Tóm tắt Luận án Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ

hiết lập đầy đủ các thủ tục và nhân viên riêng của nó tại tại Úc, Canada, Phần Lan, Pháp, Hà Lan, New Zealand, Na Uy, Thụy Điển, Anh và Hoa Kỳ (Mỹ). Do đó, kiểm toán hoạt động hiện nay là loại kiểm toán chính của các tổ chức kiểm toán tối cao. 1.1.2.2. Khái niệm và mục tiêu của kiểm toán hoạt động a. Khái niệm kiểm toán hoạt động Có nhiều định nghĩa liên quan đến kiểm toán hoạt động với những quan điểm có thể khác 5 nhau, nhưng nội dung của các định nghĩa này tập trung trình bày ở ba khía cạnh đó là tính kinh tế (Economy), tính hiệu quả (Efficiency) và sự hiệu lực (Effectiveness). Do đó, có thể xem đây là những tiêu chuẩn quan trọng dùng để xem xét kết quả của hoạt động được kiểm toán. Vì vậy, người ta còn gọi loại kiểm toán này bằng thuật ngữ đơn giản là kiểm toán 3Es. Trên cơ sở những phân tích về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và KTHĐ, về bản chất kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách có thể được định nghĩa như sau: “KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách là hoạt động kiểm toán: trong đó kiểm toán viên hướng đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn vốn ngân sách; thực hiện chức năng nhiệm vụ chi tiêu dựa trên các tiêu chí phù hợp.” b. Mục tiêu kiểm toán hoạt động Mục tiêu kiểm toán hình thành nên nền tảng cho cuộc kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán liên quan đến nguyên nhân tiến hành cuộc kiểm toán, là những điều cần đạt được qua thực hiệu cuộc kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán chỉ rõ nội dung được kiểm toán và cách thức đánh giá nội dung đó. Một khi đã xác định mục tiêu kiểm toán thì sẽ phát triển được phạm vi, tiêu chí kiểm toán và phương pháp tiếp cận; do đó mục tiêu kiểm toán cần được thiết lập sớm trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán. Mục tiêu kiểm toán thường đưa ra ý kiến về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực của đơn vị, hoạt động, vấn đề được kiểm toán. 1.1.2.3.Vai trò của KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện Thứ nhất, cùng với KTBCTC và KTTT; KTHĐ giúp KTNN tiến hành kiểm toán chi tiêu NSNN để tính được hiệu quả giữa đầu ra và chi phí đầu vào Thứ hai, triển khai KTHĐ giúp KTNN góp phần ngăn ngừa rủi ro, răn đe sai phạm, nâng cao hiệu quả chi tiêu NS Thứ ba, KTHĐ còn có một đóng góp quan trọng là đánh giá các văn bản pháp luật, hệ thống tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi không phù hợp với thực tiễn 1.1.2.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện a, Nhóm yếu tố thuộc về tổ chức và hoạt động của KTNN Thứ nhất : Quan điểm của người lãnh đạo về tổ chức KTHĐ Thứ hai: Cơ cấu tổ chức, cơ chế phân công, phân cấp nhiệm vụ của KTNN Thứ ba: Các quy định về chuẩn mực, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động Thứ tư : Đạo đức nghề nghiệp và trình độ, năng lực hiểu biết của KTV về hoạt động chi tại đơn vị công b, Yếu tố về đặc điểm và nhiệm vụ KT, XH trong hoạt động chi tiêu của đơn vị c, Yếu tố thuộc về sự yếu kém trong quản lý tại các đơn vị công và áp lực kiểm toán từ công 6 chúng 1.2. Các tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.2.1.Khái niệm tiêu chí kiểm toán hoạt động Theo NCS, có thể khái niệm tiêu chí KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước như sau: “Tiêu chí kiểm toán hoạt động là những quy tắc, tiêu chuẩn định tính và định lượng có tính hợp lý có thể đạt được mà căn cứ vào đó có thể đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của đơn vị” Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực có thể hiểu ngắn gọn như sau: Tính kinh tế: là việc đơn vị được kiểm toán mua sắm/ thực hiện các nguồn lực với mức chi phí thấp nhất mà vẫn bảo đảm được việc thực hiện các mục tiêu của hoạt động. Tính hiệu quả: là việc đơn vị được kiểm toán sử dụng tối thiểu các nguồn lực mà vẫn bảo đảm được các mục tiêu của hoạt động. Tính hiệu lực: là việc đơn vị được kiểm toán thực hiện được các mục tiêu, kết quả trong một hoạt động cụ thể. 1.2.2. Nguồn tài liệu để xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Tiêu chí kiểm toán nói chung có thể được xây dựng từ rất nhiều nguồn khác nhau. Tuy nhiên, ý kiến đánh giá của kiểm toán viên đóng một vai trò hết sức quan trọng khi xác định nguồn tài liệu xây dựng tiêu chí xác đáng và tin cậy. Kiểm toán viên tìm sự chỉ dẫn từ những nguồn tiêu chí trên và xây dựng tiêu chí kiểm toán thực tế cho phù hợp với cuộc kiểm toán và đối tượng kiểm toán. Trong quá trình thiết lập tiêu chí, phải tính đến những điều kiện thực tế, cần điều chỉnh chúng cho phù hợp trên cơ sở tham khảo ý kiến của chuyên gia trong lĩnh vực kiểm toán có kinh nghiệm. 1.2.3. Tiêu chí kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước 1.2.3.1 Nhóm tiêu chí kiểm toán về tính kinh tế Tính kinh tế còn gọi là “ sự tiết kiệm”. Vì vậy, tính kinh tế còn được hiểu là việc tiết kiệm và giảm tối đa các nguồn lực được sử dụng cho một hoạt động nhất định. Tính kinh tế là một khía cạnh của tính hiệu quả nhưng có ý riêng biệt khi xem xét đánh giá các họat động, nhất là trong hoạt động chi của các cơ quan công vụ. 1.2.3.2 Tiêu chí kiểm toán về tính hiệu quả Hiệu quả là nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý tài chính của cả khu vực công và tư. Nguyên tắc về tính hiệu qảu có nghĩa là tối đa hóa đầu ra trên cơ sở các nguồn lực được sử dụng. Tính hiệu quả quan tâm đến mối quan hệ giữa các nguồn lực sử dụng và đầu ra về mặt số lượng, chất lượng và thời gian. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước vì vậy cũng khá đa dạng và cũng khác với đánh giá hiệu quả ở khu vực tư 7 1.2.3.3 Tiêu chí kiểm toán về tính hiệu lực Tính hiệu lực là kết quả thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của một đơn vị. Do đó nó còn được gọi là kiểm toán kết quả. Kiểm toán tính hiệu lực thường được thực hiện ở các đơn vị tổ chức lĩnh vực công nên còn được gọi là kiểm toán tính hiệu năng, nhằm nâng cao năng lực quản lý và hiệu lực hoạt động của đơn vị. Kiểm toán tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động liên quan đến việc đạt được mục tiêu đề ra của đơn vị được kiểm toán và kiểm toán ảnh hưởng thực tế của các hoạt động và so sánh với ảnh hưởng dự kiến đạt được. 1.3.Nội dung kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện Kiểm toán hoạt động chi ngân sách Bộ, ngành bao gồm :Đơn vị dự toán cấp I và các đơn vị dự toán cấp II; Các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng NSNN (Các đơn vị dự toán cấp III; Các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng ) Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả của hoạt động quản lý và điều hành kinh phí: từ khâu lập dự toán, thực hiện dự toán và quyết toán Ngân sách Nhà nước; Đánh giá hiệu lực, hiệu năng quản lý do Nhà nước giao theo nhiệm vụ chi tiêu mà bộ, ngành phải thực hiện. Tổng hợp kết quả kiểm toán theo tiêu chí đã xây dựng của các đơn vị được kiểm toán. 1.4. Phương pháp kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.4.1. Phương pháp kiểm toán theo kết quả Phương pháp này giúp KTV đánh giá các kết quả, mục tiêu đầu ra có đạt được như dự kiến hay không, hoặc các hoạt động/ chương trình có vận hành hoạt động theo dự kiến hay không? 1.4.2. Phương pháp kiểm toán theo hệ thống Phương pháp này giúp KTV đánh giá hệ thống quản lý của đơn vị có hoạt động phù hợp hay không nhằm quản lý các rủi ro. 1.4.3. Phương pháp kiểm toán theo vấn đề Phương pháp này giúp kiểm toán viên kiểm tra đánh giá và phân tích lý do gây ra các vấn đề cụ thể hoặc các sai lệch so với tiêu chí. Đối với hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, phương pháp tiếp cận theo kết quả và theo hệ thống là phương pháp tiếp cận phù hợp nhất để đánh giá được 3 tiêu chí: kinh tế, hiệu quả và hiệu lực cả về mặt định lượng và định tính. 1.5. Quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện 1.5.1. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán hoạt động Trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán, kiểm toán viên thường thu thập thông tin về các báo cáo quyết toán Ngân sách các cấp tại Bộ, ngành được kiểm toán, các vấn đề về tiền tệ, yếu tố tác động đến chi NSNN. Từ đó, KTV sẽ xây dựng các tiêu chí kiểm toán từ nhiều nguồn . 8 1.5.2. Giai đoạn thực hiện kiểm toán Giai đoạn thực hiện kiểm toán là giai đoạn phát triển và thực hiện các phương pháp cũng như thủ tục kiểm toán đã đề ra trong kế hoạch kiểm toán để thu thập và phân tích các bằng chứng đầy đủ, thích hợp và đáng tin cậy, trên cơ sở đó đưa ra các phát hiện kiểm toán, kết luận và các kiến nghị của đoàn kiểm toán. 1.5.3. Lập và phát hành báo cáo kiểm toán Báo cáo kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước được hoàn thành để đánh giá, kết luận và kiến nghị về những nội dung kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước . 1.5.4 Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán Theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán là khâu cuối cùng trong quy trình kiểm toán, trong đó kiểm toán viên tập trung đánh giá xem liệu các kiến nghị kiểm toán đã được đơn vị kiểm toán thực hiện chưa? Kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị bao gồm ba bước: Lập kế hoạch kiểm tra, thực hiện kiểm tra, lập báo cáo kiểm tra. 1.6. Kinh nghiệm của KTNN các nước về kiểm toán hoạt động và bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam 1.6.1 Kinh nghiệm của một số nước về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong lĩnh vực công 1.6.1.1 Khuyến nghị của tổ chức các cơ quan kiểm toán quốc tế (INTOSAI) về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong lĩnh vực công Thứ nhất: Xây dựng nhóm tiêu chí tổng hợp Dựa vào việc xem xét mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả phổ biến nhất của đơn vị để xác định tiêu chí. Với các tiêu chí tổng hợp, do đặc tính gắn với mục đích chung, phổ biến nhất của các đơn vị nên có thể áp dụng trong đánh giá tổng hợp khi xác định kết quả kiểm toán. Thứ hai: xây dựng nhóm tiêu chí cụ thể Là các chỉ tiêu dùng để làm rõ cho tiêu chí tổng hợp cũng như sử dụng để phân tích, đánh giá, các tác động của môi trường bên trong, bên ngoài dẫn đến kết quả đã được xác định qua sử dụng tiêu chí tổng hợp nhằm đưa ra kiến nghị cụ thể, sát thực nhất. 1.6.1.2 Kinh nghiệm của cơ quan kiểm toán Canada và Indonesia trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động 1.6.2 Kinh nghiệm của KTNN các nước về về nội dung, quy trình và phương pháp KTHĐ Kiểm toán Nhà nước cơ bản đều quy định tương đối thống nhất quy trình cuộc kiểm toán nói chung và KTHĐ nói riêng đều có 3 giai đoạn là : chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán và báo cáo kiểm toán. Riêng giai đoạn thứ tư, theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán 9 1.6.2.1 Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Quốc gia Vương quốc Anh Quy trình cuộc kiểm toán hoạt động của KTNN Vương quốc Anh gồm 3 giai đoạn: Chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán và lập báo cáo kiểm toán. 1.6.2.2. Kinh nghiệm về cuộc kiểm toán hoạt động của Cộng hoà Liên bang Đức Tại Cộng hoà Liên bang Đức, nguyên tắc kinh tế trong hoạt động của nhà nước được ghi trong Hiến pháp. Từ năm 1969, khi nước Đức bổ sung sửa đổi Hiến pháp đã quy định về thẩm quyền của Kiểm toán Nhà nước Liên bang (KTNNLB) là được kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý. 1.6.3. Những vấn đề cần rút ra từ kinh nghiệm kiểm toán hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới 1.6.3.1. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng, xác định tiêu chí kiểm toán Thứ nhất, tăng cường chuyên gia, tư vấn bên ngoài đối với lĩnh vực chuyên môn sâu trong kiểm toán hoạt động để tư vấn xây dựng tiêu chí do đặc điểm đa dạng trong hoạt động của đối tượng kiểm toán. Thứ hai, Cần xây dựng từ tổng quát đến chi tiết; phải dựa trên hướng dẫn của chuẩn mực kiểm toán hoạt động và các quy định cụ thể về KTHĐ. Thứ ba, Kinh nghiệm thực tế của các quốc gia cho thấy mỗi cuộc kiểm toán hoạt động có tiêu chí khác nhau nên KTV luôn phải phối hợp các chuyên gia, đơn vị được kiểm toán xem tiêu chí xây dựng đã thích hợp và liên quan đến nội dung kiểm toán chưa? 1.6.3.2.Bài học kinh nghiệm trong xây dựng nội dung kiểm toán Đo đặc thù của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là phải đảm bảo hiệu quả chi tiêu trên cả khía cạnh kinh tế và xã hội nên KTHĐ chi tiêu thường gắn liền với kiểm toán tính tuân thủ quy trình Ngân sách, luật NSNN, luật đầu tư công. Do đó trong nội dung kiểm toán chọn tiêu chí nào quan trọng còn phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của Bộ KTNN phải tổ chức xây dựng và ban hành được Cẩm nang hướng dẫn kiểm toán hoạt động, trong đó phải xác định rõ mục tiêu, nội dung, phương pháp đặc biệt là các tiêu chí để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực đối với các lĩnh vực kiểm toán cụ thể. 1.6.3.3. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng quy trình kiểm toán Thứ nhất, phải xác định rõ ràng địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN không những chỉ trong Lựa chọn hoạt động Lập kế hoạch KT Thực hiện KT Lập và gửi Báo cáo KT Kiểm tra thực hiện kiến nghị 10 Hiến pháp mà còn phải đảm bảo sự tương thích giữa Hiến pháp, Luật KTNN với các luật liên quan Thứ hai, để đảm bảo cho một cuộc kiểm toán hoạt động có chất lượng và hiệu quả đòi hỏi công tác tổ chức phải tiến hành một cách thận trọng và đồng bộ đúng quy trình từ khâu lập kế hoạch, điều tra khảo sát để xác định chính xác khách thể kiểm toán, đối tượng và chủ đề kiểm toán cho đến thu thập bằng chứng và phân tích bằng chứng và xây dựng báo cáo kiểm toán Thứ ba, phải hoàn thiện công tác tổ chức và cách thức quản lý hoạt động kiểm toán của Đoàn, Tổ kiểm toán đặc biệt là Kiểm toán viên . 1.6.3.4. Bài học kinh nghiệm trong xây dựng phương pháp kiểm toán Phương pháp tiếp cận trực tiếp theo kết quả: Kiểm toán viên trực tiếp gặp gỡ, trao đổi với những nhà quản lý và cán bộ các bộ phận trong đơn vị được kiểm toán Phương pháp khai thác tài liệu lưu trữ: Kiểm toán viên tiến hành nghiên cứu các tài liệu nội bộ của đơn vị được kiểm toán, cũng như các tài liệu bên ngoài có liên quan đến các nghiệp vụ kinh tế phát sinh của đơn vị. Phương pháp khảo sát hiện trường: Kiểm toán viên trực tiếp quan sát các quá trình hoạt động, thao tác của nhân viên trong quá trình làm việc để phân tích đánh giá những thông tin đã thu thập được. Kết luận chương 1 Trong chương 1, luận án đã phân tích hệ thống hóa, làm sáng rõ và bổ sung các lý luận chung về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, kiểm toán hoạt động. Đặc biệt luận án làm rõ phân tích các nội dung kiểm toán, tiêu chí về tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán hoạt động ; phương pháp và quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước. Ngoài ra, trong chương này luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của kiểm toán tối cao một số quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 2.1 Khái quát chung về kiểm toán hoạt động của kiểm toán nhà nước Việt Nam 2.1.1 Quá trình phát triển, đặc điểm hoạt động của KTNN Việt Nam Sự ra đời phát triển KTNN là một yếu tố khách quan nhằm đáp ứng kỳ vọng yêu cầu của thực tiễn, để gia tăng vai trò kiểm soát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng nguồn chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hợp lý kinh tế hiệu quả, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, lãng phí tài chính Nhà nước tại các cơ quan đơn vị. Hiện nay, Kiểm toán nhà nước chuyên ngành II, III, có nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý, sử 11 dụng tài chính tài sản Nhà nước ở các Bộ, ngành; các đơn vị kiểm toán khu vực I,IV thực hiện kiểm toán báo cáoquyết toán ngân sách có đánh giá đến tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; cụ thể là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các Bộ . Mỗi đơn vị có các phòng chức năng để thực hiện nhiệm vụ. Văn phòng Kiểm toán Nhà nước có con dấu riêng; Kiểm toán Nhà nước khu vực và các đơn vị sự nghiệp có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản và trụ sở riêng. 2.1.2 Khái quát về sự phát triển kiểm toán hoạt động do KTNN VN thực hiện Từ năm 2007 đến 2013: Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã đề ra mục tiêu: “đẩy mạnh KTHĐ để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý tài sản, ngân sách Nhà nước. Trong đó giai đoạn 2013-2017 nêu rõ: “Tăng cường giá trị và lợi ích trong việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý tài sản công”. Năm 2014: thực tế kiểm toán đã chỉ ra yêu cầu cấp thiết phải nâng tầm kiểm toán hoạt động như một loại hình kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN nhằm đảm bảo tính chuyên nghiệp và hiệu quả của loại hình kiểm toán này. Năm 2015, KTNN đã triển khai 7 cuộc kiểm toán hoạt động; năm 2016 và năm 2017, mỗi năm thực hiện 19 cuộc kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các chương trình, dự án, hoạt động được kiểm toán. Kết quả kiểm toán đã chỉ ra những tồn tại trong quản lý, điều hành và thực thi các hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước trên các tiêu chí kiểm toán đề ra. 2.1.3. Kết quả kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ Qua nghiên cứu báo cáo kết quả kiểm toán năm 2016 của Kiểm toán nhà nước công bố. Kết quả kiểm tra tình hình thực hiện kiến nghị kiểm toán năm 2015 về niên độ ngân sách 2014 của KTNN trong năm 2016 cho thấy hầu hết các đơn vị được kiểm toán đã chỉ đạo và thực hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị của KTNN, trong đó : - Kiến nghị xử lý tài chính thực hiện đến 31/12/2016 là 15.794 tỷ đồng, đạt 75,6% tổng số kiến nghị (năm 2013 đạt 63,1%, năm 2014 đạt 64,3%), trong đó liên quan đến tăng thu, giảm chi NSNN 3.996 tỷ đồng, đạt 82,3% (năm 2013 đạt 66,2%, năm 2014 đạt 75%) 2.2. Thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 2.2.1 Thực trạng tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Tiêu chí kiểm toán sẽ được xây dựng trong kế hoạch kiểm toán dựa trên mục tiêu kiểm toán khi đánh giá sự cần thiết phải tiến hành kiểm toán hoạt động đó tại đơn vị. Tiêu chí kiểm toán là điểm khác biệt lớn nhất để phân biệt cuộc kiểm toán hoạt động với kiểm toán BCTC và kiểm toán tuân thủ (cuộc kiểm toán này không bắt buộc phải xây dựng tiêu chí kiểm toán) 2.2.1.1 Tiêu chí đánh giá tính kinh tế (tiết kiệm) 12 Tính kinh tế trong khi kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ thường được KTV so sánh tổng mức chi theo dự toán và mức chi theo quyết toán tại Bộ và mức chi dự toán và mức chi theo quyết toán của hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Về cơ bản khi xác định tiêu chí đánh giá việc tiết kiệm chi của từng hoạt động chi tiết trong chi thường xuyên, KTV đều dựa vào định mức chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ được xác định theo tổng nguồn lực NSNN dành cho ngân sách Bộ. Định mức phân bổ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ được thực hiện theo Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017. 2.2.1.2. Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả Tính hiệu quả thể hiện mối quan hệ giữa chi phí các yếu tố đầu vào với kết quả đầu ra của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước mà đơn vị cung cấp. Đánh giá tiêu chí hiệu quả thông qua phân tích đánh giá cơ cấu nguồn chi cho các hoạt động chi tại Bộ Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ trên việc trả lời được tiêu chí hiệu quả trong sử dụng, quản lý chi tiêu, hiệu quả trong quy trình chi ngân sách của Bộ và đánh giá dựa trên việc đạt được, đạt được một phần hay không đạt. Đối với hoạt động đầu tư: hiện nay tại KTNN đánh giá hiệu quả đầu tư thể hiện xem xét hạng mục đầu tư có thực hiện và hoàn thành đúng tiến độ hay không? Khi hạng mục đầu tư đúng tiến độ sẽ đáp ứng tiêu chí hiệu quả về vốn. Ngoài ra nếu các tiêu chí tiết kiệm ở trên được đáp ứng như tiết kiệm so với dự toán, tiết kiệm so với giá trúng thầu thì cũng đáp ứng tiêu chí hiệu quả về chi tiêu. 2.2.1.3. Tiêu chí đánh giá tính hiệu lực Tính hiệu lực của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại Bộ thể hiện mức độ đạt được mục tiêu trong hoạt động chi của Bộ. Đây là tiêu chí rất khó xác định cụ thể, có thể chia thành hai nhóm tiêu chí sau: - Các tiêu chí xác định: thường được phản ánh trong mục tiêu kế hoạch hoạt động hoặc tính toán từ kế hoạch hoạt động của đơn vị. - Các tiêu chí ước đoán: dự đoán ảnh hưởng của kết quả hoạt động trong tương lai của hoạt động chi nếu thực hiện theo đúng kế hoạch vốn, 2.2.2.Nội dung kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ Đánh giá hiệu lực triển khai thực hiện chương trình chi Ngân sách, việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý Ngân sách, tài chính công. Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong sử dụng chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước: sử dụng nguồn lực tài chính đầu vào, mức độ chất lượng dịch vụ tạo ra gắn với trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các đơn vị Ngân sách 13 Đánh giá trách nhiệm của các cá nhân, tập thể và kiến nghị xử lý; phát hiện các bất cập và đề xuất sửa đổi, bổ xung cơ chế chính sách trong quá trình thực hiện chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ 2.2.2.1.Kiểm toán hoạt động chi thường xuyên Kiểm toán tổng hợp chi thường xuyên từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Kiểm toán chi tiết tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ 2.2.2.2. Kiểm toán chi đầu tư phát triển: Kiểm toán tổng hợp chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách Kiểm toán chi tiết tại ban quản lý dự án(BQLDA) 2.2.3 Thực trạng phương pháp kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ 2.2.3.1.Phương pháp kiểm toán cơ bản Phân tích số liệu chi Ngân sách, so sánh đối chiếu số dự toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước với số quyết toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; kiểm tra cac tài liệu ngân sách như: báo cáo tổng hợp quyết toán Ngân sách của Bộ, thống kê dự toán Ngân sách của Bộ, tổng hợp quyết toán số liệu.; kiểm tra tài liệu; kiểm tra hiện trường và chọn mẫu 2.2.3.2. Xác minh nguồn tài liệu từ bên trong Nguồn tài liệu từ bên trong là nguồn tài liệu do Ban quản lý dự án, hoặc Chủ đầu tư cung cấp liên quan đến hoạt động từ khâu chủ trương đầu tư, đến giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và giai đoạn hoạt động đầu tư xây dựng hoàn thành được người có thẩm quyền đầu tư phê duyệt quyết toán. 2.2.3.3.Xác minh nguồn tài liệu từ bên ngoài Hồ sơ pháp lý của hoạt động phần lớn là do bên ngoài cung cấp, như: hồ sơ khảo sát địa chất, hồ sơ thiết kế kỹ thuật, hồ sơ thẩm định thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, báo cáo quyết toán... 2.2.3.4.Phương pháp kiểm tra tại hiện trường Phương pháp kiểm tra tại hiện trường là để so sánh khối lượng thực tế thi công có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không? 2.2.4. Thực trạng quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Quy trình kiểm toán vẫn theo trình tự của báo cáo kiểm toán NSNN tại Bộ. Quy trình kiểm toán NSNN gồm 5 Chương và 17 điều quy định trình tự, nội dung, thủ tục tiến hành theo bốn bước công việc của cuộc kiểm toán ngân sách nhà nước, cụ thể: Chuẩn bị kiểm toán; Thực hiện kiểm toán; Lập và gửi báo cáo kiểm toán; Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. 2.2.4.1. Thực trạng giai đoạn chuẩn bị kiểm toán 14 Trên cơ sở kế hoạch kiểm toán năm, căn cứ vào nhiệm vụ, quyết định kiểm toán của Tổng KTNN thành lập đoàn kiểm toán, các Kiểm toán nhà nước chuyên ngành sẽ xây dựng kế hoạch kiểm toán cho từng cuộc kiểm toán và dự kiến phân công đoàn kiểm toán gồm trưởng, phó đoàn các kiểm toán viên của đoàn kiểm toán và các đơn vị sẽ kiểm toán của Bộ. 2.2.4.2.Thực trạng giai đoạn thực hiện kiểm toán Thực hiện kiểm toán là giai đoạn trọng tâm của một cuộc kiểm toán. Đơn vị chủ trì thực hiện (vụ tổng hợp; KTNN chuyên ngành) tổ chức cuộc họp đoàn kiểm toán, giao nhiệm vụ cho các bộ phận trực thuộc. Căn cứ vào kế hoạch kiểm toán đã được lãnh đạo phê duyệt, đoàn kiểm toán sẽ tổ chức họp với đại diện đơn vị được kiểm toán để thông báo kế hoạch và triển khai thực hiện kiểm toán. Các tổ kiểm toán căn cứ vào mục tiêu, nội dung, tiêu chí kiểm toán đã xây dựng trong kế hoạch kiểm toán và trên cơ sở xem xét tài liệu và thực tế tại đơn vị, KTV tiến hành kiểm toán theo kế hoạch. 2.2.4.3. Thực trạng giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán a,Chuẩn bị lập dự thảo báo cáo KTHĐ Trưởng đoàn kiểm toán thành lập tổ soạn thảo dự thảo báo cáo kiểm toán. Tổ soạn thảo có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra lại các biên bản kiểm toán, bằng chứng kiểm toán đã được tổ hoặc nhóm kiểm toán thu thập và phân tích, biên bản xác nhận số liệu kiểm toán; tổng hợp các dữ liệu thu thập được tại đơn vị kiểm toán, lập các bảng tổng hợp về kết quả kiểm toán theo nội dung hoặc mục tiêu trong kế hoạch. b, Soạn thảo nội dung và kết cấu dự thảo báo cáo Báo cáo Kiểm toán hoạt động thường có nhiều phát hiện kiểm toán phong phú và đa dạng hơn báo cáo kiểm toán tài chính hay báo cáo kiểm toán ngân sách. Do đó phải thảo luận nhiều hơn để giải quyết được tất cả các lập luận và quan điểm có liên quan. Vì vậy, mặc dù BCKT phát hành là báo cáo chính thức cuối cùng, nhưng trong khi kiểm toán phải lập nhiều loại báo cáo như: báo cáo sơ bộ, báo cáo phục vụ các cuộc thảo luận, báo cáo tóm tắt và thuyết trình cho các cấp lãnh đạo KTNN. c, Phê duyệt, phát hành và công khai kết quả báo cáo kiểm toán Báo cáo kiểm toán sau tổ chức hội nghị thông qua, đoàn kiểm toán lập tờ trình phát hành, trình lãnh đạo kiểm toán ký công văn phát hành và gửi cho cơ quan hành chính được kiểm toán; trong đó có nhấn mạnh một số kiến nghị nổi bật trong báo cáo. 2.2.4.4.Thực trạng giai đoạn theo dõi,kiểm tra,thực hiện các kiến nghị kiểm toán Dựa vào kế hoạch kiểm tra thực hiện kiến nghị hàng năm của KTNN hoặc đột xuất theo yêu cầu quản lý Nhà nước của Quốc hội; KTNN thành lập đoàn kiểm toán thực hiện kiến nghị sau khi đơn vị kiểm toán báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị. Giai đoạn này đoàn kiểm tra thực hiện kiến nghị có thể khác đoàn khảo sát, thực hiện tùy theo nhiệm vụ phân công của KTNN. 15 2.3. Đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ do kiểm toán nhà nước thực hiện 2.3.1.Kết quả đạt được 2.3.1.1.Ưu điểm trong xây dựng nội dung kiểm toán Nội dung kiểm toán đã cơ bản bao quát quá trình quản lý và điều hành các khỏan chi tiêu của NS dành cho Bộ trong các khâu lập dự toán, thực hiên dự toán và quyết toán chi NS. Nội dung kiểm toán đã đánh giá được sự hợp lý trong các chỉ tiêu dự toán chi, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. 2.3.1.2. Ưu điểm trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán Về cơ sở xây dựng các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý sử dụng nguồn chi ngân sách Nhà nước khi Kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã được xác định trong luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi); chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Việc xây dựng tiêu chí đánh giá trong quản lý sử dụng tài chính công khi thực hiện kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ đã được lồng ghép trong kiểm toán quyết toán Ngân sách tại Bộ, kiểm toán các dự án đầu tư của Bộ. Các nội dung tiêu chí kiểm toán chi tiêu được lựa chọn kiểm toán theo chức năng nhiệm vụ hoạt động của Bộ được kiểm toán, Tiêu chí đưa ra đã tập trung vào việc phát hiện sai sót, vi phạm của đơn vị trong hoạt động ngân sách; chỉ rõ kiến nghị với Bộ, Quốc hội, Chính phủ hoàn thiện quy trình chi ngân sách giúp hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cải tiến tiết kiệm và hiệu quả hơn. 2.3.1.3. Ưu điểm trong phương pháp kiểm toán Trong quá trình kiểm toán, đã sử dụng được các phương pháp kiểm toán chung để thực hiện kiểm toán theo từng nội dung, tiêu chí nhằm thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán: Phương pháp phỏng vấn; phương pháp đối chiếu; phương pháp điều tra; phương pháp thực nghiệm và phương pháp chọn mẫu kiểm toán. Bên cạnh đó, đã có sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống trong kiểm toán hoạt động để đánh giá tiêu chí tiết kiệm trong từng khâu của quy trình chi NS, sử dụng các chuyên gia ở bên ngoài để tư vấn đánh giá 2.3.1.4. Ưu điểm trong quy trình kiểm toán a, Giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán Đoàn kiểm toãn đã chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán tổng thể năm, thống nhất biện pháp thực hiện, tổ chức tiếp thu ý kiến của các phòng ban, các tổ chức, đoàn thể theo đúng trình tự, đảm bảo dân chủ, công khai và trình lãnh đạo KTNN phê duyệt làm căn cứ thực hiện nhiệm vụ xuyên suốt trong năm. b, Giai đoạn thực hiện kiểm toán theo kế hoạch được duyệt 16 * Về thực hiện mục tiêu kiểm toán Thông qua hoạt động kiểm toán, đoàn kiểm toán xác nhận tính đúng đắn, trung thực của số liệu tài chính về hoạt động chi làm cơ sở nhận xét; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại một số Bộ được kiểm toán trong kế hoạch năm c, Giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán * Chất lượng của các Báo cáo kiểm toán Các báo cáo kiểm toán được phát hành đã tập trung theo hướng đánh giá tính kinh tế của hoạt động chi Ngân sách, tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn cho chi thường xuyên và chi đầu tư, đưa ra được các kiến nghị đối với Bộ về các bất cập trong cơ chế, chính sách quản lý Nhà nước trong hoạt động chi tiêu. Công tác lập, phát hành báo cáo kiểm toán tuân thủ quy định của Luật kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán của kiểm toán nhà nước về thời gian, trình tự, thủ tục. 2.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân 2.3.2.1.Hạn chế trong nội dung kiểm toán Thứ nhất: Thực tế kiểm toán cho thấy, căn cứ vào những thông tin thu thập được về số liệu quyết toán NSNN và việc tuân thủ quy trình NS để nhận xét tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Thứ hai: Nội dung đánh giá còn chưa có sự liên hệ nhiều với việc đạt được các mục tiêu kiểm toán như tiết kiệm chi phí, đáp ứng định mức đề ra Thứ ba: Việc kiểm toán các nội dung vẫn còn theo hướng nội dung kiểm toán báo cáo quyết toán NS mà chưa hướng vào mô hình : “đầu vào- đầu ra” của hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Thứ tư: Nội dung đánh giá hiệu lực kiểm soát nội bộ liên quan đến hoạt động chi còn chưa đánh giá năng lực quản trị nội bộ của Bộ, trách nhiệm kinh tế của cá nhân bộ phận có liên quan. 2.3.2.2 Hạn chế trong xây dựng tiêu chí kiểm toán Thứ nhất: Tiêu chí kiểm toán của cuộc kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ chưa được xây dựng đúng đắn. . Thứ hai: Nhận thức, năng lực chuyên môn, kỹ năng của KTV về kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực còn hạn chế Thứ ba: Bộ phận thực hiện KTHĐ chưa chủ động thông báo cho các đơn vị được kiểm toán về các khía cạnh chính của cuộc kiểm toán, đặc biệt là tiêu chí kiểm toán trước khi thực hiện Thứ tư: Việc xác định tiêu chí kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực còn dàn trải, rộng; 17 Thứ năm: Thực tế cho thấy còn nhiều vấn đề đặt ra về hiệu lực, hiệu quả quản lý sử dụng chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ chưa được phát hiện và kiến nghị kịp thời. 2.3.2.3.Hạn chế trong phương pháp kiểm toán Tại KTNN, kiểm toán viên còn thiếu các phương pháp và kỹ thuật nghiêm ngặt khi tiến hành kiểm toán hoạt động. Chưa có cách thức giúp cuộc kiểm toán hoạt động lựa chọn các phương pháp như thế nào cho hiệu quả. 2.3.2.4. Hạn chế trong quy trình kiểm toán Thứ nhất: Hạn chế trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán trong việc: a,Tổ chức khảo sát, thu thập thông tin về đơn vị được kiểm toán b, Khảo sát, thu thập thông tin , đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ c, Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi và đánh giá rủi ro kiểm toán d, Chưa lập kế hoạch thu thập bằng chứng tròn khi kiểm toán e,Chưa xây dựng chương trình kiểm toán theo nội dung và tiêu chí kiểm toán Thứ hai: Hạn chế trong giai đoạn thực hiện kiểm toán, trong việc a/ Tập trung quá nhiều vào khía cạnh tuân thủ (hiệu lực) trong quá trình kiểm toán b/ Thu thập bằng chứng kiểm toán Thứ ba:Hạn chế trong giai đoạn lập và phát hành báo cáo KTHĐ Thứ tư: Hạn chế trong giai đoạn theo dõi, kiểm tra, thực hiện các kiến nghị kiểm toán 2.3.2.5.Nguyên nhân của những hạn chế trên a/ Hạn chế về kinh nghiệm và bố trí nhân sự trong khi kiểm toán b/ Hạn chế hiểu biết về hoạt động chi c/ Về kỹ năng và chuyên môn hóa công tác kiểm toán d,Thiếu các tiêu chí hoạt động (vấn đề đánh giá) e,Thiếu hướng dẫn thực hành xây dựng tiêu chí f, Thiếu tự tin trong việc xây dựng các tiêu chí kiểm toán hoạt động Kết luận chương 2 Chương 2 của luận án đã trình bày khái quát về sự hình thành phát triển của KTNN cũng như sự phát triển của kiểm toán hoạt động do kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. Khảo sát, nghiên cứu, trình bày và đánh giá khách quan thực trạng kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ do KTNN thực hiện. Qua đó đã chỉ rõ những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước làm cơ sở thực tiến trong việc đưa ra giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước do KTNN Việt Nam thực hiện tại chương 3 18 CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI TIÊU TỪ NSNN TẠI CÁC BỘ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 3.1.Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động và yêu cầu của việc hoàn thiện kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ 3.1.1 Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ - Phát triển KTHĐ nhằm nâng cao hơn nữa số lượng và chất lượng kiểm toán hoạt động cần rút ngắn khoảng cách so với yêu cầu của luật KTNN và của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. - Từ sự vận dụng các chuẩn mực và hướng dẫn của INTOSAI, nghiên cứu kinh nghiệm các nước, nhất là các cơ quan kiểm toán tối cao có bề dày lịch sử về KTHĐ; KTNN sẽ xây dựng bộ hướng dẫn về kiểm toán hoạt động, quy trình và tuyển dụng đào tạo kiểm toán viên, xây dựng hệ thống lưu trữ cung cấp thông tin. 3.1.2. Yêu cầu của việc hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 3.1.2.1. Cần đảm bảo tuân thủ các quy định của Nhà nước về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ 3.1.2.2. Cần phải phù hợp với đặc điểm của hoạt động chi tiêu ngân sách và yêu cầu quản lý về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước 3.1.2.3. Cần phải tuân thủ các quy trình và chuẩn mực kiểm toán hoạt động đã xây dựng 3.1.2.4. Cần phải đảm bảo yêu cầu kịp thời và hiệu quả trong việc cung cấp thông tin cho Quốc hội, Chính phủ, trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động chi tiêu ngân sách nhà nước đáp ứng nhu cầu sử dụng thông tin của công chúng 3.1.2.5. Cần phải đảm bảo tính linh hoạt và đảm bảo mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực. 3.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ 3.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ 3.2.1.1 Giải pháp thứ nhất: hoàn thiện tiêu chí đánh giá tính kinh tế trong kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước Tính kinh tế thể hiện mức độ tiết kiệm các yếu tố đầu vào mà vẫn đạt được mục tiêu hoạt động của đơn vị. Đối với các Bộ cần đạt mục tiêu quản lý Nhà nước với mức chi càng ít càng tốt song vẫn đảm bảo chất lượng ở mức chấp nhận được. Nguồn lực tài chính: 19 Số tiết kiệm chi Ngân sách = Số chi thực tế- số chi được duyệt trên dự toán Số tiết kiệm <= 0 nguồn lực tài chính tiết kiệm so với dự toán ; Số tiết kiệm >0 nguồn lực tài chính lãng phí so với kế hoạch. a, Đề xuất tiêu chí kiểm toán tính kinh tế theo chức năng chi tiêu ngân sách tại Bộ b,Đề xuất tiêu chí đánh giá tính kinh tế tiết kiệm, trong chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước theo hoạt động chi cụ thể tại Bộ 3.1.1.2. Giải pháp thứ hai: về xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hiệu quả a,Tiêu chí đánh giá theo hiệu quả kinh tế (tính thành tiền) Hiệu quả kinh tế = Tổng giá trị, lợi ích kinh tế thu được – Tổng cho chi phí bỏ ra (chi công cho đầu tư phát triển) Theo tỷ lệ : Hiệu quả kinh tế = Tổng giá trị, lợi ích kinh tế thu được Tổng chi phí bỏ ra a1, Đề xuất tiêu chí kiểm toán tính hiệu quả theo chức năng chi tiêu NS tại Bộ a2, Đánh giá hiệu quả chi tiêu đầu tư theo kết quả đầu ra đạt được b,Tiêu chí đánh giá hiệu quả xã hội 3.1.1.3 .Giải pháp thứ ba: về xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hiệu lực a, Xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu lực quản lý hoạt động chi tiêu ngân sách của Bộ b, Xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu lực ban hành chính sách, văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ngân sách của Bộ c,Xây dựng tiêu chí kiểm toán tính hiệu lực quản lý hoạt động để gia tăng hiệu quả HĐ d, Xây dựng nhóm tiêu chí về hiệu lực (mức độ đạt được) hoạt động hướng dẫn, chỉ đạo, quản lý, bảo đảm cho công tác chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước e, Xây dựng tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong trách nhiệm giải trình của Bộ về chi ngân sách. 3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán trong kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại các bộ 3.2.2.1. Giải pháp thứ nhất: Hoàn thiện nội dung kiểm toán yếu tố đầu vào: nguồn chi ngân sách dành cho Bộ theo chức năng nhiệm vụ Kiểm toán đánh giá các mục tiêu chính sách chi tiêu, kết quả của từng hoạt động: thực hiện chi thường xuyên, các nguồn lực đầu tư cho các dự án cảu Bộ; huy động vốn viện trợ tài trợ từ nước ngoài Kiểm toán đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính có liên quan. Phân tích, 20 đánh giá việc thực hiện chính sách Kiểm toán việc ban hành cơ chế, chính sách, hướng dẫn của Chính phủ, Bộ tài chính liên quan đến Ngân sách, định mức chi tiêu nhằm tiết kiệm Ngân sách và nâng cao hiệu quả chi, đảm bảo chi đúng đối tượng, khoản mục chi tại Bộ. Kiểm toán việc triển khai chính sách quy trình dự toán NS tại Bộ cũng như triển khai thực hiện dự toán chi theo mục chi, khoản chi Kiểm toán đánh giá tính hiệu lực của Bộ trong khi thực hiện luật NSNN, luật đầu tư công đảm bảo hoạt động chi tiêu đáp ứng được các mục tiêu kế hoạch NS đề ra. 3.2.2.2. Giải pháp thứ hai: Hoàn thiện nội dung đánh giá hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách theo chức năng nhiệm vụ của từng Bộ cụ thể a, Nội dung kiểm toán hoạt động chi thường xuyên của ngân sách bộ Thứ nhất, Kiểm toán tổng hợp hoạt động chi thường xuyên Thứ hai, kiểm toán chi tiết tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp b, Nội dung kiểm toán chi đầu tư phát triển của ngân sách Bộ - Kiểm toán công tác điều hành ngân sách vốn đầu tư, tính trung thực, hợp pháp của số liệu quyết toán chi đầu tư phát triển trong báo cáo quyết toán NS; - Kiểm toán tình hình thực hiện kế hoạch từ khâu cấp phát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư XDCB trong năm ngân sách; - Kiểm toán công tác thẩm tra, phê duyệt đầu tư, phê duyệt thiết kế , phê duyệt tổng mưc đầu tư - Kiểm toán tính đúng đắn, trung thực của số liệu, tình hình chấp hành trình tự thủ tục quản lý đầu tư XDCB và các quy định khác của Nhà nước; 3..2.2.3. Giải pháp thứ ba: Hoàn thiện nội dung kiểm toán đánh giá hiệu lực quản trị hoạt động chi tiêu ngân sách tại Bộ Kiểm toán đánh giá xác định những vấn đề chi cần ưu tiên và kiến nghị giải pháp cải thiện hiệu quả chi tiêu thông qua việc Bộ và các cơ quan thuộc Bộ cung cấp thực trạng thực hiện quản trị tài chính của đơn vị. Kiểm toán đánh giá năng lực xây dựng chính sách chi tiêu, đánh giá các nhiệm vụ liên quan đến khâu tổ chức thực hiện chi NS; đánh giá những nỗ lực để tăng cường kiểm tra giám sát hoạt động chi tiêu, nâng cao trách nhiệm giải trình của Bộ về chi NS 3.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ 3.2.3.1.Giải pháp thứ nhất: Hoàn thiện phương pháp kiểm toán theo hệ thống kiểm soát Phương pháp này giúp xác định xem Bộ có áp dụng một hệ thống kiểm soát đầy đủ, đảm bảo hợp lý rằng hoạt động chi sẽ được thực hiện tốt theo dự toán đã duyệt không? Phương pháp tiếp cận này còn giúp để đề xuất các kiến nghị nâng cấp hệ thống và thực tiễn cũng như xác định các biện 21 pháp kiểm soát không cần thiết. 3.2.3.2. Giải pháp thứ hai:Hoàn thiện phương pháp kiểm toán trực tiếp kết quả Phương pháp tiếp cận kiểm toán này tập trung vào đánh giá kết quả đạt được so với kết quả dự kiến. Cụ thể đối với hoạt động chi, sử dụng kết quả dự toán chi so với số quyết toán chi, để đánh giá việc hoàn thành ké hoạch Ngân sách; kiểm tra các hoạt động chi tiêu biểu theo chức năng nhiệm vụ của Bộ để xác định việc thực hiện chi Ngân sách có thỏa mãn hiệu quả, chi đúng đối tượng cần chi không? 3.2.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ 3.2.4.1 Giải pháp thứ nhất: hoàn thiện giai đoạn chuẩn bị kiểm toán Lập kế hoạch kiểm toán trong KTHĐ cần có thời gian thực hiện dài hơn, thận trọng hơn bởi đặc thù kiểm toán hoạt động phạm vi và đối tượng rộng, không có tiêu chí chuẩn cho mọi cuộc kiểm toán. Do đó xây dựng quy trình cho giai đoạn lập kế hoạch trong kiểm toán hoạt động một cách bài bản sẽ tác động rất lớn đến kết quả đạt được của cuộc kiểm toán. a,Thu thập thông tin về hoạt động chi của Bộ a1, Xác định nguồn thông tin thu thập a2, Tìm hiểu đơn vị và vấn đề kiểm toán b, Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước c, Xác định trọng tâm kiểm toán, đánh giá rủi ro kiểm toán c1/ Trọng tâm kiểm toán c2/ Đánh giá rủi ro kiểm toán d, Xác định mục tiêu kiểm toán e,Trao đổi với đơn vị được kiểm toán về kế hoạch kiểm toán và chuyên gia về tiêu chí đã xây dựng. f, Lập kế hoạch thu thập bằng chứng kiểm toán g, Xây dựng chương trình kiểm toán h, Trao đổi thông tin với đơn vị trong khi thực hiện 3.4.1.2. Nhóm giải pháp thứ hai:Hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm toán Đây là giai đoạn đoàn kiểm toán đưa ra các phát hiện liên quan để đánh giá 3Es trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ phù hợp với mục tiêu, tiêu chí, nội dung và chương trình kiểm toán đã xây dựng ở giai đoạn chuẩn bị. Cần bổ xung công việc đánh giá hiệu lực của hệ thống KSNB, thu thập và phân tích bằng chứng trong khi thực hiện kiểm toán, trao đổi thông tin với đơn vị trong khi kiểm toán 3.2.4.3 Nhóm giải pháp thứ ba: Hoàn thiện giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán 22 a, Giai đoạn chuẩn bị lập dự thảo báo cáo kiểm toán * Đề xuất thêm công việc: Tổng hợp kết quả phát hiện kiểm toán b, Giai đoạn đôn đốc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán Đánh giá tác động của kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ trong kiểm tra thực tế việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán 3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp 3.3.1 Đối với Chính phủ Chính phủ với tư cách là cơ quan chủ quản , quản lý các Bộ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hợp lý một cách có hệ thống các tiêu chuẩn, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách; đảm bảo tinh thống nhất, phù hợp với thực tế làm cơ sở cho việc tính toán, tổng hợp, kiểm tra trong quá trình xây dựng dự toán và lập báo cáo quyết toán ngân sách Bổ sung dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật về chế tài đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật của luật NSNN, luật KTNN, xử lý nghiêm đối với những đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của KTNN để đảm bảo hiệu lực hoạt động kiểm toán và sự nghiêm minh của pháp luật. Định kỳ hàng năm, CP, Ủy ban thường vụ QH, Thủ tướng CP cần mời lãnh đạo và các cơ quan của CP nghe Tổng KTNN thông báo kết quả kiểm toán NSNN và việc thực hiện kiến nghị của KTNN. Bổ sung quy định về công khai những đơn vị không thực hiện nghiêm túc kiến nghị của KTNN. 3.3.2. Đối với Kiểm toán Nhà nước Thứ nhất: Kiểm toán Nhà nước cần hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý cho phù hợp. Hoàn thiện các quy định, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ, cách thức tổ chức kiểm toán của Kiểm toán nhà nước về kiểm toán 3Es. Thứ hai: Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ KTV, tăng cường sử dụng các chuyên gia nước ngoài trong KTHĐ để tư vấn xây dựng tiêu chí, củng cố bằng chứng kiểm toán, phân tích đánh giá Thứ ba: Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán. Xây dựng bộ cơ sở dữ liệu, thông tin, phần mềm lưu trữ thông tin về các cuộc kiểm toán hoạt động nhằm chia sẻ thông tin trong nội bộ KTNN Thứ tư: Kiểm toán viên hoạt động nói chung và các cuộc kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ cần được phát triển các kỹ năng, được khuyến khích phát triển và từ đó thúc đẩy cải tiến chất lượng hơn nữa. Thứ năm: Cuộc kiểm toán hoạt động đòi hỏi kiểm toán phải có trình độ nhất định. Bên canh đó yếu tố then chốt để phát triển chuyên môn là học hỏi thông qua hoạt động kiểm toán thực tiễn. Thứ sáu: KTNN cần chú ý hơn về công tác kiểm soát chất lượng và quản lý đoàn/ tổ kiểm 23 toán hoạt dộng. Kiểm toán hoạt động là sự nỗ lực của cả nhóm vì nó liên quan đến những nội dung phức tạp. Thứ bảy: Cuộc kiểm toán hoạt động cần được xác định rõ ràng, phương pháp tiếp cận cuộc kiểm toán thiết thực. Việc tổ chức kiểm toán cần thỏa mãn các yêu cầu chung của việc quản lý tố công việc/ hoạt động kiểm toán. Thứ tám: Việc trao đổi hiệu quả với đơn vị được kiểm toán và với các chuyên gia trong các lĩnh vực khác nhau là quan trọng trong suốt quá trình kiểm toán. 3.3.3 Đối với các Bộ Xây dựng và hoàn thiện hơn nữa hệ thống văn bản pháp luật và quản lý về kinh tế, cải cách tài chính, hành chính công. Khẩn trương xây dựng và ban hành Quy chế hoạt động và đánh giá hiệu quả hoạt động tại đơn vị nhằm quy định cụ thể trách nhiệm, cơ chế phối hợp, báo cáo; ban hành thống nhất quy trình và mẫu biểu thực hiện hoạt động; ban hành quy trình về việc đôn đốc thực hiện các kiến nghị, giải pháp đã nêu trong kết quả hoạt động. Khẩn trương triển khai hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động giám sát tài chính; xây dựng quy chế vận hành hệ thống bao gồm cơ chế cung cấp thông tin, cơ chế công khai thông tin, cơ chế phân tích, tổng hợp và báo cáo; Hướng dẫn bộ phận thực hiện xây dựng tiêu chí đánh giá phù hợp với tình hình thực tế theo từng thời kỳ và đặc thù của hoạt động; Kết luận chương 3 Trong chương 3 luận án đã trình bày định hướng phát triển KTHĐ, định hướng xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động của KTNN; yêu cầu của việc hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ do KTNN thực hiện. Dựa trên cơ sở lý luận và tìm hiểu thực trạng, luận án đã đề xuất các nhóm giải pháp có tính đồng bộ nhằm hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách tại các Bộ do KTNN thực hiện. Đồng thời luận án cũng nêu rõ điều kiện để thực hiện giải pháp từ phía Nhà nước, KTNN và từ phía các Bộ. 24 KẾT LUẬN Thời gian qua, với nỗ lực của chính phủ trong việc nâng cao hiểu quả chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của các Bộ, cải cách hệ thống hành chính nhà nước; cùng với sự cố gắng của các Bộ, kết quả của quá trình cải cách hiệu quả hoạt động sử dụng, quản lý tài sản NN. Chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các Bộ đã tạo ra nguồn tài chính quan trọng thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế; tạo ra các tác động lan tỏa lớn Để thực hiện mục tiêu đó, Kiểm toán Nhà nước cần phải tiến hành kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách tại các Bộ như là một yêu cầu cấp thiết trong thực tiễn Luận án “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại các Bộ“ đã giải quyết được một số vấn đề sau: Hệ thống hóa, phân tích lý luận chung về chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, kiểm toán hoạt động do KTNN thực hiện. Bằng kết quả khảo sát , NCS đã phân tích đánh giá thực tế KTHĐ để đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động chi tiêu trong các cơ quan quản lý cấp Bộ về những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân. Trên cơ sở đó hoàn thiện kiểm toán hoạt động này và đưa ra các điều kiện thực hiện giải pháp. Mặc dù, NCS đã cố gắng nhưng do tính chất mới mẻ của kiểm toán hoạt động, mỗi hoạt động phải xây dựng tiêu chí kiểm toán riêng cũng như sự đa dạng của hoạt động chi ngân sách, tính phực tạp của quy trình chi tiêu ngân sách nên luận án không thể tránh khỏi những tồn tại nhất định. NCS hy vọng kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần đáp ứng được các tiêu chí, quy trình của một cuộc kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do KTNN Việt Nam thực hiện trong thời gian tới , đồng thời là tài liệu tham khảo trong học tập, nghiên cứu về KTHĐ nói chung, KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do KTNN thực hiện nói riêng NCS xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tập thể GVHD, sự đóng góp ý kiến của các nhà khoa học và những người quan tâm đến nghiên cứu của luận án!