Tóm tắt Luận án Pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH TÔ VĂN CHÂU PH¸P LUËT VÒ THùC HIÖN D¢N CHñ TRONG HO¹T §éNG CñA C¥ QUAN HµNH CHÝNH NHµ N¦íC ë VIÖT NAM TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 62 38 01 01 HÀ NỘI - 2016 Công trình được hoàn thành tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Người hướng dẫn khoa học: GS,TS. PHAN TRUNG LÝ Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Vào hồi...... giờ....... ngày...... tháng...... năm 2016 Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia và Thư viện Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Dân chủ gắn liền với lịch sử phát triển nhân loại. Ngày nay, đề cao dân chủ và thượng tôn pháp luật là một trong những tiêu chí không thể thiếu của nhà nước pháp quyền. Dân chủ trên thực tế chứ không chỉ được ghi trên những biểu ngữ. Dân chủ sẽ không còn là những khẩu hiệu chung chung, nếu các yêu cầu về dân chủ được thể chế hóa thành các quy định pháp luật và được bảo đảm bởi hành động của toàn bộ hệ thống chính trị. Nói cách khác, dân chủ sẽ không còn là những khẩu hiệu chung chung, nếu trên toàn lãnh thổ và trong toàn bộ hoạt động của nhà nước, quyền làm chủ của nhân dân được pháp luật hóa và được hiện thực hóa. Thực tiễn cho thấy, thực hiện dân chủ (THDC) trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) là đòi hỏi tất yếu, xuất phát từ yêu cầu bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân và từ tính chất phục vụ của nền hành chính nhà nước. Để bảo đảm mọi người dân, cơ quan, tổ chức sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, thì THDC trong hoạt động của CQHCNN không thể không được thể chế hóa bằng pháp luật. Mặc dù vậy, pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế. Biểu hiện rõ nhất là các quy định pháp luật rời rạc, chưa đầy đủ, chồng chéo, thiếu tính khả thi, thậm chí mâu thuẫn. Hậu quả đương nhiên là hiện tượng mất dân chủ vẫn đang phổ biến, đi đôi với nó là suy giảm niềm tin của người dân và sự kém hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của các CQHCNN. Tại Đại hội lần thứ XI của Đảng một yêu cầu đã được đặt ra cho cả hệ thống chính trị là đến năm 2020 phải “có cơ chế để nhân dân thực hiện đầy đủ quyền làm chủ” [42, tr.100], “có cơ chế cụ thể để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ trực tiếp” [42, tr.239] nhằm phát huy mạnh mẽ mọi khả năng sáng tạo và bảo đảm đồng thuận trong xã hội, tạo động lực phát triển đất nước. Vừa qua, Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 6, đã 2 thông qua Hiến pháp mới (Hiến pháp năm 2013) bổ sung nhiều nội dung liên quan đến quyền cơ bản của công dân và cơ chế thực hiện các quyền đó. Điều này đặt ra đòi hỏi các văn bản QPPL phải nhanh chóng được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện để các quyền của công dân trong Hiến pháp không chỉ nằm trên giấy, mà đi vào thực tiễn. Tuy nhiên, đây là một nhiệm vụ không hề dễ, nếu không muốn nói là còn gặp nhiều khó khăn. Để góp phần giải quyết những vấn đề lý luận, cũng như thực tiễn đang đặt ra cho pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề: “Pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu của luận án. 2. Mục đích và nhiệm vụ của luận án 2.1. Mục đích của luận án Mục đích của luận án là nghiên cứu lý luận và thực tiễn của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam, từ đó đưa ra các quan điểm, giải pháp hoàn thiện hệ thống các quy định pháp luật trong lĩnh vực này. 2.2. Nhiệm vụ của luận án Để đạt mục đích trên, luận án có các nhiệm vụ: - Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài của luận án, từ đó chỉ ra các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu. - Làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật trong lĩnh vực này, như: khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, các tiêu chí đánh giá, chỉ ra các yếu tố tác động đến quá trình hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam; kinh nghiệm có liên quan từ các nước có thể áp dụng vào nước ta. - Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam trong thời gian tới. 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam dưới góc độ của chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, trong đó có nghiên cứu các quan điểm về các vấn đề liên quan, cũng như QPPL ở trong và ngoài nước về THDC trong hoạt động của CQHCNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Về góc độ nghiên cứu: Nghiên cứu nội dung, hình thức “Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam” dưới góc độ của khoa học Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, trong đó hướng chủ yếu vào hoàn thiện pháp luật. Về không gian: Nghiên cứu các quy định pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN từ cấp huyện trở lên. Về thời gian: Chủ yếu nghiên cứu pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN từ sau đổi mới, đặc biệt là giai đoạn từ sau Chỉ thị số 30- CT/TW ngày 18.2.1998 của Bộ Chính trị (khóa VIII) về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở đến nay và quá trình đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước. 4. Cơ sở lý luận, phương pháp nghiên cứu của luận án Luận án được thực hiện dựa trên nền tảng lý luận của Học thuyết Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, chính sách của Đảng về nhà nước và pháp luật, về dân chủ XHCN, đặc biệt là pháp luật THDC trong hoạt động của CQHCNN và tham khảo các công trình đã công bố có liên quan. Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của triết học Mác-Lênin, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể, như: phương pháp lôgic, phương pháp hệ thống, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp xã hội học pháp luật, phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để phát hiện và xử lý tất cả các vấn đề lý luận, cũng như thực tiễn có liên quan để giải quyết đề tài một cách khoa học: 4 Chương 1 sử dụng các phương pháp cơ bản: phân tích, lôgic, hệ thống, so sánh, tổng hợp để xác định các vấn đề đã được nghiên cứu toàn diện, sâu sắc và những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu trong luận án. Chương 2 sử dụng các phương pháp cơ bản: phân tích, lôgic, hệ thống, so sánh để xác định và trình bày một cách có hệ thống quan niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, tiêu chí đánh giá pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam. Chương 3 sử dụng các phương pháp cơ bản: phân tích, lôgic, hệ thống, so sánh, tổng hợp, lịch sử cụ thể, xã hội học pháp luật để làm rõ và trình bày có hệ thống những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm và hạn chế trong pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Chương 4 sử dụng các phương pháp cơ bản: phân tích, lôgic, hệ thống, lịch sử cụ thể để kiến giải, đề xuất và sắp xếp một cách lôgic các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam. 5. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện, có hệ thống và sâu sắc về cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN và vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật này trong những năm tới, vì vậy, có những đóng góp mới về khoa học: - Xây dựng được khái niệm, làm rõ đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam. - Làm rõ quá trình hình thành, phát triển, đánh giá đúng những thành tựu, hạn chế trong pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam và nguyên nhân của chúng. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp phù hợp nhằm phát huy thành tựu, khắc phục những hạn chế của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở nước ta trong những năm tới. 5 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án - Về mặt lý luận: Luận án đã cung cấp cơ sở lý luận của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN cho chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. - Về mặt thực tiễn: Luận án có giá trị tham khảo cho hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN, cũng như pháp luật về THDC nói chung. Đồng thời, có giá trị tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy về Nhà nước và pháp luật trong các cơ sở nghiên cứu, đào tạo. 7. Kết cấu của Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 Chương, 9 tiết. Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1.1. Các công trình nghiên cứu được công bố ở trong nước Nhóm thứ nhất, các công trình tiêu biểu liên quan đến dân chủ, THDC gồm: “Dân chủ tư sản và dân chủ XHCN” của Thái Ninh - Hoàng Chí Bảo (Nxb.Sự thật, H, 1991); “Mối quan hệ pháp lý giữa cá nhân công dân với Nhà nước” của Trần Ngọc Đường và Chu Văn Thành (Nxb.Chính trị quốc gia, H, 1994); “Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” do GS.TS. Đào Trí Úc chủ biên (Nxb.Chính trị quốc gia, 2009); “Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992” của GS.TS. Trần Ngọc Đường (Nxb.Chính trị quốc gia, H, 2012); “Vai trò của Nhà nước đối với việc thực hiện quyền dân chủ của nhân dân ở Việt Nam 6 hiện nay” luận án Tiến sĩ Triết học của Trần Thị Băng Thanh bảo vệ năm 2002; “Dân chủ và mối quan hệ giữa nhà nước pháp quyền với dân chủ” của TS. Trần Hậu Thành (T/c.Dân chủ và pháp luật, số 10/2000); “Về Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” của cố GS.TS. Hoàng Văn Hảo (T/c.Lý luận chính trị, số 10/2002 và số 11/2002); “Vấn đề dân chủ XHCN: Nội dung, hình thức biểu hiện, điều kiện bảo đảm” của GS.TS. Phạm Ngọc Quang (T/c.Thông tin công tác-lý luận, số 3/2004); “Quan điểm của Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” của PGS.TS. Tô Huy Rứa (T/c.Cộng sản, số 22/2005)... Nhóm thứ hai, các công trình tiêu biểu liên quan đến pháp luật THDC và pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN: “Dân chủ và pháp luật dân chủ” của TS. Ngô Huy Cương (Nxb.Tư pháp, Hà nội - 2006); “Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật trong điều kiện Việt Nam hiện nay” Luận án Tiến sĩ Luật học của Đỗ Minh Khôi bảo vệ năm 2006; “Xu hướng dịch chuyển quyền lực trong bộ máy hành chính và vấn đề dân chủ” của PGS.TS. Phạm Hồng Thái (T/c.Nhà nước và pháp luật, số 6/2005); “Đảng lãnh đạo xây dựng nền hành chính nhà nước Việt Nam trong sạch, dân chủ và hiện đại” của Nguyễn Khánh (T/c.Cộng sản, số 20/2006); “Đánh giá việc thực hiện các Nghị định của Chính phủ về Quy chế THDC ở cơ sở”- Báo cáo của Bộ Nội vụ số 3401 ngày 13/9/2006; “Thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở - Thành tựu và những vấn đề đặt ra” của GS.TS. Hoàng Chí Bảo (T/c.Thông tin công tác tư tưởng-lý luận, số 6/2007; “Nhìn lại 10 năm thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở” của PGS.TS. Trần Quang Nhiếp (T/c.Cộng sản - chuyên đề cơ sở, số 26/2009; “Thực hiện dân chủ trong cơ quan nhà nước và một số kiến nghị” của ThS. Tô Văn Châu (T/c.Dân chủ và pháp luật, số 1/2009; “Thẩm quyền tự chủ, tự quyết và thẩm quyền mặc nhiên của cơ quan hành chính nhà nước” của GS.TS.Phạm Hồng Thái (T/c.Quản lý nhà nước, số 165/2009; 7 “Trung Quốc thực hiện dân chủ ở cơ sở sau 30 năm cải cách mở cửa” của Nguyễn Thành Lợi (T/c.Cộng sản, chuyên đề cơ sở số 26/2009)... 1.1.2. Các công trình nghiên cứu công bố ở nước ngoài Các công trình tiêu biểu đã được lưu hành ở Việt Nam gồm: “Dân chủ ở cơ sở qua kinh nghiệm của Thụy Điển và Trung Quốc” (tài liệu dịch) do PGS.TS. Vũ Văn Hiền làm Chủ biên (Nxb.Chính trị quốc gia, H, 2004); “Bàn về tinh thần pháp luật” của Montesquieu (1689-1755) do Hoàng Thanh Đạm dịch (Nxb.Lý luận chính trị, H, 2004); “Các mô hình quản lý nhà nước hiện đại” của David Held, do Phạm Nguyên Trường dịch (Nxb.Tri thức, H, 2013); “Lý luận dân chủ hài hòa: lấy dân chủ xây dựng hài hòa” của Lưu Nghĩa Cường (T/c.Nghiên cứu CNXH số 2/2009 của Trung Quốc) tài liệu dịch (Thông tin những vấn đề lý luận phục vụ lãnh đạo số 3/2010); “Phân tích, so sánh giữa dân chủ của Chủ nghĩa tự do và dân chủ của CNXH” của Hùng Quang Thanh (T/c.Lý luận CNXH đặc sắc Trung Quốc, số 1/2011) tài liệu dịch (Thông tin những vấn đề lý luận phục vụ lãnh đạo số 21/2011)... 1.2. NHẬN XÉT VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN ĐƯỢC TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN 1.2.1. Nhận xét về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Thứ nhất, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc đề tài: Pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam. Thứ hai, Mặc dù, quan niệm về dân chủ còn có sự khác nhau, nhưng các nghiên cứu đều thống nhất một số điểm cơ bản: dân chủ là yêu cầu khách quan của phát triển, nó mang tính lịch sử, có thể tiếp cận dưới nhiều góc độ, gắn liền với pháp luật và ngày càng phải được phát huy. Các nghiên cứu tiếp cận theo phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh đều cho rằng, dân chủ gắn liền với nhà nước pháp 8 quyền XHCN, đó là “chế độ thống trị của đa số đối với thiểu số, vì lợi ích của đa số”, nhưng có xét đến lợi ích chính đáng của thiểu số, ở đó dân là chủ, dân làm chủ. Dân chủ có thể được thực hiện một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Việc THDC ở cơ sở là cực kỳ quan trọng. Các nghiên cứu ở nước ta đều cho rằng CQHCNN là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Các vấn đề lý luận khác của đề tài vẫn chưa được thống nhất, hoặc chưa được nghiên cứu, như: khái niệm, vai trò, đặc điểm, nội dung của pháp luật THDC trong hoạt động của CQHCNN... Thứ ba, rất ít công trình nghiên cứu về THDC trong hoạt động của CQHCNN và thực trạng pháp luật về THDC trong hoạt động của các cơ quan này. Các đánh giá chủ yếu ở dạng nêu ý kiến chứ chưa dựa trên những căn cứ thuyết phục. Thứ tư, mặc dù không trực tiếp, nhưng các công trình đều cho thấy, ở nước ta, việc hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là yêu cầu khách quan. Việc đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này mới chỉ gián tiếp được đề cập trong các văn kiện của Đảng dưới dạng quan điểm và giải pháp về phát huy dân chủ và hoàn thiện cơ chế phát huy dân chủ nói chung. Thứ năm, các công trình liên quan đến đề tài chủ yếu là ở trong nước. Công trình nghiên cứu ở các nước là rất ít. Các kết quả nghiên cứu, nói chung đều có giá trị tham khảo cho đề tài luận án. 1.2.2. Những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu Một là, luận án phải khái quát các nội dung về dân chủ có liên quan đến đề tài để làm cơ sở nghiên cứu những vấn đề tiếp theo. CQHCNN, THDC trong hoạt động CQHCNN và pháp luật về THDC trong các cơ quan này là những khái niệm công cụ phải được tập trung làm rõ. Đặc điểm, vai trò, nội dung, tiêu chí đánh giá pháp luật về THDC trong hoạt động của 9 CQHCNN là những vấn đề lý luận quan trọng phải được làm rõ. Các yếu tố tác động vào quá trình hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này cần được nghiên cứu, trình bày để giải quyết đề tài một cách có hệ thống. Hai là, quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam là một nội dung phải được làm rõ, đặc biệt là đánh giá thực trạng pháp luật trong lĩnh vực này một cách khách quan, toàn diện. Ba là, các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của các CQHCNN ở Việt Nam là một mục tiêu không thể thiếu phải được luận án kiến giải, đề xuất. Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 2.1.1. Khái niệm pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam 2.1.1.1 Khái quát về dân chủ và thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam - Khái quát về dân chủ: Thuật ngữ “dân chủ” ra đời từ thời cổ đại, theo tiếng Hy Lạp là Demokratia. Có nhiều cách tiếp cận dân chủ, trong đó, tiếp cận theo phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh là khoa học và thuyết phục nhất. Dân chủ là phạm trù mang tính lịch sử, có thể được tiếp cận dưới góc độ là một thể chế chính trị, một hình thức tổ chức nhà nước, một giá trị xã hội... tùy theo yêu cầu nghiên cứu, có thể được xem xét trong quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa cá nhân 10 công dân với cộng đồng, tổ chức và cá nhân khác, trên các phương diện: kinh tế, dân sự, chính trị, văn hóa, xã hội; có thể đạt được ở các trình độ và thể hiện dưới các hình thức khác nhau. Dân chủ XHCN ra đời là yêu cầu khách quan về sự phù hợp giữa quan hệ sản xuất với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất. Dân chủ còn là điều kiện, là phương thức, là con đường để đạt mục tiêu của CNXH. Đó là “chế độ thống trị của đa số đối với thiểu số, vì lợi ích của đa số” [81, tr.164], tuy nhiên có xét đến lợi ích chính đáng của thiểu số. Trong nền dân chủ đó, nhân dân là chủ, nhân dân làm chủ thông qua nhà nước, các tổ chức của họ hoặc tự thực hiện. Dân chủ XHCN còn được hiểu là hình thức tổ chức, là phương thức quản lý và điều hành xã hội, là chế độ của nhà nước, trong đó quyền gắn với nghĩa vụ, lợi ích gắn với trách nhiệm. Nó gắn với tập trung, kỷ luật, kỷ cương và pháp luật. “Dân chủ XHCN là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước” [42, tr.84-85]. Đó là nền dân chủ được thể hiện bằng nhà nước của dân, do dân, vì dân. - Cơ quan hành chính nhà nước và thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Trên cơ sở cơ quan đại biểu và pháp luật, CQHCNN được thành lập “để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành” [66, tr.87]. THDC trong hoạt động của CQHCNN thể hiện ở các phương diện cơ bản: Thứ nhất, đó là quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQHCNN trên cơ sở pháp luật. Thứ hai, nhân dân thực hiện quyền làm chủ đối với hoạt động của các CQHCNN một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức của họ (gọi tắt là tổ chức). Thứ ba, nhân dân tự quyết định và thực hiện những vấn đề thuộc về riêng tư có liên quan đến quản lý nhà nước, nhưng không ủy quyền cho Nhà nước, hoặc khi được nhà nước yêu cầu... Thứ tư, THDC trong hoạt động của CQHCNN cũng được thể hiện trong quan hệ nội bộ cơ quan, đồng thời, thể hiện trong quan hệ giữa cơ quan đó với cơ quan nhà nước cấp dưới và cơ quan nhà nước 11 cấp trên. Thứ năm, THDC trong hoạt động của CQHCNN thể hiện ở việc công dân, cán bộ, công chức, tổ chức thực hiện các quyền của người chủ. Thứ sáu, cùng với việc thực hiện quyền, thì công dân, cán bộ, công chức, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ công dân do pháp luật quy định. 2.1.1.2. Khái niệm Pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta Dưới góc độ lý luận chung, có thể khái quát ngắn gọn: pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN có phạm vi điều chỉnh rất rộng, gồm: việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQHCNN; việc THDC trong quan hệ và giải quyết công việc của cơ quan đó với nhân dân; việc THDC trong quan hệ nội bộ CQHCNN và THDC của CQHCNN trong quan hệ với cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cấp dưới... Dưới góc độ cụ thể hơn: Pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về việc bảo đảm cơ quan hành chính thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; về việc công dân, cán bộ, công chức, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính; về việc thực hiện dân chủ giữa cơ quan hành chính với cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cấp dưới và các quy định về những điều kiện cơ bản thuộc về trách nhiệm của cơ quan hành chính để bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của các chủ thể đó. 2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Ngoài những đặc điểm chung của pháp luật so với các quy phạm xã hội khác, pháp luật về THDC trong hoạt động của các CQHCNN có một số đặc điểm riêng. Một là căn cứ pháp lý cơ bản cho hoạt động của 12 CQHCNN. Hai là điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính nhạy cảm cao. Ba là có phạm vi điều chỉnh rất rộng, thể hiện trong nhiều văn bản QPPL. 2.1.3. Vai trò của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Các QPPL về THDC trong hoạt động của CQHCNN giữ một số vai trò quan trọng: Một là phương tiện thể chế hóa và kiểm nghiệm các chủ trương, chính sách của Đảng về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Hai là cơ sở pháp lý để THDC trong hoạt động của các cơ quan này; Ba là phương tiện pháp lý để bảo vệ việc THDC trong hoạt động của các cơ quan này; Bốn là phương tiện quan trọng góp phần nâng cao chất lượng quản lý hành chính, bảo đảm Nhà nước của dân, do dân, vì dân, phát triển kinh tế - xã hội. 2.2. Nội dung của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Nhóm 1: Quy định chung, thể hiện bản chất, mục tiêu cơ bản làm nền tảng thống nhất cho quy định pháp luật trong lĩnh vực này. Nhóm 2: Các quy định bảo đảm CQHCNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong khuôn khổ pháp luật. Nhóm 3: Các quy định về việc nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong hoạt động của CQHCNN. Nhóm 4: Các quy định về việc cán bộ, công chức thực hiện quyền làm chủ của mình trong hoạt động của CQHCNN. Nhóm 5: Các quy định về THDC trong quan hệ của CQHCNN với cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới. Nhóm 6: Các quy định xử lý vi phạm pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. 2.3. CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN QUÁ TRÌNH HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 2.3.1. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Mặc dù còn những ý kiến khác nhau, nhưng tựu chung lại việc đánh giá 13 mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này cần dựa vào các tiêu chí cơ bản: Một là, tính toàn diện của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Hai là, tính đồng bộ của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Ba là, tính phù hợp của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Bốn là, kỹ thuật lập pháp thể hiện trong pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Năm là, tính khả thi của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. 2.3.2. Các yếu tố tác động đến quá trình hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN chịu tác động của các yếu tố cơ bản: Một là, trình độ phát triển kinh tế - xã hội; Hai là, sự lãnh đạo của Đảng về hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN; Ba là, nhân dân; Bốn là, năng lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong ban hành văn bản QPPL; Năm là, điều kiện vật chất, kỹ thuật trong hoàn thiện pháp luật. Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌ̀NH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1.1 Giai đoạn 1945-1958: Chính quyền cách mạng đã ban hành nhiều văn bản xóa bỏ ngạch quan lại của chính quyền thực dân và ban hành Hiến pháp năm 1946, trong đó quy định hết sức tiến bộ về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời có các chương riêng về tổ chức và hoạt động 14 của bộ máy nhà nước (Chính phủ-Chương IV, Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính tại Chương V)... Tiếp theo, Nghị viện ban hành các đạo luật cụ thể hóa các quyền của công dân và bảo đảm thực hiện các quyền đó, như: Luật Bảo đảm quyền tự do thân thể và quyền bất khả xâm phạm đối với nhà ở, đồ vật, thư tín của nhân dân (năm 1957); Luật Quy định về quyền lập hội (năm 1957); Luật quy định về quyền tự do hội họp (1957)... Chưa tránh khỏi những hạn chế nhất định, nhưng các quy định đó đã tạo nền tảng pháp lý cho việc THDC trong hoạt động của CQHCNN. 3.1.2 Giai đoạn 1959-1979: Quốc hội khóa I, tại kỳ họp thứ 11 đã thông qua Hiến pháp năm 1959, kế thừa các quyền làm chủ của nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 và các đạo luật trước đó, mở rộng các quyền trực tiếp liên quan đến lợi ích thiết thực của nhân dân, như quyền khiếu nại, tố cáo, biểu tình... bổ sung nghĩa vụ của công dân, trách nhiệm của nhà nước nhằm bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Hiến pháp, các đạo luật và các văn bản QPPL khác giai đoạn này nói chung đã phát triển cơ sở pháp lý bảo đảm THDC trong hoạt động của các CQHCNN so với giai đoạn trước. 3.1.3 Giai đoạn 1980-1991: Quốc hội khóa VI, tại kỳ họp thứ 7, đã thông qua Hiến pháp năm 1980 về cơ bản là kế thừa các quy định về dân chủ trong Hiến pháp năm 1959, nhấn mạnh trách nhiệm của nhà nước trong THDC, đề cao quyền làm chủ của nhân dân thể hiện mong muốn nhanh chóng thực hiện bản chất tốt đẹp của chế độ XHCN. Để thể chế hóa Hiến pháp năm 1980, nhiều văn bản QPPL quan trọng trực tiếp liên quan đến THDC trong hoạt động của CQHCNN đã được ban hành thay thế các văn bản trong giai đoạn trước, như: Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân (năm 1989); Pháp lệnh tổ chức Luật sư (năm 1987); Luật Hôn nhân và gia đình (năm 1987)... Về cơ bản, các nội dung của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN đều có những quy định tiến bộ hơn giai đoạn trước... 3.1.4 Giai đoạn 1992 đến nay: Trước những thay đổi trong đời sống xã 15 hội, Quốc hội khóa VIII tại kỳ họp thứ 11 đã thông qua Hiến pháp năm 1992. Cùng với việc kế thừa các quy định về THDC trong các Hiến pháp trước đó, Hiến pháp này khẳng định không ngừng phát huy dân chủ, bổ sung thêm nhiều quyền cho người dân, đặc biệt quyền được thông tin (Đ.69) là hết sức quan trọng, đồng thời, khẳng định rõ: Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân, Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân, công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình (Đ.51) và có một số quy định phù hợp hơn với KTTT, như: Nhà nước có chính sách học phí và học bổng (Đ.59); quy định chế độ viện phí, miễn và giảm viện phí (Đ.61)... Các cơ quan có thẩm quyền khác đã ban hành các văn bản quan trọng, như: Pháp lệnh bảo hộ quyền tác giả năm 1994; Bộ luật dân sự năm 1995; Pháp lệnh thủ tục giải quyết tranh chấp lao động năm 1996; Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998... Sau những năm đầu đổi mới, bên cạnh những tiến bộ về THDC, thì vi phạm quyền làm chủ của nhân dân xảy ra ở nhiều nơi và có nguy cơ trở thành nhiều điểm nóng, tạo nên “những cuộc bùng nổ nguy hiểm” [76, tr.16]. Để chấn chỉnh tình hình, các cơ quan của Đảng đã ban hành các văn kiện quan trọng, như: Chỉ thị 30-CT/TW ngày 18/2/1998 của Bộ Chính trị (khóa VIII) về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở (trong đó có THDC trong hoạt động của CQHCNN); Chỉ thị 10-CT/TW ngày 28/3/2002 Ban Bí thư (khóa IX) về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở; Kết luận số 65-KL/TW, ngày 4/3/2010 của Ban Bí thư về tiếp tục thực hiện Chỉ thị 30-CT/TW của Bộ Chính trị (khóa VIII)... Trên cơ sở đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản QPPL thể chế hóa các quan điểm của Đảng về dân chủ, trong đó có Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động cơ quan ban hành kèm theo Nghị định 71/1998/NĐ-CP ngày 8/9/1998 của Chính phủ (đã được thay thế bằng Nghị định số 4/2015/NĐ-CP ngày 9/1/2015 về Thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính và đơn vị sự 16 nghiệp công lập), đánh dấu sự ra đời văn bản QPPL chuyên biệt đầu tiên về THDC trong hoạt động của CQHCNN, tạo tiền đề cho các văn bản QPPL sau kế thừa và phát triển. Đặc biệt, ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (gọi tắt là Hiến pháp năm 2013). Kế thừa những giá trị tiến bộ trong các quy định pháp luật về dân chủ trước đó, Hiến pháp đã bổ sung những nội dung mới thể hiện nhận thức đầy đủ, sâu sắc hơn về vấn đề này, đã cụ thể hóa các quyền con người, bổ sung thêm các nội dung liên quan đến quyền cơ bản của công dân và cơ chế thực hiện các quyền đó, chẳng hạn, đã bổ sung: quyền được bảo đảm an sinh xã hội (Đ.34); quyền được hưởng thụ và tiếp cận các giá trị văn hóa, tham gia vào đời sống văn hóa, sử dụng các cơ sở văn hóa (Đ.41); có quyền xác định dân tộc của mình, dùng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Đ.42); được sống trong môi trường lành mạnh (Đ.43); tiếp cận thông tin (Đ.25); khẳng định quyền con người, quyền công dân chỉ bị hạn chế trong những trường hợp đặc biệt vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng (Đ.14)... Hiến pháp đã đề cao trách nhiệm của nhà nước đối với quyền công dân: Nhà nước công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân (Đ.3); có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Đ.2)... Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền đang gấp rút xây dựng và ban hành các văn bản QPPL thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, trong đó có việc thể chế hóa các quy định pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của CQHCNN, như: Luật Tiếp công dân; Luật tổ chức chính phủ; Luật biểu tình... Có thể nói, 70 năm qua là quá trình hình thành, phát triển liên tục của pháp luật về THDC ở nước ta. Đó cũng là quá trình THDC trong hoạt động của CQHCNN đạt được những tiến bộ, đặc biệt là từ khi tiến hành công cuộc đổi mới đất 17 nước đến nay. 3.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.2.1. Những thành tựu của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay Một là, đã có những quy định pháp luật làm nền tảng cho việc THDC trong hoạt động của bộ máy nhà nước và THDC trong hoạt động của CQHCNN nói riêng Hai là, các quy định pháp luật bảo đảm CQHCNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã đạt được những thành tựu nhất định. Thứ nhất, đã có một hệ thống các văn bản, các quy định pháp luật về phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các CQHCNN. Thứ hai, các quy định pháp luật đã từng bước đơn giản hóa trình tự, thủ tục thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các CQHCNN. Thứ ba, quy định pháp luật về kiểm soát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQHCNN đã đạt được những tiến bộ nhất định. Thứ tư, pháp luật đã đề cao trách nhiệm của CQHCNN, của người đứng đầu các cơ quan đó trong bảo đảm thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan. Ba là, thành tựu trong các quy định về nhân dân thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của các CQHCNN. Thứ nhất, thông qua các văn bản khác nhau, pháp luật đã từng bước bổ sung nhiều quyền làm chủ cơ bản của công dân. Thứ hai, các văn bản QPPL đã quy định một cách tương đối đầy đủ về nội dung và các bảo đảm thực hiện đối với một số quyền làm chủ cơ bản của công dân trong hoạt động của CQHCNN. Thứ ba, đồng thời với các quy định về quyền làm chủ, pháp luật đã quy định nghĩa vụ của công dân khi thực hiện quyền làm chủ của họ trong hoạt động của CQHCNN. Bốn là, thành tựu của các quy định về cán bộ, công chức thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của CQHCNN. Thứ nhất, nói chung pháp luật đã quy định tương đối phù hợp về quyền làm chủ của cán bộ, công 18 chức trong hoạt động của CQHCNN. Thứ hai, cùng các quy định về quyền làm chủ của cán bộ, công chức, pháp luật đã quy định tương đối bao quát trách nhiệm của họ nhằm bảo đảm THDC trong hoạt động của cơ quan một cách có trật tự, kỷ cương. Năm là, pháp luật đã phân cấp nhiều hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho CQHCNN cấp dưới. 3.2.2. Hạn chế của pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay Một là, hạn chế trong quy định về bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQHCNN. Thứ nhất, vẫn còn những hạn chế trong quy định về phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các CQHCNN. Thứ hai, quy định về trình tự, thủ tục thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các CQHCNN vẫn còn nhiều hạn chế. Thứ ba, quy định pháp luật về một số hình thức kiểm soát quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các CQHCNN còn nhiều hạn chế. Hai là, hạn chế trong các quy định pháp luật về nhân dân thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của các CQHCNN. Thứ nhất, trong một số lĩnh vực, nhiều quyền làm chủ cơ bản của công dân mới chỉ được đề cập mà chưa được cụ thể hóa đầy đủ, chưa quy định đầy đủ về trình tự, thủ tục, các điều kiện khác, cũng như trách nhiệm của CQHCNN, của các cá nhân có thẩm quyền trong bảo đảm thực hiện. Thứ hai, chưa quy định rõ phạm vi những vấn đề do nhân dân hoàn toàn tự quyết định, tự thực hiện trong quá trình CQHCNN hoạt động. Ba là, hạn chế của các quy định pháp luật về cán bộ, công chức thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của CQHCNN. Thứ nhất, chưa quy định đầy đủ quyền làm chủ của cán bộ, công chức trong hoạt động của CQHCNN, đối với một số quyền còn quy định chung chung. Thứ hai, quy định về trình tự, thủ tục và các điều kiện khác bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của cán bộ, công chức còn chưa rõ ràng, thậm chí còn thiếu. Thứ 19 ba, chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan đang gây nên những hạn chế việc thực hiện quyền làm chủ của cán bộ, công chức trong CQHCNN. Bốn là, hạn chế của quy định về thực hiện dân chủ trong quan hệ giữa CQHCNN với cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới Năm là, hạn chế của quy định pháp luật xử lý vi phạm về thực hiện dân chủ trong hoạt động của CQHCNN Sáu là, ngoài những hạn chế trên, pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN còn một số hạn chế khác: chưa có các quy định để tiêu chuẩn hóa kết quả THDC trong hoạt động của CQHCNN; Trách nhiệm tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật THDC trong hoạt động của CQHCNN chưa được pháp luật quy định rõ; Các quy định về THDC trong hoạt động của CQHCNN còn nằm tản mạn trong rất nhiều văn bản QPPL, còn thiếu hệ thống, đồng bộ, có những quy định còn mâu thuẫn lẫn nhau, tính khả thi chưa cao. Tóm lại, pháp luật trong lĩnh vực này đã hình thành các chế định của nó, nhưng vẫn chưa toàn diện. Ngoại trừ trong một số lĩnh vực đã tương đối đủ các QPPL, nhìn chung còn thiếu nhiều quy định cần thiết, còn mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định về phân định chức năng, nhiệm vụ, vẫn còn những quy định về quyền, về trình tự, thủ tục thực hiện các quyền đó chưa phù hợp với thực tiễn đời sống nhân dân, tổ chức và hoạt động của CQHCNN. Đặc biệt, kỹ thuật lập pháp trong lĩnh vực này còn rất nhiều hạn chế, vấn đề pháp điển hóa chưa được coi trọng, hiệu lực pháp lý của các văn bản chưa cao. Những hạn chế trong tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và kỹ thuật lập pháp làm cho khả năng thực thi của pháp luật trong lĩnh vực này gặp khó khăn khi đi vào cuộc sống. Thành tựu của Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN trong thời gian vừa qua, cùng công tác tổ chức thực hiện, điều kiện vật chất-kỹ thuật... đã góp phần làm cho việc THDC ở cơ sở có tiến bộ, quyền 20 làm chủ của nhân dân được phát huy, đã có những CQHCNN quan tâm, lắng nghe, tăng cường tiếp xúc, đối thoại với nhân dân... Tuy nhiên, những hạn chế của nó là một nguyên nhân cơ bản làm cho quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều nơi, nhiều lĩnh vực còn bị vi phạm. Có lúc, có nơi việc THDC còn hạn chế, hoặc mang tính hình thức; mặt trái trong hoạt động của CQHCNN chưa bị đẩy lùi; tệ quan liêu, tham nhũng, cửa quyền tiếp tục diễn ra ở nhiều nơi; niềm tin của nhân dân vào Đảng, chế độ có mặt bị giảm sút... 3.2.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của pháp luật thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN đã đạt những bước tiến nhất định, trước hết do áp lực từ thực tiễn. Nhận thức được điều đó, Đảng đã ban hành các văn kiện nhằm mở rộng, thúc đẩy THDC, trong đó có thể nói, Chỉ thị 30-CT/TW của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở là văn kiện mở đầu cho một giai đoạn phát huy dân chủ. Kể từ đó, nhiều văn kiện của Đảng và văn bản pháp luật của Nhà nước được ban hành để tiếp tục phát huy dân chủ và “thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở - một khâu đột phá nhằm đẩy mạnh việc xây dựng nền dân chủ XHCN trong giai đoạn cách mạng mới” [111, tr.20]. Bên cạnh đó, pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN còn nhiều hạn chế xuất phát từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Nguyên nhân khách quan: Điều kiện kinh tế - xã hội nước ta đang gây nên những cản trở nhất định đối với việc hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Thứ nhất, điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay chưa cho phép làm rõ và tiên liệu trước nhiều vấn đề về dân chủ. Thứ hai, điều kiện kinh tế - xã hội đang là một trong những nguyên nhân làm hạn chế năng lực xây dựng và ban hành pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN... 21 Nguyên nhân chủ quan: Hạn chế của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN chủ yếu do những nguyên nhân chủ quan gây nên. Trước hết, hạn chế trong nhận thức về vai trò, ý nghĩa của THDC và THDC trong hoạt động của CQHCNN. Thứ hai, năng lực, điều kiện công tác của các cơ quan có thẩm quyền trong ban hành văn bản QPPL còn hạn chế, nhất là các tổ chức pháp chế trong các CQHCNN. Thứ ba, pháp luật về ban hành văn bản QPPL vẫn còn những hạn chế nhất định. Thứ tư, thực tiễn công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL còn nhiều hạn chế. Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 4.1.1. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm tiếp tục mở rộng dân chủ, nhất là dân chủ trực tiếp trong hoạt động của các cơ quan này. 4.1.2. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải đặt trong cơ chế tổng thể của hệ thống chính trị: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ. 4.1.3. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải gắn với phát triển kinh tế - xã hội. 4.1.4. Hoàn thiện pháp luật thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải gắn với cải cách hành chính nhà nước. 4.1.5. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm tôn trọng các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam ký kết. 4.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam 22 4.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam: Một là, bổ sung thêm các quy định có tính nguyên tắc (quy định chung) trong phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các CQHCNN. Hai là, tiếp tục hoàn thiện các quy định bảo đảm các CQHCNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Ba là, nhanh chóng hoàn thiện các quy định pháp luật về nhân dân thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của các CQHCNN. Bốn là, tiếp tục hoàn thiện các quy định bảo đảm cán bộ, công chức làm chủ trong hoạt động của các CQHCNN. Năm là, tiếp tục hoàn thiện các quy định về THDC trong quan hệ của CQHCNN với cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới. Sáu là, hoàn thiện các quy định về xử lý hành vi vi phạm pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. 4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam: Một là, ban hành các văn bản QPPL về THDC trong hoạt động của CQHCNN có kết cấu khoa học, ngôn ngữ diễn đạt dễ hiểu. Hai là, ban hành các văn bản QPPL về THDC trong hoạt động của CQHCNN có hiệu lực pháp lý cao hơn. 4.2.3. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện quá trình hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam: Một là, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Hai là, nâng cao nhận thức về hoàn thiện pháp luật THDC trong hoạt động của CQHCNN. Ba là, bảo đảm cơ sở pháp lý cho quá trình hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Bốn là, bảo đảm nguồn nhân lực, điều kiện vật chất, kỹ thuật cho quá trình hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Năm là, kịp thời xây dựng, ban hành các quy định pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN một cách khoa học, chất lượng, hiệu quả. 23 KẾT LUẬN Dân chủ, thành tố cơ bản của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN, là vấn đề đa diện, phức tạp, có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, với nhiều mục đích khác nhau. Trong đó, cách tiếp cận theo phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh là khách quan, khoa học và thuyết phục nhất. Dân chủ mà luận án đề cập là dân chủ XHCN. Ở nước ta, hiểu một cách khái quát, thì pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là: Tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Ở góc độ cụ thể hơn, pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là tổng thể các QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội về bảo đảm CQHCNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; về việc công dân, cán bộ, công chức, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính; về việc THDC giữa CQHCNN với cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cấp dưới, các quy định về những điều kiện cơ bản thuộc về trách nhiệm của cơ quan hành chính để bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của các chủ thể đó. Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN, ngoài các quy định chung, bao gồm các nhóm quy định về: bảo đảm CQHCNN thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong khuôn khổ pháp luật; nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong hoạt động của CQHCNN; cán bộ, công chức thực hiện quyền làm chủ của mình trong hoạt động của CQHCNN; THDC trong quan hệ của CQHCNN với cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới; xử lý vi phạm pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN. Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là căn cứ pháp lý cơ bản cho hoạt động của CQHCNN, điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính nhạy cảm cao, có phạm vi điều chỉnh rất rộng được thể hiện trong nhiều văn bản QPPL khác nhau. Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN có vai trò to lớn trên nhiều phương diện là phương tiện thể chế hóa và kiểm nghiệm các chủ trương, chính sách của Đảng về THDC trong hoạt động của CQHCNN, là cơ sở pháp lý để thực hiện và bảo vệ việc THDC, góp phần 24 quan trọng nâng cao chất lượng hoạt động của CQHCNN, bảo đảm Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN là quá trình vận dụng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật nói chung: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và kỹ thuật lập pháp vào đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật trong lĩnh vực này. Quá trình hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN chịu tác động của nhiều yếu tố, trong đó gồm các yếu tố cơ bản: trình độ phát triển kinh tế - xã hội xét trong bối cảnh hội nhập thế giới; sự lãnh đạo của Đảng; yếu tố nhân dân với tính cách vừa là mục tiêu, vừa là nền tảng cho hoàn thiện pháp luật; năng lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL; điều kiện vật chất, kỹ thuật của xã hội có liên quan đến quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN có quá trình hình thành và phát triển qua các giai đoạn cách mạng, đến nay đã đạt được những thành tựu nhất định, tuy nhiên so với yêu cầu của thực tiễn thì vẫn còn nhiều hạn chế cả về nội dung và hình thức. Những hạn chế đó xuất phát từ một số nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó nguyên nhân chủ quan về nhận thức, năng lực, cơ sở pháp lý, công tác tổ chức xây dựng và ban hành pháp luật... là chủ yếu. Hoàn thiện pháp luật về THDC trong hoạt động của CQHCNN trong thời gian tới phải bảo đảm tiếp tục mở rộng dân chủ, nhất là dân chủ trực tiếp; bảo đảm cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ; gắn với phát triển kinh tế - xã hội, với cải cách hành chính; tôn trọng các điều ước quốc tế về quyền con người. Đó là quá trình sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật hiện hành cả về nội dung và hình thức. Trong quá trình đó phải bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức nhà nước, cũng như các tầng lớp nhân dân về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này; bảo đảm cơ sở pháp lý, nguồn nhân lực, cơ sở vật chất, kỹ thuật cho quá trình hoàn thiện; kịp thời sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các văn bản QPPL về THDC trong hoạt động của CQHCNN một cách khoa học, chất lượng, hiệu quả./. DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1. Tô Văn Châu (2014), "Vấn đề thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (11), tr.23-27. 2. Tô Văn Châu (2015), "Những yếu tố tác động tới quá trình giám sát của Quốc hội đối với tổ chức bộ máy nhà nước", Tạp chí Tổ chức Nhà nước, (4), tr.38-43.