Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

n thảo luật, pháp lệnh được quy định tương đối khoa học, hợp lý, bảo đảm cho các chủ thể thực hiện một cách thuận lợi. Tuy nhiên, thực tiễn trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL cũng bộc lộ một số vấn đề bất cập thể hiện ở các khía cạnh sau: Về thành phần Ban soạn thảo và hoạt động của Ban soạn thảo: Thành phần Ban soạn thảo được quy định tại Điều 31 Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 và Quy chế Ban soạn thảo với sự tham gia của nhiều cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học… Tuy nhiên, trên thực tế tuy cơ quan chủ trì soạn thảo có thành lập Ban soạn thảo gồm các cơ quan, ban ngành, nhưng các chủ thể này chưa phát huy được hiệu quả sự tham gia của mình, chưa cất lên được tiếng nói đại diện cho bộ, ngành mình. Trong một số trường hợp, tuy thành phần Ban soạn thảo được thành lập theo đúng nguyên tắc liên ngành, nhưng sự tham gia của các thành viên chỉ có tính chất hình thức. Có thành viên có tên trong Ban soạn thảo nhưng không có điều kiện tham gia buổi họp nào. Mặt khác, không ít thành viên Ban soạn thảo tham dự các cuộc họp của Ban soạn thảo nhưng hầu như không phát biểu ý kiến hoặc có nhưng không liên quan đến dự thảo văn bản QPPL đang được soạn thảo. Sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia, nhà khoa học vào các công đoạn của khâu soạn thảo văn bản QPPL hầu như chưa được thực hiện. Kết quả khảo sát cho thấy, tỷ lệ các dự án, dự thảo văn bản QPPL có mời các chuyên gia, nhà khoa học vào thành phần Ban soạn thảo là rất ít [25, tr.55]. Điều này là một hạn chế, gây ảnh hưởng không tốt cho chính dự thảo văn bản QPPL đó. Thực trạng cho thấy, các văn bản QPPL được giao cho các bộ, ngành soạn thảo thì bộ ngành đó thường có xu hướng soạn thảo các quy phạm theo hướng có lợi cho công tác quản lý của ngành, còn khó khăn thì nhường cho các đối tượng khác. Điều này thể hiện thái độ, tinh thần trách nhiệm chưa tốt, mang tính chất cục bộ, đặt lợi ích của bản thân, đơn vị mình lên hàng đầu. Trong công tác thẩm định văn bản QPPL, hàng năm Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định một khối lượng khá lớn các dự thảo văn bản QPPL. Chính vì vậy, vấn đề đảm bảo số lượng và chất lượng cán bộ thẩm định luôn là nhu cầu bức thiết. Qua thực tế, cho thấy còn có những khó khăn, vướng mắc về nguồn nhân lực làm công tác thẩm định. Về mặt số lượng, có thể thấy rằng nếu nói là thiếu cán bộ thì không chính xác, nhưng số lượng cán bộ có đủ khả năng tham gia thẩm định lại quá “mỏng”. Các đơn vị chức năng của Bộ Tư pháp thường xuyên chủ trì thẩm định như Vụ pháp luật Dân sự - Kinh tế, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Vụ pháp luật Quốc tế luôn ở trong tình trạng quá tải về công việc do thiếu cán bộ thẩm định. Đặc biệt lực lượng cán bộ chuyên môn của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực quốc tế còn quá ít, trình độ nghiệp vụ không đồng đều. Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trong lĩnh vực này chủ yếu tập trung vào một số ít cán bộ có kinh nghiệm chuyên môn gánh vác. Hơn thế nữa, đã thiếu cán bộ lại thường xuyên không có sự phối hợp thẩm định chặt chẽ, thì đương nhiên dẫn đến hệ quả là chất lượng thẩm định khó có thể bảo đảm. Về chất lượng cán bộ, tính “không đồng đều” cũng là một vấn đề đáng lo ngại đối với công tác thẩm định. Hiện nay, ở một số đơn vị thẩm định, số lượng chuyên viên chính chiếm tỷ lệ quá ít (Vụ pháp luật Dân sự - Kinh tế có 7 chuyên viên chính/27chuyên viên, Vụ pháp luật Quốc tế có 7 chuyên viên chính/23 chuyên viên) [6, tr.24]. Thực tế đã chứng minh rằng, cùng một dự án, dự thảo văn bản QPPL nếu giao cho hai chuyên viên có hai trình độ khác nhau xử lý thì kết quả sẽ hoàn toàn khác nhau. Một thực tế là với khối lượng công việc quá lớn thì gánh nặng thẩm định một phần lớn đặt trên vai các chuyên viên trẻ, thậm chí là chuyên viên mới ra trường được vài năm. Không thể phủ nhận là cán bộ trẻ có sự nhiệt tình, có nền tảng đào tạo cơ bản và khá vững vàng, tuy nhiên, bề dày kinh nghiệm thẩm định chưa có, kỹ năng thẩm định chưa sâu, nên nhiều khi không thể phát hiện được hết vấn đề, đặc biệt, khi thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL. Mặt khác, quy trình thẩm định hiện nay trên thực tế còn khép kín, chủ yếu là trong phạm vi hoạt động của các vụ chức năng mà chưa thu hút được trí tuệ tập thể của các chuyên gia trong Bộ Tư pháp. Đây là điểm hạn chế dẫn đến thành phần của chủ thể thẩm định bị bó hẹp. Bên cạnh đó, một thực trạng nữa cũng đang diễn ra đó là đa số các chủ thể tham gia vào quy trình ban hành văn bản QPPL hiện nay có sự hiểu biết hạn hẹp trong khuôn khổ chuyên môn, lĩnh vực công tác. Cán bộ thẩm định của Bộ Tư pháp cũng như vậy, họ chỉ được trang bị kiến thức pháp lý chuyên môn thuần túy, thiếu các kiến thức chuyên ngành khác, trong khi thẩm định là một công việc phức tạp, đòi hỏi cán bộ phải có các kiến thức tương đối tổng hợp. Đây là hạn chế lớn đối với chủ thể trực tiếp tiến hành thẩm định cũng như các chủ thể làm công tác soạn thảo, thẩm tra văn bản QPPL. Ngoài những hạn chế về số lượng, chất lượng thì ý thức trách nhiệm của các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL cũng là một vấn đề vô cùng quan trọng mà hiện nay đang được nhiều nguời quan tâm. Nhìn chung, các chủ thể chưa nhận thức rõ về ý thức trách nhiệm của mình trong công việc. Ví dụ trong công tác thẩm định, trước tiên cần đề cập đến ý thức trách nhiệm của lãnh đạo đơn vị thẩm định và ý thức trách nhiệm của cán bộ trực tiếp thẩm định. Phải thừa nhận một cách khách quan, không chỉ đối với những cơ quan bên ngoài, mà ngay trong cơ quan Bộ Tư pháp, không ít những người làm công tác thẩm định còn nhận thức rất đơn giản về hoạt động thẩm định, chưa thực sự hiểu rõ về vai trò, vị trí của công tác thẩm định, dẫn đến việc hoặc có thái độ coi thường, chưa tổ chức công việc này xứng tầm của nó, hoặc thiếu trách nhiệm không dành thời gian đầu tư nghiên cứu hồ sơ, ý kiến thẩm định nhiều khi mang tính chủ quan cá nhân… Cá biệt còn có những chuyên viên “quên việc”, chỉ khi được nhắc nhở mới thực hiện. Hay trong quá trình xem xét, thảo luận thông qua văn bản QPPL cũng vậy, các chủ thể chưa thực sự sôi nổi trong việc tranh luận về những vấn đề đưa ra, một số đại biểu còn tư tưởng “biểu quyết cho xong” đối với những dự thảo mà họ chưa thực sự tâm huyết và không thuộc chuyên môn. Tóm lại, những hạn chế nêu trên sẽ là rào cản cho năng lực và sự sáng tạo của các chủ thể. Những khó khăn về chuyên môn, trình độ cũng như điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật chưa đáp ứng được nhu cầu công việc và đòi hỏi thực tế của xã hội. Khắc phục được những nhược điểm trên sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể nâng cao tinh thần trách nhiệm đối với nhiệm vụ được giao trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. 2.1.3. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại. Qua tìm hiểu tình hình triển khai thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, có thể thấy, việc thực hiện tốt trách nhiệm của các chủ thể này đã góp phần không nhỏ vào những thành tựu mà công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đã đạt được trong nhiều năm qua. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn rất nhiều những hạn chế mà các chủ thể gặp phải trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Còn tồn tại những hạn chế đó là do những nguyên nhân sau: Thứ nhất, quy định của pháp luật chưa đầy đủ và chưa hợp lý. Pháp luật là công cụ quan trọng mà giai cấp thống trị sử dụng để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, là trọng tài công minh đứng ra giải quyết, dung hòa các mối quan hệ xã hội, có thể nói pháp luật là cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Vì vậy, hệ thống pháp luật không được kiện toàn, có những lỗ hổng sẽ không đủ khả năng giải quyết tốt các mối quan hệ Nhà nước - nhân dân. Trong xu thế phát triển hiện nay, pháp luật Việt Nam cũng như hầu hết pháp luật các nước trên thế giới vẫn chưa “với tay” đến hết các vấn đề nảy sinh trong quá trình điều hành xã hội. Các quy định điều chỉnh vấn đề xây dựng, ban hành văn bản QPPL cũng chưa hoàn chỉnh và còn nhiều thiếu sót, cụ thể: Một là, quy trình ban hành văn bản QPPL còn có những bất cập và chưa hợp lý. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể áp dụng thực hiện trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Hiện nay, sau một thời gian áp dụng, các quy định này đã bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập gây khó khăn cho các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Quy trình xây dựng, thảo luận, thông qua văn bản chưa thực sự khoa học, hợp lý, chưa đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng văn bản QPPL. Từng khâu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn những bất cập nhất định. Giai đoạn Lập chương trình xây dựng văn bản QPPL, pháp luật đã quy định được cơ chế phát huy sự tham gia rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào việc kiến nghị xây dựng văn bản QPPL. Pháp luật cũng đã có các quy định về cơ chế tiếp nhận và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong việc xem xét, kiến nghị xây dựng pháp luật để đưa vào Chương trình (Điều 1, Điều 13 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP). Song, các quy định hiện hành mới chỉ dừng lại ở các nguyên tắc chung mà chưa được cụ thể hóa và có những quy định bảo đảm tính khả thi. Trong thực tế, nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân đã có kiến nghị xây dựng pháp luật nhưng chủ yếu được thể hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, một số ít kiến nghị bằng văn bản được gửi tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được tiếp nhận và xử lý. Các văn bản hiện hành chưa quy định cụ thể nội dung xây dựng các tiêu chí trong bản thuyết minh dự kiến xây dựng văn bản QPPL. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL ở các bộ, ngành nên quá trình thực hiện còn thiếu thống nhất, chưa quy định cụ thể cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc bộ, ngành trong quá trình lập dự kiến. Điều 12, Điều 19 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã đề cập việc đề nghị điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định nhưng hiện vẫn thiếu quy định rõ ràng, chặt chẽ về vấn đề này. Pháp luật cũng chưa quy định cơ chế kiểm tra, đôn đốc thực hiện chương trình xây dựng văn bản QPPL sau khi được thông qua. Nghị định 24/2009/NĐ-CP giao cho Bộ Tư pháp (đối với dự án luật, pháp lệnh), Văn phòng Chính phủ (đối với nghị định) có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc bảo đảm tiến độ soạn thảo và thời gian trình dự án, dự thảo. Tuy nhiên, các quy định hiện hành còn chung chung nên thực tế công tác này còn bỏ ngỏ. Nhận thức của một số cán bộ lãnh đạo bộ, ngành và cán bộ pháp chế chưa đúng về tầm quan trọng của hoạt động lập dự kiến chương trình cho nên việc huy động các nguồn nhân lực, vật lực và tài lực cho công tác này còn hạn chế. Hoặc đối với việc thẩm định văn bản QPPL, Điểm c Khoản 2 Điều 29a Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, Điểm d Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 vẫn tiếp tục quy định các chủ thể phải thẩm định về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL. Nếu như đúng chức năng, nhiệm vụ của cơ quan pháp luật chịu trách nhiệm về công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp chủ thể tiến hành thẩm định chỉ phải chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp hiến và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật và tính hợp lý của các quy định trong văn bản; góp ý về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Còn tính khả thi của văn bản QPPL hay từng quy định của dự thảo phải được cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình. Tính khả thi, tính hợp lý của các quy định còn phải được các nhà chuyên môn, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và các đối tượng rộng rãi trong xã hội góp ý kiến thêm, bởi lẽ cá nhân hay một nhóm người chịu trách nhiệm về văn bản thẩm định không thể thấy được tính hợp lý của rất nhiều quy phạm, nhất là các quy phạm mang tính chuyên ngành phải có sự đánh giá của các nhà chuyên môn về ngành, lĩnh vực đó. Cơ quan thẩm định hay các chuyên gia pháp luật chỉ có thể giúp các nhà chuyên môn chuyển tải các ý tưởng, nội dung thành các chương, mục, điều, khoản, điểm với bố cục chặt chẽ, hợp lý của một văn bản quy phạm và ngôn ngữ sao cho trong sáng, minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp thu. Như vậy, phạm vi thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ nên giới hạn ở tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Việc quy định phạm vi thẩm định tính khả thi của văn bản QPPL là không hợp lý, công việc này là quá sức đối với các chủ thể thẩm định. Trên đây chỉ là một vài quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay còn chưa rõ ràng, thiếu chính xác và không hợp lý. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật một lần nữa đã được sửa đổi, bổ sung, song không thể tránh khỏi những hạn chế, đây sẽ là điều bất lợi cho các chủ thể thực hiện trách nhiệm trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Hai là, vấn đề quy định trách nhiệm và các biện pháp bảo đảm của các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn chưa rõ ràng và đầy đủ. Xác định trách nhiệm của từng chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là vấn đề hết sức quan trọng, làm được điều này sẽ giúp các chủ thể nhận biết được nhiệm vụ và tiến hành thực hiện nhiệm vụ một cách nhanh chóng. Song, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ trách nhiệm của một số chủ thể trong các giai đoạn của quy trình nên việc xác định trách nhiệm cũng như chế tài đối với từng chủ thể là hết sức khó khăn. Vì vậy, trong quá trình triển khai, thực hiện nhiệm vụ, các chủ thể chưa xác định được rõ trách nhiệm của mình dẫn đến hoặc là chồng chéo hoặc là đùn đẩy nhau hoặc có trường hợp chủ thể này còn thực hiện nhầm nhiệm vụ của chủ thể khác. Mặt khác, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 tuy đã có một số quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, song lại không có bất kỳ một quy định nào về các biện pháp bảo đảm (biện pháp khen thưởng, cũng như biện pháp răn đe) đối với các chủ thể. Có chăng chỉ là yêu cầu các chủ thể nâng cao hơn nữa tinh thần trách nhiệm đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL mà chưa quy định các chủ thể nếu không hoàn thành tốt nhiệm vụ thì phải chịu trách nhiệm như thế nào, hoặc hoàn thành tốt sẽ được biểu dương, khen thưởng ra sao? Điều này dẫn đến tâm lý “sai không ai biết, đúng không ai hay”. Ngoài việc thiếu các quy định về biện pháp răn đe thì vấn đề khuyến khích, khen thưởng đối với các chủ thể thực hiện tốt trách nhiệm cũng là vấn đề hết sức quan trọng. Có sự quan tâm, khuyến khích kịp thời sẽ giúp các chủ thể có được sự động viên tinh thần cũng như vật chất tạo sự hứng khởi để hoàn thành tốt nhiệm vụ, góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng công việc. Như vậy, một vấn đề đặt ra là pháp luật cần bổ sung kịp thời các quy định về các biện pháp bảo đảm, chế độ bồi dưỡng thỏa đáng tạo điều kiện tốt nhất cho các chủ thể hoàn thành tốt nhiệm vụ. Ba là, thiếu quy định pháp luật về sự liên kết, phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Xây dựng, ban hành văn bản QPPL là một quá trình có sự liên kết chặt chẽ từ khâu chuẩn bị lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận, thông qua cho đến khâu công bố văn bản QPPL, mỗi một khâu là một mắt xích quan trọng không thể thiếu của quy trình, chúng có mối quan hệ ràng buộc lẫn nhau. Do đó, để chất lượng văn bản QPPL được đảm bảo một cách tốt nhất cần có sự phối hợp, liên kết, trao đổi giữa các chủ thể trong từng khâu cũng như giữa các khâu với nhau. Thực tế đã chứng minh: Đối việc thẩm định văn bản QPPL thì đây là quy trình luôn đòi hỏi có sự tham gia và phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể trong phạm vi cơ quan tiến hành thẩm định, giữa chủ thể thẩm định với chủ thể soạn thảo và các chủ thể khác, để trao đổi thông tin, kết quả và ý kiến đóng góp. Tuy nhiên, hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ được giao cho các Vụ có chức năng chuyên về xây dựng pháp luật và thẩm định, mỗi Vụ lại có nhóm nghiên cứu theo lĩnh vực khác nhau do một Phó Vụ trưởng phụ trách. Do đó, các nhóm làm việc khá độc lập, ít tham khảo ý kiến hay phối hợp giữa các nhóm, hoặc có thì sự phối hợp cũng chưa thực sự hiệu quả. Hay một ví dụ nữa trong công tác thẩm tra văn bản QPPL cũng thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan, chủ thể dẫn đến việc thẩm tra gặp khó khăn. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, với thời hạn chậm nhất là 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, hoặc chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức trình dự án luật phải gửi tờ trình, dự thảo luật và các tài liệu liên quan khác đến cơ quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra. Tuy nhiên, trong thực tế không ít trường hợp các tài liệu này được gửi đến không đúng quy định. Điều này cho thấy các chủ thể không thực hiện tốt trách nhiệm trong việc phối hợp để ban hành văn bản QPPL theo đúng tiến độ. Qua ví dụ trên ta thấy, hiện nay pháp luật còn thiếu các quy định về sự phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đây là một nguyên nhân quan trọng, có ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bốn là, quy định về kinh phí dành cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL là chưa hợp lý. Theo quy định pháp luật hiện hành thì kinh phí dành cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay còn rất hạn chế và chưa được quan tâm đúng mức. Tất cả các khâu từ lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận thông qua văn bản QPPL cho đến giai đoạn công bố văn bản QPPL vấn đề tài chính, cơ sở vật chất là vô cùng eo hẹp. Đối với việc lập chương trình xây dựng văn bản, quy định về điều kiện vật chất bảo đảm cho quá trình thực hiện từ quy trình lập dự kiến tại các bộ, ngành, quản lý ngành, quy trình tổng hợp ở Bộ Tư pháp cho đến giai đoạn xem xét thông qua Chương trình tại cơ quan của Quốc hội cũng ít được quan tâm. Soạn thảo là một khâu có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng văn bản. Tuy nhiên, kinh phí dành cho công tác này còn rất hạn chế, không rõ ràng, gây nên những cản trở không nhỏ cho việc tiến hành soạn thảo, khảo sát thực tế, mời chuyên gia, các nhà khoa học tham gia, lấy ý kiến các tầng lớp nhân dân… Mức chi phí cho công tác xây dựng văn bản QPPL được quy định tại Thông tư số 100/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 23/10/2006 hướng dẫn về việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản QPPL gồm: Chi soạn thảo đề cương nghiên cứu đối với dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc sửa đổi bổ sung (thay thế) mức chi từ 1.000.000đ - 2.000.000đ/đề cương; dự án luật, pháp lệnh soạn thảo sửa đổi bổ sung một số điều mức chi từ 700.000đ - 1.500.000đ/đề cương; đối với dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ mức chi từ 500.000đ -1.000.000đ/đề cương. Đối với các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ mức chi từ: 300.000đ - 700.000đ/đề cương. Việc chi soạn thảo báo cáo chuyên đề, báo cáo chỉnh lý, báo cáo tổng thuật, báo cáo thẩm tra, thẩm định các văn bản QPPL mức chi cho từng loại văn bản là khác nhau nhưng tối đa là 1.000.000đ/văn bản (đối với báo cáo thẩm định, thẩm tra của dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc dự án luật, pháp lệnh sửa đổi thay thế) và mức chi thấp nhất là 60.000đ/văn bản (báo cáo tổng thuật, báo cáo chỉnh lý các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ). Kinh phí bảo đảm cho hoạt động thẩm định của các chủ thể là một vấn đề hiện còn nhiều ý kiến khác nhau. Xét thực tế hiện nay có thể thấy kinh phí dành cho thẩm định cũng còn rất hạn hẹp, đây chính là một trong những khó khăn đối với các chủ thể tiến hành. Việc kinh phí được cấp quá thấp (năm 2007 đối với việc thẩm định các văn bản dưới luật kinh phí cấp đồng loạt khoảng dưới 500.000đồng/văn bản)[6, tr.31] dẫn đến không thể đủ triển khai các hoạt động để tổ chức các cuộc phối hợp liên đơn vị, liên ngành; huy động các chuyên gia, các nhà khoa học am hiểu sâu các vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh vực cần thẩm định hoặc thậm chí để tổ chức khảo sát trong quá trình thẩm định… Một thực tế cũng cần được xem xét đó là hiện quy định của pháp luật về sự phân bổ kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL là chưa hợp lý. Ví dụ: Trong hoạt động thẩm định các dự án, dự thảo văn bản QPPL mức kinh phí cho hoạt động này có sự chênh lệch lớn. Các dự án luật, pháp lệnh thuộc chương trình chính thức, mức kinh phí thẩm định là 16.200.000đ/văn bản, các dự án luật, pháp lệnh thuộc chương trình chuẩn bị là 10.300.000đ/văn bản. Trong khi đó, các dự thảo văn bản dưới luật, mức hỗ trợ chỉ có 500.000đ/văn bản [6, tr.31]. Qua một vài con số minh họa nêu trên, có thể thấy mức kinh phí cấp cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở cấp trung ương là chưa hợp lý. Đối với các cấp chính quyền địa phương, số lượng văn bản QPPL được ban hành hàng năm là rất lớn, nhưng kinh phí dành cho công tác này còn hạn chế hơn nhiều lần so với cấp trung ương. Theo Thông tư liên tịch của Bộ Tư pháp - Bộ Tài chính số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15 tháng 11 năm 2007, hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, mức chi như sau: chi xây dựng đề cương mức tối đa là 500.000đ/đề cương; chi soạn thảo dự thảo mức chi từ 1.000.000đ – 2.000.000đ/văn bản dự thảo. Chi soạn thảo báo cáo chỉnh lý, báo cáo thẩm định, thẩm tra; góp ý vào dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh không do UBND trình; góp ý của cơ quan tư pháp đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện; góp ý kiến của Công chức Tư pháp – Hộ tịch thì mức chi tối đa 200.000 đ/báo cáo thẩm định hoặc báo cáo thẩm tra; mức chi tối đa 100.000đ/báo cáo góp ý hoặc báo cáo chỉnh lý... Hạn chế này là một trong những yếu tố gián tiếp tạo ra tâm lý coi nhẹ nhiệm vụ; không nêu cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Một thực tế nữa là hệ thống văn bản QPPL còn chồng chéo (hiện có sự trùng lặp về mặt nội dung giữa công tác thẩm định của cơ quan thẩm định với công tác thẩm tra của cơ quan thẩm tra tại Điều 43 và Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008); nội dung văn bản mâu thuẫn, nhiều tầng nấc, khó tra cứu và áp dụng văn bản QPPL, đặc biệt là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều không được hợp nhất với văn bản gốc, thiếu quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản… Điều này cũng gây khó khăn cho các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đặc biệt là chủ thể soạn thảo. Những hạn chế, thiếu xót từ phía các quy định của pháp luật khiến các chủ thể trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn lúng túng, gặp nhiều vướng mắc. Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có cơ chế sửa đổi, điều chỉnh một cách nhanh chóng những hạn chế nêu trên. Thứ hai, nguyên nhân xuất phát từ trình độ chuyên môn của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Như đã phân tích ở trên, không thể phủ nhận một thực tế là năng lực, trình độ chuyên môn của không ít các chủ thể có thẩm quyền xây dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay không cao. Nhiều cán bộ làm công tác soạn thảo, thẩm tra, thẩm định văn bản QPPL chưa được đào tạo nghiệp vụ hoặc nghiệp vụ không cao, chưa nắm bắt được hết các quy định của pháp luật về hoạt động ban hành văn bản QPPL, cũng như những quy định pháp luật khác. Hơn nữa số lượng các chủ thể trực tiếp tham gia vào các giai đoạn của quy trình ban hành văn bản QPPL còn thiếu, luôn trong tình trạng quá tải, trình độ chuyên môn không đồng đều, chất lượng của đại đa số các chủ thể làm công tác này còn hạn chế, chưa được chuyên môn hóa cao. Đây là nguyên nhân đặc biệt quan trọng vì văn bản quy phạm được áp dụng rộng rãi trên toàn quốc hoặc trên một địa bàn nhất định do đó nó phải thể hiện sự bao quát và ổn định để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh. Từ đó, đòi hỏi các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải có sự hiểu biết sâu rộng về mọi lĩnh vực trong đời sống. Thứ ba, các nguyên nhân khác ảnh hưởng đến việc thực hiện trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài những nguyên nhân nêu trên, cần phải nhắc tới vấn đề thông tin và cơ sở vật chất dành cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đây là một vấn đề hiện nay cần được sự quan tâm kịp thời. Điều kiện về trang thiết bị thông tin hiện đại cũng như cơ sở vật chất đầy đủ sẽ là tiền đề cho các chủ thể trong việc tiếp cận thông tin, nâng cao trình độ chuyên môn. Nâng cao trình độ chuyên môn và việc tiếp cận cơ sở vật chất, trang thiết bị hiện đại cho các chủ thể là hai việc song hành. Trình độ chuyên môn của các chủ thể được nâng cao, song lại không có đầy đủ cơ sở vật chất hiện đại phục vụ thì cũng trở nên vô nghĩa. Nhưng hiện nay, vấn đề này chưa được quan tâm đúng mức. Như vậy, những nguyên nhân nêu trên chính là những khó khăn mà các chủ thể còn gặp phải trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây chính là những rào cản khiến các chủ thể không hoàn thành tốt nhiệm vụ. Chỉ ra được những nguyên nhân trên sẽ giúp các chủ thể nhìn nhận rõ hơn việc thực hiện trách nhiệm của mình trong thời gian qua và có các biện pháp khắc phục nhanh chóng, kịp thời. 2.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua nghiên cứu tình hình triển khai thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể cũng như tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến việc thực hiện chưa tốt trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, xét thấy cần có các giải pháp cụ thể và hiệu quả để nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, từ đó nâng cao chất lượng văn bản QPPL ban hành trong thời gian tới. Với mục đích này, người viết khóa luận xin được mạnh dạn đưa ra một số giải pháp cụ thể như sau: 2.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật về việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Để nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn bản QPPL, bảo đảm tiến độ chất lượng của các dự thảo, kịp thời đáp ứng yêu cầu bảo đảm cho đất nước có một hệ thống pháp luật hoàn thiện trong điều kiện phát huy nội lực, chủ động hội nhập kinh tế, quốc tế, đồng thời đáp ứng được yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam, trước hết cần phải hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu lực vào ngày 20/04/2009 vẫn tồn tại một số quy định chưa rõ ràng, cụ thể. Do đó, cần nhanh chóng hoàn thiện những văn bản này theo hướng: Thứ nhất, cần quy định chặt chẽ hơn về quy trình ban hành văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản QPPL cần quy định cụ thể hơn quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL từ khâu Lập chương trình đến quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thảo luận, thông qua theo hướng như sau: Trong quá trình lập dự kiến Chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải đảm bảo đưa ra được các tiêu chí để xác định thứ tự ưu tiên ban hành đối với từng dự thảo văn bản trước khi đưa vào Chương trình. Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL phải bảo đảm xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong các giai đoạn: nghiên cứu tiền soạn thảo, xây dựng kiến nghị, đề xuất xây dựng văn bản, tổng hợp, lập dự kiến chương trình cho đến công đoạn xem xét thông qua chương trình, điều chỉnh và theo dõi thực hiện chương trình. Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL phải đảm bảo tính công khai và minh bạch nhằm thu hút trí tuệ tập thể của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội vào quá trình sáng kiến lập pháp cũng như lập quy. Việc lập dự kiến chương trình cần có sự tham gia rộng rãi của các bộ, ngành, các chuyên gia, nhà khoa học và các tổ chức, cá nhân; phát huy tinh thần chủ động sáng tạo của mọi tổ chức, cá nhân vào quá trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng cần quy định quy trình soạn thảo theo hướng, ngoài Chính phủ (cơ quan soạn thảo chính) cần tăng cường sự tham gia của các tổ chức cá nhân trong xã hội. Hay chính là tăng cường mở rộng hơn nữa sự tham gia của các tổ chức, cá nhân vào thành phần Ban soạn thảo. Điều này xuất phát từ hoạt động xây dựng pháp luật phải được xác định là một hoạt động sáng tạo, mang tính dân chủ có sự tham gia rộng rãi của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì vậy, việc kiến nghị xây dựng pháp luật, tham gia vào quá trình soạn thảo, góp ý kiến dự thảo văn bản… không chỉ giới hạn ở các chủ thể có quyền trình dự án mà cần mở rộng cho mọi tổ chức, cá nhân với thủ tục thuận lợi nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của các tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Một vấn đề cần lưu ý, cần từng bước xã hội hóa quy trình soạn thảo dự án văn bản QPPL theo hướng “bóc tách” những công đoạn khác nhau của quy trình soạn thảo liên quan đến tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản QPPL hiện hành có liên quan đến dự án, dự thảo; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách nội dung của dự án; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án, dự thảo, thảo luận về chính sách, các vấn đề lớn của dự thảo... Ví dụ, khi bóc tách được công đoạn phân tích chính sách (công tác tiền soạn thảo) thành một công đoạn độc lập trong quy trình và xác định rõ mục tiêu của nó, thì hoàn toàn có cơ sở để xã hội hóa công đoạn này, giao cho các tổ chức xã hội, trung tâm nghiên cứu pháp luật, trường đại học Luật, viện nghiên cứu... thực hiện, mà không nhất thiết cơ quan nhà nước phải trực tiếp thực hiện công đoạn đó. Giải pháp này nhằm góp phần giảm thiểu số lượng công việc quá tải đặt trên vai cơ quan soạn thảo. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng cần quy định rõ cơ chế tiếp thu ý kiến kiến nghị xây dựng văn bản QPPL của các tổ chức cá nhân để mọi tổ chức cá nhân đều có quyền gửi kiến nghị khi phát hiện những vấn đề chưa phù hợp giữa các văn bản và thực tiễn cuộc sống hoặc những vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản điều chỉnh. Dự kiến Chương trình cần phải công khai, đưa lên trang web của Chính phủ để tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng cần sửa đổi các quy định về trách nhiệm của các chủ thể tiến hành công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL một cách hợp lý hơn. Ví dụ: trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần loại bỏ quy định về trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản. Đây là công việc quá sức, không đúng với chức năng nhiệm vụ của cơ quan này. Đối với các cấp trung ương cũng như địa phương cần ban hành những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, trách nhiệm thực hiện của các chủ thể trong tất cả các khâu: lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận thông qua, công bố ban hành văn bản trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Việc quy định chặt chẽ hơn quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo hướng như trên là cơ sở pháp lý quan trọng sẽ giúp các chủ thể nhận thức rõ ràng về nhiệm vụ từ đó giúp họ thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong từng giai đoạn cũng như trong suốt quá trình xây dựng, ban hành và cho ra đời sản phẩm văn bản QPPL với chất lượng tốt nhất. Thứ hai, giải pháp nhằm phân định rõ hơn nữa trách nhiệm của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Như trên đã đề cập, hiện nay pháp luật tuy đã quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL nhưng các quy định còn chưa cụ thể, dẫn đến tâm lý coi nhẹ nhiệm vụ, chất lượng văn bản không được bảo đảm. Vì vậy, nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể, thiết nghĩ pháp luật nên có những quy định rõ ràng, cụ thể để xác định trách nhiệm của các chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Ví dụ như: trong giai đoạn soạn thảo cần có quy định phân định rõ ranh giới nhiệm vụ của cơ quan chủ chì soạn thảo với Ban soạn thảo; giữa nhiệm vụ của Ban soạn thảo với nhiệm vụ của Tổ biên tập. Thứ ba, quy định về sự phối hợp đồng bộ của các chủ thể trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ khi xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bất kể một công việc nào mang tính chất tập thể cũng cần có sự phối hợp một cách nhanh chóng, kịp thời giữa các thành viên trong tập thể ấy, công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL cũng không nằm ngoài ngoại lệ đó. Hiện nay, pháp luật về xây dựng văn bản QPPL chưa có quy định về vấn đề này, do đó cần phải tiến hành bổ sung vào hệ thống văn bản QPPL những quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể trong từng khâu cũng như giữa các khâu với nhau trong quy trình ban hành văn bản QPPL ở trung ương cũng như địa phương. Đồng thời với những quy định này, cũng cần quy định biện pháp chế tài đối với những chủ thể không thực hiện nhiệm vụ phối hợp với các chủ thể khác trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thứ tư, cần có các quy định về các biện pháp bảo đảm khi các chủ thể thực hiện nhiệm vụ. Các biện pháp bảo đảm là một trong những mảng quan trọng để đánh giá trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Chúng có ý nghĩa hết sức quan trọng, tác động mạnh đến ý thức tự giác thực hiện nhiệm vụ của mỗi người. Vì vậy, cần nâng cao trách nhiệm của các chủ thể bằng cách kiểm tra một cách thường xuyên trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể. Cần bổ sung các quy định về chế độ khen thưởng khi các chủ thể thực hiện tốt trách nhiệm được giao, cũng như các biện pháp kiểm điểm, xử phạt nghiêm khắc về mặt hành chính, dân sự đối với việc không hoàn thành nhiệm vụ của các chủ thể và yêu cầu bồi thường kinh phí Nhà nước đã chi cho hoạt động của chủ thể đó trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Từ đó, nâng cao tính tự chịu trách nhiệm và là cơ sở pháp lý thúc đẩy việc thực hiện tốt trách nhiệm của các chủ thể tránh tình trạng coi nhẹ, đùn đẩy nhau trong khi thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Vấn đề này cần phải được luật hoá trong thời gian ngắn nhất để kịp thời điều chỉnh những tồn tại đang diễn ra. Thứ năm, điều chỉnh hợp lý các quy định về kinh phí dành cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Nguồn kinh phí là vấn đề không thể thiếu trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, đảm bảo về vật chất cho các chủ thể tiến hành công việc một cách tốt nhất. Do đó, nhà nước cần bảo đảm đủ, kịp thời nguồn lực tài chính phục vụ cho công tác nghiên cứu xây dựng, ban hành văn bản QPPL, từ các khâu lập dự kiến đến hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tổ chức lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học. Nhà nước cần có chính sách đầu tư kinh phí thỏa đáng phục vụ cho hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, bảo đảm đầy đủ các kinh phí cho các hoạt động điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng phát triển quan hệ xã hội mà các bộ, ngành dự kiến xây dựng văn bản QPPL để điều chỉnh; đánh giá tác động của các quan hệ xã hội đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, dự báo xu hướng phát triển của quan hệ xã hội; đánh giá thực trạng thi hành pháp luật đối với ngành, lĩnh vực cần được xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao hơn; tổ chức lấy ý kiến của các chuyên gia giàu kinh nghiệm, nhà khoa học về dự kiến xây dựng văn bản QPPL; thu thập, sưu tầm tài liệu trong nước, nước ngoài; khảo sát thực tế trong nước, kinh nghiệm nước ngoài để có đủ cơ sở thuyết minh về việc xây dựng, ban hành văn bản; kinh phí phục vụ ứng dụng tin học trong công tác quản lý việc đăng ký và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; các hoạt động khác phục vụ lập chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định… 2.2.2. Giải pháp về nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cho các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được bảo đảm hay không, không chỉ phụ thuộc vào quy định của pháp luật có đầy đủ, đúng đắn, khoa học mà còn phụ thuộc rất nhiều vào trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bởi pháp luật có hoàn thiện đến mấy đi chăng nữa nhưng nếu năng lực, trình độ cũng như phẩm chất của các chủ thể trên mà không tốt thì sản phẩm trí tuệ được tạo ra sẽ vẫn là những văn bản QPPL không đảm bảo chất lượng. Như chúng ta đã biết, một thực tế hiện nay là đội ngũ làm công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng ở nước ta chưa đáp ứng được các yêu cầu mà công việc này đặt ra. Vì vậy, cần đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực nghiên cứu, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, nâng cao trình độ nhận thức về nhà nước và pháp luật, hoàn thiện kỹ năng chuyên môn, tăng cường tính chuyên nghiệp đối với đội ngũ, cán bộ trực tiếp tham gia quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đây là yêu cầu vừa cơ bản, vừa cấp bách để tăng cường hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, nâng cao chất lượng công tác soạn thảo văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong các cơ quan làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải có một đội ngũ chuyên gia đủ mạnh không chỉ có khả năng đề xuất chương trình xây dựng văn bản mà còn có khả năng soạn thảo tốt các dự án, dự thảo văn bản nhằm bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước. Việc soạn thảo văn bản QPPL, thẩm tra, thẩm định, kiểm tra, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp đối với một dự thảo văn bản QPPL đòi hỏi rất cao về phẩm chất đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn của các chủ thể làm công tác này. Các chủ thể phải có tầm nhìn và sự hiểu biết sâu sắc về tinh thần, nội dung, hình thức và các nguyên tắc của pháp luật; về các mối quan hệ bản chất, nội tại của hệ thống pháp luật; về nội dung và bản chất các quyền tự do dân chủ của công dân; về nội dung và tinh thần cải cách pháp luật và rộng hơn là phải nắm bắt được các nguyên tắc và nội dung, yêu cầu đòi hỏi của nền dân chủ, của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải có tư duy mới về hệ thống pháp luật, hiểu được nội dung và tinh thần của Hiến pháp, của các đạo luật hiện hành theo tinh thần đổi mới, phải xác định được tư tưởng chính sách, nội dung, mục đích điều chỉnh của văn bản QPPL, đến từng điều quy định của văn bản đó. Nói cách khác họ phải có kiến thức sâu rộng và toàn diện về thể chế chính trị, về nhà nước và pháp luật và một vị thế độc lập, khách quan nhất định để có thể phát hiện và dự báo được những hậu quả xảy ra do sự sai xót hoặc chưa hoàn thiện của một quy định, một dự án văn bản; hơn nữa còn phải có đủ năng lực, trình độ đề xuất được những kiến nghị, đưa ra các phương án khắc phục với đầy đủ các cơ sở khoa học vững chắc đủ sức thuyết phục cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu và chỉnh lý dự án trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, đủ sức thuyết phục các thành viên của cơ quan trình, trước hết là các vấn đề cơ bản, then chốt, những vấn đề còn ý kiến khác nhau thuộc nội dung của dự án, dự thảo khi cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Đồng thời với việc nâng cao chất lượng của đội ngũ, thì còn phải bảo đảm bố trí đủ cơ cấu, số lượng nguồn nhân lực cán bộ, công chức cho công tác soạn thảo, thẩm định, thẩm tra (hiện nay số lượng cán bộ làm công tác này rất ít). Một điều quan trọng nữa đó là cần phải có một đội ngũ cán bộ giỏi trong nghiên cứu chính sách pháp luật, đưa ra những quy phạm pháp luật phù hợp có tính khả thi. Để nâng cao được đội ngũ cán bộ tham gia hoạt động lập quy, cần hình thành các trung tâm nghiên cứu khoa học pháp lý và bố trí, sắp xếp vào cơ quan này đội ngũ cán bộ pháp lý đầu ngành để giúp Nhà nước trong việc hoạch định chính sách, chiến lược Chương trình xây dựng văn bản QPPL; cần xây dựng được chiến lược đào tạo cán bộ khoa học pháp lý để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay. Cần quan tâm đặc biệt tới công tác đào tạo đội ngũ chuyên gia hoạt động lập quy với trình độ chuyên môn hóa cao bao gồm cán bộ nghiên cứu chuyên sâu; đào tạo tri thức pháp lý và cả những tri thức cần thiết khác, nhất là các ngành khoa học xã hội. Việc lựa chọn thành viên tham gia lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định văn bản QPPL phải dựa trên cơ sở là những người có chuyên môn, nghiệp vụ giỏi trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo, không nên quá coi trọng thành viên là những cán bộ có chức vụ tại cơ quan hành chính nhà nước. Do đó, công tác tuyển dụng cũng như sử dụng cán bộ, công chức cần đặc biệt chú trọng, phù hợp với vị trí công việc. Việc sử dựng đúng người, đúng việc sẽ giúp các chủ thể có lợi nhất khi thực hiện trách nhiệm của mình. Giải pháp trước mắt là: Thứ nhất, triển khai, thực hiện công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ một cách thường xuyên và hiệu quả cho các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua hình thức tổ chức các lớp tập huấn, tiến hành các hoạt động trao đổi, hướng dẫn nghiệp vụ… Thứ hai, nâng cao nhận thức của các chủ thể có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL; đồng thời nâng cao trình độ hiểu biết về mọi mặt của đời sống cũng như năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thứ ba, thay đổi tư duy cục bộ của các chủ thể trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật nói chung, văn bản QPPL nói riêng, đó là chỉ coi trọng lợi ích của cơ quan, đơn vị, địa phương mình; hay lối tư duy “không quản lý được thì cấm” một cách tuỳ tiện, không có cơ sở pháp lý và thực tiễn đang rất phổ biến hiện nay. Thứ tư, cần bổ sung kịp thời đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào hệ thống nguồn nhân lực đang thiếu. 2.2.3. Một số giải pháp khác. Bên cạnh các nhóm giải pháp nêu trên, để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản cũng cần tiến hành đồng bộ các giải pháp sau: Thứ nhất, cung cấp đầy đủ các thông tin, tài liệu cho các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Việc chia sẻ thông tin có thể coi như một trong những nội dung quan trọng trong hoạt động phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản. Việc phải cung cấp đầy đủ, kịp thời những thông tin tài liệu cần thiết cho chủ thể lập chương trình, chủ thể soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận, xem xét thông qua là vô cùng cần thiết (ví dụ như kết quả khảo sát thực tế của cơ quan chủ trì soạn thảo; ý kiến của nhân dân, ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản; ý kiến của các luật gia, các nhà khoa học tham gia quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL đó…). Thứ hai, về các điều kiện vật chất khác: Cần đẩy mạnh việc ứng dụng có hiệu quả các thành tựu của khoa học công nghệ, nhất là công nghệ thông tin nhằm đổi mới phương pháp, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác nghiên cứu, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL. Bảo đảm đầy đủ các trang thiết bị, phương tiện làm việc cần thiết cho các chủ thể làm công tác soạn thảo, thẩm tra, thẩm định; đặc biệt là bảo đảm việc tiếp cận, truy cập internet nhanh chóng, kịp thời các thông tin cần thiết phục vụ cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Cần quy định cụ thể về cơ chế chính sách, chế độ tiêu chuẩn, cơ sở vật chất, trang thiết bị… đảm bảo cho công tác ban hành văn bản QPPL ở cấp chính quyền địa phương cũng như Trung ương. Quy định trách nhiệm của đơn vị trong việc thanh toán kịp thời theo chế độ, tiêu chuẩn cho các chủ thể một cách nhanh chóng nhất.  KẾT LUẬN Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề quan trọng, có tính chất quyết định đến sự ra đời của một văn bản QPPL cũng như tính khả thi của văn bản đó. Xác định được trách nhiệm của từng chủ thể trong từng khâu cũng như toàn bộ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề hết sức cần thiết. Làm được điều này, các chủ thể có cơ sở để nhận biết và có điều kiện nâng cao tinh thần trách nhiệm thực hiện tốt nhiệm vụ, cho ra đời những văn bản quy phạm pháp luật đúng yêu cầu về tiến độ và bảo đảm về chất lượng. Tuy nhiên, hiện nay để xác định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL không phải là đơn giản vì pháp luật còn nhiều quy định chưa rõ ràng và chưa hợp lý về vấn đề này. Do đó, việc hoàn thiện để tạo ra một khung pháp lý cho các chủ thể thực hiện đúng, tốt nhất trách nhiệm của mình là một vấn đề mang tính cấp thiết. Từ đó, cho kết quả là những văn bản quy phạm pháp luật ban hành có chất lượng cao, phục vụ đời sống xã hội và đạt được yêu cầu quản lý của Nhà nước. Qua khóa luận này, người viết mạnh dạn trình bày những hiểu biết bước đầu của mình về những vấn đề có liên quan đến trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Với kiến thức của một sinh viên cũng như những hạn chế về mặt thời gian, tài liệu... nên khóa luận không thể tránh khỏi những hạn chế nhất định. Hy vọng đề tài sẽ được nghiên cứu, phát triển và hoàn thiện hơn. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật – Trường đại học Luật Hà Nội, NXB Tư pháp, Hà Nội 2006, tr.66 và 71. 2. Giáo trình Kỹ thật xây dựng văn bản – Trường đại học Luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, Hà Nội 2006. 3. Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật – Trường đại học Luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, Hà Nội 2008. 4. Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hóa Việt Nam Bộ Giáo dục và đào tạo, Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa thông tin, Hà Nội, 1999. 5. Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, NXB, Đà Nẵng, 2003. 6. Tạp chí Thông tin Khoa học Pháp lý thuộc Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp số 11/2007 với chuyên đề: “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”. tr 25. 7. Đoàn Thị Tố Uyên - “Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, tạp chí Luật học số 2/2004. 8. Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12/2005, tr 25-26 9. Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính: “Những điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008”. Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 7/2008. * Văn bản pháp luật 10. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 11. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 16 tháng 12 năm 2002. 12. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành ngày 03 tháng 12 năm 2004. 13. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 05 tháng 03 năm 2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 14. Nghị định số 161/2005/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 27 tháng 1 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 15. Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. 16. Nghị định số 18/2003/NĐ-CP ngày 20/02/2003 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ. 17. Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12/03/2003 Ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ. 18. Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23 tháng 3 năm 2004 quy định về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 19. Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12/03/2003. 20. Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 10 tháng 01 năm 2007 ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo. 21. Thông tư số 100/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 23/10/2006 hướng dẫn về việc quản lý và xử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. 22. Thông tư liên tịch số 09/2007/BTP-BTC của Bộ Tư pháp – Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. *Tư liệu thực tiễn 23. Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI (2002-2007) ngày 20 tháng 3 năm 2007. 24. Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 01 tháng 01 năm 2008 về tổng kết công tác tư pháp năm 2007 và phương hướng nhiệm vụ công tác năm 2008 của Bộ Tư pháp. 25. Báo cáo kết quả nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Thực trạng và giải pháp. Chủ biên: Tiến sĩ. Hoàng Ngọc Giao, Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2008. 26. Báo cáo Tổng kết công tác Tư pháp năm 2008 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Sơn La ngày 08 tháng 01 năm 2009. 27. Báo cáo Tổng kết công tác Tư pháp năm 2007 của Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản QPPL thuộc sở Tư pháp tỉnh Hưng Yên ngày 19/01/2008. 28. Báo cáo Tổng kết công tác Tư pháp 5 tháng đầu năm 2008 của Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản QPPL thuộc sở Tư pháp tỉnh Hưng Yên ngày 16/06/2008. 29. Trần Thị Hiền – “Trách nhiệm vật chất đối với công chức” luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2008. 30. www.diendanphapluat.vn. 31. www.phapluattp.vn/news/xa-hoi/view.aspx?news_id=208028-22k 32. www.thongtinphapluat.wordpress.com 33. www.vietlaw.gov.vn 34. www.vnexpress.net 35. Trang điện tử của Sở Tư pháp một số địa phương MỤC LỤC