Tóm tắt Luận án Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

P cũng cho thấy còn nhiều vấn đề bất cập đòi hỏi cần được giải quyết một cách đồng bộ nhằm đảm bảo cho CQĐP thực sự có đủ thẩm quyền, các công cụ, nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương. Thực tiễn phát triển KT-XH ở tỉnh Ninh Bình sau 12 năm thực hiện Luật NSNN năm 2002, trải qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách (2004-2006, 2007-2010 và 2011-2015) công tác quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình đã có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, trong xu hướng chung của sự phát triển đòi hỏi phân cấp quản lý NSĐP phải có sự đổi mới cho phù hợp với đặc thù, bối cảnh tình hình mới. Do đó, việc lựa chọn chủ đề nghiên cứu cho luận án: “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” là thực sự cần thiết nhằm phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, để từ đó tìm ra các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong điều kiện thực hiện Luật NSNN năm 2015. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Để đạt được mục đích nghiên cứu đó, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án gồm: 2 - Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về NSNN, NSĐP, quản lý NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP. - Nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước. - Nghiên cứu thực trạng các văn bản quy định về phân cấp quản lý NSĐP. - Nghiên cứu thực trạng thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, các kết quả và tác động của việc thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Làm rõ những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình hiện nay. - Dự báo bối cảnh trong và ngoài nước trong thời gian tới và các chủ trương, định hướng cải cách của Đảng, Nhà nước liên quan tới phân cấp QLNS và khả năng tác động tới phân cấp quản lý NSĐP. - Quan điểm về đổi mới phân cấp quản lý NSĐP nói chung, trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng. - Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án - Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung của phân cấp quản lý NSĐP. Đó là: (i) Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách ở địa phương; (ii) Phân cấp và quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP cũng như quản lý nguồn vay nợ của địa phương, các khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho địa phương; (iii) Phân cấp QLNS trong chu trình ngân sách (phân công, phân định quyền hạn, trách nhiệm của từng chủ thể trong lập, chấp hành và quyết toán NSĐP). - Phạm vi nghiên cứu của luận án: + Phạm vi về nội dung là nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP gồm các nội dung nêu tại điểm (i), (ii), (iii) đã nêu tại phần đối tượng nghiên cứu ở trên. + Phạm vi về mặt không gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Bao gồm các nội dung QLNS mà Trung ương phân cấp cho Ninh Bình thực hiện quản lý và các nội dung phân cấp QLNS giữa các cấp ngân sách (tỉnh, huyện xã) trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. + Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình từ khi thực hiện Luật NSNN năm 2002 trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2015, gắn với 03 thời kỳ ổn định ngân sách (giai đoạn 2004-2006, giai đoạn 2007-2010, giai đoạn 2011-2015). 3 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án Về phương pháp luận: Việc nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP là một nội dung phức tạp và có tác động ảnh hưởng lớn tới nhiều mặt KT-XH. Do đó việc tiếp cận vấn đề nghiên cứu có thể có nhiều cách tiếp cận khác nhau, có thể tiếp cận từ góc độ kinh nghiệm các nước để soi vào thực tế Việt Nam, cũng có thể tiếp cận từ góc độ lý thuyết rồi đi vào xem xét việc phân cấp quản lý NSĐP trên thực tế hay cũng có thể tiếp cận từ trên xuống (từ phân cấp Trung ương - Địa phương) hay từ dưới lên (giữa các cấp NSĐP và trong mối quan hệ với NSTW), Trong luận án này nghiên cứu sinh chọn cách tiếp cận đa chiều và trên góc độ quản lý. Phương pháp phân tích, tổng hợp: trên cơ sở các thông tin, dữ liệu thu thập được, nghiên cứu sinh sẽ tiến hành tổng hợp, phân loại nội dung, nghiên cứu và phân tích, đánh giá để đưa ra các bình luận, nhận xét đảm bảo tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng trong luận án để thấy những điểm giống và khác nhau trong từng nội dung, vấn đề nghiên cứu ở những thời kỳ, giai đoạn, bối cảnh nhất định nhằm đưa ra các nhận định, đánh giá, so sánh phù hợp. Phương pháp lịch sử: vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng trong nghiên cứu này được xem xét nhìn nhận theo quá trình, qua các thời kỳ lịch sử khác nhau. Phương pháp PRA lấy ý kiến chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, nghiên cứu sinh có gặp và trao đổi với một số chuyên gia lĩnh vực tài chính - NSNN, các lãnh đạo tỉnh, thành phố, huyện, lãnh đạo các sở, ban ngành có liên quan nhằm học hỏi, lấy ý kiến, tiếp thu các vấn đề, nội dung từ những chia sẻ kinh nghiệm từ các chuyên gia. Từ đó nghiên cứu sinh có thể nhận diện và có cái nhìn rõ hơn, đầy đủ hơn về phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng. Phương pháp phân tích SWOT: luận án phân tích đánh giá thực trạng của phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cơ sở xác định: (i) điểm tích cực; (ii) điểm hạn chế; (ii) những cơ hội; (iv) những thách thức và vấn đề đặt ra của nhằm hoàn thiện phân cấp QLNS của tỉnh Ninh Bình, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới. 4 Ngoài ra, nghiên cứu sinh còn hoàn thành luận án trên cơ sở tổng hợp và phân tích số liệu, các công cụ khác như bảng tính Excel, phần mềm xây dựng biểu đồ, đồ thị minh họa,... 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Trên cơ sở tiếp cận vấn đề nghiên cứu như trên, nghiên cứu sinh mong muốn điểm mới của luận án là: (i) Hệ thống hóa và làm rõ khung lý luận về NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP; (ii) Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm chung; (iii) Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, chỉ ra được các thuận lợi, khó khăn và tác động ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý NSNN trên địa bàn, làm rõ các nguyên nhân gây hạn chế hiệu quả trong phân cấp quản lý NSĐP; (iv) Đề xuất được các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận, luận án sẽ là tài liệu cung cấp những vấn đề lý luận về NSNN, phân cấp quản lý NSNN, NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP cho các học sinh, sinh viên, giảng viên có quan tâm tham khảo. Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án đã phân tích khá toàn diện thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các góc độ của hệ thống pháp luật quy định về phân cấp và kết quả thực hiện phân cấp quản lý NSĐP. Đây có thể là tài liệu tham khảo định hướng cho các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý tài chính - ngân sách nói chung, trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng điều chỉnh các quy định về phân cấp QLNS nói chung và trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng phù hợp với bối cảnh, điều kiện và khả năng để quản lý, sử dụng ngân sách hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận án Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu. Chương 2. Những vấn đề lý luận chung về ngân sách địa phương và phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Chương 3. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Chương 4. Các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. 5 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Qua rà soát cho thấy, đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới chủ đề nội dung của luận án. Trên cơ sở các công trình nghiên cứu liên quan tới nội dung phân cấp quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng mà nghiên cứu sinh được tiếp cận có thể phân nhóm các nghiên cứu chính như sau: 1. Nhóm các nghiên cứu về lý luận phân cấp quản lý NSNN: Dù đã có nhiều nghiên cứu lý luận về phân cấp ngân sách, phân cấp QLNS nhưng nhiều nghiên cứu chưa đề cập sâu vào lý luận về phân cấp NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP, nguồn gốc của phân cấp quản lý NSĐP, tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến KT-XH nên đây có thể coi là khoảng trống nghiên cứu mà nghiên cứu này sẽ tập trung vào giải quyết. 2. Nhóm các nghiên cứu kinh nghiệm các nước về phân cấp ngân sách, phân cấp quản lý ngân sách: Trong nghiên cứu này, ngoài việc kế thừa các kết quả nghiên cứu về kinh nghiệm các nước trong phân cấp QLNS nói chung, kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP ở các nước nói riêng thì còn tập trung cập nhật xu hướng và những điều chỉnh mới trong phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước trong thời gian gần đây và điều này có thể được coi là điểm mới trong nghiên cứu của luận án. 3. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam và ở các tỉnh, gồm có 3 nhóm: 3.1. Nhóm các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý ngân sách tới kinh tế - xã hội: Qua xem xét các nghiên cứu liên quan tới chủ đề của luận án đã xem xét về tác động của phân cấp QLNS đến một hoặc một vài yếu tố kinh tế hoặc yếu tố xã hội hoặc yếu tố tài chính. Tuy nhiên trong nghiên cứu này, sẽ nghiên cứu tác động của phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cả khía cạnh tài chính ngân sách và tác động tới KT-XH của địa phương. 3.2. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa Trung ương và địa phương: Trong hầu hết các nghiên cứu thường đánh giá quy định pháp luật về phân cấp QLNS giữa Trung ương và địa phương, kết quả thực hiện phân cấp QLNS giữa Trung ương và địa phương, từ đó chỉ ra điểm mạnh, yếu, hạn chế trong phân cấp QLNS và đề xuất giải pháp gắn với việc sửa đổi Luật NSNN năm 2002. 6 3.3. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương, ngân sách đô thị: Xem xét, đánh giá những mặt tích cực và hạn chế trong cơ chế phân cấp QLNS giữa Trung ương và địa phương nói chung, NSĐP nói riêng nhằm từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện gắn với việc sửa Luật NSNN năm 2002. Tổng quan tình hình tài liệu nghiên cứu cho thấy, đã có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề khác nhau của quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSNN, quản lý NSĐP, trong đó tập trung chủ yếu vào việc phân cấp quản lý NSNN nói chung, hoặc nghiên cứu việc quản lý chi ngân sách của một địa phương cụ thể nào đó. Các công trình đó đã có nhiều đóng góp có ý nghĩa về mặt khoa học, làm sáng tỏ nhiều vấn đề về quản lý NSNN nói chung hoặc quản lý NSĐP nói riêng. Các công trình nghiên cứu giúp cho tác giả có thêm cơ sở khoa học, các căn cứ lý luận - thực tiễn để luận giải và làm sáng tỏ các nội dung nghiên cứu của đề tài luận án. Tuy nhiên, do cách tiếp cận và phạm vi nghiên cứu của từng công trình, đến nay chưa có công trình nào đề cập đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình một cách toàn diện. Những công trình đã nghiên cứu hoặc đề cập đến các vấn đề chung, hoặc khá lạc hậu so với tình hình hiện nay. Khoảng trống về mặt thực tiễn này, cũng như tầm quan trọng của vấn đề nghiên cứu trong bối cảnh mới đã đặt ra một cách cấp thiết và tác giả lựa chọn vấn đề: “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình”, làm đề tài nghiên cứu của luận án. Với cách tiếp cận thực tiễn gắn với một địa bàn nghiên cứu xác định. Đề tài luận án là đề tài độc lập, không trùng lặp; vấn đề mà luận án giải quyết nhằm bù đắp khoảng trống trong lĩnh vực nghiên cứu. 7 Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1. Ngân sách nhà nước 1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và đồng thời là phạm trù lịch sử bởi lịch sử hình thành, phát triển NSNN gắn với sự ra đời của nhà nước và sự phát triển kinh tế hàng hóa. Dưới góc độ dự toán NSNN được cấp có thẩm quyền quyết định (Quốc hội, HĐND) thì có thể hiểu: NSNN là bảng cân đối các khoản thu, chi ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định. Đối với Việt Nam, NSNN được nêu rõ tại Điều 1, Luật NSNN năm 2002 như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” Để tiến tới áp dụng các hình thức QLNS tiên tiến, hiện đại, NSNN tại Luật NSNN năm 2015 được hiểu “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. So với Luật NSNN 2002 thì khái niệm NSNN có sự đổi mới, thể hiện trên hai khía cạnh: (1) Luật NSNN sửa đổi năm 2015 đã thể hiện NSNN được chuẩn bị trên cơ sở “dự toán”, thống nhất với điều kiện chi NSNN nêu tại Khoản 2 Điều 12 là “chi NSNN chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán NSNN được giao”. (2) Niên độ NSNN tại Luật NSNN năm 2015 không chỉ là ngân sách hàng năm mà còn bao hàm cả ngân sách trung hạn do thực hiện “trong một khoảng thời gian nhất định”. 1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước - Các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. - NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. - NSNN là một bản dự toán thu, chi nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của Nhà nước. - NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. - NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. 1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước 8 Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động, được thể hiện qua cách thức Nhà nước sử dụng NSNN trong điều hành vĩ mô. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia NSNN có các vai trò sau: - Huy động nguồn tài chính bảo đảm nhu cầu chi tiêu cho hoạt động của bộ máy Nhà nước. - NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo kinh tế tăng trưởng và phát triển ổn định. - NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái. 2. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách của mỗi cấp ngân sách. Hiện nay hệ thống ngân sách Việt Nam gồm 4 cấp tương ứng là NSTW, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã có quan hệ mật thiết với nhau. Có thể thấy, tính lồng ghép là một đặc thù của hệ thống ngân sách Việt Nam, thể hiện ở thẩm quyền quyết định ngân sách. Tính lồng ghép của hệ thống ngân sách thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước và tập trung trong tổ chức, thực thi quyền lực Nhà nước ở Việt Nam. Sơ đồ Hệ thống cấp hành chính và hệ thống NSNN Việt Nam NHÀ NƯỚC TRUNG ƯƠNG CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ngân sách Trung ương Ngân sách Địa phương Ngân sách Nhà nước CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Bổ sung từ NS cấp trên Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã Ngân sách Huyện Bổ sung từ NS cấp trên Bổ sung từ NS cấp trên 9 3. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước. 3.1. Ngân sách địa phương - Một bộ phận cấu thành của NSNN Ở Việt Nam, do hệ thống NSNN là lồng ghép nên NSĐP là một bộ phận của NSNN. NSĐP chỉ ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phương, phù hợp với địa giới hành chính và theo quy định của Hiến pháp, pháp luật. NSĐP là một bộ phận quan trọng của NSNN và là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền các cấp địa phương trong việc duy trì ổn định và phát triển KT-XH trên địa bàn. Về hình thức, NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách được đưa vào dự toán được HĐND địa phương quyết định và giao cho UBND các cấp địa phương tổ chức thực hiện nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ phát triển KT-XH của CQĐP. NSĐP có thể hiểu là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ tiền tệ tập trung của địa phương, được hình thành bằng các nguồn thu và các khoản chi của địa phương. Xét về mặt bản chất, NSĐP phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là chính quyền các cấp của địa phương với một bên là các chủ thể còn lại thông qua quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách tại địa phương nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các cấp CQĐP. 3.2. Ngân sách địa phương trong quan hệ với NS Trung ương Quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN được thể hiện thông qua cơ chế phân cấp QLNS giữa các cấp ngân sách ở từng nước. Tuỳ vào cơ chế phân cấp ngân sách ở mỗi nước mà quan hệ ngân sách giữa các cấp ngân sách là độc lập, là phụ thuộc. Quan hệ giữa NSĐP với NSTW được thể hiện trong việc xác định cho địa phương nguồn thu hưởng 100%, nguồn thu được phân chia giữa cấp NSTW và NSĐP và thể hiện trong bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP. Nếu số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP bằng 0 (không) thì có thể nói NSĐP có sự động lập tương đối với NSTW và ngược lại. Ở nước ta quan hệ giữa các cấp ngân sách được thể hiện rõ, NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH trên cơ sở bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Đối với NSĐP được tự chủ trong phạm vi phân cấp. 4. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương 4.1. Khái quát các lý thuyết về phân cấp Phân cấp được hiểu là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền Trung ương cho các CQĐP hay cho khu vực kinh tế tư nhân. Cụ thể hơn thì phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối 10 với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ cấp chính quyền Trung ương đến các CQĐP. Phân cấp ngân sách được thể hiện trên bốn nội dung trọng tâm là phân cấp trách nhiệm và quyền hạn thu ngân sách, phân cấp trách nhiệm và quyền hạn chi ngân sách, chuyển giao ngân sách từ cấp trên cho cấp dưới và ngược lại, phân cấp vay nợ của CQĐP/cấp dưới. 4.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách - Quan niệm về phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách liên quan đến sự phân phối nguồn lực công giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương. Có thể coi phân cấp ngân sách có thể được định nghĩa là sự phân công trách nhiệm và quyền hạn, cũng như lợi ích, giữa các cấp khác nhau của chính quyền về quản lý và thực hiện NSNN. Phân cấp ngân sách có thể được hiểu “là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định”. Nói cách khác, phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và QLNS nhà nước, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. - Phân cấp quản lý ngân sách Phân cấp QLNS nhà nước được hiểu là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSĐP là làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền địa phương, góp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành NSĐP. Vì vậy, trong luận án này phân cấp quản lý NSĐP được hiểu: “là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định”. 4.3. Các yêu cầu trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương - Đảm bảo tính thống nhất của NSNN nói chung, NSĐP nói riêng. - Phải phù hợp với phân cấp quản lý trong các lĩnh vực khác nhằm tạo ra sự đồng bộ trong thực hiện và quản lý các ngành, các lĩnh vực của nhà nước. 11 - Các nội dung phân cấp quản lý NSĐP phải phù hợp với Hiến pháp và các quy định của pháp luật. 4.4. Các nguyên tắc trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương - Phân cấp quản lý NSĐP phải được tiến hành đồng bộ, phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, tổ chức bộ máy hành chính và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. - Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên và sự độc lập tương đối của ngân sách cấp dưới trong hệ thống ngân sách thống nhất. Đối với quốc gia thì phải đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW còn đối với địa phương thì vai trò chủ đạo thuộc về ngân sách cấp tỉnh. - Đảm bảo sự chủ động và độc lập tương đối cho các cấp NSĐP bên dưới (cấp huyện, xã) phù hợp với năng lực, trình độ quản lý của CQĐP. - Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSĐP. Phân cấp quản lý NSĐP là một tất yếu khách quan, bắt nguồn từ sự phân cấp quản lý kinh tế và hệ thống tổ chức hành chính CQĐP. Vì vậy, phân cấp quản lý NSĐP cần được thực hiện trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Bỏ qua các nguyên tắc trên sẽ làm cho phân cấp quản lý NSĐP không đạt được hiệu quả mong muốn. 4.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương - Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý ngân sách địa phương. - Giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước, gồm: (i) Phân cấp nhiệm vụ chi; (ii)Phân cấp nguồn thu; (iii) Hệ thống điều tiết, bổ sung/chuyển giao ngân sách; (iv) Phân cấp quyền vay nợ. - Giải quyết mối quan hệ trong thực hiện chu trình ngân sách 4.6. Ưu điểm, nhược điểm của phân cấp quản lý NSĐP - Ưu điểm Phân cấp quản lý NSĐP là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính tại các cấp địa phương. Phân cấp quản lý NSĐP hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì sự phát triển hoạt động của các cấp CQĐP mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng trong địa phương. Phân cấp QLNS tạo cho địa phương chủ động có các chính sách và sự quản lý thích hợp đối với nguồn lực tự có của địa phương. 12 Phân cấp ngân sách giúp tăng cường cạnh tranh và cung cấp hàng hóa công tối ưu. * Nhược điểm: Cạnh tranh thuế; Gia tăng bất bình đẳng về tài chính giữa các địa phương; Gia tăng rủi ro trong quản lý nguồn lực địa phương; Bóp méo sự phân bổ nguồn lực: Tóm lại, phân cấp ngân sách có những lợi ích tiềm tàng, song cũng chứa đựng các rủi ro đáng kể. Các lợi ích và rủi ro này thể hiện ở các mức khác nhau tùy thuộc vào mức độ và cách thức phân cấp ngân sách của từng nước. Vì vậy, khi quyết định tiến hành phân cấp QLNS đến đâu, Chính phủ mỗi nước phải nghiên cứu kỹ những đặc thù của nước mình để bảo đảm phân cấp một cách hợp lý, nhằm phát huy các lợi ích của phân cấp, đồng thời cũng ngăn ngừa các rủi ro có thể xảy ra. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, việc không phân cấp hay tập trung quyền lực ở trung ương cũng sẽ đem lại những rủi ro lớn không kém gì các rủi ro khi phân cấp không hợp lý. Do đó, vấn đề là phải tìm ra cách thích hợp và đem lại lợi ích lớn nhất cho người dân. 4.7. Những nhân tố ảnh hưởng phân cấp quản lý ngân sách địa phương Hình thức cấu trúc nhà nước. Tính chất và mức độ phân cấp về quản lý hành chính, kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền. Khả năng cung cấp hàng hoá, dịch vụ công Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương Trình độ cán bộ quản lý các cấp 4.8. Các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý NSĐP Mức độ phân cấp quản lý NSĐP có thể được đánh giá bằng 2 nhóm: Quyền quyết định của CQĐP đối với ngân sách (thu và chi) và Quy mô và mức độ ngân sách được phân cấp cho các cấp ngân sách trong quản lý và thực hiện. Trên cơ sở các nội dung phân cấp quản lý NSĐP, các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý NSĐP có thể gồm các tiêu chí sau đây: [1]. Nhóm tiêu chí định tính - Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý ngân sách địa phương - Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối NSNN 13 - Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. [2]. Nhóm tiêu chí định lượng đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSĐP. - Tỷ lệ giữa số thu của cấp huyện (xã) / Tổng thu NSĐP của tỉnh - Cơ cấu nguồn thu giữa các cấp chính quyền - Tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách - Tỷ lệ bổ sung cân đối ngân sách trong ngân sách cấp huyện (hoặc từ huyện xuống xã) - Tỷ lệ bổ sung có mục tiêu trong ngân sách cấp huyện. - Tỷ lệ chi ngân sách cấp huyện (hoặc xã) trong tổng chi NSĐP - Tỷ lệ chi đầu tư ngân sách cấp huyện (hoặc xã) / Tổng chi đầu tư NSĐP - Tỷ lệ chi thường xuyên ngân sách cấp huyện (hoặc xã)/ Tổng chi đầu tư NSĐP. 5. Kinh nghiệm của các nước về phân cáp quản lý ngân sách địa phương Trên cơ sở nghiên cứu các nước về: Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước; Cơ sở pháp lý cho việc phân cấp quản lý ngân sách; Xu hướng chung về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các nước (Về phân định nguồn thu; Về Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; Về cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương cho địa phương; Về Cơ chế vay và quản lý vay nợ ở các nước Bài học rút ra từ nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế Từ kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở các nước trên thế giới có thể rút ra một số bài học sau đây: - Ở tất cả các nước, cơ sở pháp lý cho vấn đề phân cấp quản lý NSNN đều rõ ràng, ổn định và đồng bộ giữa chính sách về tài chính với các chính sách khác. Nền hành chính và cơ chế hoạt động của bộ máy hành chính các cấp tương đối ổn định, được phân cấp quyền lực chặt chẽ nên tạo điều kiện tốt cho phân cấp về ngân sách. - Hệ thống ngân sách của các nước độc lập với nhau, cấp nào quyết định ngân sách cấp đó, không lồng ghép, cấp trên không giao nhiệm vụ thu, chi cho ngân sách cấp dưới. - Đại bộ phận các nước đều phân cấp về thu theo hướng chọn một số khoản thu để phân chia một phần cho Trung ương và một phần cho địa phương. Ngoài ra, có nhiều nước cho phép các địa phương được quy định thu thêm một tỷ lệ (có khống chế mức tối đa) vào cùng một khoản thu của Trung ương trên địa bàn. 14 - Việc phân định thu ở các nước đều tập trung đại bộ phận các khoản thu quan trọng về Trung ương dẫn đến hầu hết các địa phương đều bị thâm hụt ngân sách. Tuy nhiên, các Chính phủ đều cố gắng điều chỉnh để thâm hụt chỉ ở mức vừa phải. Để giải quyết thâm hụt NSĐP, Trung ương sử dụng biện pháp trợ cấp. Biện pháp trợ cấp có mục đích điều hoà nguồn lực giữa các địa phương, kích thích các địa phương khai thác tốt các nguồn thu trên địa bàn đồng thời kiểm soát, chi phối các địa phương ở các mức độ khác nhau. - Các nước đều cố gắng quy định những tiêu thức trợ cấp, bổ sung ngân sách cho các địa phương một cách rõ ràng bằng việc xây dựng những công thức tính toán số cần trợ cấp, bổ sung. Tuy nhiên đây là một vấn đề rất khó khăn phức tạp. Tuy còn nhiều khác biệt trong khi giải quyết vấn đề này nhưng tiêu chí về dân số của các địa phương thường được dựa vào làm căn cứ chủ yếu để xác định lượng trợ cấp. - Trung ương không can thiệp nhiều vào vấn đề điều hành cụ thể ngân sách của các địa phương. Việc quản lý vay nợ của các cấp CQĐP được quản lý hết sức chặt chẽ và thường do Chính phủ Trung ương quy định trong những trường hợp cụ thể. Tóm lại, những vấn đề được rút ra qua tìm hiểu nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp của các nước có ý nghĩa hết sức quan trọng để xem xét, vận dụng những nội dung cụ thể vào tình hình của Việt Nam. Đặc biệt là cơ chế phân cấp một mặt đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của Trung ương đồng thời đảm bảo quyền điều hành chủ động của địa phương đối với nhiệm vụ được phân cấp, Trung ương không can thiệp vào những nhiệm vụ đã phân cấp cho địa phương. 15 Chương 3 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH 1. Sau khi thông tin về đặc điểm tự nhiên và đặc điểm kinh tế - xã hội và đó ảnh hưởng đến hoạt động thu, chi cũng như phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh. Luận án đánh giá về thực trạng ban hành các văn bản quy định về phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các góc độ: 1.1. Về hệ thống văn bản pháp luật quy định về phân cấp quản lý ngân sách giữa Trung ương và địa phương, gồm: Các văn bản giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Văn bản giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối NSNN. Và các văn bản giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. 1.2. Đánh giá quá trình hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. - Việc ban hành định mức phân bổ ngân sách: Định mức phân bổ chi thường xuyên và Định mức phân bổ chi đầu tư phát triển qua 3 giai đoạn ổn định ngân sách 2004-2006, 2007-2010 và giai đoạn 2011-2015. - Chính quyền địa phương ban hành các chế độ, chính sách về thu, chi ngân sách gồm: Lĩnh vực thu ngân sách; và trong lĩnh vực chi ngân sách: - Về mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước - Về mối quan hệ trong thực hiện chu trình ngân sách 1.3. Phân cấp nguồn thu: Việc nghiên cứu phân cấp nguồn thu được chia thành 3 nhóm chính gồm: (1) Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và thu khác ngân sách; (2) Khoản thu tiền sử dụng đất; và (3) Khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu. Do phạm vi qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006, 2007-2010 và 2011-2015, cho nên trong nghiên cứu tập trung nêu những nội dung có sự thay đổi, điều chỉnh qua các thời kỳ ổn định ngân sách. Đồng thời phân tích, đánh giá sâu vào những quy định về phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương 16 trong giai đoạn 2011-2015 để làm rõ những kết quả đạt được, những điểm còn tồn tại, hạn chế, làm cơ sở đưa ra những đề xuất giải pháp trong thời gian tới. 1.4. Đối với phân cấp nhiệm vụ chi: Nhìn chung, khung pháp lý quy định phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP là tương đối ổn định; Phân cấp nhiệm vụ chi được chia thành 3 nhóm: (1) Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh; (2) Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện; (3) Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã. 2. Kết quả thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. 2.1. Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ thu NSNN trên địa bàn theo 3 nhóm gồm: Các khoản thu từ thuế, phí; Khoản thu tiền sử dụng đất và Khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu. 2.2. Đánh giá thực hiện quy định về phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh. Những kết quả đạt được - Phân cấp nguồn thu ngân sách đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách - Tăng tính tự chủ trong quản lý thu ngân sách cho địa phương - Khuyến khích cấp huyện, cấp xã chủ động bồi dưỡng nguồn thu - Đối với việc thực hiện phân chia nguồn thu từ thuế, phí của các cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh: Nhìn chung, qua các giai đoạn ổn định ngân sách đã có sự điều chỉnh theo hướng mở rộng phân cấp một số khoản thu cho ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã nhằm tăng cường nguồn lực, tạo sự chủ động và khuyến khích chính quyền cấp huyện, cấp xã quản lý, khai thác nguồn thu gắn với nuôi dưỡng nguồn thu. Nguồn thu được tập trung chủ yếu vào ngân sách cấp tỉnh nhằm cung ứng nguồn tài chính đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp tỉnh ở địa phương. Ngân sách cấp huyện, ngân sách xã được phân cấp nguồn thu nhằm có đủ nguồn lực đáp ứng nhiệm vụ KT-XH được phân cấp, từng bước tạo sự chủ động, phát huy tính năng động sáng tạo của các cấp chính quyền trong quản lý, khai thác nguồn thu trên địa bàn, góp phần chủ động nguồn để thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn. Tuy nhiên xét về quy mô số thu được hưởng theo phân cấp của ngân sách cấp xã có xu hướng ngày càng thu hẹp. - Đối với việc thực hiện tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất Những tồn tại, hạn chế - Việc lựa chọn một số loại thuế và cơ chế phân chia thuế trong quy định phân cấp thu ngân sách chưa căn cứ vào bản chất khoản thu ngân sách. 17 - Địa phương thiếu khả năng tự chủ về thu ngân sách - Tỷ lệ phân chia nguồn thu một số khoản thu còn chưa phù hợp Nguyên nhân tồn tại, hạn chế 2.3. Đánh giá tình hình thực hiện phân cấp quản lý nhiệm vụ chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015 Đánh giá chung những kết quả đạt được Trong tổng chi NSĐP bao gồm 5 khoản chính: Chi cân đối NSĐP; Chi quản lý qua NSNN; Chi chuyển nguồn ngân sách; Chi thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, chi thực hiện các mục tiêu nhiệm vụ khác; và chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. Do các quy định nội dung nhiệm vụ chi bắt đầu từ khi thực hiện Luật NSNN năm 2002 từ năm ngân sách 2004 đến năm 2015 cơ bản là giữ nguyên cho nên ở phần dưới tập trung đánh giá số liệu chi NSĐP giai đoạn 5 năm gần đây (từ 2011 đến năm 2015). Việc giao các nhiệm vụ chi ở từng cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh đã đảm bảo nguyên tắc giao quyền tự chủ cho từng cấp địa phương trong việc đưa ra các quyết định dự toán ngân sách theo thứ tự ưu tiên, phù hợp với điều kiện tự nhiên, KT-XH, trình độ quản lý, tổ chức thực hiện của địa phương, đồng thời phù hợp với yêu cầu, nguyện vọng của người dân địa phương nhằm thực hiện ngày càng tốt hơn nhu cầu an sinh xã hội và phát triển KT-XH. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Việc trao quyền nhiều hơn cho CQĐP khi quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. Một bước tiến quan trọng của Luật NSNN năm 2002 là việc cấm chính quyền cấp trên giao cho cấp dưới nhiệm vụ chi nhưng lại không chỉ rõ nguồn ngân sách bảo đảm. Nhìn chung, đây là một biện pháp quan trọng giúp cải thiện công tác QLNS và quan hệ ngân sách có trật tự giữa các cấp chính quyền. Đặc biệt, biện pháp này rất có ý nghĩa trong tình hình hiện nay của Việt Nam, khi chính quyền các tỉnh trên thực tế có quyền tự chủ hoàn toàn trong việc giao nhiệm vụ chi cho cấp dưới. Đánh giá cụ thể việc thực hiện một số nhiệm vụ chi ngân sách và những vấn đề đặt ra - Chi Đầu tư phát triển - Chi thường xuyên 18 - Ứng trước dự toán năm sau - Sử dụng dự phòng ngân sách - Quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách - Về mức huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh 3. Đánh giá thực hiện chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới 3.1. Quy định về chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo Luật ngân sách nhà nước gồm chi trợ cấp bổ sung cân đối và chi bổ sung có mục tiêu. 3.2. Những kết quả đạt được: Các khoản bổ sung cân đối minh bạch hơn, giúp giảm bớt cơ chế xin - cho và làm cho các kết quả khách quan. Khoản bổ sung cân đối được thực hiện trong một giai đoạn ổn định từ 3-5 năm. Điều này nhằm mục đích kiểm soát hoặc giảm bớt các động cơ tiêu cực của chính quyền cấp huyện. Trợ cấp BSCĐ từ ngân sách cấp tỉnh xuống ngân sách huyện cho thấy xu hướng tăng cường phân cấp nguồn thu cho ngân sách huyện. Tuy nhiên đối với cấp xã lại có xu hướng ngược lại, nguồn tự đảm bảo của ngân sách xã có xu hướng giảm dần qua các giai đoạn. Quy mô ngân sách xã là nhỏ bé, ngân sách xã rất phụ thuộc vào ngân sách cấp huyện và có xu hướng ngày càng tăng cao qua các giai đoạn ổn định. 3.3. Những tồn tại, hạn chế: Nhìn chung cả ngân sách huyện và ngân sách xã hiện nay số trợ cấp bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đều chiếm tỷ trọng lớn, cho thấy sự phụ thuộc của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên là rất lớn. Mặc dù tổng số chi ngân sách của các địa phương nhận BSMT tuy lớn, nhưng thực chất thẩm quyền quyết định của HĐND địa phương lại không cao do thực hiện theo mục tiêu của cấp trên, việc gắn liền với đặc thù, điều kiện KT-XH của địa phương là không cao. Những địa phương nhận hỗ trợ BSMT từ ngân sách cấp trên lớn thì HĐND các địa phương đó mới chỉ thực hiện một cách hình thức các thẩm quyền liên quan đến dự toán và quyết toán ngân sách, bởi không có nguồn bố trí thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương đặt ra; nhiệm vụ chi do cấp trên quy định thông qua BSMT. 19 Chương 4 CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNGTRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH Trên cơ sở định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh gồm: (i) Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và (ii) Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Nghiên cứu sinh nêu lên những cơ hội và thách thức với quản lý ngân sách địa phương tại Ninh Bình trong thời gian tới; Mục tiêu đổi mới phân cấp quản lý ngân sách địa phương và 6 định hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách. Từ đó Luận án nêu một số đề xuất hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình để nghiên cứu xem xét trong thời gian tới gồm: 1. Nâng cao chất lượng ban hành các chế độ chính sách - Đối với các chế độ chính sách về thu ngân sách Các khoản phí, lệ phí cần phân định gắn với mục tiêu tính chất và đặc điểm của từng loại lệ phí cũng như gắn với từng cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại đơn vị. - Đối với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách Trước khi ban hành một chế độ, định mức chi tiêu cần tính toán số đối tượng được hưởng, thời gian tác động của chính sách và quan trọng hơn cả là nguồn lực hiện tại có đảm bảo để thực hiện chế độ đó hay không, tránh trường hợp phải cắt giảm những khoản chi khác để bù đắp kinh phí thực hiện chế độ mới ban hành. Nói cách khác, việc ban hành phải dựa trên cơ sở khoa học và điều kiện thực tiễn. 2. Đề xuất điều chỉnh phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách các cấp chính quyền địa phương 2.1. Điều chỉnh, bổ sung khoản thu theo phân cấp hiện hành - Thuế Giá trị gia tăng điều chỉnh: Khoản thu thuế GTGT thu từ các doanh nghiệp, tổ chức cá nhân do Cục Thuế tỉnh quản lý thì giảm số phân chia ngân sách cấp tỉnh còn 70-80%, để tăng số phân chia cho ngân sách cấp huyện từ 20- 30%. Đối với các doanh nghiệp do Chi cục thuế quản lý giữ nguyên phân chia cho ngân sách huyện 100%. Đối với thu từ các hộ SXKD trên trên địa bàn các xã, thị trấn phân chia cho ngân sách cấp xã 100% (chuyển 30% từ ngân sách cấp huyện về); trên địa bàn các phường phân chia cho ngân sách cấp huyện 50%, ngân sách phường 50% (chuyển 30% từ ngân sách cấp huyện về). 20 - Lệ phí trước bạ nhà đất, Thuế nhà đất: Điều chỉnh tỷ lệ phân chia hai khoản thu này đối với các xã, thị trấn là 100%. - Thuế Tài nguyên và Phí Bảo vệ môi trường khai thác khoáng sản: Điều chỉnh đối với các doanh nghiệp và tổ chức cá nhân thuộc Cục Thuế tỉnh quản lý thu phân chia 100% cho ngân sách cấp tỉnh. - Khoản thu thuế môn bài: Điều chỉnh các doanh nghiệp do Cục Thuế tỉnh quản lý nộp thuế môn bài vào ngân sách tỉnh. - Thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phần NSĐP được hưởng theo quy định: Phân chia cho 3 cấp ngân sách như khoản thu thuế tài nguyên thay vì phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 100% - Thu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông: Phân chia cho cấp tỉnh 70% và cấp huyện 30%, thay vì phân chia 100% cho cấp tỉnh như hiện nay. - Về khoản thu phí sử dụng đường bộ đối với xe mô tô: Đề nghị bãi bỏ khoản thu này. - Thuế bảo vệ môi trường phân chia cho cấp tỉnh 100% và Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp phân chia cho cấp xã 100% - Về khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết: Điều chỉnh số thu do Công ty TNHH MTV Xổ số kiến thiết nộp ngân sách phân chia cho ngân sách cấp tỉnh 80%, ngân sách thành phố Ninh Bình 20%. - Về khoản thu tiền sử dụng đất: Tăng tỷ lệ phân chia cho các xã của thành phố Ninh Bình từ 6% lên 20%; thống nhất tỷ lệ phân chia ngân sách tỉnh là 25% đối với số thu trên địa bàn thành phố Tam Điệp thay vì 2 nhóm phân chia 20% và 30% như hiện nay. 2.2. Phân cấp các khoản thu ngân sách mới theo quy định của Luật ngân sách nhà nước năm 2015 - Khoản thuế Thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán tập trung cho các địa phương trước khi phân cấp về ngân sách: + Đối với doanh nghiệp có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc hoạt động tại địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác với địa bàn nơi doanh nghiệp có trụ sở chính, thì số thuế TNDN được tính nộp theo tỷ lệ chi phí giữa nơi có cơ sở sản xuất và nơi có trụ sở chính. + Đối với doanh nghiệp trong lĩnh vực thương mại, dịch vụ, bao gồm cả hoạt động tín dụng có hoạt động kinh doanh trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, nhưng hạch toán tập trung, thực hiện kê khai và nộp thuế tại địa bàn nơi doanh nghiệp đóng trụ sở chính. 21 - Các khoản thu hồi vốn của NSĐP đầu tư tại các tổ chức kinh tế do UBND cấp tỉnh làm chủ sở hữu phân chia ngân sách cấp tỉnh 100%; và Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương xử lý do cấp nào thực hiện thì phân chia cho ngân sách cấp đó 100% - Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định của pháp luật do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện thuộc cấp nào thu thì ngân sách cấp đó hưởng 100%. - Thu từ các khoản phí do cấp nào thực hiện thì phân chia cho ngân sách cấp đó 100%. 3. Đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 3.1. Đối với chi đầu tư phát triển: Quy định thực hiện vay nợ của ngân sách địa phương và Tăng quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh 3.2. Đối với chi thường xuyên: Đề nghị bỏ nhiệm vụ chi khoa học công nghệ của ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã; NSTW chịu trách nhiệm bảo đảm kinh phí cho các cơ quan của Trung ương đống trên địa bàn; quy định về việc phối hợp nguồn lực để thực hiện một số nhiệm vụ chi: Chỉ những huyện đạt quy mô dân số đến một mức nào đó mới được đầu tư xây dựng bệnh viện huyện, tương tự xã đạt đến quy mô dân số nào đó mới xây dựng trạm xá... 3.3. Về thẩm quyền, phạm vi ứng trước dự toán năm sau: Quy định cụ thể về thẩm quyền, nguyên tắc, tiêu chí và điều kiện ứng trước dự toán ngân sách năm sau. 3.4. Về chuyển nguồn sang ngân sách năm sau: Không quy định bổ sung thêm một số nội dung được phép chuyển nguồn như: Sửa chữa đến hoàn thành các thủ tục và ký hợp đồng trước ngày 31/12 năm thực hiện dự toán, hoặc một số nội dung chi có tính chất đặc thù của các ngành. 3.5. Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: Quy định cụ thể về điều kiện được NSNN hỗ trợ vốn điều lệ, về quy định quản lý đối với phần vốn NSNN hỗ trợ (nếu có), về chế độ báo cáo tài chính và trách nhiệm giải trình. 3.6. Dự phòng ngân sách: Quy định cụ thể dự phòng ngân sách các cấp chính quyền địa phương sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ chi 22 3.7. Chính sách cấp lại số vượt thu tiền sử dụng đất: Đề nghị điều chỉnh cấp lại 70% nguồn vượt thu tiền sử dụng đất ngân sách cấp tỉnh do các huyện, thành phố thực hiện; Chính sách cấp lại số thu tiền sử dụng đất cho các xã được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới trong thời gian 2 năm (năm được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới và năm sau đó). 3.8. Về chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới: Đối với bổ sung cân đối: Cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định. Đối với bổ sung có mục tiêu: Xây dựng tiêu thức phân bổ số thu ngân sách hợp lý, giảm số bổ sung từ ngân sách cấp trên, tạo nguồn tại chỗ để tăng sự chủ động của địa phương, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. 3.9. Về bội chi ngân sách cấp tỉnh: Để thống nhất trong tổ chức thực hiện, việc phân bổ số bội chi ngân sách giữa trung ương và các địa phương và giữa các CQĐP cấp tỉnh cũng cần được làm rõ trên cơ sở các nguyên tắc phân bổ cụ thể và minh bạch. 3. Một số giải pháp khác. - Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức quản lý NSĐP - Đẩy mạnh cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà nước - Ứng dụng khoa học công nghệ vào công tác quản lý ngân sách - Tăng cường công tác giám sát ngân sách địa phương của HĐND - Về tiêu chí phân công cơ quan thuế quản lý đối với người nộp thuế do Cục Thuế, Chi cục Thuế quản lý 4. Kiến nghị nhằm tiếp tục nghiên cứu phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Trên cơ sở đánh giá những ưu điểm, tồn tại và các mục tiêu đổi mới, định hướng về phân cấp quản lý NSNN như trên, đề xuất một số nội dung nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trong thời gian tới với các nội dung về: 4.1. Hệ thống ngân sách nhà nước: Xoá bỏ lồng ghép, ngân sách từng cấp độc lập; theo đó, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định; đồng thời đơn giản quy trình, rút ngắn thời gian, nâng cao chất lượng trong công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. 23 4.2. Thẩm quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm: Tăng cường chủ động, thực quyền cho địa phương, khắc phục tình trạng chồng chéo, đồng nâng cao chất lượng, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách hàng năm và trên cơ sở sửa đổi hệ thống ngân sách theo hướng ngân sách các cấp độc lập. 4.3. Phân cấp nguồn thu ngân sách: Trong dài hạn cần tăng quyền quyết định đối với nguồn thu cho chính quyền địa phương theo hướng Trung ương có thể đưa ra một danh mục các nguồn thu cố định, mang tính bắt buộc tuân thủ và một danh mục các nguồn thu không cố định mang tính địa phương. Có thể cho HĐND cấp tỉnh quyết định áp dụng trên địa bàn một số khoản phí, lệ phí chưa có trong danh mục kèm theo Luật phí và lệ phí hoặc HĐND cấp tỉnh quyết định áp dụng trên địa bàn tăng mức hoặc tỷ lệ thu phí, lệ phí đã được cấp có thẩm quyền quyết định đối với các loại phí, lệ phí nằm trong danh mục kèm theo Luật phí và lệ phí. Cần quy định cụ thể hơn mức hỗ trợ cho chính quyền địa phương đối với các khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Điều chỉnh các khoản thu thuế GTGT, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế tài nguyên phù hợp với bản chất nguồn thu và giảm bớt sự chênh lệch giàu, nghèo giữa các địa phương. 4.4. Phân cấp nhiệm vụ chi: Việc phân cấp nhiệm vụ chi chỉ có hiệu quả và phát huy tác dụng khi được phân cấp nguồn thu tương ứng yêu cầu chi tiêu của địa phương cho nên trong thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi phải tương ứng với nguồn thu được phân cấp cho cấp đó. 4.5. Định mức phân bổ ngân sách: Từng bước thiết lập mối quan hệ giữa chính sách, định mức và kết quả thực hiện chi tiêu ngân sách. Tiến tới định mức chi tiêu trở thành một căn cứ quan trọng để xác định định mức phân bổ ngân sách. 4.6. Thẩm quyền ban hành chính sách chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách: Cần gia tăng sự tự chủ cho chính quyền địa phương, giảm dần sự can thiệp của các cơ quan Trung ương vào các đơn vị ở cấp địa phương. 4.7. Xóa bỏ cơ chế thưởng thu vượt dự toán cho địa phương Nhằm góp phần tăng tăng tính hợp lý trong phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP để đảm bảo nguyên tắc “vai trò chủ đạo của NSTW và tính chủ động của NSĐP”. 24 KẾT LUẬN Phân cấp quản lý NSĐP là nội dung quan trọng, nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là các cấp chính quyền cơ sở trong việc tạo ra nguồn lực tài chính để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền tích cực khai thác các tiềm năng của mình, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách để phát triển KT-XH của địa phương. Đánh giá đúng thực trạng của quản lý ngân sách tỉnh Ninh Bình, sau 12 năm thực hiện Luật NSNN năm 2002, trải qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách (2004- 2006, 2007-2010 và 2011-2015), nghiên cứu những quy định mới về phân cấp quản lý NSĐP theo Luật NSNN năm 2015, để từ đó đề xuất hệ thống các phương hướng, giải pháp và những kiến nghị tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Đồng thời đề xuất những kiến nghị thuộc thẩm quyền của các cơ quan Trung ương nhằm tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trong thời gian tới.