy nhiên quá trình thực thi vẫn còn nhiều bất cập gây ảnh hưởng đến đời sống của người dân và mục tiêu đặt ra của Đảng. CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN 2.1.1. Các khái niệm công cụ Khái niệm rừng, giao đất giao rừng, cộng đồng, chính sách, phân tích chính sách, sinh kế, sinh kế bền vững, dân tộc thiểu số, tộc người. 2.1.2. Một số lý thuyết chính Lý thuyết xung đột, lý thuyết sự lựa chọn hợp lý, lý thuyết giới, lý thuyết Phát triển bền vững. 2.1.3. Cách tiếp cận Tiếp cận Sinh thái nhân văn; Tiếp cận Sinh kế bền vững; Tiếp cận quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng. 5 2.1.4. Phương pháp nghiên cứu Phân tích tài liệu Phỏng vấn cấu trúc: 308 hộ gia đình Phỏng vấn bán cấu trúc: 30 trường hợp Thảo luận nhóm tập trung: 6 cuộc. Quan sát thực địa Xử lý thông tin bằng các phương pháp và công cụ của thống kê mô tả, thống kê suy kết và một số chức năng nâng cao của phần mềm chuyên dụng SPSS. 2.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN 2.2.1. Điều kiện tự nhiên của huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế A Lưới là một huyện miền núi nằm về phía Tây của tỉnh Thừa Thiên Huế, cách thành phố Huế khoảng 70km. Đặc điểm địa hình của A Lưới tương đối phức tạp, độ cao trung bình từ 680-1.150 m, bị chia cắt mạnh bởi nhiều hệ thống khe suối, xen giữa các vùng núi cao, đèo dốc, có các vùng đất bằng tạo thành các thung lũng. Tổng diện tích đất của A Lưới là 122.463,60 ha, phần lớn là đất nương rẫy và rừng tự nhiên [UBND huyện A Lưới, 2010]. 2.2.2. Các đặc điểm kinh tế xã hội của A Lưới Huyện có 20 xã và 1 thị trấn, trong đó 12 xã biên giới, 12 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn. Dân số của huyện khoảng 43.813 người, trong đó DTTS chiếm đến 80%, mật độ dân số thấp: 35 người/km2, dân số ở nông thôn chiếm khoảng 85%. Tỉ lệ hộ đói nghèo chiếm đến 24,5% [UBND huyện A Lưới, 2011] Trong 4 tộc người được khảo sát, các hộ người Kinh có cuộc sống khá hơn nhiều so với các hộ DTTS. Tỷ lệ nghèo chung ở ba nhóm DTTS là 45,1%, trong khi đó tỷ lệ nghèo của hộ người Kinh chỉ có 5,9%. Trong 3 nhóm DTTS được khảo sát, tộc người Pacoh có tỷ lệ hộ nghèo cao hơn hẳn, chiếm đến 59,3%, so với dân tộc Tà Ôi (34,6%) và Cơ Tu (31%). Trình độ học vấn Trình độ học vấn của người dân chủ yếu là tiểu học và THCS, trong đó, người không biết chữ chiếm tỷ lệ rất cao, trên 27%. Người không biết chữ tập trung nhiều nhất ở nhóm hộ nghèo. Người có bậc học cao (trung cấp trở lên) chủ yếu tập trung vào nhóm người Kinh nhưng lại rất ít ở cả 3 nhóm DTTS. Riêng với tộc người Pacoh, tỷ lệ người không biết chữ tập trung nhiều nhất (hơn 45%). Vấn đề giới Kết quả khảo sát cho thấy tình trạng nghèo của hộ gia đình trên địa bàn không liên quan đến chủ hộ của gia đình đó là nam hay nữ. Tuy nhiên vẫn có sự khác biệt khá lớn về giới trong một số lĩnh vực: Tỷ lệ mù chữ của phụ nữ rất cao, chiếm 82,1% số người mù chữ. Số hộ gia đình không bị thiếu lương thực ở các hộ có nam giới là chủ hộ cao hơn so với các hộ nữ giới(33,6% so với 12,4%). Trái lại, số hộ bị thiếu ăn từ 10-12 tháng/năm lại tập trung nhiều ở các hộ là nữ chủ hộ, chiếm 25,4%, các hộ nam giới chỉ có 8,4%. Trong cuộc sống hàng ngày, các hộ có chủ hộ là nữ giới thường gặp khó khăn nhiều hơn so với các chủ hộ là nam giới, đặc biệt là những khó khăn như bệnh tật, nợ nần và không đủ tiền nuôi con ăn học. Khi gặp khó khăn, cách giải quyết của các hộ gia đình của nam giới và nữ giới cũng có khác biệt. Phụ nữ thiên về lựa chọn giải pháp “nhờ bà con lối xóm giúp đỡ” nhiều hơn: 44,4% so với 35,4 lựa chọn của nam N h ằm đ ạt đ ư ợ c 6 giới. Trong khi đó giải pháp “nhờ chính quyền địa phương giúp đỡ” và “vay mượn” lại thiên về hộ nam giới. Điều này cho thấy đàn ông có các mối quan hệ xã hội rộng hơn, cơ hội tiếp cận các nguồn lực của họ cũng nhiều hơn cho nên trong cuộc sống họ ít gặp khó khăn hơn so với phụ nữ. CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG Ở HUYỆN A LƯỚI, TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 3.1. THỰC TRẠNG VIỆC GIAO RỪNG TỰ NHIÊN CHO DÂN QUẢN LÝ Giao rừng tự nhiên cho dân quản lý được thực hiện đầu tiên tại huyện A Lưới vào năm 2003 với ba loại chủ thể quản lý gồm cộng đồng thôn, nhóm hộ và hộ gia đình. Ở mỗi thời điểm, tỉnh, huyện ban hành một chính sách với những nội dung khác nhau và phương thức áp dụng cũng khác nhau do vậy các hình thức triển khai ở các xã cũng hoàn toàn không giống nhau. Sự tham gia của người dân Trong 308 hộ gia đình được khảo sát chỉ có 146 hộ có tham gia quản lý bảo vệ rừng tự nhiên (chiếm 47,4%) và có sự khác biệt giữa các tộc người. Trong 4 tộc người thì tỷ lệ các hộ gia đình tham gia quản lý bảo vệ rừng đông nhất tập trung ở 2 tộc người Cơ Tu (69%) và Pacoh (68,6%). Tỷ lệ hộ gia đình người Tà Ôi tham gia quản lý rừng thấp hơn là do chương trình mới được triển khai ở cộng đồng người Tà Ôi vào năm 2012 và dự tính đến năm 2013 mới đi vào chính thức. Sự hiểu biết của người dân về chính sách GĐGR Kết quả khảo sát về sự hiểu biết của người dân đối với chính sách Giao đất giao rừng của nhà nước cho thấy có hơn 41% người dân không biết và cũng không nhớ là mình có ký hợp đồng khi tham gia bảo vệ rừng hay không. Và trong số 58,9% người dân có ký hợp đồng thì có đến 75,6% không biết gì về các quyền của người nhận rừng. Con số này tập trung chủ yếu ở người DTTS, trong đó người Pacoh chiếm tỷ lệ cao nhất. Sự hưởng lợi của người dân khi tham gia quản lý bảo vệ rừng Kết quả khảo sát cho thấy có đến 51,3% người trả lời là chưa hề được hưởng lợi gì từ chương trình đối với cả 3 hình thức giao rừng. Đối với loại rừng tự nhiên giao cho hộ gia đình quản lý đến nay người dân vẫn chưa được hưởng lợi do chưa có kinh phí để đánh giá trữ lượng rừng sau khi giao. Đối với loại rừng tự nhiên giao cho cộng đồng thôn quản lý, người dân cũng như lãnh đạo thôn, xã cũng rất mơ hồ về quyền lợi của chủ rừng. Sự hưởng lợi đến nay cũng chưa có, người dân chỉ biết chờ đợi, chưa biết khi nào sẽ được hưởng lợi và hưởng lợi như thế nào. Giao rừng tự nhiên cho nhóm hộ quản lý mới được triển khai trên địa bàn huyện A Lưới từ năm 2011, được chính quyền địa phương cũng như người dân đồng tình ủng hộ cao vì phù hợp với bối cảnh của địa phương mặc dù phương thức hưởng lợi cũng chưa được quy định rõ. 3.2. THỰC TRẠNG VIỆC GIAO ĐẤT LÂM NGHIỆP ĐỂ TRỒNG RỪNG Mục tiêu của chương trình giao đất trồng rừng là nâng cao hiệu quả sử dụng đất lâm nghiệp, góp phần xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho người dân. Ở A Lưới cây trồng chủ yếu là các loại cây công nghiệp như keo, bạch đàn, cao su, cà phê...trong đó keo và cao su được xác định là cây mũi nhọn. Sự tham gia của người dân trong hoạt động trồng rừng 7 Số liệu khảo sát cho thấy có đến 66,9% hộ gia đình tham gia trồng rừng. Tỷ lệ hộ người DTTS tham gia trồng rừng cao hơn nhiều so với hộ người Kinh, với tỷ lệ tương ứng là 72,7% và 43,1%. Xét theo nhóm hộ, hộ không nghèo tham gia trồng rừng nhiều hơn so với nhóm hộ nghèo, 47,1% so với 34,5%. Lý do trồng rừng Lý do trồng rừng để “có thêm thu nhập” cải thiện cuộc sống của gia đình chiếm ưu thế nhất ở tất cả các tộc người và các nhóm hộ trong cộng đồng và không có sự khác biệt giữa các tộc người. Tuy nhiên với lý do trồng rừng để “có thêm công ăn việc làm” thì có sự khác biệt rõ giữa các tộc người. Người Kinh và Tà Ôi chọn lý do này với tỷ lệ cao (50% và 56,1%) trong khi đó, tỷ lệ này rất thấp ở người Cơ Tu và Pacoh (6,5% và 15%). Với lý do trồng rừng như một phương thức “đầu tư cho tương lai của con cái” sau này thì chỉ có nhóm người Kinh và nhóm hộ khá trong cộng đồng quan tâm. CHƯƠNG 4. PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ CỦA VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG ĐỐI VỚI SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN Ở HUYỆN A LƯỚI, TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 4.1. HIỆU QUẢ KINH TẾ CỦA GĐGR ĐỐI VỚI SINH KẾ CỦA HỘ GIA ĐÌNH Ở A LƯỚI Trong 308 hộ được khảo sát, có 206 hộ có tham gia trồng rừng, chiếm 66,9%. Người dân tham gia trồng rừng với mong muốn lớn nhất là có thêm thu nhập cho gia đình (chiếm 70,7%), tiếp đến là mong muốn có thêm việc làm (28,3%) và đầu tư cho con cái sau này (24,4%). Tuy nhiên, kết quả đánh giá của các hộ gia đình sau khi trồng rừng cho thấy chỉ có 3,7% hộ gia đình khẳng định rằng trồng rừng có thu nhập cao, trong khi đó có đến 44% cho rằng thu nhập từ trồng rừng là rất thấp, thậm chí là không có thu nhập và 34,8% cho rằng thu nhập bình thường – không cao, không thấp. Kết quả trên cho thấy thu nhập từ trồng rừng chưa đáp ứng được mong đợi của người dân, chưa thực sự giúp cải thiện đời sống cho người trồng như chủ trương đề ra. Nguyên nhân khiến cho hoạt động trồng rừng tại địa phương không đem lại hiệu quả kinh tế là do giá bán cây phụ thuộc nhiều vào các yếu tố như diện tích, vị trí địa lý, thị trường thu mua và các mối quan hệ xã hội. Bên cạnh đó, hoạt động trồng rừng trên địa bàn phần lớn được thực hiện thông qua “nhóm đối tác” của huyện. “Nhóm đối tác” ký hợp đồng với người dân, đầu tư và ăn chia sản phẩm sau thu hoạch theo hình thức: “Nhóm đối tác” đầu tư giống, người dân bỏ công ra để khai hoang, phát đất, trồng cây và chăm sóc rừng; Sản phẩm sau khi thu hoạch ăn chia theo tỷ lệ 30:70 (đối tác hưởng 30%, người dân 70%). Ngoài ra, nhóm đối tác đã kết hợp với chính quyền cấp xã để tạo dựng một mạng lưới mua bán sản phẩm và đặt ra các quy định trong hợp đồng để kiểm soát chặt chẽ hoạt động này. Xét ở góc độ tạo công ăn việc làm cho thấy thấy nhờ có hoạt động trồng rừng nên người dân có cơ hội được đa dạng hóa các hoạt động sinh kế, có thêm việc làm. Kể từ khi chương trình trồng rừng được triển khai rộng rãi, các hoạt động khai hoang, phát đất, trồng cây, bốc vác gỗ...được người dân tham gia ngày càng nhiều. Những hoạt động này không đòi hỏi tay nghề cao, không cần trình độ học vấn chỉ cần có sức khỏe là làm được. Tuy nhiên, phụ nữ và những người lớn tuổi khó tìm việc hơn nam giới và thanh niên. Tiền công làm thuê của phụ nữ cũng thấp hơn nam giới. Phụ nữ làm thuê được trả 120.000 đ/ngày, nam giới 150.000 đ/ngày và rất bấp bênh, tạm bợ. 8 Cải thiện cơ sở vật chất của các hộ gia đình Điều kiện vật chất của các hộ gia đình được nâng lên là một trong những điểm nổi bật nhất ở địa phương kể từ khi chương trình trồng rừng được triển khai. Mặc dù hoạt động trồng rừng chưa đem lại hiệu quả kinh tế cao nhưng bước đầu đã giúp người dân có thêm thu nhập để mua sắm một số trang thiết bị cần thiết cho gia đình, từ đó góp phần nâng cao đời sống cho người dân. Tuy nhiên khi nhìn vào các loại tài sản trong gia đình chúng ta thấy người dân đầu tư chủ yếu vào việc mua sắm các phương tiện nghe nhìn và đi lại, trong khi đó các loại trang thiết bị phục vụ cho sản xuất hầu như vắng bóng. Mặc dù cuộc sống hiện nay của người DTTS đã có nhiều đổi thay, người dân có nhiều cơ hội để được giao lưu, học hỏi chia sẻ kinh nghiệm. Tuy nhiên lối sống “Kinh hóa” đang phổ biến trong cộng đồng từ nhà ở, trang phục cho đến tiêu dùng hàng ngày làm xói mòn bản sắc dân tộc của địa phương. Giúp cải thiện nguồn nhân lực Thông qua chương trình GĐGR, người dân có cơ hội được tham gia các khóa tập huấn về kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi, kỹ thuật chăm sóc, quản lý và bảo vệ rừng, nhờ vậy mà sự hiểu biết của người dân được nâng lên. Số liệu khảo sát trên 308 hộ gia đình, có đến 127 hộ (chiếm 41,2%) khẳng định rằng nhờ có chương trình GĐGR nên họ đã biết ứng dụng khoa học kỹ thuật vào sản xuất nhiều hơn so với trước đây. Trong 4 tộc người, người Kinh đánh giá được nâng cao về ứng dụng KHKT cao nhất chiếm 62,7%, tiếp đến là người Tà Ôi 51,9%, người Cơ Tu 31% và thấp nhất là người Pacoh với 29,7%. Xét tương quan về trình độ học vấn của các hộ gia đình với việc ứng dụng khoa học kỹ thuật cho thấy không có sự khác biệt giữa các nhóm có bậc học từ tiểu học cho đến THPT (tỷ lệ đánh giá việc ứng dụng KHKT của các nhóm tiểu học, THCS, THPT gần như tương đương nhau: 45,3%, 44,4% và 43,5%), duy chỉ có ở nhóm người mù chữ thì đánh giá việc ứng dụng KHKT có vẻ thấp hơn nhiều (chỉ có 31%). Xem xét về sự khác biệt giữa các nhóm hộ cho thấy tỷ lệ biết ứng dụng KHKT tăng dần theo tình trạng kinh tế hộ gia đình: Hộ nghèo có mức đánh giá thấp nhất (27,7%), cận nghèo (41%), trung bình (49,2%) và cao nhất là nhóm hộ khá (69,9%). Cũng có sự khác biệt về giới: Các hộ có nam giới là chủ hộ đánh giá về ứng dụng KHKT cao hơn các hộ nữ giới, với tỷ lệ tương ứng là 49,5% và 36,8%. Từ kết quả trên cho thấy những hộ DTTS, những hộ nghèo, những người mù chữ và phụ nữ vẫn còn bị hạn chế trong tiếp cận với KHKT mới. Sự hạn chế này một mặt là do chính bản thân người dân về trình độ, nhận thức nhưng mặt khác cũng do cách thức truyền tải thông tin của các cán bộ hướng dẫn chưa phù hợp với trình độ và sự hiểu biết của người dân. 4.2. HIỆU QUẢ XÃ HỘI CỦA VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GĐGR TẠI HUYỆN A LƯỚI 4.2.1. GĐGR và vấn đề an ninh lương thực của địa phương Mất an ninh lương thực là vấn đề nghiêm trọng nhất ở A Lưới hiện nay. Kết quả khảo sát cho thấy chỉ có 19,8% số hộ “có đủ lương thực” cho nhu cầu hàng ngày của gia đình, còn lại hơn 80% hộ gia đình bị thiếu ăn gần như quanh năm. Trong 4 tộc người được khảo sát ở A Lưới, số hộ gia đình người Kinh bị thiếu ăn ít nhất, trong khi đó tình trạng thiếu ăn quanh năm ở các hộ DTTS vẫn còn rất cao. Chỉ có 27,45% hộ gia đình người Kinh thiếu ăn, tỷ lệ này ở các hộ DTTS là 90%. 9 Kết quả khảo sát cho thấy có 78% hộ gia đình cho rằng “thiếu đất canh tác”, chỉ có 22% cho là “vừa đủ”. Thiếu đất canh tác được người dân xác định là nguyên nhân chính gây nên tình trạng đói nghèo và mất an ninh lương thực ở các cộng đồng huyện A Lưới. Ngoài ra, việc đẩy mạnh chương trình trồng rừng tại địa phương cũng được đánh giá là có tác động nhiều đến tình hình đất đai của người dân, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến vấn đề an ninh lương thực. Hoạt động trồng rừng trên địa bàn càng phát triển, diện tích rừng trồng càng tăng thì diện tích đất canh tác nông nghiệp của địa phương càng giảm do 2 nguyên nhân sau: Thứ nhất, phần lớn rừng được trồng trên đất có khả năng canh tác nông nghiệp của địa phương. Thứ hai, trong quy hoạch đất để trồng rừng, không có sự tham gia của chính quyền địa phương. Xã và thôn không có quyền hành gì trong việc lập kế hoạch cũng như quản lý rừng trên địa bàn của họ. Họ không hề hay biết những vùng đất nào sẽ bị quy hoạch cho trồng rừng, những vùng đất nào là có thể cho người dân sử dụng để canh tác nông nghiệp. Chính sự bị động này đã khiến cho đất đai ở địa phương sử dụng không hiệu quả. 4.2.2. GĐGR và khả năng tiếp cận các nguồn lực của hộ gia đình Tiếp cận các nguồn vốn vay Thiếu vốn đầu tư cho sản xuất là một trong những khó khăn mà người dân gặp phải trong cuộc sống hàng ngày. Kết quả khảo sát cho thấy 51,6% hộ gia đình cho rằng họ gặp “khó khăn” về vốn và đặc biệt có đến 31,5% hộ gia đình xác định thiếu vốn là “rất khó khăn” đối với họ, trong khi chỉ có 1,6% hộ gia đình cho là mình “không hề gặp khó khăn” gì về vốn. Có thể thấy đối với hầu hết các hộ gia đình trên địa bàn đều cần sự hỗ trợ về vốn. Tuy nhiên, người nghèo, người DTTS và phụ nữ là những đối tượng khó tiếp cận nguồn vốn vay hơn so với những người không nghèo, người Kinh và nam giới. Tiếp cận các nguồn lợi lâm sản Khi rừng tự nhiên được giao cho các hộ gia đình và nhóm hộ quản lý đã làm nảy sinh hiện tượng bất bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lợi từ rừng. Đối với người nghèo, rừng luôn được xem như là một kênh toàn giúp họ những lúc khó khăn, là nguồn dự trữ lương thực khi họ đói kém. Thế nhưng kể từ khi rừng được tiến hành giao cho các hộ và nhóm hộ gia đình trong cộng đồng, cuộc sống của những người nghèo bị đẩy ra ngoài lề, trở nên bấp bênh hơn. Tiếp cận thị trường Trước khi có chương trình GĐGR, thị trường trao đổi mua bán hàng hóa ở các xã khảo sát hoạt động rất trầm lắng, sản phẩm làm ra chủ yếu để tiêu dùng trong gia đình. Một số hàng hóa nhu yếu phẩm cần thiết phải phụ thuộc vào các lái buôn từ dưới xuôi lên. Kể từ khi triển khai chương trình giao đất trồng rừng, thị trường mua bán nông lâm sản ngày càng sôi động, sản phẩm cũng đa dạng hơn, nhưng vẫn phải phụ thuộc vào lái buôn, người dân hoàn toàn bị động, bị điều khiển và bị thao túng bởi các nhóm có quyền uy cao hơn trong mạng lưới – cụ thể ở đây là những người thu mua sản phẩm. 4.3. HIỆU QUẢ VỀ MẶT MÔI TRƯỜNG CỦA VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GĐGR TẠI A LƯỚI 10 GĐGR và những thay đổi về cơ cấu cây trồng, vật nuôi, mục đích sử dụng Kể từ khi chính sách GĐGR được triển khai, cơ cấu cây trồng và mục đích sử dụng đất của các địa phương đã có sự thay đổi đáng kể. Qua khảo sát cho thấy hiện nay diện tích đất rẫy trước kia người dân sử dụng để trồng sắn, lúa rẫy, ngô... đang giảm dần và thay vào đó là cây công nghiệp ngắn ngày như keo, tràm, cao su... đang có xu hướng tăng lên, trong đó cây keo được người dân lựa chọn nhiều nhất. Theo nhìn nhận của người dân, sự chuyển đổi này đã ít nhiều gây ảnh hưởng đến chất lượng đất canh tác và sản lượng cây trồng của địa phương, phá vỡ cân bằng sinh thái. Kết quả khảo sát cho thấy 71,4% người dân khẳng định rằng chất lượng đất canh tác đang ngày càng xấu đi, chỉ có 12,3% cho là tốt hơn và 16,3% cho là không thay đổi. Bên cạnh đó, người dân cũng khẳng định rằng chất lượng đất suy giảm đã làm ảnh hưởng đến sản lượng cây trồng vật nuôi. Có 39% người dân cho rằng sản lượng cây trồng suy giảm cho với trước đây. Bên cạnh sự thay đổi về cơ cấu cây trồng, mục đích sử dụng đất của người dân cũng có sự chuyển đổi từ sản xuất phục vụ cho tiêu dùng gia đình sang sản xuất theo kiểu hàng hóa. Tuy nhiên sự chuyển đổi này chủ yếu mang tính tự phát và phụ thuộc nhiều vào các yếu tố bên ngoài. Đây là cái vòng luẩn quẩn của sự chuyển đổi tự phát, thiếu sự định hướng của nhà nước và các cấp chính quyền khiến cho đời sống của người dân luôn bấp bênh, rơi vào vòng luẩn quẩn của nghèo đói, thiếu bền vững. GĐGR và những thay đổi về quyền hưởng dụng đất Chính sách GĐGR được triển khai đã làm thay đổi các quyền hưởng dụng đất và rừng của các tộc người huyện A Lưới. Với vai trò là chủ sở hữu, nhà nước giao rừng cho các tổ chức lâm nghiệp và chính quyền địa phương quản lý. Những tổ chức này được giao nhiệm vụ quản lý rừng nhưng trên thực tế họ xem rừng như một tài sản sinh lợi kinh tế thuần túy. Trong khi đó quan niệm của đồng bào DTTS, rừng như là nơi cộng đồng gửi gắm, nuôi dưỡng, thực hành cuộc sống vật chất, văn hóa, tín ngưỡng và tinh thần. Trong xã hội truyền thống của các tộc người ở huyện A Lưới, vẫn có sự trao đổi thừa kế, chuyển nhượng đất rừng nhưng chỉ xảy ra phổ biến trong phạm vi dòng họ, trong khu vực làng đã phân cho nội bộ các đơn vị huyết hệ đó. Bên cạnh đó, việc khai thác ở những khu rừng này cũng chịu sự quản lý của luật tục. Luật tục có những quy định khắt khe về giới hạn, về quyền lợi của cá nhân đối với rừng. Luật tục quy định các cá nhân được quyền hưởng lợi hoàn toàn các sản phẩm do mình làm ra, nếu nguồn lợi ấy không vượt khỏi nhu cầu nhỏ hẹp của cá nhân hay gia đình, nhưng nếu vượt quá thì sản phẩm ấy phải được phân chia cho các thành viên trong cộng đồng cho dù họ có tham gia hay không. Sự bình đẳng trong phân phối khiến cho mọi người đều có cơ hội được hưởng lợi từ rừng. Điều này thể hiện tính chất sở hữu cộng đồng bền vững [Nguyễn Văn Mạnh, 2001] KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ Kết luận Từ việc tìm hiểu thực trạng đời sống của người dân huyện A Lưới và phân tích hiệu quả của việc triển khai Chính sách GĐGR trên địa bàn huyện A Lưới cho thấy diện mạo đời sống của người dân huyện A Lưới đã có nhiều thay đổi thể hiện trên các khía cạnh sau: Chính sách đã góp phần làm thay đổi nhận thức, lối sống của người dân địa phương, tạo điều kiện cho người dân được tiếp cận với nhiều nguồn tri thức mới, nhiều hoạt động sinh kế mới, biết ứng dụng khoa học kỹ 11 thuật vào sản xuất nhờ vậy chất lượng lao động ngày được nâng cao, góp phần cải thiện đời sống hộ gia đình. Bên cạnh đó, Chính sách cũng góp phần giúp người dân được tham gia ngày càng nhiều hơn vào mạng lưới thị trường trao đổi mua bán nông lâm sản, sự giao lưu văn hóa giữa các tộc người ngày càng mạnh mẽ hơn, nhờ vậy người dân bước đầu đã biết học hỏi, trao đổi kinh nghiệm trong sản xuất, hạn chế những hủ tục lạc hậu, biết cách đa dạng hóa các ngành nghề, từ đó làm giảm thiểu rủi ro và cải thiện đời sống hộ gia đình. Tuy nhiên bên cạnh đó, trong quá trình triển khai, Chính sách đã bộc lộ một số khiếm khuyết gây ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân địa phương. Việc triển khai Chính sách đã làm gia tăng hiện tượng bất bình đẳng trong cộng đồng. Do sự khác biệt về văn hóa, về trình độ học vấn, về địa bàn cư trú và địa vị xã hội nên việc tiếp nhận chương trình hoàn toàn không giống nhau giữa các nhóm hộ, các tộc người từ đó làm gia tăng khoảng cách về sử hưởng lợi đối với chương trình. Bất bình đẳng trong cận đất canh tác và các nguồn lợi từ rừng, khiến cho cuộc sống của người dân, đặc biệt là người nghèo lâm vào cảnh khó khăn hơn. Thiếu đất canh tác là một trong những nguyên nhân chính gây nên tình trạng mất an ninh lương thực nghiêm trọng ở các tộc người huyện A Lưới và cũng là nguyên nhân làm suy giảm rừng tự nhiên. Khuyến nghị Xuất phát từ khảo sát thực tế về đời sống của người dân trên địa bàn 6 xã của huyện vùng núi A Lưới sau 10 năm thực hiện chính sách GĐGR, luận án đề xuất một số khuyến nghị như sau: - Cần xem xét mô hình giao rừng tự nhiên cho cộng đồng quản lý, trong đó vấn đề giao quyền phải thực sự có ý nghĩa về mặt thực tế. Quyền của người nhận rừng phải được xác định rõ để tránh xảy ra những mâu thuẫn, xung đột cũng như tình trạng xem rừng là của chung, không ai có trách nhiệm quản lý, bảo vệ. - Thực tế cho thấy đời sống của người dân vùng núi huyện A Lưới nói chung còn nhiều khó khăn, tỷ lệ đói nghèo còn cao, tuy nhiên vẫn có sự khác biệt về điều kiện sống giữa các tộc người. Sự khác nhau này dẫn đến tập tục canh tác, địa bàn cư trú của các tộc người có những nét đặc trưng riêng. - Giải quyết vấn đề thiếu đất canh tác cho người dân miền núi, đặc biệt là người DTTS là vấn đề cấp bách nhất hiện nay. Thiếu đất canh tác là nguyên nhân chính dẫn đến thiếu ăn, đói nghèo cho phần lớn các hộ gia đình đồng bào DTTS. Đây là những vấn đề nghiêm trọng, không chỉ đối với bản thân người nghèo mà là vấn đề của toàn xã hội, nếu không được giải quyết thì nhiều hệ lụy khác sẽ nảy sinh - Chương trình cần có những chính sách vay vốn ưu đãi, có những hình thức truyền thông, cách thức phổ biến kiến thức đơn giản, phù hợp với điều kiện và sự nhận thức của nhóm người này để giúp họ có cơ hội được tham gia và hưởng lợi từ chương trình. 12 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1. Nguyễn Thị Mỹ Vân (2009), “Tiếp cận sinh kế bền vững trong hoạt động xóa đói giảm nghèo”, Kỷ yếu Hội nghị Khoa học cán bộ nữ, Đại học Khoa học Huế, tr. 286-292. 2. Nguyễn Thị Mỹ Vân (2013), “Suy giảm tài nguyên đất và khả năng ứng phó của người dân ở vùng đồi núi huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế”, Kỷ yếu Hội thảo Khoa học Quốc gia về Nâng cao sức chống chịu trước biến đổi khí hậu, Nhà Xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, tr. 363- 374. 3. Nguyễn Thị Mỹ Vân (2013), “Giao đất giao rừng ở huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế: Chính sách và thực tiễn”, Tạp chí Dân tộc học (3), tr. 26-34. 4. Nguyễn Thị Mỹ Vân (2013), “Các yếu tố gây rủi ro cho sinh kế của các tộc người ở huyện vùng núi A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế”, Tạp chí Nghiên cứu Đông Nam Á (10), tr. 43-50.