[Tóm tắt] Luận án Quyết định quản lý nhà nước của chính phủ

ng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước. Đây cũng là ý kiến đạt được sự đồng thuận của 56% số người được hỏi (56/100 người) nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo trong việc ban hành “nghị định không đầu” của CP. Thứ tư, cần thay đổi thói quen ban hành QĐQLNN và trả về cho Thủ tướng CP quyền quy định “chế độ làm việc với các thành viên CP”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và cả Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đều không ghi nhận thẩm quyền của CP trong việc ban hành QĐQLNN điều chỉnh vấn đề này. CP ban hành nghị định quy định “chế độ làm việc với các thành viên CP, chính quyền địa phương” là không đúng thẩm quyền nội dung. Do đó, việc làm này cần được chấm dứt trên thực tế. Thứ năm, cần nhận thức một cách khoa học về nội dung, tính chất của hình thức văn bản là nghị quyết của CP. Loại “nghị quyết ghi lại những nội dung đã thảo luận và quyết nghị trong phiên họp” của CP mà nội dung gần giống như tóm tắt biên bản phiên họp nên không rõ về tính chất pháp lý. Do đó, không nên gọi loại văn bản này là “nghị quyết của CP” mà chỉ nên gọi là “tóm tắt biên bản phiên họp của CP”. Tất nhiên, nếu tại phiên hợp, CP thảo luận và thông qua một chính sách, nhiệm vụ chung trong quản lý nhà nước thì phải ban hành nghị quyết chủ đạo để điều chỉnh. Theo khảo sát của tác giả thì 88% số người được hỏi đồng ý với tên gọi của văn bản “ghi nhận lại những nội dung đã thảo luận và quyết nghị trong phiên họp CP” là “tóm tắt biên bản phiên họp của CP”. Thứ sáu, theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì nghị quyết của CP không mang tính quy phạm. Theo đó, CP chỉ ban hành một loại quyết định quản lý mang tính quy phạm là nghị định. Tuy nhiên, như đã trình bày, việc loại bỏ tính quy phạm trong nghị quyết của CP là không hợp lý. Điều này dễ dẫn đến thực trạng là nếu cần ban hành văn bản về những giải pháp “chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ” mà có chứa quy tắc xử sự chung thì CP phải “miễn cưỡng” lựa chọn một trong hai cách ứng xử như sau: một là, ban hành nghị định chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh những vấn đề pháp lý mà lẽ ra dùng hình thức nghị quyết là hợp lý hơn, hoặc hai 8 Lương Minh Tuân (2015), Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy quyền lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 01. 9 Cao Vũ Minh (2014), Quyền hành pháp của CP trong Hiến pháp và kiến nghị sửa đổi Luật Tổ chức CP, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9. 9 là, “chấp nhận” ban hành nghị quyết chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh mặc dù có thể biết rằng ít nhiều vi phạm về mặt hình thức của văn bản. Ở khả năng thứ nhất thì loại QĐQLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Ở khả năng thứ hai thì loại QĐQLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý nhưng lại không hợp pháp. Do đó, hai khả năng xảy ra ở trên đều không được khuyến khích trong bối cảnh Việt Nam đang phấn đấu để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền. Theo tác giả, cần nghiên cứu để thừa nhận trong Luật Ban hành VBQPPL về tính quy phạm trong một số nghị quyết của CP. Đơn giản hóa các loại quyết định quản lý mang tính quy phạm của CP là cần thiết nhưng không phải bằng cách loại bỏ một cách cơ học mà phải tính toán một cách khoa học. Nhiều nghị quyết của CP đóng vai trò rất quan trọng, chứa đựng quy tắc xử sự chung nên không thể loại bỏ hẳn ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành VBQPPL. Thừa nhận tính quy phạm trong một số nghị quyết của CP sẽ khắc phục được hai nghịch lý như đã trình bày ở trên. Cuối cùng, Điều 12 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”. Với điều luật này có thể hiểu rằng, chỉ có quyết định mang tính quy phạm pháp luật mới có thể sửa đổi, bãi bỏ, thay thế quyết định mang tính quy phạm. Khi tiến hành khảo sát 100 công chức tư pháp thì có đến 84% số người được hỏi (84 người) cho rằng “sửa đổi VBQPPL là việc làm được thực hiện bởi chính cơ quan nhà nước đã ban hành VBQPPL đó và chỉ có thể dùng VBQPPL để sửa đổi VBQPPL”. Điều 74 Hiến pháp năm 2013 và Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo tác giả, Ủy ban thường vụ Quốc hội cần ban hành nghị quyết để giải thích khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 theo tinh thần là “văn bản sửa đổi, thay thế, bãi bỏ VBQPPL cũng phải là VBQPPL”. Việc giải thích Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 của Ủy ban thường vụ Quốc hội là cần thiết nhằm đảm bảo cơ chế áp dụng pháp luật thống nhất, đồng thời khắc phục tình trạng CP dùng hình thức quyết định mang tính cá biệt để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ các quyết định mang tính quy phạm. KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Qua nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN của CP, tác giả đi đến một số kết luận sau đây: Thứ nhất, về khái niệm QĐQLNN của CP: QĐQLNN của CP có thể được hiểu là một loại quyết định pháp luật, là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của CP, được ban hành bởi CP và Thủ tướng CP trên cơ sở và để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định nhằm định ra chủ 10 trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của CP. Thứ hai, QĐQLNN của CP có những đặc điểm chung như: (i) mang tính ý chí nhà nước; (ii) mang tính pháp lý; (iii) mang tính dưới luật; (iv) được ban hành để thực hiện quyền hành pháp; (v) xây dựng và ban hành theo hình thức và thủ tục do pháp luật quy định. Thứ ba, ngoài đặc điểm nêu trên, QĐQLNN của CP có những đặc điểm riêng như sau: (i) quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (ii) chứa các quy phạm tiên phát; và (iii) ban hành các chính sách trong phạm vi thẩm quyền của CP. Thứ tư, về ý nghĩa của QĐQLNN của CP: Hiến pháp năm 2013 khẳng định “CP là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Điều này đồng nghĩa với việc CP sẽ phải chấp hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội. Việc chấp hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội trên thực tế không thể thiếu chức năng điều hành bằng cách ban hành các QĐQLNN, bởi nếu nói chấp hành là mục đích cần đạt được thì điều hành chính là phương tiện để đạt được mục đích đó. Để thực hiện hoạt động điều hành, CP phải ban hành các QĐQLNN mang tính chủ đạo, quy phạm hoặc cá biệt. Thứ năm, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CP năm 2015 đã quy định rất rõ ràng về thẩm quyền, nội dung, tính chất pháp lý trong QĐQLNN của CP. Do đó, cần có sự phân biệt giữa QĐQLNN của CP với các loại quyết định pháp luật khác và các loại văn bản hành chính. Thứ sáu, QĐQLNN của CP có tính chất và hình thức pháp lý đa dạng. Do đó, cần nhận thức một cách khoa học về tính chất cũng như hình thức pháp lý của QĐQLNN của CP để có thể ban hành được những QĐQLNN của CP vừa đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý. CHƯƠNG 2: NHU CẦU VÀ THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ Một số kiến nghị hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP Thứ nhất, hiện nay, thủ tục xây dựng và ban hành các QĐQLNN mang tính quy phạm của CP được điều chỉnh khá cụ thể, chi tiết trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Ngược lại, đối với quyết định mang tính chủ đạo hay cá biệt của CP thì thủ tục xây dựng và ban hành chưa được điều chỉnh cụ thể ở tầm một đạo luật của Quốc hội. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì vai trò của đạo luật ngày càng được đề cao. Do đó, tác giả đề xuất cần xây dựng và ban hành “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” và “Luật Ban hành quyết định cá biệt”. Hiện nay, Dự thảo Luật Ban 11 hành QĐHC đang được CP trình Quốc hội cho ý kiến. Do đó, trong Dự thảo Luật này cần quy định cụ thể về nội dung, tính chất, thủ tục xây dựng và ban hành của quyết định cá biệt do CP ban hành. Sau đó, Quốc hội sẽ nghiên cứu xem xét để tiếp tục ban hành “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” nhằm điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến thủ tục xây dựng và ban hành quyết định chủ đạo của CP. Theo tác giả, các đạo luật này cần quy định rõ sáng kiến ban hành, chuẩn bị dự thảo, trình dự thảo, thảo luận và ban hành, truyền đạt đối với từng loại QĐQLNN của CP. Khi có đầy đủ ba đạo luật trên thì hoạt động xây dựng và ban hành quyết định chủ đạo, quy phạm, cá biệt của CP sẽ đi vào nền nếp, khắc phục những hạn chế không đáng có như hiện nay. Thiết nghĩ, việc xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp10 sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định được cơ sở, nội dung, tính chất pháp lý của từng loại QĐQLNN do CP ban hành. Thứ hai, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trong quá trình xây dựng nghị định của CP, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL. Tuy nhiên, nội hàm pháp lý của thuật ngữ “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL” không được quy định rõ ràng, pháp luật hiện hành cũng không quy định cụ thể chủ thể nào có quyền xác định “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL”. Điều này vô hình trung tạo ra thông lệ là cơ quan chủ trì soạn thảo tự xác định về “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL” để tổ chức lấy ý kiến. Tuy nhiên, trong các vấn đề quyền lực nói chung và việc xây dựng dự thảo QĐQLNN của CP nói riêng, không thể chỉ trông chờ vào lòng tin và đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích pháp luật để anh ta không làm những điều ác. Theo khảo sát của tác giả thì 95% số người được hỏi đồng ý với việc phải lập thành một danh mục cụ thể “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp” của QĐQLNN của CP để tiến hành lấy ý kiến. Với tư duy đó thì trong hồ sơ xây dựng QĐQLNN của CP cần có một danh mục đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định đó và báo cáo về việc lấy ý kiến của các đối tượng này. Việc bỏ sót đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hay vi phạm thủ tục lấy ý kiến của đối tượng này sẽ bị xem là sự “vi phạm nghiêm trọng thủ tục” và dẫn tới hệ quả hồ sơ xây dựng QĐQLNN sẽ bị trả lại. QĐQLNN của CP muốn có sức sống về mặt pháp lý lẫn thực tế thì phải đáp ứng khả năng gắn kết tốt giữa cái cá nhân và cái xã hội, tức là khả năng thúc đẩy lợi ích chung của nhà nước đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Rousseau từng khẳng định: “phương pháp duy nhất để con người tự bảo vệ là họ phải kết hợp với nhau thành một lực chung, được điều khiển bằng một động cơ chung, khiến cho mọi người đều hành động một cách hài hòa”11. Một QĐQLNN của CP phải đáp ứng mẫu số chung về lợi ích của các chủ thể, đó là lẽ phải, là sự công bằng và công lý. Và mẫu số chung này 10 Đảng Cộng sản Việt Nam, (23), tr. 127. 11 Jean Jacques Rousseau, (112), tr. 41. 12 chỉ có thể tìm thấy khi phát huy vai trò tích cực của hoạt động lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản nói riêng và lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức nói chung. Chính thông qua hoạt động đóng góp ý kiến của cá nhân, tổ chức, cơ quan soạn thảo mới có thể nhận diện được lợi ích hài hòa giữa các chủ thể này. Theo khảo sát của tác giả, có 42% (42 người) người được hỏi cho rằng “việc đóng góp ý kiến xây dựng QĐQLNN của CP là quá trình cọ xát lợi ích giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội”, có 35% (35 người) người được hỏi cho rằng “đây là cơ hội bày tỏ thái độ, quan điểm của mình trước các QĐQLNN của CP” và có 23% (23 người) người được hỏi cho rằng “đây là công cụ để chống lại sự lạm quyền, tùy tiện của CP”. Do đó, cơ quan chủ trì soạn thảo cần tập trung đăng tải tất cả các tài liệu liên quan đến dự thảo QĐQLNN của CP trên website để tiện cho việc người dân truy cập, tra cứu và đóng góp ý kiến. Theo khảo sát bằng phiếu điều tra xã hội học đối với 100 cá nhân, tổ chức thường xuyên góp ý cho các dự thảo văn bản pháp luật, khi được hỏi: “Trong quá trình xây dựng QĐQLNN của CP, cơ quan chủ trì soạn thảo cần đăng tải những góp ý nào nhằm đề cao vai trò đóng góp ý kiến của cá nhân, tổ chức” thì có 24% (24 người) cho là “Đăng tải tất cả các góp ý của cá nhân, tổ chức”, có 22% (22 người) có câu trả lời là “Chỉ nên đăng tải những góp ý mà cơ quan chủ trì soạn thảo cho là cần thiết” và 54% (54 người) có câu trả lời là “Đăng tải nguyên văn các góp ý của cá nhân, tổ chức, chỉ loại trừ những thông tin mang tính chống phá, kích động”. Trên thực tế, không thể có chuyện cơ quan chủ trì soạn thảo đăng tải tất cả các góp ý nhưng không phải vì thế mà “loại bỏ” những góp ý trái chiều, mang tính phản biện. Trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo chấp nhận hay không chấp nhận góp ý nào thì cũng cần có cơ chế phản hồi tích cực đến cá nhân, tổ chức đã góp ý. Tóm lại, cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan có thẩm quyền liên quan phải thể hiện sự trân trọng và có cách xử lý tế nhị đối với những góp ý của cá nhân, tổ chức. Thứ ba, trong bối cảnh hiện nay, phần lớn quyết định quản lý của CP mà chủ yếu là nghị định do các bộ, ngành chủ trì soạn thảo nên tình trạng cục bộ, vị kỷ là không thể tránh khỏi. Hiện nay, có nhiều nghị định được ban hành nhưng không xuất phát từ yêu cầu quản lý xã hội mà chỉ từ mong muốn của các bộ, ngành được có thêm quyền năng và công cụ quản lý. Bên cạnh đó, do giao cho một bộ, một ngành soạn thảo nên các bộ, ngành này chỉ khai thác theo hướng có lợi cho mình mà bỏ qua lợi ích của các chủ thể khác. Để giải bài toán “khó” này thì vai trò thẩm định dự thảo quyết định phải được đề cao. Bộ Tư pháp với vai trò thẩm định sẽ phải chỉ ra những bất cập thái quá, những sự ưu ái quá mức để từ đó bảo đảm lợi ích chung của đất nước. Ngoài ra, thẩm định còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo với chủ thể ký nắm bắt được cách thức, trình tự thực hiện các dự thảo đó sau khi được ban hành. Về nội dung, Bộ Tư pháp cần tập trung thẩm định về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị định với hệ thống pháp luật. Ngoài ra, Bộ Tư pháp cũng cần chú trọng thẩm định tính hợp lý của dự thảo nghị định thông qua việc huy động trí 13 tuệ và sự hiểu biết của các chuyên gia, nhà khoa học. Cần đề cao trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước trong việc thẩm định dự thảo QĐQLNN của CP. Cụ thể, cơ quan chủ trì soạn thảo cần tăng cường trách nhiệm trong việc phối hợp với cơ quan thẩm định (như gửi đủ hồ sơ thẩm định, cung cấp tài liệu, thuyết trình khi được yêu cầu, nghiên cứu tiếp thu và giải trình bằng văn bản về việc tiếp thu ý kiến thẩm định làm cơ sở cho CP cân nhắc, quyết định). Có như vậy thì báo cáo thẩm định mới thực sự có chất lượng và góp phần tạo ra những QĐQLNN của CP đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý. Thứ tư, Luật Tổ chức CP năm 2015 cho phép CP ban hành nghị định bằng phương thức “gửi lấy ý kiến các thành viên CP”. Ưu điểm của phương thức này là nhằm giảm áp lực lên chương trình phiên họp của CP, trong khi đó vẫn thông qua được nghị định với đầy đủ ý nghĩa về giá trị pháp lý. Tuy nhiên, phương thức này không toàn diện bằng phương thức thảo luận và quyết nghị tại phiên họp. Do đó, tác giả kiến nghị sửa đổi khoản 2 Điều 44 Luật Tổ chức CP năm 2015 như sau: “Trong trường hợp CP không họp, Thủ tướng CP quyết định gửi lấy ý kiến các thành viên CP bằng văn bản trừ trường hợp đó là vấn đề thảo luận và thông qua các QĐQLNN của tập thể CP”. Thứ năm, cần tăng thời hạn lấy ý kiến và thời hạn thẩm định, thẩm tra QĐQLNN của CP trong trường hợp được ban hành theo thủ tục rút gọn. Hiện nay, thời hạn lấy ý kiến một QĐQLNN của CP được ban hành theo thủ tục rút gọn không quá 20 ngày là quá ngắn. Hạn chế này sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng của các đóng góp ý kiến. Tương tự, thời hạn thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản được ban hành theo thủ tục rút gọn là 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản cũng là quá ngắn so với các yêu cầu đặt ra trong việc xem xét về tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN. Thứ sáu, con người luôn là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sự thành công hay thất bại của mọi vấn đề. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh thì “con người là vốn quý, là yếu tố quyết định thắng lợi của cách mạng, là người sáng tạo ra lịch sử, các giá trị văn hóa, tinh thần”12. Do đó, muốn công tác xây dựng QĐQLNN của CP đạt hiệu quả cao thì việc chăm lo, đào tạo cho đội ngũ cán bộ, công chức đóng vai trò rất quan trọng. Muốn có một QĐQLNN đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý thì cần có đội ngũ cán bộ, công chức am hiểu pháp luật, có kiến thức chuyên môn sâu và có đạo đức tốt. Theo khảo sát bằng phiếu điều tra xã hội học của tác giả thì có đến 95% (95 người) cho rằng người soạn thảo, ban hành quyết định quản lý phải có “trình độ đại học hoặc sau đại học về chuyên ngành luật, hành chính” và phải có “trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng”, có 92% (92 người) cho rằng phải có “kỹ năng soạn thảo văn bản”, có 88% (88 người) cho rằng phải có “đạo đức tốt” và có 66% (66 người) cho rằng phải có “kinh nghiệm tốt trong quản lý”. Hiện nay đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo ở nước ta vẫn còn thiếu về số lượng và yếu về năng lực chuyên môn. Do đó, cần có những nghiên cứu 12 Nguyễn Mạnh Tường (2006), Hồ Chí Minh - Tính cách một con người, Nxb. Đà Nẵng, tr. 148. 14 nhất định để bổ sung biên chế cán bộ, công chức có năng lực, trình độ chuyên môn vào công tác xây dựng QĐQLNN của CP. Không chỉ quan tâm chất lượng đầu vào của các cán bộ, công chức khi tuyển chọn mà trong suốt quá trình công tác các chủ thể này cũng cần được tham gia nhiều khóa đào tạo, bồi dưỡng về kiến thức, kỹ năng để đáp ứng nhu cầu của điều kiện mới. Ngoài ra, nhà nước cần có những chính sách nhằm chăm lo cho đời sống của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo QĐQLNN của CP như xây dựng chế độ tiền lương, công tác phí hợp lý, được hỗ trợ những phương tiện phục vụ công tác Nhà nước cần thực hiện phân minh chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với những cá nhân, tổ chức hoàn thành tốt nhiệm vụ hay không hoàn thành nhiệm vụ. Có thực hiện tốt những vấn đề về chính sách thì mới tạo được nguồn động lực cho các chủ thể thực hiện công tác và hạn chế những tiêu cực xảy ra. Cuối cùng, CP có thể ban hành QĐQLNN mà thời điểm có hiệu lực kể từ ngày ký ban hành nếu rơi vào “trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ”. “Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” ở đây, trước hết là phải theo Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vì đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, theo Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/07/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm thì khái niệm “tình trạng khẩn cấp” trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 đã bao hàm cả nội dung “phòng, chống thiên tai, thảm họa, dịch bệnh”. Trong khi đó, theo khoản 1 Điều 146 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì “tình trạng khẩn cấp” và “phòng, chống thiên tai, thảm họa, dịch bệnh” là hai nội dung không thuộc về nhau13. Vì vậy, không cho phép người tiếp cận Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có thể kết luận về nội dung chính xác của “tình trạng khẩn cấp” để được quyền quy định văn bản có hiệu lực “thi hành ngay”. Chính sự mập mờ này, có thể dẫn đến tình trạng các chủ thể ban hành văn bản trong đó có CP sẽ tự cho mình quyền được xác định thế nào là “tình trạng khẩn cấp”. Do đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội, CP cần sớm ban hành văn bản để quy định rõ nội dung chính xác của “tình trạng khẩn cấp”. Trong quản lý nhà nước mà đặc biệt là hoạt động ban hành QĐQLNN, bất cứ một sự không rõ ràng nào đều có thể trở thành mảnh đất màu mỡ cho sự tùy tiện, lạm quyền mà sự tùy tiện, lạm quyền thì không bao giờ là tốt đẹp. 13 Dương Hồng Thị Phi Phi (2014), Về quy định hiệu lực theo thời gian trong luật ban hành VBQPPL năm 2008, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8. 15 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Thông qua việc phân tích về thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nàh nước của CP, tác giả đưa ra một số kết luận như sau. Thứ nhất, xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP là hai hoạt động khác nhau của quá trình để một QĐQLNN của CP được ra đời. Hai hoạt động này tuy không trùng lắp nhau nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Do đó, không nên đứng dưới các góc độ khác nhau để tách biệt hai hoạt động này. Điều này sẽ làm cho thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP trở nên cục bộ, thiếu sự phối hợp nhịp nhàng giữa các khâu, giữa các giai đoạn. Thứ hai, khi đề nghị xây dựng một QĐQLNN của CP thì cơ quan có đề nghị chưa chú trọng đến công tác tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng các VBQPPL hiện hành liên quan đến dự thảo QĐQLNN của CP, khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, khảo sát lấy ý kiến, đánh giá thực trạng phản ứng của dư luận xã hội. Điều này làm cho nhiều quyết định của CP trở nên kém hiệu quả. Thứ ba, trong thời gian qua, nhiều QĐQLNN của CP được ban hành nhưng chưa thể đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống, do việc nghiên cứu xây dựng chính sách còn yếu. CP đã chưa đưa được cuộc sống vào các quyết định quản lý của mình. Nguyên nhân của lỗi lầm đó chủ yếu thuộc về những yếu kém trong nghiên cứu và hoạch định chính sách. Thứ tư, ở giai đoạn thu thập, phân tích và đánh giá thông tin thì chủ thể soạn thảo chưa chú ý tính toàn diện, thống nhất với các văn bản hiện hành làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành QĐQLNN của CP. Điều này dẫn đến tình trạng nhiểu QĐQLNN của CP được ban hành có sự mâu thuẫn với luật, pháp lệnh, thậm chí có những độ “vênh” nhất định với quyết định của chính CP đã ban hành trước đó. Thứ năm, các quy định về thẩm định dự thảo QĐQLNN của CP còn nhiều bất cập. Nhiều QĐQLNN của CP bị “trốn” thẩm định hoặc được thẩm định khá sơ sài. Điều này làm cho QĐQLNN của CP không có đầy đủ các thông tin về tính hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất trong hệ thông phát luật hiện hành của dự thảo văn bản. Thứ sáu, đối với nghị định quy định những vấn đề cần thiết để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế và xã hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh thì trước khi ban hành, CP trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Tuy nhiên, thủ tục “xin ý kiến” được quy định như thế nào thì không được điều chỉnh cụ thể. Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cụ thể về thủ tục “xin ý kiến” Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc ban hành “nghị định không đầu”. Thứ bảy, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì dự thảo nghị định của CP phải được thảo luận tập thể và thông qua theo nguyên tắc đa số. Tuy nhiên, quy định này có thể bị vi phạm bởi Điều 44 Luật Tổ chức CP năm 2015 là: “Trong trường hợp CP không họp, Thủ tướng CP quyết định gửi lấy ý kiến các thành viên CP 16 bằng văn bản”. Thứ tám, các quy định về thời hạn lấy ý kiến; thẩm định, thẩm tra QĐQLNN của CP ban hành theo thủ tục rút gọn là khá ngắn. Trong khi đó, trong giai đoạn này, các cơ quan thẩm định, thẩm tra quyết định phải thực hiện rất nhiều các công đoạn quan trọng như xem xét, đối chiếu quyết định với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, với chính văn bản của CP đã ban hành trước đây. Thời gian tương đối ngắn như vậy nên ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của QĐQLNN của CP. Cuối cùng, nhiều QĐQLNN của CP không tuân thủ các quy định pháp luật về thời điểm có hiệu lực của văn bản cũng như không đảm bảo thời gian đăng công báo. Thực trạng này không chỉ ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật mà còn tiềm ẩn nguy cơ xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Từ các kết luận trên đây, trong Chương 3, tác giả sẽ nghiên cứu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với nội dung, hình thức, thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP. Đồng thời, trong chương này, tác giả cũng phân tích về hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN của CP. CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ Một số kiến nghị hoàn thiện Thứ nhất, với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP trong nhiều trường hợp cần được trao quyền ban hành QĐQLNN quy định về thí điểm. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định cho CP quyền ban hành văn bản quy định về thí điểm xem ra không hợp lý. Đây là vấn đề “đóng yên cương” - kiểm soát CP chứ không phải “trói chân” - khước từ thẩm quyền của CP. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng CP không thể chủ động ban hành văn bản quy định về thí điểm nhằm đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý. Ngược lại, nếu CP tự ý ban hành văn bản quy định về thí điểm thì lại trái với quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản. Với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP trong nhiều trường hợp vẫn cần chủ động trong việc ban hành văn bản quy định về thí điểm. Điều cần nói là CP chỉ được quy định thí điểm về vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của CP và quyết định thí điểm phải có hiệu lực tương đương với quyết định đang điều chỉnh vấn đề được thí điểm. Theo khảo sát của tác giả thì có đến 68% số công chức tư pháp được hỏi (68 người) đồng ý là nên thừa nhận quyền quy định về thí điểm cho CP. Thứ hai, có ý kiến cho rằng: đối với một số QĐQLNN của CP mà đặc biệt là quyết định mang tính quy phạm thì việc ban hành vừa phải bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể là điều không thể bởi các quy phạm pháp luật luôn luôn là những quy tắc xử 17 sự có mức khái quát cao, có tính điển hình lớn, vượt lên những trường hợp cụ thể14. Điều này tương ứng với tính tổng thể nhưng lại trái ngược với tính cụ thể. Về lý luận lẫn thực tiễn, một quyết định quy phạm của CP phải chứa đựng quy tắc xử sự chung, thế nhưng việc áp dụng các quy tắc xử sự chung này cho mọi trường hợp, kể cả các trường hợp đặc biệt là điều không thể. Nếu QĐQLNN của CP chỉ thiết kế những quy tắc xử sự chung, mang tính khái quát thì khi vận dụng những quy phạm pháp luật vào điều kiện cụ thể, lẽ đương nhiên, tình huống này sẽ phát sinh nhiều bất cập. Giải pháp nào để một quyết định quy quy phạm của CP khi ban hành vừa bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể? Theo tác giả, việc thiết lập ngoại lệ là cần thiết trong một quyết định quản lý quy phạm của CP. Ngoại lệ được hiểu là quy tắc xử sự đặt ra trong quy định không được áp dụng. Xét ở góc độ pháp lý, ngoại lệ được sử dụng để chỉ những trường hợp không áp dụng quy tắc chung được đặt ra trong quy định khi gặp một hoặc một số điều kiện, hoàn cảnh, tình huống nhất định15. Quyết định quy phạm của CP mang tính tổng thể phải chứa đựng các quy tắc xử sự chung, áp dụng cho mọi chủ thể trong những điều kiện, tình huống nhất định nhằm thể hiện sự bình đẳng trước pháp luật. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, việc áp dụng chung một khuôn mẫu hành vi cho tất cả chủ thể có thể tạo ra sự bất bình đẳng. Theo khảo sát của tác giả, có 62% số người được hỏi (62 người) cho rằng: “cần phải vận dụng ngoại lệ nhằm bảo đảm tính cụ thể, phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện trong quyết định mang tính quy phạm của CP”. Ví dụ, điểm l, khoản 3 Điều 6 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của CP quy định: “Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với hành vi chở theo 02 (hai) người trên xe, trừ trường hợp chở người bệnh đi cấp cứu, trẻ em dưới 14 tuổi, áp giải người có hành vi vi phạm pháp luật”. Quy định trên vừa đặt ra khuôn mẫu hành vi nhằm đảm bảo tính tổng thể vừa có ngoại lệ nhằm đảm bảo tính cụ thể, phân hóa theo từng vấn đề, từng đối tượng thực hiện. Thứ ba, chất lượng cũng như tính hợp lý của QĐQLNN của CP còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính minh bạch của QĐQLNN. Bộ luật dân sự Napoleon 1804 của nước Pháp đã tồn tại trên 200 năm và còn giữ được nguyên vẹn trên 1000 điều luật. Một trong những nguyên nhân tạo nên sức sống lâu dài của Bộ luật này là do ngôn từ, văn phong được sử dụng rất chính xác, giản dị và trong sáng16. Chính vì vậy, việc chuẩn hóa hệ thống thuật ngữ là rất quan trọng. Các thuật ngữ quan trọng được sử dụng trong QĐQLNN của CP cần phải 14 Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (1995), Đào Trí Úc (chủ biên), Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 179. 15 Trần Thị Thu Phương (2014), Bàn về ngoại lệ của quy định trong một VBQPPL, Tạp chí Khoa học pháp lý số 2. 16 Thái Vĩnh Thắng (2007), Tính hợp lý của VBQPPL qua Bộ luật dân sự Napoleon 1804, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 111. 18 được chuẩn hóa ngay từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất hoặc cần phải được giải thích cụ thể nhằm tạo ra cách hiểu và áp dụng thống nhất. Ngoài ra, để bảo đảm cho việc sử dụng ngôn ngữ chính xác, dễ đọc, dễ hiểu thì khi còn là dự thảo, quyết định cần phải được lấy ý kiến của các cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học và các đối tượng có liên quan. Bằng cách này, dự thảo quyết định có cơ hội trải qua nhiều lần sàng lọc và qua mỗi lần như vậy thì ngôn ngữ sẽ rõ ràng hơn, câu văn khúc chiết và chính xác hơn. Thứ tư, theo thống kê của Bộ Tư pháp, đến hết tháng 6 năm 2016, các bộ, ngành phải xây dựng và trình CP ban hành 61 nghị định để quy định chi tiết thi hành 18 luật sẽ có hiệu lực vào ngày ngày 1/7/201617. Với số lượng nghị định cần ban hành lớn như vậy, đây là một thách thức không nhỏ đối với CP. Trước mắt, CP xác định nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Để đẩy mạnh hơn nữa công tác xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết, Nghị quyết số 49/NQ-CP ngày 07/06/2016 của CP xác định sẽ tập trung rút ngắn thời gian thẩm tra và tổ chức một phiên họp CP chuyên đề xây dựng pháp luật trong tháng 6 năm 2016 để xem xét thông qua các dự thảo nghị định đã được soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp tình thế, “chữa trị” phần ngọn mà chưa giải quyết được về phần gốc. Khi chưa nhìn nhận đúng nguyên nhân sâu xa, đích thực, thì có quyết tâm đến mấy cũng không chữa khỏi bệnh. Câu chuyện nghị định hướng dẫn thi hành tái diễn từ năm này qua do những nguyên nhân như kỹ thuật lập pháp chưa đạt yêu cầu, hoặc là rơi vào tình trạng luật mang tính khung quá cao hoặc là mang tính liệt kê cụ thể. Trong trường hợp thứ nhất, luật mang tính khung quá cao thì điều rất dễ nhận thấy là thay vì những quy phạm cụ thể, rõ ràng để điều chỉnh hành vi thì chỉ được quy định dưới dạng “tuyên ngôn” như “Nhà nước tạo mọi điều kiện”; “Nhà nước có chính sách hỗ trợ”. Ngược lại, trường hợp thứ hai quy định thật chi tiết cũng có nhiều điều đáng nói. Nhà làm luật cố gắng liệt kê cho nhiều nhưng cái khó của liệt kê là không thể nào liệt kê hết. Thế là một kỹ thuật soạn thảo hay được dùng là sau một hồi liệt kê, lại phải thêm vào quy định: “Các trường hợp khác”, “Những quy định khác của pháp luật” Hai cách làm luật khác nhau nhưng cuối cùng có chung một điểm đến là sự không rõ ràng. Hậu quả là trong nhiều trường hợp đã tạo khoảng trống trong pháp luật để CP ban hành nghị định hướng dẫn thi hành. Do đó, để xóa được tình trạng “nợ đọng” nghị định hướng dẫn thi hành thì Quốc hội cần chuyển sang mô hình hoạt động chuyên nghiệp, có khả năng ban hành ra các đạo luật đạt chất lượng. Nếu làm được điều này sẽ hạn chế được tình trạng CP, các bộ chủ trì việc xây dựng một dự thảo luật có thể chủ động giữ lại các vấn đề không muốn hoặc không tiện đưa ra thảo luận tại Quốc hội, tại CP rồi sau đó mới “lặng lẽ” chuyển tải vào trong thông tư hướng dẫn thi hành. Trong tương lai, có thể nghiên cứu thành lập một ủy ban soạn thảo dự án luật thuộc Quốc hội và chấm dứt tình trạng giao cho các bộ chủ trì 17 Báo cáo số 96/BC-BTP ngày 29/4/2016 của Bộ Tư pháp. 19 xây dựng dự thảo luật. Theo đó, các sáng kiến luật của cá nhân, tổ chức đều gửi về ủy ban soạn thảo. Khi trình dự án luật ra Quốc hội hoặc dự án pháp lệnh ra Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ủy ban soạn thảo nhất thiết phải trả lời được những câu hỏi như: Vì sao lại quy định như vậy? Quy định như vậy thì được hiểu như thế nào? Những điều, khoản, điểm nào của luật cần giải thích hướng dẫn, nội dung giải thích hoặc hướng dẫn đó như thế nào? Cơ quan nào chịu trách nhiệm giải thích, hướng dẫn. Hiện nay, khoản 1 Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thừa nhận: “nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao”. Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chỉ quy định chi tiết “điều, khoản, điểm” chứ không phải quy định chi tiết cả “văn bản” như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Cũng theo điều luật này, CP chỉ quy định chi tiết khi được “giao” chứ không phải với bất kỳ nội dung nào của văn bản cũng được quy định chi tiết. Ngoài ra, cần thừa nhận mạnh mẽ nguyên tắc phổ quát của nhà nước pháp quyền là “công dân được làm tất cả những gì luật không cấm, Nhà nước chỉ được làm những gì luật cho phép”. Hiện nay, nguyên tắc này chưa được áp dụng tại Việt Nam, nên mặc dầu luật của Quốc hội đã có hiệu lực, nhưng khi chưa có nghị định hướng dẫn thì quyền lợi của người dân sẽ bị treo. Nếu thừa nhận nguyên tắc này thì khi có luật, quyền của công dân tức khắc phát huy hiệu lực. CP muốn cấm đoán, hạn chế, xử phạt thì phải lập tức ban hành nghị định quy định chi tiết. Lúc đó, không cần ai nhắc nhở, phê bình, một ngày chưa có nghị định quy định chi tiết, là một ngày CP “đứng ngồi không yên”18. Thứ năm, cần xem xét hoàn thiện các biện pháp xử lý khiếm khuyết QĐQLNN của CP. Cụ thể, đối với biện pháp “đình chỉ” văn bản thì như đã trình bày, “đình chỉ” là tạm thời dừng thực hiện. Chính vì vậy, khi áp dụng biện pháp “đình chỉ” thì cần có thời gian xác định. Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định biện pháp “đình chỉ” được áp dụng trong một khoảng thời gian nào. Do đó, cần bổ sung quy định áp dụng quyền “đình chỉ” trong một khoảng thời gian cụ thể. Kết thúc khoảng thời gian này thì phải kết luận QĐQLNN đó bị bãi bỏ hay vẫn tiếp tục có hiệu lực. Nếu không xác định thời gian “đình chỉ” một cách minh thị thì vô hình trung lại thừa nhận “đình chỉ” chính là “ngừng vĩnh viễn”. Đối với biện pháp “đính chính” văn bản thì cần nghiên cứu kỹ lưỡng về cơ sở lý luận lẫn thực tiễn của biện pháp này. Theo Từ điển tiếng Việt thì “đính” là sửa lại, còn “chính” là đúng. Khi ghép lại thì “đính chính” có nghĩa là “sửa lại cho đúng”19. Bản chất của “đính chính” chính là việc sửa đổi một hay một số điều, khoản của văn bản đã tồn tại trước đó. Do đó, việc Nghị định số 34/2016/NĐ-CP phân chia ra thành những “sai sót về 18 Võ Trí Hảo (2014), Cách gì chấm dứt nợ đọng văn bản hướng dẫn?, Thời báo Một thế giới ngày 03/01. 19 Nguyễn Lân, (35), tr. 638; Viện ngôn ngữ học (2009), Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb. Phương Đông, tr. 290. 20 căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày” để “đính chính” và “thiếu sót về nội dung” để “sửa đổi” là không có cơ sở20. Tất nhiên, ai cũng biết khi “khai sinh” ra một biện pháp xử lý khiếm khuyết “mới” thì phải có những cơ sở cho nó tồn tại nhưng sự tồn tại của nó đang gây rất nhiều ảnh hưởng tiêu cực xét dưới góc độ nhà quản lý và đối tượng thi hành. Với những phân tích trên, rõ ràng, “đính chính” đơn giản hơn rất nhiều so với “sửa đổi” vì khi “sửa đổi” quyết định quản lý mang tính quy phạm thì CP phải sử dụng quyết định quản lý mang tính quy phạm và thỏa các yêu cầu về trình tự xây dựng, ban hành VBQPPL. Trong khi đó, đính chính bằng văn bản hành chính thì trình tự xây dựng, ban hành đơn giản hơn rất nhiều. Điều này vô hình trung sẽ tạo nên sự cẩu thả của cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, cơ quan có thẩm quyền thẩm định... vì cứ ban hành, cứ thẩm định qua loa, sai thì lại “đính chính”, thủ tục thì rất đơn giản. Do đó, cần loại bỏ biện pháp “đính chính” VBQPPL trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bởi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không thừa nhận “đính chính” là một biện pháp xử lý khiếm khuyết VBQPPL. Theo tác giả, sự lạm quyền này cần được xóa bỏ vì so với những hình thức lạm quyền khác thì lạm quyền trong việc ban hành VBQPPL là đáng sợ nhất vì phạm vi và đối tượng tác động của VBQPPL bao giờ cũng là rộng nhất. Pháp luật hiện hành quy định: “CP tổ chức thi hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Tuy nhiên, nếu QĐQLNN của CP trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước sẽ xử lý như thế nào thì pháp luật không quy định cụ thể. Xét dưới góc độ văn bản thì quyền đình chỉ, bãi bỏ chính là biểu hiện cụ thể của sự kiểm soát. Do đó, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống VBQPPL thì cần quy định cho Chủ tịch nước quyền đình chỉ và bãi bỏ các QĐQLNN của CP nếu các quyết định này trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Thứ sáu, hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định người soạn thảo, ban hành quyết định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chỉ mới tính đến các yêu cầu hợp pháp mà chưa đề cao các yêu cầu hợp lý. Do đó, các văn bản pháp luật cần bổ sung thêm “tính hợp lý” là một tiêu chí quan trọng trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản cũng như quy định cụ thể trách nhiệm và việc bồi thường thiệt hại của CP nếu để xảy ra tình trạng ban hành QĐQLNN sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Ngoài ra, cần nghiên cứu để xác định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm chính trị của cơ quan, tổ chức tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Trách nhiệm chính trị là một loại trách nhiệm rất quan trọng. Bảo đảm trách nhiệm chính trị là bảo đảm sự trong sạch và vững mạnh của nhà nước. Mục đích của trách nhiệm chính trị là tìm ra chủ thể phải gánh chịu hậu quả bất lợi từ việc tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của 20 Cao Vũ Minh (2012), Đính chính VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền?, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12. 21 CP không đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý. Điều này có nghĩa nếu ban hành QĐQLNN không hợp pháp thì CP phải gánh chịu trách nhiệm đã đành, nhưng ngay cả khi ban hành QĐQLNN tuy hợp pháp nhưng không hợp lý, vẫn phải gánh chịu trách nhiệm vì đã không hoàn thành trách nhiệm chính trị. Quy định trên góp phần nâng cao trách nhiệm, bản lĩnh, uy tín và sự thận trọng của các chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Trong một chừng mực nhất định, những chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP phải cảnh giác, phải đặt mình vào vị trí của người chịu sự tác động của quyết định đó. Như vậy, quy định trên còn có ý nghĩa hạn chế tình trạng “làm luật trong phòng kính”, ban hành ra các “chính sách trên trời”, bất khả thi. Thứ bảy, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có quyền kiến nghị CP xem xét, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ VBQPPL nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội là một quy định khá tiến bộ nhưng nhìn chung vẫn chưa triệt để. Do đó, quy định này cần phải tiếp tục hoàn thiện một số vấn đề. Cụ thể, điểm b, khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật”. Do đó, theo tác giả, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành nghị quyết hướng dẫn rõ ràng về nguyên tắc áp dụng pháp luật. Theo đó, hoạt động xét xử của Tòa án cần tuyệt đối tôn trọng nguyên tắc “trong trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” được quy định tại Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Người áp dụng (Hội đồng xét xử hoặc Thẩm phán) pháp luật để xét xử vụ án hành chính phải nêu rõ lý do và lập luận cho quyết định của mình. Trong trường hợp CP không đồng ý thì có quyền đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng và tham gia trình bày ý kiến của mình với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Bên cạnh đó, pháp luật cần quy định rõ ràng về cơ chế pháp lý nhằm giải quyết mâu thuẫn trong trường hợp Tòa án cấp dưới không đồng ý với cách xử lý của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc đánh giá tính hợp pháp của VBQPPL của CP bị kiến nghị. Ngoài ra, cần quy định rõ ràng về trách nhiệm của CP trong việc xem xét và trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao liên quan đến tính hợp pháp trong nghị định do CP ban hành. Có như vậy thì cơ chế “phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” mới được bảo đảm. Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đã khẳng định “Tòa án phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người”. Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý”. Để bảo vệ công lý, Tòa án phải nhận diện được các tiêu chí bất hợp pháp hoặc bất hợp lý trong QĐQLNN của CP. Do đó, về lâu dài, nên giao cho Tòa án phán xét về tính hợp pháp (thậm chí là tính hợp lý) trong QĐQLNN của CP. 22 Trước đây, mặc dù pháp luật không quy định cho Tòa án quyền phán xét về tính hợp pháp của QĐQLNN do CP ban hành nhưng đã từng tồn tại tiền lệ Tòa án “sửa” một QĐQLNN của CP vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp21. Về thực tiễn, chúng tôi cho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác, Tòa án sẽ là cơ quan phán xét về tính hợp pháp (thậm chí là tính hợp lý) trong QĐQLNN của CP hiệu quả nhất, có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất nhạy cảm, nếu quy định cho mọi Tòa án có quyền phán xét về tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP sẽ không phù hợp với nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, qua nghiên cứu pháp luật thực định và khảo sát thực tiễn, tác giả cho rằng chỉ quy định cho Tòa án nhân dân tối cao có quyền này. Hiện nay, với vai trò của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, chất lượng của các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì Tòa án nhân dân tối cao hoàn toàn có thể thực hiện tốt thẩm quyền này. Theo đó, nếu thừa nhận quyền này cho Tòa án nhân dân tối cao thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ xem xét nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) trong các QĐQLNN của CP. Sau khi đã xác định chính xác về nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ gửi thông báo đến CP. Trong một khoảng thời gian nhất định, CP phải tự kiểm tra và xử lý. Nếu quá thời hạn đã nêu thì Tòa án nhân dân tối cao có quyền tuyên hủy QĐQLNN bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) của CP. Thứ tám, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi không những có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý mà còn phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Bên cạnh đó, phải có cơ chế nội bộ để huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất. Cuối cùng, cần phải tăng cường sự tham gia của Quốc hội, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các QĐQLNN của CP. Hiện nay, Quốc hội chủ yếu giám sát về tính hợp pháp của các quyết định quản lý do CP ban hành mà chưa chú trọng nhiều về tính hợp lý. Do đó, Quốc hội cần chú trọng hơn việc giám sát tính hợp lý của quyết định. Bên cạnh đó, còn phải tăng cường phản biện xã hội trong hoạt động này. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (Liên đoàn lao động, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội cựu chiến binh) cần phát huy vai trò phản biện của mình, thu thập và phản ánh ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của các đối tượng chịu sự tác động của 21 Bản án số 1408/2012/HC-ST ngày 17/9/2012 của Tòa án nhân dân Tp. Hồ Chí Minh. Về vấn đề này chúng tôi đã trình bày trong một bài viết khác. Xem thêm Cao Vũ Minh - Lê Quang Hào, “Bàn về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL thông qua một vụ án cụ thể”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6/2014. 23 quyết định quản lý. Một chủ trương đúng đắn, một quyết định hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân thì phải xem lại ngay chủ trương, quyết định đó. Có thể nó đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải cần thời gian giải thích, làm rõ, còn nếu dân đúng thì phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Dân chưa đồng thuận thì chưa thể làm được22. Khi các thiết chế dân chủ tăng lên thì thiết nghĩ những quy định này cần được đề cao và quan trọng là phải được thực thi một cách nghiêm chỉnh trong cuộc sống. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Một số kết luận chính của Chương 3 có thể được tóm tắt như sau: Một là, tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP chỉ ra ranh giới giữa hợp pháp và không hợp pháp. Trong khi tính hợp lý của QĐQLNN của CP thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị - xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các QĐQLNN của CP phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của quyết định đó. Hai là, tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của CP có mối quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất với nhau. Việc ban hành một QĐQLNN đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng, trong khi đó tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Ba là, trong thực tế, có nhiều lý do dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong một QĐQLNN của CP. Tuy nhiên, khi ban hành một QĐQLNN, CP không chỉ chú ý đến tính hợp pháp và tính hợp lý của nội dung, hình thức quyết định mà còn phải chú ý đến thủ tục xây dựng, ban hành quyết định đó. Bốn là, trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, trên cơ sở nguyên tắc thượng tôn pháp luật, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động ban hành QĐQLNN của CP. Tuy nhiên, tính hợp lý cũng “tác động” ngược lại đối với tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP. Năm là, các yêu cầu về tính hợp pháp đối với nội dung và hình thức QĐQLNN của CP là: quyết định phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của CP; quyết định phải được ban hành phù hợp với nội dung và mục đích của Hiến pháp, luật và các văn bản mang tính chất luật; nội dung quyết định phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước, xã hội; quyết định phải được ban hành đúng hình thức luật định. Sáu là, các yêu cầu về tính hợp lý đối với nội dung và hình thức QĐQLNN của CP là: quyết định được ban hành phải bảo đảm tính tổng thể; quyết định được ban hành phải bảo đảm tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện; ngôn ngữ, văn phong, phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn ngọn, chính xác, không đa nghĩa 22 Trích lời phát biểu của Nguyên Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội Nguyễn Thế Thảo được đăng trên VietNamNet.vn, Tạm dừng dự án “trung tâm thương mại” trên sân Con Voi, Thứ tư, ngày 25/3/2009. 24 Bảy là, các yêu cầu về tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP là: quyết định phủ phải được ban hành đúng trình tự luật định; quyết định phải được ban hành theo đúng thẩm quyền pháp lý của chủ thể ban hành; quyết định được ban hành phải bảo đảm tính kịp thời. Tám là, các yêu cầu về tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP là: quyết định phải được xây dựng và ban hành theo trình tự hợp lý; chủ thể ban hành quyết định phải có thẩm quyền chuyên môn; quyết định phải được ban hành kịp thời. Chín là, một QĐQLNN của CP vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý về nội dung và hình thức, thủ tục xây dựng và ban hành thì tùy theo tính chất mức độ có thể bị áp dụng các chế tài như: đình chỉ, bãi bỏ quyết định đã ban hành. Nếu tính chất và mức độ nặng, gây ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội và gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì áp dụng thêm chế tài khôi phục lại tình trạng cũ và truy cứu trách nhiệm người có lỗi. Mười là, công tác kiểm tra, giám sát, xử lý các QĐQLNN của CP không hợp pháp và không hợp lý chưa được thực hiện tốt. Hiện nay, hệ thống cơ quan kiểm tra, xử lý văn bản chỉ có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trở xuống. Đối văn bản của Thủ tướng CP trở lên đang trông chờ vào việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Đáng tiếc, việc thực hiện chức năng giám sát hiện còn thiếu tính chuyên nghiệp, chưa bảo đảm thường xuyên, toàn diện, đồng bộ. Tòa án vẫn chưa có quyền phán xét về tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của CP. Điều này sẽ tiếp tục đi ngược lại chuẩn mực quốc tế, đẩy người dân vào tình trạng mất quyền phòng vệ hợp pháp.