Tóm tắt Luận án Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

1 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN)tập trung giải thích tác động của phân cấp quản lý NSNNvà cho rằng phân cấp quản lý NSNNnhiều hơn cho cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, bất bình đẳng thông qua phân bổ nguồn lực hiệu quả, cải thiện quản trị nhà nước. Tuy nhiên, trong khi nhiều nghiên cứu có kết luận ủng hộ tác động tích cực của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng, thì các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNNđếnquản trị nhà nước lạicó các kết luận không đồng nhất. Tại Việt Nam,các nghiên cứu chủ yếu phân tích thực trạng các nội dung của phân cấp quản lý NSNN nhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNNtrong từng giai đoạn. Bên cạnh đó, các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN chỉ tập trung vào tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo, nhưng lại thiếu vắng các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước. Xuất phát từ lý thuyết và thực tiễnphân cấp quản lý NSNN Việt Nam, tác giả lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình. 3. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu nhằm mục đích đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) của Việt Nam. Theo đó, luận án sẽtrả lời các câu hỏi: (1) Các nguyên tắc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền là gì? (2) Thực trạng phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay như thế nào? (3) Tác động của phân cấp quản lý chi ngân sách và mức độ tự chủ của NSĐP nói chung, của ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đến quản trị nhà nước của CQĐP là như thế nào? (4) Các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo công bằng và cải thiện chất lượng quản trị nhà nướccủa CQĐP là gì? 2 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các nội dung phân cấp quản lý NSNN và tác động của phân cấp quản lý NSĐPđến quản trị nhà nước của CQĐP ở 62 tỉnh với phạm vi thời gian là giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2012. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận ánphân tích các chế độ, chính sách liên quan nhằm làm rõ những đặc điểm, ưu và nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP Việt Nam. Luận án sử dụng phương pháphồi qui dữ liệu bảng tĩnh (OLS, RE, FE) và hồi qui dữ liệu bảng động (system GMM) đểđánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP Việt Nam. Kết hợp với kết quả phân tích định lượng về tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP, luận án đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp CQĐP Việt Nam. 6. Kết quả nghiên cứu của luận án Luận án đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước trong trường hợp CQĐP gồm ba cấp: (1) Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSNN có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP. (2) ủng hộ đối với lý thuyết phân cấp quản lý NSNN: tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn ngay cả trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp. (3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý ngân sách theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp. Về mặt thực tiễn, luận án đã có một số đề xuất mới: (1) Phân cấp cho chính quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương và không đòi hỏi lợi thế về qui mô. Chuyển lại cho chính quyền cấp tỉnh những nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả.Phân định chi tiết từng nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) 3 giữa NSTƯ và NSĐP. Chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP. Xây dựng một danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP phải tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự lựa chọn nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ của cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ. 7. Bố cục luận án Để trình bày toàn bộ nội dung nghiên cứu, ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được bố cục thành5phần chính sau: (1) Chương 1: Tổng quan nghiên cứu. (2) Chương 2: Lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN. (3) Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam. (4) Chương 4: Phân tích thực nghiệm tác động của phân cấp quản lý NSĐPđến quản trị nhà nước của CQĐPViệt Nam. (5) Chương 5: Các khuyến nghị về phân cấp quản lý NSĐPở Việt Nam CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1. Các nghiên cứu quốc tế vềphân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.1.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước Nhìn chung, phân cấp quản lý NSNN được ủng hộ vìnó có thểcải thiện hiệu suất của khu vực công, nâng cao phúc lợi kinh tế xã hội.Đầu tiên, các nghiên cứulý thuyết thường tập trung vào khía cạnh tăng trưởng kinh tế khi thực hiện phân cấp quản lý NSNNnhư các nghiên cứu của Kim (1995), Davoodi, Xie và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab (1998, 2001a, 2003), Zhang & Zou (1997, 1998), Lin và Liu (2000), McNab (2001), DeSai (2003), Lee (2003). Mặc dù các kết quả nghiên cứu còn có chỗ không thống nhất nhưng đa số các nghiên cứu cho thấy phân cấp quản lý NSNN đem lại tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế [6].Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giúp ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dịch vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài khóa được thực thi nghiêm ngặt (Shah, 2006a). Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến 4 quản trị nhà nước của CQĐP. Theo đó, các nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng (Fishman và Gatti, 2000; Gurgur và Shah, 2002),hay xem xét phân cấp quản lý NSNN như là một chỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân, minh bạch của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; DeMello và Barenstein, 2001). Các kết luận về mối quan hệ này là khá đa dạng. Cũng có nhiều nghiên cứucho rằngphân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn hại đến hiệu quả kinh tế, ổn định kinh tế và quản trị nhà nước.Theo Prud’ homme (1994), trong nhiều trường hợp, phân cấp quản lý NSNNchỉ là quá trình mở rộng dân chủ trong chính trị, nhưng không giúp cải thiện hiệu quả kinh tế.Musgrave (1959) tin rằng sẽ là rất khó khăn để thực thi một chính sách tài khóa đồng nhất trong bổi cảnh phân cấp quản lý NSNN mạnh. Tanzi (2005) nhận thấy có mối quan hệ thuận chiều giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng. 1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quản trị nhà nước Các nghiên cứu sử dụng dữ liệu nhiều quốc gia:(1)Nghiên cứu của De Mello và Barenstein (2001 cho thấy tác động của phân cấp quản lý NSNNđến quản trị nhà nước.(2)Nghiên cứu củaFisman và Gatti (2002) sử dụng nhiều biến kiểm soát hơn so với De Mello và Barenstein (2001) cho thấy phân cấp nhiệm vụ chi NSNNcó tác động mạnh đến hạn chế tham nhũng. (3)Estache và Sinha (1995) cũng cho rằng phân cấp chi NSNNlàm gia tăng đầu tư cơ sở hạ tầng ở CQĐP. (4) Nghiên cứu của Khaleghian (2003) kết luậnphân cấp quản lý NSNNtác động mạnh đến kết quả phòng bệnh ở các nước thu nhập thấp. (5)Treisman (2002) bổ sung biến về tự chủ để đo phân cấp quản lý NSNN và cũng có kết luận: phân cấp quản lý NSNNcó mối quan hệ thuận chiều với cơ sở hạ tầng và ngược chiều với giáo dục và y tế.(6)Nghiên cứu của Huther và Shah (1998) cho thấy phân cấp quản lý NSNNtác động tích cực với chất lượng quản trị nhà nước - được đo bằng: sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình, công bằng xã hội, cải thiện quản lý kinh tế và giảm tham nhũng. (7)Dreher 5 (2006) ước lượng tác động của phân cấp quản lý NSNNđến chất lượng quản trị nhà nướcvới các biến kiểm soát như GDP, dân số, dân trí. Nghiên cứu này kết luậnphân cấpquản lý NSNN có tác động mạnhở các nước có thu nhập thấp nhưng không có bằng chứng rõ ràng ở các nước có thu nhập cao. (8) Nghiên cứu của Andreas P. Kyriacou (2001) đã mở rộng đo lường chất lượng quản trị nhà nước, khi sử dụng thêm biến tham nhũng, chất lượng hành chính và sử dụng nhiều biến kiểm soát hơn, cũng cho thấy phân cấp quản lý NSNN có tác động tích cực đến quản trị nhà nước. (9)Kết quả nghiên cứu của Adam và cộng sự (2008) khi sử dụng cách tiếp cận 2 bước cũngcho thấy tác động tích cực của phân cấp đến hiệu quả quản trị nhà nước. Các nghiên cứu ở từng quốc gia:(1) Nghiên cứu của Lorenzo Boetti, Massimiliano Piacenza và Gilberto Turati (2009) với số liệu ở 262 xã của thành phố Turin (Italia) với các kết luận: (i) khi tự chủ quản lý ngân sách nhiều hơn sẽ làm giảm các khoản chi tiêu không hiệu quả. (ii) Các qui định chặt chẽ về thu và chi làm tăng hiệu quả chi tiêu. (iii) Trách nhiệm giải trình trong việc thực thi ngân sách có tác động lớn đến hiệu quả chi tiêu của CQĐP. (2)Nghiên cứu của Adam B. Elhiraika (2007) về Nam Phi, sử dụng dữ liệu 9 tỉnh trong giai đoạn 1996-2005, cho thấy tác động của phân cấp nguồn thu có tác động khác nhau đến giáo dục và y tế. 1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam Các nghiên cứu về Việt Nam thường phân tích các ưu, nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSNN ở từng nội dung phân cấp cụ thể và đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN:Clay G. Wescott (2003), báo cáo của Adam Fforde (2003), nghiên cứu của Jorge Matinez – Vazquez (2004), Lê Chi Mai (2006), Bùi Thị Mai Hoài (2009), Vũ Thành Tự Anh (2011), Tô Thiện Hiền (2012), Lê Toàn Thắng (2013). Các nghiên cứu khác lại tập trung đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo như các nghiên cứu của:Liv Bjornestad (2009), Nguyễn Hoàng Phương (2008), Phạm Thế Anh (2008), Nguyễn Phi Lân (2009), Hoàng Thị Chinh Thon và các cộng sự (2010), Mai Đình Lâm (2012). 6 Các nghiên cứu này đều cho rằng phân cấp quản lý NSNN nhiều hơn cho CQĐP sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo.Đối với tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước, theo hiểu biết của tác giả, cho đến thời điểm hiện nay chỉ có nghiên cứu của Vũ Thanh Thủy và Messaoud Zouikri (2011) là có nghiên cứu tác động của phân cấp nói chung đến quản trị nhà nước, trong đó có sử dụng một biến duy nhất liên quan đến phân cấp quản lý NSNN là tỷ trọngthu NSĐP trong tổng thu NSNN. 1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN Thứ nhất, các nghiên cứu đi trước cho thấy chiều hướng tác động của phân cấp quản lý NSNN lên quản trị nhà nước là đa dạng tùy thuộc bối cảnh nghiên cứu, vì vậy không thể áp dụng cách thức ngoại suy về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước cho một quốc gia cụ thể. Thứ hai, các nghiên cứu đi trước cho thấy tác động của phân cấp nguồn thu và phân cấp nhiệm vụ chi đến quản trị nhà nước của CQĐP là cùng chiều nhau. Tuy nhiên, cũng chưa thể khẳng định điều này trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành nhiều cấp.Thứ ba, do thiếu vắng các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP nên các khuyến nghị chính sách về phân cấp NSNN là chưa đầy đủ. CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN 2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp đề cập đến sự chuyển giao quyền và trách nhiệm của CQTƯ cho chính quyền bên dưới. Phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm liên quan đến quản lý ngân sách của CQTƯ cho CQĐP. Theo đó, thuật ngữ phân cấp quản lý NSNN nhấn mạnh đến phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi vàphân chia quyền hạn (bao gồm quyền quản lý và quyền quyết định) giữa các cấp chính quyền trong quản lý NSNN. 2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Dưới góc độ thẩm quyền, có thể phân chia phân cấp quản lý NSNN: 7 (1)Tản quyền: là hình thức mà trong đó các cơ quan hành chính đặt tại địa phương là chi nhánh của CQTƯ.(2) Ủy quyền: là việc CQTƯ chuyển giao quyền và trách nhiệm điều hành các hoạt động cho CQĐP. Tuy nhiên, các CQĐP không được độc lập hoàn toàn và phải chịu sự hướng dẫn, kiểm soát của CQTƯ khi thực hiện những nhiệm vụ này.(3) Trao quyền ám chỉ đến việc tạo ra một đơn vị độc lập với CQTƯ. 2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Căn cứ vào các mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền, phân cấp quản lý NSNN bao gồm ba nội dung sau: (1) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN. (2) Phân chia giữa các cấp ngân sách về các khoản thu, nhiệm vụ chi. (3) Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động của hệ thống NSNN, các nội dung của phân cấp quản lý NSNN bao gồm: (1) Phân cấp nhiệm vụ chi; (2) Phân cấp nguồn thu ngân sách; (3) Chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền; (4) Quy định về khả năng đi vay và phát hành nợ của CQĐP. 2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates [67, 74, 83] Richard Musgrave (1959) cho rằng chính phủ có ba chức năng: ổn định kinh tế vĩ mô, tái phân phối thu nhập, phân bổ hiệu quả các nguồn lực. Sự phân chia chức năng của chính phủ cho phép thu hẹp phạm vi phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền. Wallace Oates (1972) đã phát triển cách tiếp cận này thành lý thuyết phân cấp quản lý NSNN. Luận điểm nổi bật trong lý thuyết của Oates là phân cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi toàn xã hội. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave – Oates đã đưa ra quan điểm phân định các chức năng của chính phủ như sau: (1) Ổn định kinh tế vĩ mô nên được giao cho trung ương; (2) Tái phân phối thu nhậpnên được giao cho CQTƯ; (3) Phân bổ hiệu quả các nguồn lựcnên giao cho CQĐP 8 2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN dựa trên quan điểm lựa chọn công 2.2.2.1 Lý thuyết của Tiebout [2, 87, 97] Charles. M. Tiebout (1956) đã phát hiện: vì thiếu yếu tố mua bán và cạnh tranh nên khu vực công không thể cung cấp hàng hóa công ở mức tối ưu như thị trường hàng hóa cá nhân. Từ đó Tiebout cho rằng nếu các CQĐP được cung cấp hàng hóa công thì sẽ nảy sinh cạnh tranh và đảm bảo cung cấp ở mức tối ưu vì công chúng có thể “bỏ phiếu bằng chân” (voting by their feet) thông qua việc di chuyển đến địa phương khác. Mô hình Tiebout đã giúp hình thành nguyên tắc để định hướng giao trách nhiệm cung cấp hàng hóa công giữa các cấp chính quyền. 2.2.2.2. Lý thuyết của Brennan-Buchanan [54, 84, 87] Trái ngược với giả thuyết về chính phủ của Musgrave – Oates, Brennan- Buchanan (1980) xây dựng mô hình chính phủ Leviathan với giả định là tổ chức tham lam, ích kỷ.Trong mô hình này, tối đa hóa phúc lợi có thể đạt được nếu các CQĐP được giao quyền sở hữu các nguồn lực của nền kinh tế.Mô hình này không cung cấp nguyên tắc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi nhưng đã đưa ra giải thích về tác động của các yếu tố thu, chi NSNN đến cải thiện hiệu quả và phúc lợi xã hội. 2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Các chỉ tiêu đo lường phân cấp NSNN thường được sử dụng là: tỷ lệ chi tiêu và tỷ lệ thu nhập của CQĐP so với tổng NSNN hoặc với GDP. Mặc dù được sử dụng rộng rãi nhưngcác chỉ tiêu này cũng có sự hạn chế là: không cho thấy mức độ tự chủ của CQĐP trong thực hiện các khoản chi tiêu và nguồn thu [12, 63, 79, 100] 2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước 2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước Quản trị nhà nước (governance) là một khái niệm liên quan đến tất cả các khía cạnh thực hiện quyền lực thông qua các thể chế chính thức và thể chế phi chính thức nhằm quản trị các nguồn lực đã giao cho nhà nước.Chất lượng quản trị nhà nước được xác định bởi tác động của các hoạt động nhà nước đến chất lượng đời sống của người dân (Huther và Shah, 1998). 9 Ở Việt Nam, chỉ số phản ánh cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là khá gần gũi, phản ánh chất lượng quản trị nhà nước.CPI được đo lường bởi 10 chỉ số[41].Một chỉ số khác cũng bắt đầu được sử dụng để đánh giá hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam là chỉ số PAPI.Chỉ số này được xây dựng từ góc nhìn của người dân đến hiệu quả quản trị và hành chính công của các tỉnh[42]. 2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước 2.4.2.1. Tác động tích cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước Thứ nhất, CQĐP sẽ dễ dàng đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của dân chúng, đặc biệt là khi việc cung cấp dịch vụ và hàng hóa công được tài trợ bởi những khoản thuế thu từ người dân địa phương(Oates, 1999). Thứ hai, phân cấp cải thiện hành vi và thái độ của các chính trị gia ở địa phương(Bardhan và Mookherjee, 2006).Thứ ba,phân cấp quản lý NSNNthúc đẩy sự tham gia, công bằng xã hội, cải thiệnquản lý kinh tế, gia tăng minh bạch, giảm tham nhũng, chất lượng thể chế và chất lượng quản trị nhà nước (Huthervà Shah, 1998; Kyriacou vàSagales, 2009; Mello, L.,2011).Thứ tư, phân cấp quản lý NSNN là điều kiện để CQĐP nỗ lực, thậm chí là phá rào trong thực thi chính sách của trung ương để đạt được các mục tiêu của mình. 2.4.2.2. Tác động tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước Một là, cạnh tranh thuế có thể làm cho thuế, hoặc là chi tiêu côngsẽbịđẩy xuống dưới mức tối ưuxã hội(Oates, 1999; Cai, Treisman, 2005) [69]. Hai là, Oates(1985)cho rằngphân cấp quản lý NSNN nhiều hơn sẽ dẫn đếnsự tổn thất do gia tăng qui mô và chi phí hành chính củachính phủ. Ba là,tham nhũng có thể tăng lên khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển (Tanzi, 1995b). 10 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSĐP Ở VIỆT NAM 3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013 Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2004 - 2013 đạt 6,23%.Lạm phát tăng cao:năm 2010, tỷ lệ lạm phát là 11,75% và năm 2011 là 18,13%, năm 2012 là 6,81% và năm 2013 là 6,04%. Về thu NSNN, qui mô thu NSNN bình quân giai đoạn 2004 -2013 đạt 24,9% GDP. Về chi NSNN, tổng chi NSNN bình quân giai đoạn 2004-2013 đạt mức bình quân 29,0% so với GDP. Về cơ cấu, chi NSNN đã thay đổi theo hướng giảm dần tỷ trọng chi đầu tư phát triển, tăng chi thường xuyên. 3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam 3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP 3.2.1.1. Phạm vi chi tiêu của các cấp ngân sách địa phương
Phạm vi chi chi tiêu của NSĐP: Ngân sách địa phương chịu trách nhiệm chính và có xu hướng tăng lên trong cung cấp các dịch vụ công cơ bản.Xem xét tỷ trọng chi thường xuyên theo từng lĩnh vực trong tổng chi NSĐP cũng cho thấy giáo dục, y tế, sự nghiệp kinh tế và quản lý hành chính là các lĩnh vực chiếm tỷ trọng chi lớn nhất.
Phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã Phân cấp ngân sách giữa các cấp CQĐP có đặc điểm: Một là, phân cấp cho cấp huyện, xã còn hạn chế: Mặc dù mức độ phân cấp chi ngân sách cho cấp huyện có xu hướng tăng lên nhưng chi ngân sách cấp huyện vẫn chỉ chiếm gần 40% trong tổng chi NSĐP, chi ngân sách cấp tỉnh vẫn chiếm hơn 60% NSĐP. Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP như sau: (1) Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn đầu tư trong cân đối:các tỉnh nghèo chủ yếu được giao nhiệm vụ chi này cho ngân sách cấp tỉnh; các địa phương có trình độ phát triển kinh tế khá đã giao nhiệm vụ chi đầu tư cho cả 3 cấp khá xãrõ ràng và chi tiết.(2) Nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêuchủ yếu được giao cho cấp tỉnh đối với các chương trình hỗ trợ chung. (3) Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyêncho y tế: có 15 địa phương giao toàn bộ nhiệm vụ chi này cho ngân 11 sách cấp tỉnh, không phân cấp cho huyện, xã. 16 địa phương phân cấp cho cả cấp tỉnh và huyện 26 địa phương phân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã. 6 địa phương phân cấp cho ngân sách tỉnh và xã, không phân cấp cho huyện. (4) Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên cho giáo dục, đào tạo:đa số các địa phương giao cho ngân sách huyện nhiệm vụ chi cho giáo dục trung học cơ sở; tiểu học, mầm non, bổ túc văn hóa.Giáo dục trung học phổ thông, giáo dục thường xuyên được giao cho ngân sách cấp tỉnh.Có nhiều địa phương thực hiện chia sẻ trách nhiệm giữa cấp tỉnh và huyện trong chi cho giáo dục trung học phổ thông, bổ túc văn hóa tiểu học.Đặc biệt, Trà Vinh là địa phương không phân cấp cho cấp huyện, xã nhiệm vụ chi này.Nhiệm vụ chi cho đào tạo được tập trung giao cho ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm chi cho trung tâm dạy nghề và các hình thức bồi dưỡng, đào tạo ngắn hạn khác, không phân cấp cho ngân sách xã. Hai là, tính minh bạch, rõ ràng trong giao nhiệm vụ chi cho các cấp NSĐP vẫn chưa cao.Việc phân định không rõ ràng trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp ngân sách có thể làm giảm hiệu quả chi tiêu, đặc biệt khi các cấp CQĐP phải phối hợp với nhau cùng thực hiện một nhiệm vụ chung. 3.2.1.2. Tự chủ của các cấp CQĐP trong quản lý và quyết định chi tiêu Tự chủ của các cấp CQĐP có đặc điểm: (1) các cấp CQĐP không có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách chi NSNN mà chỉ có trách nhiệm thực thi và tuân thủ. (2)đối với chi thường xuyên NSNN, các địa phương được chủ động trong lập dự toán, tổ chức thực hiện, nhưng vẫn lệ thuộc vào cấp trên. (3)Đối với chi đầu tư phát triển,các địa phương được toàn quyền phân bổ kế hoạch vốn và giao vốn đầu tư tới từng dự án. Phân cấp trách nhiệm chi tiêu ở các cấp CQĐP đang gặp một số vấn đề: (1) có sự không tương xứng giữa nhiệm vụ chi và nguồn thu được giao. Đây là hệ quả của việc tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi các dịch vụ công cho các cấp CQĐP trong khi nguồn thu vẫn mang tính tập trung. (2)Bất bình đẳng vùng hay mất cân đối ngân sách theo chiều ngang là cao. (3) Thiếu rõ ràng và chồng lấn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã.Tình trạng một nhiệm vụ chi được giao đồng thời cho cả ba cấp CQĐP là phổ biến.(4)Phân cấp 12 một số nhiệm vụ chi được đánh giá là thiếu hiệu quả: giao trách nhiệm chi bảo đảm xã hội, chi trợ giá, chi dân số và kế hoạch hóa gia đình, chi cho đào tạo.(5)Thiếu cơ chế đảm bảo phân bổ hiệu quả ngân sách nhà nước của các cấp CQĐP. 3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP 3.2.2.1. Phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách địa phương
Phân chia nguồn thu cho ngân sách địa phương Các khoản thu NSĐP được hưởng 100%:(1)Nguồn thu từ nhà, đất: Tổng thu từ đất đai trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp có sự sụt giảm từ 26,7% năm 2004 xuống còn 19,2% năm 2012 do phụ thuộc vào khoản thu tiền sử dụng đất. Khoản thu này được phân cấp cho cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã với xu hướng dành nhiều cho ngân sách tỉnh và cấp huyện.(2)Lệ phí trước bạ:chiếm bình quân khoảng 4% thu NSĐP, thường được phân cấp cho cấp huyện hưởng 100%, trong đó lệ phí trước bạ nhà đất thường được phân cấp cho ngân sách cấp xã.(3)Thuế môn bài: có số thuchưa đến 1% thu NSĐP: ngân sách xã được hưởng thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh;cấp huyện, tỉnh được hưởng các bậc thuế môn bài còn lại.(4)Phí và lệ phí:có tới hơn 290 loại phí và lệ phí với số thu chiếm khoảng hơn 4% trong tổng thu NSĐP và được phân cấp giữa các cấp NSĐP theo hướng cấp nào thu thì ngân sách cấp đó hưởng. Các nguồn thu NSĐP hưởng theo tỷ lệ phần trăm:(1)Thuế TNDN của doanh nghiệp hạch toán toàn ngành cần chuyển thành khoản thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP do đây là các khoản thu được nhiều địa phương đóng góp. (2)Thuế TTĐB:nên chuyển thành khoản thu NSTƯ hưởng 100% do việc sản xuất các hàng hóa thuộc diện chịu thuế TTĐB thường tập trung trên một số địa phương nhất định trong khi việc tiêu dùng lại được thực hiện ở nhiều địa bàn khác nhau.(3)Thuế TNCN, nên xếp vào nguồn thu NSTƯ hưởng 100% do đặc điểm của nguồn thu này.
Phân chia nguồn thu giữa các ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã Xét về qui mô, các địa phương có xu hướng tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp tỉnh và giảm nguồn thu ngân sách cấp huyện bằng cách giảm các 13 khoản thu ngân sách tỉnh và ngân sách huyện hưởng 100%, gia tăng các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện. Các địa phương có mức độ chủ động về ngân sách cao có xu hướng tập trung nguồn thu NSĐP cho chính quyền cấp tỉnh, trong khi các địa phương có mức độ chủ động về ngân sách thấp, phụ thuộc vào NSTƯ lại có xu hướng phân cấp nguồn thu nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới. Đánh giá về mức độ tự chủ về nguồn thu NSĐP cho thấy mức độ tự chủ đã giảm đi rõ rệt qua các năm. Mức độ tự chủ về nguồn thu ngân sách cấp tỉnh có xu hướng cải thiện trong khi đối với ngân sách của cấp huyện lại có xu hướng giảm dần qua các năm. Ngay cả đối với các địa phương có mức độ tự chủ về nguồn thu của ngân sách cấp huyện cao nhất cũng chỉ đảm bảo được khoảng 60% nhu cầu chi ngân sách cấp huyện như Bến Tre, Tây Ninh, Bình Dương, Đà Nẵng. 3.2.2.2. Quyền quyết định của các cấp CQĐP đối với các khoản thu Tương tự như phân cấp chi ngân sách, về nguyên tắc các cấp CQĐP không có quyền ban hành các chính sách, chế độ thu khác với các chính sách, chế độ thu mà nhà nước trung ương đã ban hành. Tuy nhiên trên thực tế, CQĐP có thể tác động đến một số nguổn thu nhất định. Do đó, trong tương lai, có thể tăng quyền quyết định nhiều hơn cho CQĐP đối với các nguồn thu này bằng cách cho phép các CQĐP được tự quyết định thuế suất trong phạm vi khung qui định của trung ương. 3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương Qui mô bổ sung cho NSĐP có xu hướng tăng mạnh qua các năm phản ánh mục tiêu hỗ trợ cho các địa phương đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi được giao. Tương tự như NSĐP, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã cũng phụ thuộc chủ yếu vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh và có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây. Hệ thống bổ sung ngân sách hiện nay cũng bộc lộ một số vấn đề cần cân nhắc xem xét: (1)các cấp huyện, xã quá phụ thuộc vào số bổ sung ngân sách của cấp trên, điều này sẽ dẫn đến hiện tượng trông chờ, ỷ lại. (2)Hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách hiện nay vẫn còn dựa vào các chỉ tiêu, yếu tố đầu vào. (3)Các địa phương nghèo trông chờ chủ 14 yếu vào khoản bổ sung mục tiêu để đáp ứng các nhu cầu đầu tư trên địa bàn dẫn đến không chủ động về nguồn vốn. 3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương Vay nợ của CQĐP cho thấy một số vấn đề như sau: (1)tồn tại cơ chế xin – cho trong vay nợ. Trong nhiều trường hợp, vay nợ của CQĐP lại dùng trả nợ đọng trong đầu tư XDCB.(2) Phạm vi vay nợ chưa bao quát hết nghĩa vụ trả nợ của địa phương. (3) Thiếu rõ ràng về người chịu trách nhiệm cuối cùng cho các khoản nợ. (4) Nhiều địa phương thành lập các quĩ đầu tư phát triển địa phương nhằm huy động nguồn lực cho đầu tư phát triển. (5) Theo qui định nguồn trả nợ gốc và lãi được đảm bảo từ ngân sách cấp tỉnhtheo đó có nguy cơ tạo ra một khoản thâm hụt trong tương lai do phải dành một phần ngân sách hiện tại để trả nợ. 3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam Phân cấp quản lý NSĐP đã có những ưu điểm sau:Một là, xu hướng phân cấp quản lý NSNN cho các cấp CQĐP đang ngày càng mạnh. Hai là, cấp tỉnh đã được giao quyền tự chủ khá lớn trong quản lý NSĐP.Ba là, việc phân định các nhiệm vụ chi tiêu, đặc biệt là các nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho các cấp NSĐP đã đảm bảo sự phù hợp về "phạm vi lợi ích" của các dịch vụ công cung cấp bởi CQĐP. Bốn là, phân cấp các nguồn thu cho các cấp NSĐP là tương đối phù hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu xét theo tiêu chuẩn hiệu quả và công bằng. Năm là, số bổ sung giữa các cấp ngân sách đã góp phần cải thiện tình trạng mất cân bằng ở các cấp NSĐP theo chiều dọc và cả chiều ngang. Sáu là, phân cấp quản lý NSNN đã góp phần tăng cường kỷ luật tài khóa. Các hạn chế của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP:Thứ nhất, mất cân bằng ngân sách theo cả chiều dọc và chiều ngang ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã. Thứ hai, phân cấp các nhiệm vụ chi ngân sách còn chồng lấn, chưa rõ ràng, minh bạch và chưa hiệu quả. Thứ ba, giao một số nguồn thu cho các cấp NSĐP cũng chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu. Thứ tư, bổ sung ngân sách giữa các cấp NSĐP gia tăng dẫn đến sự lệ thuộc, trông chờ, ỷ lại vàp ngân sách cấp trên.Thứ năm, phạm vi vay nợ chưa bao quát hết nghĩa vụ trả nợ của CQĐP, giới hạn vay nợ mặc dù được xác lập nhưng chưa gắn kết với kỷ luật tài 15 khóa của NSĐP. CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSĐP ĐẾN QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC CỦA CQĐP Ở VIỆT NAM 4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm Các lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã chỉ ra: giao nhiệm vụ chi cho CQĐP sẽ giúp cung cấp hàng hóa công cộng địa phương hiệu quả hơn, gia tăng minh bạch, giảmtham nhũng, chi phí giao dịch thấp hơn. Vì vậy các giả thuyết đầu tiên của chúng tôi là như sau:Giả thuyết 1a:phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP;Giả thuyết 1b:Phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tiêu cực đến thực thi thể chế của CQĐP; Giả thuyết 1c: Phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tiêu cực đến hiệu suất bộ máy hành chính. Việc trao quyền sở hữu các nguồn thu cho CQĐP nhằm đảm bảo khả năng tài trợ cho các nhiệm vụ chi khi thiết kế hệ thống phân cấp quản lý NSNN sẽtạo ra động lực, thúc đẩy CQĐP cung cấp hiệu quả dịch vụ công, tiết kiệm chi phí hành chính, giảm tham nhũng (Oates, 1999; Fisman và Gatti, 2002). Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu về các nước đang phát triển cũng cho thấy phân cấp làm suy yếu các hoạt động giám sát, kiểm soát của các cơ quantrung ương,qua đótạo cơ hội chotham nhũng(Tanzi,1995b).Đặc biệt, động cơ tham nhũng sẽ càng cao hơn ở các địa phươngnghèo hơn, trình độ dân trí thấp hơn.Do đó, các giả thuyết tiếp theo của chúng tôi là:Giả thuyết 2a: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP;Giả thuyết 2b: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến thực thi thể chế ở CQĐP; Giả thuyết 2c: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến hiệu suất hành chính ở CQĐP. 4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến 4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu Dữ liệu về phân cấp quản lý NSNN là số liệu công khai quyết toán NSĐP 16 của 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2004 đến năm 2012. Dữ liệu về GDP, vốn đầu tư ngoài nhà nước, dân số, tỷ lệ chết của trẻ dưới 1 tuổi của các địa phương là số liệu thống kê của Tổng cục thống kê Việt Nam trong giai đoạn từ 2004 -2012, riêng dân số và tỷ lệ chết của trẻ dưới 1 tuổi của các địa phương là của năm 2005 và 2007– 2012. Dữ liệu về quản trị nhà nước của các CQĐP là dữ liệu PCI Việt Nam – Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh từ năm 2006 -2012.Dữ liệu PCI Việt Nam được xây dựng từ kết quả phỏng vấn gần 10.000 doanh nghiệp. 4.2.2. Mô tả biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương Theo cách đo lường phân cấp quản lý NSNN của IMF, luận án sử dụng tỷ lệ chi tiêu NSĐP và chi tiêu theo phân cấp của chính quyền cấp tỉnh, chi tiêu của chính quyền cấp huyện theo GDP của địa phương để phản ánh mức độ phân cấp giữa các địa phương. Luận án sử dụng tỷ lệ thu ngân sách theo phân cấp của NSĐP so với chi thường xuyên NSĐP, tỷ lệ thu ngân sách theo phân cấp của ngân sách cấp tỉnh so với chi thường xuyên của cấp tỉnh và tỷ lệ thu ngân sách theo phân cấp của ngân sách cấp huyện so với chi ngân sách huyện để phản ánh mức độ tự chủ hay mức độ mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc của ngân sách các cấp CQĐP. 4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP Hiệu quả cung cấp dịch vụ công được đánh giá: đào tạo lao động và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi. Các giá trị cao hơn của biến đào tạo lao động đại diện cho việc cung cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn. Giá trị thấp hơn của biến tỷ suất chết của trẻ đại diện cho việc cung cấp dịch vụ y tế tốt hơn.Chất lượng thể chế của CQĐP được đánh giá: tham nhũng, minh bạch, bảo vệ quyền sở hữu đất đai. Đối với hiệu suất của bộ máy hành chính, chúng tôi lựa chọn chỉ số chi phí thời gian làm đại diện. Các chỉ số nói trên là chỉ số phụ của PCI Việt Nam từ năm 2006-2012, trong đó giá trị cao hơn của các biến đại diện phản chất lượng cao hơn trong quản trị nhà nước của CQĐP. 4.2.4. Các biến kiểm soát Chúng tôi sử dụng biến dân số để kiểm soát đặc điểm qui mô dân cư các 17 địa phương với số liệu thống kê về dân số và việc làm của Tổng cục thống kê từ năm 2005-2012.Biến năng động của lãnh đạo địa phương được sử dụng để phản ánh sự khác biệt về mức độ tự chủ, sáng tạo trong quản lý hành chính của các CQĐP.Tương tự như như Fisman và Gatti (2000), chúng tôi kiểm soát trình độ dân trí của địa phương bằng tỷ lệ biết chữ trong tổng số người trên 15 tuổi theosố liệu thống kê về dân số và việc làm của Tổng cục thống kê. Chúng tôi cũng sử dụng biến qui mô khu vực tư được suy ra từ tỷ lệ giữa vốn đầu tư ngoài nhà nước và GDP để phản ánh độ mở về nguồn lực tư nhân của nền kinh tế địa phương. 4.3. Phương pháp nghiên cứu 4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh: Trong hồi qui dữ liệu bảng, ba phương pháp được sử dụng phổ biến nhất là mô hình ước lượng bình phương bé nhất (Pood OLS), mô hình tác động cố định (FE- Fixed Effect) và mô hình tác động ngẫu nhiên (RE- Random Effect).Như Mello và Barenstein (2001), Kyriacou (2001) luận ánsử dụng mô hình hồi qui đơn giản :
, =  +  , + , + , (4.1) Biến
, là chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP i;Biến , đo lường phân cấp quản lý NSĐPi;Biến , là biến kiểm soát;u là sai số ngẫu nhiên. Để xác định mô hình hồi qui nào là phù hợp nhất trong 3 cách nói trên, chúng tôi sử dụng kiểm định Lagrangian Multiplier - LM test (Breusch và Pagan, 1980) để lựa chọn giữa mô hình POLS hay RE. Tiếp theo, nếu kết quả của LM test bác bỏ giả thuyết Ho, chúng tôi chọn RE và tiếp tục sử dụng kiểm định Hausman (Hausman, 1978) để so sánh mô hình RE và FE và đưa ra mô hình thích hợp. Trên cơ sở mô hình hồi qui lựa chọn, tiếp tục thực hiện kiểm định Wald cho phương sai thay đổi nếu mô hình FE được lựa chọn và kiểm định Wooldridge (Wooldridge 2002) cho hiện tượng tự tương quan.Mô hình lựa chọn gặp hiện tượng tự tương quan hay phương sai thay đổi sẽ được khắc phục bằng phương pháp hiệu chỉnh sai số (robust s.e). 4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động: Có một điểm yếu của các mô hình hồi qui OLS, RE, FE là chưa xử lý 18 được hiện tượng nội sinh tiềm ẩn do hiện tượng tác động đồng thời và do bỏ sót biến.Để khắc phục tồn tại này, Arellano và Bond (1991) đề nghị giải pháp dùng mô hình GMM sai phân (Difference Generalized Method of Moment - GMM). Tuy nhiên Blundell và Bond (1998) cho rằng khi biến phụ thuộc có giá trị tương quan cao giữa giá trị hiện tại và giá trị của thời kỳ trước đó với số thời kỳ là không quá dài thì mô hình GMM (1991) là không hiệu quả, các biến công cụ sử dụng được đánh giá là không đủ mạnh. Blundell và Bond (1998) đã mở rộng mô hình GMM (1991) với việc xem xét đồng thời hệ thống hai mô hình: (i) mô hình cơ bản sử dụng biến công cụ là các biến trễ của sai phân bậc nhất các biến giải thích và (ii) mô hình sai phân sử dụng biến công cụ là các biễn trễ của biến giải thích (biến giải thích bao gồm cả biến trễ của biến phụ thuộc). Vì vậy mô hình GMM (1998) hay mô hình GMM –system sẽ được sử dụng. Để kiểm định tính phù hợp của mô hình GMM, hai kiểm định Sargan hoặc Hansen về giới hạn xác định quá mức (Overidentification) và kiểm định Arellano- Bond cho hiện tượng tự tương quan được sử dụng. 4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm 4.4.1. Mô tả thống kê Dữ liệu thống kê cho thấy: Chi của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện lần lượt là 32%, 15%, 13% GDP của địa phương. Mức độ mất cân đối theo chiều dọc phản ánh mức độ tự chủ của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện là: 0.92, 0.58 và 0.3. Điều này cho thấy mặc dù trung ương thực hiện phân cấp nguồn thu khá mạnh cho NSĐP nhưng tại các địa phương mức độ phân cấp là thấp hơn nhiều. Phân tích tương quan cho thấy: ngoại trừ tương quan giữa các các biến phân cấp NSNN, hệ số tương quan của các biến độc lập là khá thấp (nhỏ hơn 0.5) nên ít có khả năng xảy ra hiện tượng đa cộng tuyến (Multicolinearity) khi thực hiện hồi qui với các biến này. Tuy nhiên, hệ số tương quan giữa các biến phân cấp NSNN là cao (trên 0.8), làm nảy sinh hiện tượng đa cộng tuyến nếu sử dụng đồng thời các biến phân cấp NSNN trong mô hình hồi qui. Để khắc phục điều này chúng tôi sẽ ước lượng tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản 19 trị nhà nước theo từng biến phân cấp quản lý NSNN riêng lẻ. Hơn nữa, để xác định đa cộng tuyến giữa các biến độc lập còn lại có tồn tại hay không, chúng tôi sử dụng kiểm định phóng đại phương sai (VIF) để kiểm tra. Kết quả cho thấy tất các các hệ số đều nhỏ hơn 10 phản ánh hiện tượng đa cộng tuyến không xảy ra trong bộ số liệu nghiên cứu (Kennedy, 1992) 4.4.2. Kết quả hồi qui 4.4.2.1 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến cung ứng dịch vụ công Tác động đến cung ứng dịch vụ đào tạo lao động: (1) phân cấp quản lý thu, chi NSĐP, phân cấp quản lý thu ngân sách huyện, sự năng động của CQĐP, trình độ dân trí có tác động dương đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào tạo lao động của địa phương; (2) dân số có tác động không rõ nét đến đào tạo lao động; (3) các biến còn lại không có tác động đến đào tạo lao động.Tác động đến cung ứng dịch vụ y tế: (1)phân cấp chi và phân cấp thu NSĐP, phân cấp chi ngân sách huyện có tác động âm đến tỷ suất chết của trẻ phản ánh tác động tích cực của phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP đến chất lượng cung cấp dịch vụ y tế; (2) mô hình động còn cho thấy sự tác động của biến dân trí so với mô hình tĩnh. 4.4.2.2 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến thực thi thể chế Tác động đến chi phí không chính thức: phân cấp chi NSĐP và phân cấp thu NSĐP đều có tác động âm đến chỉ số chi phí không chính thức của các địa phương. Tuy nhiên, khác với mô hình tĩnh, mô hình động không cho thấy bằng chứng về tác động của phân cấp ngân sách cấp tỉnh và phân cấp ngân sách huyện đến chỉ số chi phí không chính thức.Bên cạnh đó, mô hình hồi qui động lại cho thấy tác động âm của vốn tư nhân đến chỉ số chi phí không chính thức. Điều này đã giải thích sự ảnh hưởng đến chỉ số chi phí không chính thức từ phía cầu: khi dòng vốn tư nhân đầu tư càng nhiều thì cơ hội cho việc nảy sinh các chi phí không chính thức càng cao. Tác động đến tiếp cận và sở hữu đất đai: phân cấp chi NSĐP, phân cấp thu NSĐP, phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh và dân số đều có tác động âm đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai; năng động của CQĐP có tác động dương đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai. Ngoài ra, mô hình hồi qui 20 độngcòn cho thấy phân cấp chi cho ngân sách huyện và vốn đầu tư tư nhân cũng có tác động âm đến chỉ số tiếp cận và sở hữu đất đai.Tác động đến minh bạch:Mô hình hồi qui tĩnh và động đều cho thấy phân cấp thu NSĐP và phân cấp thu ngân sách huyện có tác động dương đến minh bạch. Kết quả này cho thấy khi các cấp CQĐP được giao nhiều nguồn thu hơn sẽ tạo ra động cơ thúc đẩy các cấp CQĐP cải thiện tính minh bạch trong các hoạt động quản lý nhà nước. 4.4.2.2 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến hiệu suất bộ máy hành chính Cả hai mô hình hồi qui tĩnh và động cùng cho thấy năng động của CQĐP và trình độ dân trí có tác động dương đến chỉ số chi phí thời gian. Tuy nhiên trong khi mô hình tĩnh cho thấy phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh có tác động âm và phân cấp thu ngân sách cấp tỉnh có tác động dương đến chỉ số chi phí thời gian thì mô hình động chỉ cho thấy phân cấp thu NSĐP nói chung có tác động dương đến chỉ số chi phí thời gian, các biến về phân cấp ngân sách còn lại không có tác động đến chỉ số chi phí thời gian. 4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm 4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm Thứ nhất, kết quả ước lượng các mô hình cho thấy phân cấp chi NSĐP có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP. Tuy nhiên, có sự khác nhau giữa tác động của phân cấp chi ngân sách cấp huyện đến giáo dục và y tế.Thứ hai, phân cấp chi ngân sách cho các cấp CQĐP có tác động tiêu cực đến thực thi thể chế ở CQĐP qua hai biến đại diện là chi phí không chính thức và khả năng tiếp cận và sở hữu đất đai của doanh nghiệp; trong khi không có cơ sở khẳng định mối quan hệ tương tự đối với biến đại diện là minh bạch. Thứ ba, mức độ tự chủ ngân sách có tác động thuận chiều với cung cấp dịch vụ công. Đối với tác động của tự chủ ngân sách đến thực thi thể chế thì kết quả cho thấy mức độ tự chủ ngân sách có tác động tiêu cực đến chỉ số chi phí không chính thức và chỉ số tiếp cận, sở hữu đất đai trong khi lại có tác động tích cực đến chỉ số minh bạch của địa phương. Thứ tư, nghiên cứu này của sẽ tốt hơn khi các chỉ số đo lường chất lượng QCĐP được phản ánh từ góc độ người dân. Hạn chế này có thể là gợi ý cho các nghiên cứu tiếp theo. 21 4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN Kết quả nghiên cứu đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSĐP trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành nhiều cấp ở một số điểm sau: (1) Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSNN có tác động khác nhau theo từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP. (2) Khẳng định tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả cũng phù hợp với trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba cấp. (3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp theo từng nhiệm vụ chi được giao cho từng cấp CQĐP, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp. 4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam (1) Nên giao nhiệm vụ chi nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới trong việc thực hiện cung cấp các dịch vụ công. (2) Cải thiện mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc bằng cách phân cấp nguồn thu phù hợp với nhiệm vụ chi, hoặc giảm bớt các trách nhiệm chi tiêu, hoặc thực hiện đồng thời cả hai hướng. (3) Gia tăng tính tự chủ ngân sách cho CQĐP bằng cách trao cho CQĐP nhiều hơn về thẩm quyền quyết định. (4) Cần có cơ chế kiểm soát chi tiêu mạnh hơn, đồng thời cải thiện năng lực của bộ máy hành chính ở các cấp CQĐP. CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐPtrong giai đoạn tới 5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, phân cấp quản lý NSNN phải mang tính hệ thống và cần được đặt trong mối quan hệ với phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Hai là, gia tăng trách nhiệm của các cấp CQĐP trong quản lý NSNN. Ba là, giảm mức độ mất cân bằng ngân sách nhà nước ở các cấp CQĐP theo chiều dọc hay đảm bảo sự 22 tương xứng giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi giao cho các cấp chính quyền. Bốn là, phân cấp quản lý NSNN phải đi liền với minh bạch tài khóa. Năm là, phân cấp quản lý NSNN phải gắn với tăng cường kiểm tra, kiểm soát. 5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương Thứ nhất, từng bước xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách. Thứ hai, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp NSĐP. Thứ ba, trao quyền tự chủ nhiều hơn trong thẩm quyền quyết định và quản lý các nguồn thu cho CQĐP. Thứ tư, xây dựng một hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền hiệu quả và minh bạch.Thứ năm, tăng trách nhiệm của CQĐP đối với các khoản vay nợ và kiểm soát qui mô nợ. 5.2. Các khuyến nghị đổi mới phân cấp quản lý ngân sách địa phương 5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Theo McLure và Martinez-Vazquez (2003), giao trách nhiệm chi tiêu cho các cấp chính quyền cần tuân thủ những nguyên tắc sau: (1) Phải tuân thủ tiêu chuẩn hiệu quả. (2) Các nhiệm vụ chi tiêu cho tái phân phối và ổn định vĩ mô nên giao cho CQTƯ. (3) Phân cấp nhiệm vụ chi một cách linh hoạt. (4) Giao nhiệm vụ chi phải rõ ràng và ổn định.Theo đó, các khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi như sau:Thứ nhất, xác định những nhiệm vụ chi cốt lõi, tối thiểu bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư mà các cấp CQĐP phải thực hiện. Thứ hai, chuyển về NSTƯ nhiệm vụ chi đảm bảo công bằng xã hội. Thứ ba, cần phân định rõ, tránh hiện tượng chồng lấn trong giao trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp CQĐP.Thứ tư, gia tăng sự tự chủ cho CQĐP về quyền quyết định các khoản chi tiêu, phân bổ nguồn lực và sử dụng nguồn lực. Thứ năm, qui trách nhiệm tốt hơn đối với các khoản chi tiêu ở các cấp CQĐP. Thứ sáu, phân cấp rõ ràng nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã và có cơ chế kiểm soát qui mô đầu tư của các cấp CQĐP nhằm hạn chế tình trạng vi phạm kỷ luật tài khóa. 5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách Theo Martinez-Vazquez và Boex (2001) nguồn thu giao cho địa phương cần đảm bảo một số nguyên tắc: (1) giao nguồn thu gắn với lợi ích thu 23 được;(2)các nguồn thu của địa phương phải có cơ sở thuế phân phối đồng đều giữa các địa phương; (3) các nguồn thu phân cấp cho địa phương phải hạn chế được tình trạng cạnh tranh thuế giữa các địa phương;(4) giao thuế cho địa phương phải không gây những chi phí quản lý và tuân thủ không đáng có; (5) các sắc thuế địa phương cần có cơ sở thuế ổn định;(6), thuế địa phương phải rõ ràng, minh bạch. Việc đổi mới phân cấp nguồn thu cho các cấp CQĐP: Thứ nhất, điều chỉnh phương thức chia sẻ thuế GTGT cho ngân sách các địa phương: phân chia thuế GTGT theo dân số có tính tới hệ số về sức mua/chi tiêu của từng địa phương. Chuyển khoản thu thuế TNDN các đơn vị hạch toán toàn ngành thành khoản thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP nhằm đảm bảo tính công bằng.Thứ hai, chuyển thuế TTĐBthành khoản thu NSTƯ hưởng 100%.Thứ ba, tăng các khoản thu ngân sách cấp huyện, xã được hưởng 100%. Chuyển các khoản thu thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh, huyện, xã. Thứ tư, hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí: xây dựng mức thu theo hướng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật về phí, lệ phí để thay thế cho Pháp lệnh phí, lệ phí hiện hành. Thứ năm, tăng quyền quyết định đối với nguồn thu cho CQĐP. Về lâu dài, nên ban hành một danh mục các nguồn thu cố định, mang tính bắt buộc và một danh mục các 'nguồn thu mở” mang tính địa phương, theo nghĩa các CQĐP được tự do lựa chọn và quyết định thuế suất hay mức thu. Thứ sáu, cải thiện kiểm tra, giám sát, tăng sự tham gia của người dân và các tổ chức xã hội vào quá trình quản lý nguồn thu ở các cấp CQĐP. 5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền Thứ nhất, xác định quy mô ngân sách dùng để bổ sung cho các địa phươngtheo công thức định sẵn. Thứ hai, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu. Thứ ba, nghiên cứu cơ chế chuyển giao ngược từ các địa phương có nguồn thu tốt, thặng dư ngân sách ngay trong thời kỳ ổn định về ngân sách trung ương. Thứ tư, cần hạn chế tình trạng các địa phương ỷ lại nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. 5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương 24 (1)Cần khẳng định việc vay nợ của CQĐP là cần thiết để đầu tư phát triển. Theo đó, Luật ngân sách 2015 quy định ngân sách địa phương được bội chi là hợp lý. (2) Qui trách nhiệm vay vốn cho các địa phương một cách rõ ràng. (3) Duy trì giới hạn nợ ở mức an toàn bằng các qui định cụ thể về giới hạn vay nợ của CQĐP dựa trên khả năng trả nợ. (5) Xác định rõ phạm vi và cách thức ứng xử đối với các khoản nợ không tính trong vay nợ của CQĐP theo luật định như hiện nay. 5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác (1) Thực hiện phương thức lập ngân sách theo khuôn khổ trung hạn. (2) Áp dụng phương thưc lập dự toán, phân bổ ngân sách gắn với kết quả công việc. (3) Cải thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công. (4) Cải thiện tính minh bạch trong qui trình ngân sách; tăng cường trách nhiệm giải trình. KẾT LUẬN Luận án đã phân tích thực trạng phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi và các nội dung liên quan đến hệ thống phân cấp quản lý NSĐP; đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP. Trên cơ sở các phát hiện của chương 3 về ưu, nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP hiện nay và tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước CQĐP, luận án đã đưa ra các khuyến nghị về phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt Nam.