Tóm tắt Luận án Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế

ới nền kinh tế - xã hội Nghiên cứu về nợ công và QLNC với tăng trưởng kinh tế là vấn đề được các nhà kinh tế quan tâm sớm nhất khi nghiên cứu về QLNC. Với những công trình, như: Nợ công và tăng trưởng kinh tế trong nền kinh tế phát triển: một cuộc khảo sát của Panizza và Presbitero (2013); Nợ chính phủ. Trong J. B. Taylor và Woodford của Elmendorf và Mankiw (1999); Tăng trưởng trong thời gian nợ của Reinhart và Rogoff (2010); Nợ công và tăng trưởng: tính không đồng nhất và phi tuyến tính của Panizza và Presbitero (2014), (2015); Nợ công, tăng trưởng kinh tế và các hiệu ứng phi tuyến tính: huyền thoại hay thực tế? của Egert (2015); Nợ công - sự tác động đến tăng trưởng kinh tế của Lê Thị Minh Ngọc (2011); Mối quan hệ giữa nợ nước ngoài và tăng trưởng kinh tế của Nguyễn Hữu Tuấn (2012);Trong khi mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và nợ công còn gây tranh cãi thì, mối quan hệ giữa nợ công và QLNVC với ổn định kinh tế-tài chính vĩ mô đều được các nghiên cứu thống nhất. Chẳng hạn, Quản lý nợ công và ổn định tài chính của Das, U., Papapioannou M,..(2010); 5 Rủi ro chủ quyền, chính sách tài khóa và ổn định kinh tế vĩ mô của Corsetti et al (2013); Rủi ro mặc định có chủ quyền và sự mong manh của ngân hàng trong các nền kinh tế tích hợp về tài chính của Bolton và Jeanne (2011); Quản lý nợ công: lý thuyết và lịch sử của Dornbusch và Draghi (1990); Quản lý nợ công và các lỗ hổng tài chính của Missale (2012); Sử dụng công cụ vay nợ của Chính phủ trong điều tiết kinh tế vĩ mô của Vũ Đình Ánh (2008);Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào chuyên sâu, phân tích xác đáng thực trạng cụ thể, từ đó có những đề xuất mang tính khả thi để giải quyết vấn đề. 1.1.3. Tổng quan nghiên cứu về tính bền vững của nợ công Neck và Sturm (2011), “Sustainability of public debt: introduction and overview” (Tính bền vững của nợ công: giới thiệu và tổng quan); Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), "Tình hình nợ công và QLNC ở Việt Nam"; Lê Thị Diệu Huyền (2012), “Hoàn thiện cơ chế QLNC của Việt Nam”; 1.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN, NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC LÀM RÕ 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu đã được khẳng định - Về mặt lý luận: đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, tổng thể về QLNC trong HNQT cho các nước đang phát triển, tạo ra một khoảng trống kiến thức, thông tin về lĩnh vực này. Cũng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện quản lý NN về nợ công ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2011-2022; - Về thực tiễn: đến nay chưa có công trình nghiên cứu nào phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng QLNC ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2011-2017 và đề xuất định hướng, giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNC ở Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2018-2022, tầm nhìn 2030. 1.2.2. Những vẫn đề cần tiếp tục làm rõ Luận án có nhiệm vụ tiếp tục nghiên cứu làm rõ những vấn đề sau: - Khung lý thuyết về QLNC trong HNQT phù hợp cho các nước đang phát triển? nội dung cơ bản của QLNC cùng những nhân tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá QLNC trong HNQT? Trong HNQT Việt Nam cần đạt những mục tiêu, nguyên tắc QLNC nào? những vấn đề gì đặt ra về yêu cầu cần tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nợ công Việt Nam, nhằm đảm an ninh tài chính-tiền tệ quốc gia trong HNQT giai đoạn 2018-2022? - Đánh giá chính xác thực trạng, chỉ ra những hạn chế của QLNC ở Việt Nam trong HNQT trong giai đoạn 2011-2017, xác định các nguyên nhân chủ yếu của hạn chế. - Trong HNQT, Việt Nam cần sửa đổi khung pháp lý, mô hình quản lý, các nghiệp vụ QLNC thế nào để tiệm cận thông lệ quốc tế? Việt Nam cần làm 6 gì để quản lý rủi ro nợ công khi tự do tài khoản vốn? cách thức vận động tài trợ trong môi trường cạnh tranh vốn gay gắt trên thị trường vốn quốc tế? - Trong HNQT, Việt Nam làm thế nào để nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công, nhằm đảm bảo khả năng trả nợ? để nâng cao uy tín quốc gia? - Tăng cường công tác giám sát, thanh tra, kiểm toán nợ công Việt Nam trong HNQT, giai đoạn 2018-2022 cần chú trọng đến những vần đề nào? - Để xây dựng hệ thống thông tin nợ công, thúc đẩy phát triển thị trường trái phiếu trong nước và nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ QLNC, đẩy mạnh hợp tác quốc tế về QLNC trong HNQT, Việt Nam cần phải làm làm gì? Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 2.1. KHÁI QUÁT VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 2.1.1. Khái quát về nợ công 2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại nợ công Trong phạm vi luận án, tác giả sử dụng khái niệm nợ công theo nghĩa hẹp, theo đó nợ công bao gồm: nợ Chính phủ, nợ của các chủ thể được Chính phủ bảo lãnh (các DNNN, VDB, NHCSXH,) và nợ của chính quyền địa phương. Đặc điểm của nợ công: (1) Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của NN. (2) Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan NN có thẩm quyền. (3) Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển KT-XH vì lợi ích cộng đồng. Phân loại nợ công: các quốc gia thường phân loại nợ công theo những tiêu thức sau: căn cứ vào kỳ hạn; vị trí địa lý; nghĩa vụ trả nợ; lãi suất vay; loại tiền vay; loại đồng tiền nhận nợ; theo tính chất ưu đãi; theo cấp quản lý nợ. 2.1.1.4. Tác động của nợ công đối với phát triển kinh tế - xã hội Tác động tích cực chủ yếu của nợ công: (1) Nợ công đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển, đảm bảo an sinh xã hội; (2) Nợ công góp phần huy động vốn cho bù đắp thiếu hụt NSNN; (3) Nợ công góp phần thúc đẩy quá trình HNQT. Tác động bất lợi của nợ công: (1) Nợ công cao làm giảm tăng trưởng kinh tế và gây mất ổn định KTVM; (2) Nợ công gia tăng làm tăng lãi suất, tạo áp lực gây ra lạm phát; (3) Nợ công nước ngoài gây bất ổn định tỷ giá hối đoái và làm tăng thâm hụt thương mại; (4) Tạo gánh nặng nợ công lên thế hệ tương lai; (5) Nợ công cao có thể dẫn đến căng thẳng và bất ổn chính trị - xã hội. 7 2.1.2. Khái quát về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế 2.1.2.1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc quản lý nợ công Tổng hợp sự phân tích và kế thừa các khái niệm quản lý nhà nước về kinh tế, quản lý tài chính công và kinh nghiệm của IMF. Tác giả cho rằng: Quản lý nợ công trong HNQT là quá trình nhà nước thực thi quyền lực của mình theo pháp luật quy định, trong đó bộ máy nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ và phương pháp thích hợp, tác động lên các hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng, thanh toán nợ công, làm cho chúng vận động phù hợp với yêu cầu khách quan nhằm thúc đẩy kinh tế, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và an toàn tài chính quốc gia trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa. Mục tiêu QLNC trong HNQT: tùy vào điều kiện hoàn cảnh, thể chế chính trị mà mỗi nước sẽ lựa chọn cho mình những mục tiêu khác nhau. Tuy nhiên, khung mục tiêu QLNC của các quốc gia đều được xác lập trên cơ sở phổ quát. Nguyên tắc quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế: (1) NN quản lý thống nhất, toàn diện đối với nợ công từ vay, sử dụng đến việc trả nợ vay; (2) Phải bảo đảm công khai, minh bạch trong QLNC; (3) Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu nợ công trong giới hạn cho phép; gắn trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan đến hoạt động vay, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và QLNC; (4) Bảo đảm hiệu quả vay vốn và sử dụng vốn vay. 2.1.2.2. Mô hình bộ máy quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế Thường có 2 mô hình tổ chức bộ máy điển hình, đó là: hệ thống phi tập trung và hệ thống tập trung. Tùy theo điều kiện mà mỗi nước có những cách thức tổ chức mô hình QLNC khác nhau, mỗi một mô hình QLNC đều có những ưu nhược điểm của nó. Bộ phận chịu trách nhiệm thực thi các nội dung QLNC và thường được chia thành ba bộ phận, gồm: Phòng Hậu tuyến, Phòng Trung tuyến và Phòng Tiền tuyến. 2.2. NỘI DUNG, TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 2.2.1. Nội dung cơ bản của quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế 2.2.1.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công Khung pháp lý về QLNC thể hiện ý chí, quan điểm của NN trong vay, phân bổ, sử dụng và trả nợ, thường bao gồm các luật lệ quy định phân cấp vay nợ, quy định mối quan hệ chức năng giữa các đơn vị có liên quan về quản lý nợ và thiết lập các văn bản chính sách QLNC, thực thi các vấn đề nợ công sơ cấp. Khung pháp lý QLNC bao gồm pháp chế cơ bản (các bộ Luật được QH phê duyệt) và pháp chế thứ cấp (Nghị định, Thông tư,). 8 2.2.1.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, giải pháp huy động, quản lý, sử dụng và trả nợ công Chính phủ phải xây dựng được một hệ thống các chính sách, chiến lược QLNC tổng thể, hoàn thiện với đầy đủ các cấp độ và được gắn chặt với các kế hoạch, chiến lược khác của quốc gia. CP phải cụ thể hóa bằng các kế hoạch, giải pháp và cách thức để thực hiện các chính sách, chiến lược, chương trình mà mình đã xây dựng nhằm đạt được các mục tiêu QLNC trong từng giai đoạn. 2.2.1.3. Tổ chức thực hiện các nghiệp vụ quản lý nợ công Nghiệp vụ QLNC bao gồm: đề xuất chủ trương về nợ công, vay nợ công, phân bổ, sử dụng nợ công, trả nợ vay; quản lý rủi ro, giám sát nợ công; thống kế, báo cáo và công bố thông tin về nợ công. 2.2.1.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng nợ công Đánh giá hiệu quả sử dụng nợ công là quan hệ so sánh giữa các kết quả KT- XH đạt được của hoạt động đầu tư (sử dụng vốn nợ công) với các chi phí phải bỏ ra trong một thời kì nhất định. Sử dụng nợ công được coi là hiệu quả khi không bị thất thoát, lãng phí, nợ đọng vốn và sử dụng nợ công một cách tối ưu trong mối quan hệ với các nguồn vốn khác để đạt được hiệu quả KT-XH cao nhất. 2.2.1.5. Kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nợ công và xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức, cá nhân liên quan Kiểm tra nợ công là hoạt động thường xuyên của cơ quan NN cấp trên đối với cơ quan cấp dưới nhằm xem xét đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới về QLNC khi cần thiết hoặc trong trường hợp cần kiểm tra một vấn đề cụ thể nào đó về QLNC; Thanh tra nợ công là hoạt động thanh tra NN bao gồm hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành; Kiểm toán nợ công là việc thực hiện xác nhận tính trung thực của thông tin trên báo cáo về nợ công do các cơ quan QLNC lập theo định kỳ và đột xuất; Xử lý vi phạm trong QLNC là các hoạt động của cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào các quy định hiện hành áp dụng các biện pháp pháp xử lý hành chính hoặc hình sự đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về QLNC; Giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức có liên quan đến QLNC là nghĩa vụ, trách nhiệm của các cơ quan NN có thẩm quyền khi có sự khiếu nại tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cơ quan NN, tổ chức, cá nhân trong các hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng vốn, trả nợ vay và QLNC gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của NN, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. 2.2.2. Các tiêu chí đánh giá quản lý nợ công 2.2.2.1. Nhóm chỉ tiêu định lượng Đánh giá bền vững nợ công: tính bền vững của nợ công được hiểu là việc vay nợ công vẫn được quốc gia đảm bảo trả nợ gốc và lãi theo định kì như trong cam kết hợp đồng vay trả và việc trả nợ vẫn nằm trong tầm kiểm soát chi trả của một quốc gia. 9 Đánh giá hiệu quả và hệ số sử dụng nợ công: hiệu quả sử dụng nợ công được đo lường thông qua mức độ đóng góp của nợ công trong tăng trưởng kinh tế; hệ số sử dụng vốn (ICOR) là chỉ số cho biết muốn có thêm một đơn vị sản lượng trong một thời kỳ nhất định cần phải bỏ ra thêm bao nhiêu đơn vị vốn đầu tư trong thời kỳ đó. 2.2.2.2. Các chỉ tiêu định tính Tiêu chí đánh giá về khung pháp lý: đảm bảo tính minh bạch, chính xác và điều chỉnh nhanh; Các văn bản có chuẩn mực chặt chẽ, không trùng lắp, không mâu thuẫn với nhau; tiêu chí đánh giá về tổ chức bộ máy quản lý: Xây dựng bộ máy QLNC theo hướng tập trung, thống nhất và gắn kết chặt chẽ với bộ máy quản lý tài chính quốc gia nhằm đảm nhận việc ra các quyết định, phân tích vĩ mô; đánh giá về chính sách QLNC: cơ quan QLNC cần xây dựng chiến lược nợ một cách minh bạch và cởi mở, hướng tới mục tiêu QLNC dài hạn, phù hợp với CSTK và khuôn khổ NSNN; tiêu chí đánh giá về hoạt động nghiệp vụ QLNC: cơ quan quản lý nợ có trách nhiệm giải trình các hoạt động của mình trước CP và QH, vì thế các cơ quan này cần công bố báo cáo thường niên về tất cả các hoạt động QLNC. 2.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế Do những thời cơ và thách thức của HNQT, các nhân tố ảnh hưởng đến QLNC và nội hàm của nó sẽ có những khác biệt so với trước đây, bao gồm: sự ổn định kinh tế vĩ mô trong hội nhập quốc tế; sự phát triển của thị trường tài chính khi tự do hóa tài khoản vốn; tổ chức bộ máy và năng lực quản lý trong HNQT; sự phát triển của công nghệ thông tin trong HNQT; thâm hụt ngân sách khi tự do hóa thương mại; tốc độ tăng trưởng kinh tế trong HNQT; lãi suất và tỷ giá khi tự do hóa tài chính, tự do hóa thương mại; chính sách và khung pháp lý trong HNQT. Bên cạnh đó, QLNC phải đặt trong mối liên hệ với các chỉ tiêu KTVM, ngoài các yếu tố cơ bản nêu trên, cần phải xem xét thêm các yếu tố khác như mức độ thâm hụt cán cân vãng lai, mức độ thâm hụt cán cân thương mại, dòng vốn vào, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), độ mở của nền kinh tế, 2.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAM VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 2.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công Thái Lan, Brazin là hai nước điển hình về QLNC thành công, như: mục tiêu QLNC rõ ràng; xây dựng chiến lược nợ có chất lượng; bộ máy QLNC hiệu lực, hiệu quả; kiểm soát được tốc độ gia tăng nợ công; danh mục nợ lành mạnh; thị trường trái phiếu nội địa phát triển, có độ sâu thanh khoản, Kinh nghiệm về thất bại trong QLNC của Hy Lạp hay sự khủng hoảng nợ nước ngoài của Philippin, đều do chi tiêu công quá mức, vay nợ nước ngoài 10 nhiều mà không được đảm bảo bởi nguồn thu từ xuất khẩu; hệ thống tài chính yếu kém, hoặc do tự do hóa tài khoản vốn quá sớm trong khi không kiểm soát được tỷ giá hối đoái (Philippin); hay việc che giấu các thông tin về nợ công, QLNC và thâm hụt NSNN (Hy Lạp). 2.3.2. Những bài học rút ra cho Việt Nam về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế Qua tìm hiểu những kinh nghiệm thành công cũng như thất bại về QLNC của Thái Lan, Philippin, Brazin, Hy Lạp, có thể rút ra một số bài học có ý nghĩa đối với Việt Nam: (i) Phạm vi QLNC nên bao gồm toàn bộ các nghĩa vụ tài chính chủ yếu mà CP trung ương thực hiện kiểm soát; (ii) Mục tiêu QLNC cần tập trung vào việc đảm bảo các nhu cầu và nghĩa vụ chi trả của CP được thỏa mãn với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, tương ứng với mức độ rủi ro thận trọng; (iii) Cơ quan quản lý nợ phải quản lý thống nhất, xác định rõ vai trò, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan QLNC; (iv) Cần xây dựng khung pháp lý theo chuẩn mực quốc tế cho hoạt động QLNC; (v) Cần xây dựng chiến lược nợ công rõ ràng và hiệu quả, đảm bảo tính khả thi của các mục tiêu, các giải pháp mà chiến lược đã đề ra; (vi) Tăng cường công tác quản lý, giám sát rủi ro về nợ công và phát triển thị trường nợ hiệu quả; (vii) Thông tin nợ công cần được theo dõi cẩn trọng và thường xuyên cập nhật để có những quyết sách kịp thời; (viii) Phải có chính sách và giành nguồn lực cần thiết để phát triển chiều sâu của hệ thống tài chính, nhằm kiểm soát nợ nước ngoài của quốc gia; (ix) Công tác công bố thông tin và sự minh bạch chính sách là yêu cầu tối quan trọng trong QLNC. Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 3.1. THỰC TRẠNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2006-2017 3.1.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội giai đoạn 2006-2017 Các mục tiêu KT-XH giai đoạn 2006-2017 được thực hiện trong bối cảnh quốc tế phức tạp, tuy nhiên vẫn đạt mức khá (trên 6 %), tình hình giá cả và tiền tệ ổn định, lạm phát có xu hướng giảm. Xuất khẩu tăng mạnh (năm 2017 đạt 214 tỷ USD), an ninh tài chính quốc gia được đảm bảo, chính sách về quản lý tài chính công từng bước được hoàn thiện, tiệm cận hơn với thông lệ quốc tế. 11 3.1.2. Phân tích thực trạng nợ công của Việt Nam giai đoạn 2006 - 2017 3.1.2.1. Quy mô nợ công Bảng 3.1: Nợ công và tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2006 - 2017 Năm Dư nợ công Nợ công/GDP Năm Dư nợ công Nợ công/GDP 2006 404.556 41,5% 2012 1.647.124 50,8% 2007 558.155 48,8% 2013 1.954.261 54,5% 2008 657.940 44,5% 2014 2.141.610 59,6% 2009 877.753 52,9% 2015 2.746.840 61,3% 2010 1.124.638 51,7% 2016 2.863.869 63,6% 2011 1.392.020 50,1% 2017 3.130.000 61,3% 3.1.2.2. Cơ cấu nợ công - Cơ cấu nợ chính phủ, chính phủ bảo lãnh, chính quyền địa phương: Trong tổng nợ công năm 2016, nợ CP chiếm 82,7% (2,368 triệu tỷ đồng), CP bảo lãnh 16,1% (21 tỷ USD) và nợ CQĐP 1,2% (45 ngàn tỷ đồng). - Cơ cấu nợ công trong nước và nợ nước ngoài: Bảng 3.3: Cơ cấu nợ công trong nước và nợ nước ngoài (% tổng nợ công) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Nợ trong nước 44,4 43,3 45,9 50,2 54,5 57 59 Nợ nước ngoài 55,6 56,7 54,1 49,8 45,5 43 41 - Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ công: Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nợ công theo đồng tiền nhận nợ năm 2015 55%16% 13% 7% Cơ cấu nợ công theo đồng tiền nhận nợ VND (Việt Nam Đồng) USD (Đôla Mỹ) JPY (Yên Nhật) 12 - Cơ cấu nợ công theo kỳ hạn và lãi suất: Trong thời gian qua, lãi suất bình quân của các khoản nợ trong nước ở mức khá cao (7,6%/năm), còn lãi suất bình quân của các khoản nợ nước ngoài khá thấp, chỉ khoảng 2%. 3.1.2.3. Nghĩa vụ trả nợ công Giai đoạn 2006-2016 đã được trả nợ đầy đủ, đúng hạn, tỷ lệ trả nợ trực tiếp của CP từ nguồn NSNN khoảng 12-16% so với tổng thu NSNN hàng năm và nằm trong giới hạn cho phép (< 25% thu NSNN). Nếu tính cả đảo nợ, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của CP là 27,4%. cao hơn các nước như: Malaysia (8,8%), Thái Lan (2,1%). 3.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2011 - 2017 3.2.1. Thực trạng nội dung quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế 3.2.1.1. Thực trạng về xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công Khung pháp lý về QLNC Việt Nam đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, liên tục được đổi mới theo hướng phù hợp với yêu cầu vận động, phát triển của nền kinh tế và thực tiễn, cũng như với xu hướng tất yếu HNQT sâu, rộng của đất nước. 3.2.3.2. Thực trạng xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, chính sách, giải pháp huy động, quản lý, sử dụng và trả nợ công Thời gian qua, các chính sách về QLNC đã được các cơ quan NN có liên quan xây dựng và tổ chức thực hiện, nhằm cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng và CP về QLNC trong HNQT, như: 01 Chiến lược vay và trả nợ công dài hạn; 03 Chương trình QLNC trung hạn; các Kế hoạch vay và trả nợ công chi tiết hàng năm của Chính phủ; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia. 3.2.3.3. Thực trạng thực hiện các nghiệp vụ quản lý nợ công ở Việt Nam Giai đoạn 2011-2017, Việt Nam đã thực hiện đầy đủ các nghiệp vụ QLNC: Đề xuất đúng đắn chủ trương về nợ công; tổ chức được lượng vốn lớn; phân bổ sử dụng vốn đúng mục đích; thực hiện trả nợ công đầy đủ, đúng hạn; bước đầu quản lý rủi ro danh mục nợ; cải tiến công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, thống kê và công khai thông tin về nợ công. 13 Bảng 3.5: Huy động vốn vay nợ công giai đoạn 2006 -2017 (nghìn tỷ đồng) Năm Chính phủ BLCP CQĐP Tổng số Mức tăng hàng năm 2006 68.052 14.317 9.388 91.757 2007 101.393 47.026 8.654 157.073 71,2% 2008 93.537 49.173 3.306 146.016 -7% 2009 200.426 29.856 11.239 241.521 65,4% 2010 208.957 72.378 8.816 290.151 20,1% 2011 235.089 76.572 5.714 317.405 9,4% 2012 293.809 105.345 18.229 417.383 28,2% 2013 403.874 110.894 11.213 525.981 26% 2014 520.003 96.916 16.290 633.209 20,4% 2015 511.900 115.500 33.000 660.400 4,3% 2016 436.510 38.219 13.508 484.497 -26,6% 2017 342.600 67.583 23.857 434.040 -10,4% Tổng 3.416.150 823.779 163.214 4.403.143 10,3% 3.2.3.4. Thực trạng hiệu quả sử dụng nợ công ở Việt Nam Hiệu quả sử dụng nợ công của Việt Nam thấp và được thể hiện bởi hệ số sử dụng vốn (ICOR) cao (4,93), đặc biệt là khu vực công (8,84) có ICOR cao gấp 1,5-2 lần khu vực tư nhân (4,66); việc sử dụng nợ công còn gây thất thoát, lãng phí lượng lớn vốn đầu tư; có nhiều thiếu sót, vi phạm từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu xác định nguồn vốn, phân bổ vốn đối với các công trình, dự án sử dụng nợ công; nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) lớn và kéo dài, hiện nay còn nợ đọng XDCB khoảng 40 ngàn tỷ đồng (2017). 3.2.3.5. Thực trạng kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nợ công và xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức, cá nhân liên quan Công tác kiểm tra, thanh tra thực hiện qua các đợt kiểm tra, thanh tra đột xuất hoặc định kỳ hàng năm, qua đó đã phát hiện được nhiều sai phạm ở tất cả các khâu của QLNC; kiểm toán nợ công ở Việt Nam hàng năm chưa thực hiện kiểm toán nợ công một cách độc lập và chuyên biệt, nhưng đã có những định hướng nhất định về kiểm toán nợ công; thời gian qua, Việt Nam đã xử lý và công khai một số vụ việc vi phạm pháp luật QLNC. 14 3.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2011 - 2017 3.3.1. Những kết quả đạt được 3.3.1.1. Đánh giá định lượng Đánh giá tính bền vững của nợ công: Bản đồ nhiệt cho thấy phần lớn các chỉ tiêu an toàn nợ công Việt Nam hiện vẫn ở trạng thái bền vững, phản ánh nguy cơ mất an toàn nợ công Việt Nam là tương đối thấp. 3.3.1.2. Đánh giá định tính - Đánh giá khung pháp lý về nợ công: khung pháp lý về QLNC đã từng bước được hoàn thiện. Sự ra đời của Luật QLNC và hệ thống các văn bản pháp quy, đã thiết lập hành lang pháp lý chặt chẽ cho hoạt động QLNC. - Đánh giá về mô hình tổ chức bộ máy quản lý: bộ máy QLNC đã từng bước được hoàn thiện, đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH, CP, BTC, NHNN, Bộ KH & ĐT trong quá trình QLNC. Đã thành lập cơ quan QLNC trực thuộc BTC theo hướng chuyên nghiệp, phù hợp thông lệ quốc tế. - Đánh giá về chính sách quản lý nợ công: chính sách QLNC đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, tiệm cận dần với thông lệ quốc tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNC. - Đánh giá về hoạt động nghiệp vụ quản lý nợ công: QLNC Việt Nam trong thời gian qua đã đạt được những kết quả sau: vay được khối lượng vốn lớn bổ sung cho đầu tư phát triển KT-XH; phân bổ, sử dụng vốn vay đúng mục đích và có hiệu quả. Giai đoạn 2006-2016, tổng vốn vay đưa vào cân đối NSNN cho đầu tư phát triển; kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép, đảm bảo an toàn về nợ công và an ninh tài chính-tiền tệ quốc gia. Ngoài những thành công chủ yếu trên, công tác QLNC trong thời gian đã còn đạt được những kết quả sau: cơ cấu nợ đã có sự chuyển dịch theo xu hướng tích cực; chú trọng và không ngừng phát triển quản lý danh mục nợ, phát triển thị trường thứ cấp, đa dạng hóa các công cụ quản lý nợ; bố trí trả nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo các cam kết; quản lý vốn vay, thanh toán và quyết toán được thực hiện khá đầy đủ, kịp thời; giám sát, quản lý rủi ro về nợ công được chú trọng, chặt chẽ, hiệu quả và thường xuyên; kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nợ công được đẩy mạnh, từng bước nâng cao kỷ cương, kỷ luật trong QLNC; việc cấp và quản lý bảo lãnh CP được thực hiện chặt chẽ và thận trọng; thực hiện công bố về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia thông qua hình thức phát hành Bản tin về nợ công theo quy định của pháp luật; tăng cường công tác kiểm tra nội bộ; 3.3.2. Những hạn chế Thời gian qua, công tác QLNC ở Việt Nam cũng đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc. Cụ thể là: nợ công có hai lĩnh vực có thể xảy ra mất an toàn, là 15 nhận thức của thị trường và vấn đề nợ ngoại tệ; khung pháp lý vẫn còn nhiều bất cập, chưa theo kịp HNQT, phạm vi nợ công còn chống chéo, chưa phản ánh đúng bản chất từng khoản nợ và còn khác biệt so với thông lệ quốc tế, chưa xác định rõ ràng các mục tiêu, công cụ quản lý nợ để quản lý nợ chủ động; những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm QLNC phân tán, hiệu lực, hiệu quả thấp; quyền vay nợ quá rộng, việc phân cấp, phân tán trong huy động vay nợ, quản lý nợ đã dẫn đến việc vay vượt quá hạn mức, sử dụng không đúng mục đích, hiệu quả, cơ cấu bất hợp lý, có thể làm mất an toàn, bền vững nợ công; việc huy động vốn vay đã thoát ly chiến lược, kế hoạch đã được phê duyệt nên hiệu lực thi hành thấp, bị động, chưa có các chế tài để đảm bảo việc tuân thủ trong tổ chức thực hiện các công cụ QLNC; hoạt động nghiệp vụ QLNC còn có những bất cập, như: nợ công tăng nhanh tác động tiêu cực tới việc đảm bảo an toàn nợ công. Phân bổ, sử dụng vốn còn tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn nguồn vốn TPCP và ODA, hiệu quả đầu tư thấp, áp lực trả nợ đang ngày càng tăng tiềm ẩn nhiều rủi ro cho an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia; quản lý rủi ro còn nhiều hạn chế, cơ cấu nợ công tiềm ẩn các loại rủi ro thanh khoản, rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá, rủi ro tín dụng; giám sát an toàn nợ công còn mang tính thủ công, chưa có các phần mềm chuyên biệt để xử lý công việc một cách tự động trong một số khâu cần thiết; hệ thống thông tin, số liệu về nợ công chưa được cập nhật thường xuyên; chế độ báo cáo chưa chấp hành đầy đủ, chậm so với yêu cầu và chất lượng không cao; kiểm tra, thanh tra về QLNC chưa thực hiện thường xuyên, chương trình kiểm tra, thanh tra chưa được xây dựng có hệ thống và thiếu sự kết nối đồng bộ giữa các đơn vị; KTNN vẫn chưa tiến hành kiểm toán việc QLNC một cách đầy đủ và chuyên biệt, mà chỉ thực hiện như một nội dung lồng ghép trong cuộc kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm; chế tài xử lý chưa nghiêm;... 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế Những hạn chế trên, là do một số nguyên nhân sau: (i) Do sự bất ổn định kinh tế vĩ mô trong HNQT, khủng hoảng kinh tế thế giới; (ii) Chính sách, khung pháp lý chưa theo kịp HNQT, Việt Nam chưa xây dựng được quy trình QLNC; (iii) Sự thiếu kinh nghiệm trong QLNC và thiếu hụt đội ngũ cán bộ có chuyên môn; (iv) Tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm, chưa đạt chỉ tiêu đề ra, chưa bền vững là căn nguyên sâu xa làm tăng nợ công; (v) Do thâm hụt NSNN khi tự do hóa thương mại, vì cắt giảm thuế xuất nhập khẩu, gây chệch hướng thương mại làm giảm nguồn thu ngân sách; (vi) Tỷ giá khi tự do hóa tài chính, tự do hóa thương mại; (vii) Khả năng ứng dụng công nghệ thông tin yếu kém; 16 Chương 4 QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 4.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2018 - 2022 4.1.1. Dự báo bối cảnh mới có ảnh hưởng đến quản lý nợ công Việt Nam giai đoạn 2018 - 2022 4.1.1.1. Bối cảnh thế giới Hội nhập quốc tế mạnh mẽ là xu hướng chủ đạo của thế giới hiện nay; các nước phải thắt chặt chi tiêu hoặc cắt giảm thuế do nợ công tăng nhanh; chi phí vay vốn của các nước gia tăng do bị hạ hệ số tín nhiệm gây ra khó khăn về tài khóa và tăng cạnh tranh trên thị trường vốn quốc tế; nhiều nước buộc phải thực hiện các cải cách về thuế, thu-chi ngân sách, hệ thống lương hưu và y tế,một số nước tăng cường QLNC, nợ nước ngoài, công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa; Trong thời gian tới Việt Nam phải tăng vay thương mại với lãi suất cao hơn, thời gian ngắn sẽ tác động đến các khoản vay mới và trả nợ cũ đến hạn; căng thẳng thương mại Trung-Mỹ, EU-Mỹ-Nga,xung đột khu vực, biến đổi khí hậu, chính sách dân túy và bảo hộ thương mại của TT Mỹ,sẽ tác động trực tiếp đến thị trường tiền tệ, dòng vốn đầu tư, ODA,. 4.1.1.2. Bối cảnh trong nước Thời gian qua nền kinh tế có sự phát triển vượt bậc, tiềm lực tài chính gia tăng, QLNC đã được sự quan tâm của Đảng, QH, CP và mọi tầng lớp nhân dân. Tuy nhiên, nợ công Việt Nam đang gia tăng nhanh chóng. Trong khi thể chế và nền kinh tế cần phải cải cách sâu rộng; nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế rất lớn; biến đổi khí hậu, giá dầu thiếu ổn định; tình hình Biển Đông; trật tự, an ninh-xã hội phức tạp;tiếp tục tạo áp lực lớn lên NSNN, làm gia tăng bội chi. Nền kinh tế Việt Nam có độ mở lớn, hiện đã ký 12 hiệp định thương mại tự do. Vì vậy, Việt Nam cần nâng cao năng lực giám sát thị trường tài chính nhằm kịp thời đối phó với những biến động của dòng vốn, những ảnh hưởng lây lan từ khủng hoảng tài chính của một số nước trong khu vực và trên thế giới. 4.1.1.3. Nhu cầu vay nợ công của Việt Nam giai đoạn 2018 - 2022 - Các chỉ tiêu giới hạn nợ 17 Chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 Chỉ tiêu (%) 2016-2020 2021-2030 1. Nợ công so với GDP ≤65% ≤ 60% 2. Nợ Chính phủ so với GDP ≤ 55% ≤ 50% 3. Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP ≤ 50% ≤ 45% 4. Trả nợ Chính phủ (không kể cho vay lại và đảo nợ) so với Tổng số thu NSNN hằng năm <25% <25% 5. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với xuất khẩu < 25% < 25% - Các chỉ tiêu làm căn cứ xác định mức vay và dự kiến kịch bản nợ công, giai đoạn 2016-2020: tăng trưởng kinh tế; tổng đầu tư vốn xã hội; tốc độ tăng kim ngạch xuất khẩu; tỷ lệ bội chi NSNN; tốc độ tăng nợ công; phát hành TPCP; bảo lãnh CP; - Về nghĩa vụ trả nợ Chính phủ Nghĩa vụ trả nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 (Nghìn tỷ đồng) Năm 2016 2017 2018 2019 2020 2016-2020 1. Nghĩa vụ nợ 401,8 314,9 403,1 531,3 614,9 2.265,9 1.1 Trong nước 345,6 252,8 322,8 429,6 444,0 1.794,9 Gốc 265,3 153,5 186,1 260,7 239,4 1.105,0 Lãi 80,3 99,3 136,7 169,0 204,6 689,9 1.2 Nước ngoài 56,2 62,1 80,2 101,7 170,9 471,0 Gốc 36,0 34,9 40,6 52,0 108,8 272,3 Lãi 20,1 27,2 39,7 49,7 62,0 198,7 2. Cân đối nguồn 401,8 314,9 403,1 531,3 614,9 2.265,9 2.1 NSNN 154,0 238,6 316,1 365,0 429,8 1.503,5 2.2 Quỹ Tích lũy (CVL) 40,7 29,5 37,0 48,1 81,5 236,8 2.3 Đảo nợ 207,1 46,8 50,0 118,2 103,6 525,6 3. Trả nợ trực tiếp/Thu NSNN 14,7% 20,1% 23,4% 23,2% 23,4% 21,5% - Dự báo khả năng huy động các nguồn vốn vay: vay ODA, vay ưu đãi từ nhà tài trợ: trong 5 năm tới là 250 nghìn tỷ đồng, bình quân 50 nghìn tỷ đồng/năm; phát hành TPCP ở mức tối đa là 275-400 nghìn tỷ đồng/năm; vay từ các quỹ tài chính NN (không nhiều); giai đoạn 2016-2020, CP có thể phát hành trái phiếu quốc tế khoảng 10-12 tỷ USD, kỳ hạn dài từ 10-30 năm. 4.1.2. Quan điểm hoàn thiện quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế, giai đoạn 2018 - 2022 Quản lý chặt chẽ nợ công, nhất là các khoản vay mới, vay đáo nợ,...; khẩn trương cơ cấu lại nợ công theo hướng tăng tỷ trọng vốn vay dài hạn để giảm áp 18 lực trả nợ trong ngắn hạn,; quản lý chặt chẽ các khoản vay có bảo lãnh của CP theo hướng siết chặt điều kiện cấp bảo lãnh, không mở rộng diện, chọn lọc có mục tiêu ưu tiên,; tăng cường quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, ; rà soát thể chế, xây dựng chính sách, văn bản pháp luật có liên quan 4.1.3. Mục tiêu quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2018-2022 Phân định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của QH, CP,...; xây dựng hoàn chỉnh khung pháp lý tiệm cận thông lệ quốc tế, đồng bộ, thống nhất,...; hoàn thiện chích sách QLNC...; góp phần tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công... 4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2018 - 2022 4.2.1. Giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ công Hoàn thiện quy định về phạm vi nợ công: điều chỉnh phạm vi nợ công theo hướng, bao gồm cả các khoản nợ trực tiếp của CP; nợ của CQĐP; nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN. Theo đó: (1) Bổ sung nghĩa vụ nợ dự phòng NSNN vào phạm vi nợ công; (2) Không tính nợ CP bảo lãnh vào phạm vi nợ công, nếu làm như vậy là chưa phù hợp với thông lệ quốc tế; (3) Xây dựng tiêu chí phân loại nợ của CQĐP, để xác định cụ thể khoản nào được tổng hợp vào nợ công, khoản nào được loại trừ; (4) Phạm vi nợ công nên quy định rõ đối với các khoản nợ của NHNN, nợ tự vay tự trả của VDB, NHCSXHVN, nợ của BHXH Việt Nam; các khoản tự vay tự trả, các khoản phải trả của các DNNN. Tuy nhiên, theo tác giả giải pháp tốt cho Việt Nam trong tương lai là, nên hướng tới xây dựng một khung thống kê về nợ công ròng. Bổ sung quy định mục tiêu và trần nợ công: bổ sung vào Luật QLNC quy định về các mục tiêu quản lý nợ; nghiên cứu, đa dạng hóa các loại trần nợ công vào Luật QLNC. Thu hẹp phạm vi mục đích sử dụng nguồn vốn nợ công: nợ công chỉ để tập trung giải quyết các nhu cầu cấp bách thuộc lĩnh vực tài chính công-phi lợi nhuận, không sử dụng nợ công vào các lĩnh vực thuộc tài chính doanh nghiệp, không bảo lãnh đối với các chương trình, dự án thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, mọi thành phần kinh tế. Đồng bộ các quy định về QLNC với các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan: quy định về QLNC được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo; qua rà soát của BTC đối với các văn bản luật có liên quan đến kinh tế, tài chính, có 21 văn bản dưới hình thức Luật, Bộ luật với 97 điều khoản có liên quan đến Luật QLNC; trong đó có 24 điều (25,3%) phải quan tâm, xử lý liên quan đến 40/49 điều của Luật QLNC. 19 Bổ sung các quy định về QLNC: bổ sung các quy định về công cụ nợ và kiểm soát rủi ro; hoàn thiện các quy định công khai thông tin về nợ công; bổ sung các quy định về kiểm toán nợ công; bổ sung chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật về QLNC. 4.2.2. Giải pháp kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nợ công Chính Phủ nên thành lập cơ quan chuyên trách độc lập tập trung một đầu mối quản lý, thống kê và giám sát nợ công giữa các Bộ, ngành, địa phương. Trong BTC cần lập một tổ chức QLNC là đầu mối duy nhất để thống nhất quản lý, giám sát, thống kê về nợ công nhằm tránh gây khó khăn trong QLNC. 4.2.3. Giải pháp hoàn thiện chính sách về quản lý nợ công Nâng cao chất lượng chiến lược nợ công: xây dựng chiến lược nợ đòi hỏi cần chú trọng tới ba yếu tố cơ bản đó là phân tích chi phí/rủi ro, đánh giá ảnh hưởng của môi trường KTVM, đánh giá sự phát triển của thị trường nợ. Đảm bảo thực hiện chiến lược nợ công: cần thành lập một Hội đồng chính sách nợ công cấp quốc gia để hoạch định chính sách, chiến lược vay nợ của quốc gia trong từng thời kỳ. Chiến lược QLNC cần được gắn liền với Chiến lược phát triển KT-XH, các chỉ tiêu KTVM, thu chi NSNN do QH quyết định. 4.2.4. Giải pháp đổi mới nghiệp vụ thực hiện quản lý nợ công Nâng cao hiệu quả vay nợ và sử dụng vốn vay: để đảm bảo được hiệu quả QLNC trong HNQT, khắc phục các bất cập trong tổ chức trong quá trình huy động vốn, sử dụng vốn vay. Trong thời gian tới, chúng ta cần triển khai 07 giải pháp: (1) Tăng cường công tác đàm phán trong vay nợ để hạn chế sự phụ thuộc nhà tài trợ, nhất là trong các hợp đồng xây lắp, mua sắm thiết bị và công nghệ từ vốn ODA; (2) Xây dựng chương trình đầu tư công trên cơ sở rà soát lại các chương trình mục tiêu quốc gia,.(3) Vay cho cân đối NSNN phải được kiểm soát chặt chẽ, đảm bảo mức bội chi đã đề ra trong chiến lược nợ(4) Việc bố trí sử dụng các nguồn vốn vay phải đáp ứng các mục tiêu, yêu cầu(5) Tuân thủ quy trình quản lý vốn đầu tư xây dựng, quản lý vốn ngân sách,(6) Tăng cường công tác đánh giá, giám sát đầu tư(7) Các cơ quan chủ quản, chủ dự án cần tăng cường thực hiện tốt các khâu của quy trình dựa án: lựa chọn, lập hồ sơ và phê duyệt dự án, Siết chặt việc cấp và quản lý bảo lãnh CP: thứ nhất, việc cấp bảo lãnh CP phải thực hiện theo đúng quy định tại Quyết định 34/2015/QĐ-TTg; thứ hai, trong ngắn hạn chưa xem xét bảo lãnh phát hành trái phiếu quốc tế; thứ ba, chỉ xem xét cấp bảo lãnh vay trong nước đối với các dự án được Thủ tướng CP quyết định cấp bảo lãnh; thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, theo dõi, giám sát, đánh giá; thứ năm, phối hợp chặt chẽ với cơ quan chủ quản, CQĐP trong quá trình cấp bảo lãnh CP cho doanh nghiệp; thứ sáu, theo dõi, giám sát chặt 20 chẽ khả năng trả nợ của từng dự án đầu tư, từng doanh nghiệp,; thứ bảy, thực hiện việc đăng ký tài sản thế chấp bảo đảm cho bảo lãnh CP Nâng cao hiệu quả vốn cho vay lại: (1) Tăng cường cơ chế chia sẻ rủi ro giữa NN và doanh nghiệp/nhà đầu tư, giữa CP và CQĐP đối với các khoản vay nước ngoài của CP về cho vay lại; (2) Sử dụng nguồn vốn vay về cho vay lại phải chọn lọc kỹ càng, tránh dàn trải;(3) Tăng cường áp dụng phương thức cho vay lại thông qua hạn mức tín dụng cho các NHTM có đủ năng lực; (4) Khẩn trương rà soát, hoàn thiện các quy định trong các lĩnh vực đăng ký đảm bảo khoản vay, xử lý tài sản; (5) Các Bộ, ngành, địa phương cần tăng cường trách nhiệm trong thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, tránh đầu tư dàn trải,; (6) Cần nâng cao trách nhiệm và chủ động của các chủ dự án trong quản lý nguồn vốn vay cho vay lại,; (7) Yêu cầu các chủ dự án là các tập đoàn, Tổng công ty lớn hiện đang có tình trạng đầu tư dàn trải cần sớm thực hiện dứt điểm tái cơ cấu tài chính,; (8) Các cơ quan cho vay lại cần tăng cường công tác thẩm định, kiểm tra, giám sát các dự án được ủy quyền cho vay lại, đồng thời phát triển các công cụ quản lý rủi ro, chủ động phân loại tín dụng, Chú trọng công tác quản lý nợ chính quyền địa phương: (1) Duy trì tổng mức dư nợ bình quân hàng năm < 30% tổng chi đầu tư XDCB trong nước của cấp CQĐP; (2) Đa dạng hóa các hình thức huy động vốn ĐTPT như phát hành trái phiếu CQĐP và các hình thức hợp tác nhằm tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ, như: BOT, PPP,; (3) Tập trung hoàn thiện chính sách, chế độ về huy động vốn của CQĐP một cách đồng bộ, thống nhất; (4) Đối với vay vốn nhàn rỗi KBNN nên quy định mức lãi suất cao hơn đối với các khoản vay quá hạn; (5) Xây dựng cơ chế giám sát, kiểm soát đối với các khoản vay của địa phương,; (6) Hoàn thiện chế độ báo cáo, công khai đối với các khoản huy động vốn của CQĐP; (7) Khi thanh toán nợ khối lượng XDCB tập trung nguồn vốn đầu tư vào những công trình trọng điểm, Tăng cường hiệu quả quản lý rủi ro nợ công: (1) Kiểm soát các chỉ số về nợ công, cần chú trọng công tác quản lý rủi ro đối với danh mục nợ, bao gồm rủi ro về đồng tiền vay, lãi suất, tỷ giá, khả năng thanh toán, tín dụng và hoạt động; (2) Chiến lược quản lý nợ trung và dài hạn cần ưu tiên phát triển thị trường nợ trong nước để giảm sự phụ thuộc vào nợ ngắn hạn và nợ nước ngoài; (3) Thực hiện đánh giá rủi ro nợ công trong mối quan hệ tổng thể với việc huy động, sử dụng và quản lý các nguồn lực tài chính quốc gia; (4) Chủ động xây dựng các phương án khác nhau đối với các kế hoạch vay nợ. Xây dựng hệ thống thông tin quản lý nợ công: thứ nhất, tăng cường cập nhật và công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình đầy đủ các thông tin về danh mục nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia,; thứ hai, xây 21 dựng các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả các dự án, chương trình sử dụng vốn nước ngoài,; thứ ba, trang bị công cụ, thiết bị hiện đại phục vụ công tác ghi chép nợ, tính toán chi phí/rủi ro, đánh giá bền vững nợ công; thứ tư, ứng dụng phần mềm lớn chuyên dụng để QLNC, kiểm soát, phân tích và thống kê đảm bảo cung cấp hệ thống thông tin toàn diện đồng bộ cho QLNC. Như, phần mềm DRMS (Debt Recording and Management System) đang được sử dụng cho khối thịnh vượng chung (gồm 59 quốc gia). Tăng cường giám sát nợ công: công tác giám sát nợ công, thời gian tới cần thực hiện 02 việc sau: (1) Đưa nội dung giám sát về ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách và nợ công vào chương trình giám sát của QH, Ủy ban Tài chính- Ngân sách và các Ủy ban của QH theo từng cấp độ; (2) Giao Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia thực hiện chế độ giám sát thường xuyên tình hình huy động, quản lý, sử dụng tiền vay, nợ công gắn với việc lập, phân bổ, quyết định ngân sách và quyết toán NSNN. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra nợ công: (1) Thủ tướng chỉ đạo Thanh tra CP tăng cường thanh tra công tác quản lý, sử dụng vốn vay và nợ công; (2) Sự phối hợp giữa các đơn vị trong BTC cần được tăng cường(3) Cục QLN&TCĐN cần phối hợp chặt chẽ với các đơn vị trong BTC cập nhật tình hình, chia sẻ thông tin về chủ đầu tư và dự án; (4) Phân định rõ các cấp độ và chương trình kiểm tra, thanh tra; (5) Tăng cường hợp tác giữa Cục QLNC&TCĐN và Thanh tra BTC Tăng cường năng lực, hiệu lực kiểm toán nợ công: (1) Đưa nội dung kiểm toán nợ công gắn với kiểm toán ngân sách Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp, kiểm toán tổng quyết toán NSNN; (2) Hoàn thiện nội dung, phương pháp, báo cáo kiểm toán tổng quyết toán NSNN; (3) Nhiệm vụ kiểm toán nợ công cần được quy định rõ ràng hơn trong Luật KTNN và các văn bản có liên quan; (4) Kiểm toán nợ công phải được đặt trong việc kiểm soát nợ công với nguyên tắc mang tính bao trùm là thế hệ hiện tại không xâm lấn lợi ích của thế hệ tương lai; (5) Kiểm toán nợ công phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể về cải cách tài chính công; (6) Kiểm toán nợ công trong mối quan hệ với kiểm toán Quyết toán NSNN; (7) Kiểm toán chuyên đề về nợ công phải đặt trong mối quan hệ với quản lý các nguồn lực quốc gia; (8) Tách riêng cuộc kiểm toán nợ công ra khỏi cuộc kiểm toán Quyết toán NSNN; (9) Xây dựng đội ngũ cán bộ, chuyên gia kiểm toán nợ công và quy trình kiểm toán nợ công. 4.2.5. Các giải pháp khác Giải pháp đảm bảo bền vững nợ công: thứ nhất, đa dạng hóa nguồn thu, nâng thuế môi trường để cân đối các chi phí bảo đảm vệ sinh môi trường, tiến hành kiểm soát chặt chẽ hơn nữa việc thu thuế và các hoạt động hải quan, cũng 22 như sửa đổi hành lang pháp lý để hạn chế việc lạm dụng các ưu đãi thuế trong khu vực có vốn đầu tư nước ngoài; thứ hai, về phía nguồn chi, CP cũng đang nỗ lực cắt giảm phần chi cho ĐTPT bằng cách kêu gọi xã hội hóa nhiều hoạt động đầu tư; thứ ba, một khía cạnh chưa được đề cập trong bản đồ nhiệt nói trên là các điểm yếu liên quan đến hệ thống hưu trí và và y tế Việt Nam. Nâng cao năng suất lao động để nhanh chóng gia tăng thu nhập bình quân đầu người và cải cách hệ thống lương hưu ngay từ lúc này là bước đi then chốt để đảm bảo bền vững nợ công trong dài hạn. Tăng cường quản lý các khoản nợ dự phòng, các các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: thứ nhất, đối với các khoản nợ dự phòng: (1) Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các khoản nợ nằm ngoài phạm vi nợ công; (2) Chủ động xem xét nghĩa vụ dự phòng của CP trong đánh giá rủi ro có liên quan; (3) Hình thành các cơ chế để có thể theo dõi, đánh giá các khoản nợ dự phòng khi thực hiện kiểm tra khả năng chịu đựng của ngân sách. thứ hai, đối với các quỹ tài chính NN ngoài ngân sách trong mối quan hệ QLNC: (1) Khắc phục tình trạng dàn trải, manh mún của các quỹ tài chính NN ngoài ngân sách bằng cách rà soát tổng thể các quỹ tài chính NN ngoài ngân sách hiện hành; (2) Bổ sung, hoàn thiện các quy định về chế độ báo cáo công khai, minh bạch đối với hoạt động của các quỹ tài chính NN ngoài ngân sách; (3) Tăng cường sự giám sát của cơ quan dân cử đối với các quỹ tài chính NN ngoài ngân sách và kiểm tra, thanh tra, kiểm toán việc chấp hành pháp luật về quản lý và sử dụng các quỹ tài chính NN. Tăng cường sự phối hợp CSTT và CSTK trong tài trợ thâm hụt ngân sách và QLNC: tăng cường sự phối hợp giữa BTC và NHNN trong việc tài trợ cho thâm hụt NSNN, QLNC và trong xây dựng, thực thi CSTK, CSTT nhằm xác định được mức bù đắp thâm hụt NSNN hợp lý từ hệ thống NHTM; tăng cường sự phối hợp giữa BTC và NHNN để xây dựng cơ chế lãi suất và hoạt động của thị trường trái phiếu. Đẩy mạnh phát triển thị trường trái phiếu trong nước: mục tiêu, định hướng chủ yếu trong phát triển thị trường trái phiếu trong nước của Việt Nam thì phát triển thị trường trái Sơ cấp là đặc biệt quan trọng. Tiếp đó là tập trung phát triển thị trường Thứ cấp nhằm tăng cường tính thanh khoản và minh bạch của thị trường trái phiếu, trong đó lấy phát triển thị trường TPCP làm nền tảng cho sự phát triển của thị trường trái phiếu nội địa. Các giải pháp cụ thể là: Phát triển thị trường Sơ cấp; thúc đẩy thị trường Thứ cấp; mở rộng thu hút vốn đầu tư gián tiếp nước ngoài; phát triển định chế trung gian và dịch vụ thị trường; phát triển các dịch vụ cung cấp trên thị trường. 23 Nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ QLNC: Bộ Tài chính cần có kế hoạch đào tạo hoặc có các chính sách xây dựng được đội ngũ cán bộ có năng lực tham gia vào lĩnh cực QLNC để đáp ứng yêu cầu QLNC trong HNQT, cụ thể: (1) Xây dựng tiêu chuẩn lựa chọn cán bộ QLNC vừa am hiểu lĩnh vực quản lý nợ vừa có khả năng phân tích, đánh giá diễn biến thị trường; (2) Phân định chức năng của từng cán bộ theo yêu cầu công việc, có kế hoạch đào tạo hệ thống trên cơ sở hình thức đào tạo thích hợp; (3) Đẩy mạnh hợp tác với các tổ chức quốc tế, các nước tiên tiến để cán bộ có thể trao đổi, học hỏi kinh nghiệm; (4) Xây dựng lực lượng cán bộ vừa am hiểu về nghề nghiệp vừa có phẩm chất đạo đức nhằm tối thiểu hóa rủi ro hoạt động trong QLNC; (5) Để thực hiện được những giải pháp trên, BTC cần chủ động xây dựng cơ chế làm việc đặc thù, đồng thời phải có cơ chế đãi ngộ xứng đáng cho đội ngũ QLNC nhằm thu hút được người giỏi và giữ chân được người tài phục vụ trong bộ máy QLNC. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong QLNC: tăng cường thực hiện các chuẩn mực quốc tế về QLNC; tích cực tham gia các diễn đàn khu vực và toàn cầu về QLNC, quản lý rủi ro, phân tích, đánh giá, giám sát bền vững nợ công; đẩy mạnh việc tham gia các cơ chế cam kết, thỏa thuận cung cấp , chia sẻ số liệu về nợ công với các tổ chức quốc tế, các nước ASEAN và các công ty xếp hạng tín nhiệm quốc gia; tăng cường thông tin đối ngoại về nợ công Việt Nam, chú trọng các hoạt động hợp tác trong giám sát, chia sẻ thông tin về nợ và QLNC nhằm đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và trao đổi thông tin giữa các cơ quan, cùng hợp tác và phát triển. 4.3. ĐIỀU KIỆN ĐỂ THỰC HIỆN GIẢI PHÁP Để hoạch định chính sách tài khóa và QLNC, việc dự báo xu hướng tình hình kinh tế, chính trị, xã hội trong nước, ngoài nước và các tác động đến thu, chi ngân sách là yếu tố đầu tiên và có ý nghĩa quyết định quan trọng. Một phần quan trọng của mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách nhiều năm là việc dự báo thu, chi, kể cả các khoản chi đầu tư. Sự thành công hay thất bại của việc theo đuổi mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách này phụ thuộc rất nhiều vào khả năng thực hiện các dự báo tài chính, ngân sách trung hạn hợp lý, đúng đắn. Bao gồm: dự báo nguồn thu dài hạn; dự báo chi ngân sách nhiều năm; dự báo nợ công gắn với dự báo về phát triển KT-XH và NSNN trung hạn, dài hạn. 24 KẾT LUẬN Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã hoàn thành các nội dung cơ bản sau: 1. Tổng quan các kết quả nghiên cứu đã đạt được về QLNC, tác giả chỉ ra những khoảng trống về mặt lý thuyết, những vẫn đề còn chưa được đồng thuận cần đi sâu nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa QLNC ở Việt Nam trong HNQT; 2. Trình bày một cách có hệ thống những lý luận cơ bản về nợ công và QLNC. Xây dựng mô hình QLNC, bao gồm: mục tiêu, tổ chức bộ máy QLNC; nội dung QLNC và xây dựng các tiêu chí đánh giá QLNC; 3. Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017, nghiên cứu kinh nghiệm thành công (Thái Lan, Brazin) và thất bại (Philippin và Hy Lạp) về QLNC, từ đó rút ra bài học cho công tác QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2018-2022; 4. Phân tích chính xác thực trạng nợ công giai đoạn 2006-2017, thực trạng QLNC và đánh giá thực trạng QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011- 2017. Qua đó, làm rõ những thành công đã đạt được, tập trung đánh giá những hạn chế cần khắc phục trong QLNC trong giai đoạn vừa qua và chỉ ra những nguyên nhân chủ yếu của các hạn chế đó; 5. Trên cơ sở phân tích dữ liệu, phân tích, đánh giá thực trạng QLNC của Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017; trên cơ sở nghiên cứu bài học kinh nghiệm thành công và thất bại trong QLNC của một số quốc gia trên thế giới, các thông lệ tốt của quốc tế về QLNC; những nguyên nhân gây ra sự kém hiệu quả của QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017, tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNC ở Việt Nam cho giai đoạn 2018-2022, bao gồm 04 giải pháp chính và nhóm các giải pháp đơn lẻ khác. NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 1. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Khủng hoảng nợ công châu Âu và một vài suy nghĩ về thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Giáo dục lý luận, 7 (160), tr. 54-56. 2. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Nâng cao hiểu quả đầu tư công cho nông nghiệp nông thôn", Tạp chí Lý luận Chính trị, (8), tr. 43-46. 3. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Đôi điều suy nghĩ về quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Tài chính Doanh nghiệp, (7), tr. 36-39. 4. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Bàn thêm về quản lý vốn ODA tại Việt Nam", Tạp chí Kinh tế và dự báo, (14), tr.20-23. 5. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Kinh nghiệm quản lý nợ công Hàn Quốc – Bài học quản lý nợ công tại Việt Nam", Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, (134), tr.52-54. 6. Hoàng Ngọc Âu (2013), "Kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng tài chính tại Vương quốc Thái Lan - Bài học cho Việt Nam", Tạp chí Giáo dục lý luận, (200), tr. 52-54. 7. Hoàng Ngọc Âu (2016), "Khuyến nghị quản lý nợ công ở Việt Nam ", Tạp chí Thanh tra Tài chính, (174), tr.22-24. 8. Hoàng Ngọc Âu (2016), "Kinh nghiệm quản lý nợ công ở Thái Lan và Brazil ", Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, (174), tr.52-55. 9. Hoàng Ngọc Âu (2016), "Thực trạng quản lý rủi ro nợ công Việt Nam ", Tạp chí Giáo dục lý luận, (252), tr.59-61.