Văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng

sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm, ban hành về cơ bản đã được khắc phục một cách rõ rệt. Ba là: Công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại thành phố Hải Phòng được quan tâm đúng mức. Qua thực hiện công tác này đã phát hiện kịp thời những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. Chính việc kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa kịp thời mà chất lượng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng ngày càng được nâng cao. Bốn là: Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyền thành phố thời gian gần đây đã có những chuyển biến rõ rệt. Nếu như trước đây, công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền thành phố không theo kế hoạch, tùy tiện, thiếu chủ động, chủ yếu là để giải quyết những trường hợp phát sinh từ thực tiễn. Thì nay, việc việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã được thực hiện theo kế hoạch. Kế hoạch xây dựng văn bản QPPL đã trở thành cơ sở bảo đảm tiến độ và chất lượng xây dựng văn bản QPPL, làm cho công tác này thực hiện có sự chủ động về thời gian, bố trí lực lượng, phối hợp và kinh phí phục vụ cho công tác soạn thảo văn bản. Kế hoạch được xây dựng dựa trên cơ sở xem xét nhu cầu quản lý, thực trạng kinh tế, xã hội và từ yêu cầu hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Ngoài ra, chương trình này còn được xây dựng trên cơ sở để đảm bảo thực hiện luật, pháp lệnh, và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, căn cứ vào chương trình pháp triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý ở địa phương. Qua đó, quản lý được kế hoạch, tiến độ xây dựng văn bản và bảo đảm cho hoạt động này phù hợp với yêu cầu quản lý ở địa phương; đồng thời khắc phục được tình trạng tùy tiện trong việc ban hành văn bản QPPL; từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản QPPL, bảo đảm tính đồng bộ, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật nói chung. Ngay từ tháng 11 của năm trước, văn phòng UBND thành phố đã đôn đốc các Sở, Ban, Ngành thành phố lập dự kiến kế hoạch xây dựng văn bản, và tổng hợp xây dựng dự thảo kế hoạch ban hành văn bản QPPL, trình UBND thành phố xem xét, quyết định. Ở cấp huyện và cấp xã tuy việc xây dựng văn bản QPPL không được xây dựng thành một kế hoạch riêng, nhưng cũng đã được lồng ghép vào chương trình công tác của UBND cấp huyện và UBND cấp xã và được các cấp chính quyền tại đây quan tâm thực hiện. [28,tr1,tr2] Năm là: Hoạt động ban hành văn bản QPPL tại Hải Phòng luôn được các cấp chính quyền quan tâm. Đặc biệt, từ năm 2004 trở lại đây sau khi có Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND có hiệu lực thi hành, công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của thành phố đã được lãnh đạo thành phố quan tâm, chú trọng hơn, việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UNBD thành phố được thực hiện quy củ và đi vào nề nếp. Trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản QPPL đã tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật hiện hành. Nghị quyết của HĐND thường được giao cho UBND cùng cấp chủ trì soạn thảo, tiến hành đúng các bước theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Việc dự thảo văn bản QPPL được thực hiện trên cơ sở khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương liên quan đến dự thảo; nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và thông tin, tư liệu có liên quan đến dự thảo. Việc lấy ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL cũng được thực hiện một cách nghiêm túc, đúng pháp luật. Các cơ quan, tổ chức có liên quan được cơ quan chủ trì soạn thảo gửi dự thảo đến để xin ý kiến. Các cơ quan này, sau khi nhận được dự thảo, tổ chức lấy ý kiến cán bộ công chức, đơn vị thành viên vào dự thảo, tổng hợp thành những ý kiến chung nhất gửi về cơ quan chủ trì soạn thảo. Sáu là: Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp và thẩm tra của các Ban HĐND ngày càng được quan tâm tại Hải Phòng. Hồ sơ thẩm định, thẩm tra dự thảo các văn bản QPPL tại các phiên họp của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản được thực hiện đúng theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Ý kiến thẩm định của các cơ quan tư pháp được UBND thành phố đánh giá cao (năm 2005 số văn bản thẩm định là 19/80 văn bản đạt tỷ lệ 23,7%; năm 2006 số văn bản được thẩm định là 52/97 đạt tỷ lệ 53,6%; năm 2007 số văn bản được thẩm định là 53/65 văn bản đạt tỷ lệ 81,5%; năm 2008 số văn bản được thẩm định là 42/58 văn bản đạt tỷ lệ 72,4% ). Đặc biệt, từ năm 2005 đến nay, trong số những văn bản đã thẩm định, Sở Tư pháp đã đề nghị UBND thành phố không ban hành 07 dự thảo văn bản QPPL và đều được UBND thành phố chấp nhận. [28,tr3] Bảy là: Thực hiện đúng quy định tại Điều 8 của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, văn bản QPPL do chính quyền thành phố ban hành sau khi thông qua hoặc ký ban hành đều được đăng tải công khai trên cổng thông tin điện tử của thành phố (trang haiphong.gov.vn), hoặc được cập nhật, in ấn thành cuốn Công báo của UBND thành phố và được phát hành tới tận chính quyền cơ sở để chuyển tải, thực hiện niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan công quyền, tại bộ phận một cửa giải quyết các thủ tục hành chính theo yêu cầu của công dân, tổ chức. Những chuyển biến tích cực và hiệu quả đạt được trong công tác ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền thành phố Hải Phòng thời gian qua có nhiều nguyên nhân, cả chủ quan lẫn khách quan. Các văn bản được ban hành cùng với hệ thống các văn bản QPPL của Trung ương đã trở thành công cụ đắc lực, hữu hiệu cho sự nghiệp xây dựng, phát triển Hải Phòng, đóng góp nhiều bài học kinh nghiệm cho Trung ương, các tỉnh thành phố khác của cả nước trong bối cảnh đất nước chúng ta đang tiếp tục con đường đổi mới, hội nhập sâu với thế giới. 2.4 Những hạn chế của văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng Trong thời gian vừa qua, việc xây dựng hệ thống các văn bản QPPL của Hải Phòng đã đạt được nhiều kết quả. Một khối lượng lớn các văn bản QPPL, nhất là trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị trường đã được ban hành. Các văn bản QPPL đã bao quát một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quy trình xây dựng được thực hiện đúng luật và dân chủ hơn. Chất lượng các văn bản được nâng cao hơn. Những kết quả đã đạt được trong việc xây dựng hệ thống văn bản QPPL thời gian qua không chỉ đáp ứng nhu cầu của một nền kinh tế thị trường của một thành phố công nghiệp, mà còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Mặc dù có nhiều tiến bộ, nhưng các văn bản QPPL của Hải Phòng vẫn còn một số hạn chế sau: Một là: Các văn bản QPPL của Hải Phòng hiện nay có thể nói đang trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Các văn bản QPPL ra đời là để giải quyết, điều chỉnh các quan hệ, hành vi pháp lý nảy sinh trong xã hội. Các quan hệ, hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các văn bản QPPL phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Tuy nhiên, trên thực tế do hiểu không đúng về Nhà nước pháp quyền, khi nhấn mạnh đến vai trò tối thượng của pháp luật, nhưng lại đồng nhất với việc có nhiều văn bản pháp luật được ban hành nên đang có tình hình muốn ban hành càng nhiều văn bản QPPL càng tốt. Do vậy, nội dung quy định của các văn bản này nhiều khi không sát hợp, thiếu tính thuyết phục. Nhiều văn bản tính dự báo và tiên liệu thấp, không đáp ứng yêu cầu phát triển của tình hình; Hai là: Nhiều nghị quyết, quyết định, chỉ thị còn thiếu hệ thống, thiếu sự tập trung, thống nhất và cụ thể. Một quan hệ pháp lý nhưng lại được quy định rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, nên rất khó cho việc nắm vững và áp dụng một cách thống nhất. Do vậy không thuận lợi cho việc thực thi pháp luật ở cả phía người quản lý lẫn phía người bị quản lý; Ba là: tình trạng thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất về nội dung giữa các văn bản pháp luật còn khá nhiều. Tình trạng chồng chéo, trùng lặp khá phổ biến của các văn bản QPPL. Nhiều quy định của văn bản này mâu thuẫn với quy định của văn bản khác, thậm chí ngay trong một văn bản. Như vấn đề quy định giấy tờ sở hữu nhà, đất hay trong lĩnh vực tổ chức bộ máy. Nhiều quy định không còn phù hợp hoặc chậm được sửa đổi, bổ sung. Ngược lại, nhiều vấn đề cần phải được ổn định thì lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung, tính ổn định của nhiều văn bản chưa cao, có những văn bản mới thông qua chưa có văn bản hướng dẫn thi hành đã phải sửa, gây khó khăn trong việc hiểu, giải thích, áp dụng một cách thống nhất và đầy đủ. Ví dụ như các quy định liên quan đến quản lý đất đai, cấp giấy phép sở hữu nhà và đất, các quy định này liên tục bị sửa đổi, bổ sung tạo tâm lý không yên tâm trong quản lý và sử dụng tài sản của mình; Bốn là: Ngôn ngữ trong nhiều văn bản chưa thật sự là ngôn ngữ pháp lý. Nhiều từ ngữ thiếu chính xác, mang nhiều nghĩa, hoặc không xác định như các từ "có thể", "không nhất thiết"... vẫn được sử dụng nên khó hiểu, khó giải thích, trong khi đó hoạt động giải thích pháp luật lại chưa được quan tâm đúng mức. Tình hình đó khiến việc áp dụng thiếu thống nhất và đầy đủ, vừa khó thực hiện vừa tạo kẽ hở cho những đối tượng cố ý lợi dụng vi phạm pháp luật. Năm là: Chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm chưa toàn diện, đồng bộ, thiếu dự báo mang tính chiến lược và sự ưu tiên trong việc giải quyết những vấn đề bức thiết của đời sống xã hội; đồng thời vẫn mang tính hình thức, chạy theo thành tích hoặc theo yêu cầu quản lý nhà nước mà chưa tính đến các yếu tố năng lực soạn thảo, chiến lược dài hạn của Trung ương và thành phố. Các cơ quan tham mưu chưa tham mưu kịp thời để thành phố ban hành các văn bản QPPL giải quyết các vấn đề bức xúc của xã hội; chưa đề xuất được các giải pháp về chính sách đầu tư, bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia, địa phương, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư. Công tác xây dựng chương trình còn chủ yếu mang tính tập hợp đề xuất, chưa chú trọng đến công tác phân tích, đánh giá nhu cầu xã hội. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các chương trình này thường không được bảo đảm và mang tính hình thức; Sáu là: Việc soạn thảo đã có những chuyển biến tích cực nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, việc soạn thảo vẫn mắc phải những lỗi cơ bản như lỗi về căn cứ pháp lý, lỗi về nội dung. Theo báo cáo của Sở tư pháp về tình hình triển khai công tác kiểm tra công tác ban hành văn bản QPPL ở thành phố Hải Phòng (từ năm 2004 đến tháng 4 năm 2008): Năm 2004 trong 80 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 09 văn bản, vi phạm về nội dung là 02 văn bản; vi phạm về thể thức là 07 văn bản; năm 2004 trong tổng số 69 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 10 văn bản, vi phạm về thể thức là 07 văn bản; năm 2005 trong tổng số 65 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 08 văn bản, vi phạm về thể thức là 47 văn bản [28,tr3]. Điều này thể hiện năng lực của cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như cán bộ trực tiếp soạn thảo còn nhiều hạn chế. Một tồn tại nữa trong công tác soạn thảo văn bản QPPL là chưa đánh giá tốt tác động, dự báo các điều kiện đảm bảo thi hành pháp luật. Công tác soạn thảo văn bản QPPL còn tách rời khỏi thực thi pháp luật, vẫn mang nặng tư duy pháp lý thuần túy, thiếu nhạy bén trong việc phát hiện, kiến nghị những vấn đề bức xúc trong xã hội. Việc vi phạm về căn cứ pháp lý dẫn đến tình trạng văn bản ở trung ương và địa phương còn tách rời, chưa trở thành thể thống nhất để tạo nên một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh; Bảy là: Chất lượng thẩm định tuy được nâng cao nhưng còn chưa đáp ứng tốt yêu cầu chất lượng, tiến độ. Một số văn bản thẩm định còn mang tính hình thức, chưa góp phần loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản QPPL khi thẩm định, tính phản biện chưa cao. Vẫn còn một số lượng lớn các văn bản QPPL được ban hành mà không qua giai đoạn thẩm định. Theo báo cáo số 263/BC-UBND ngày 23 tháng 10 năm 2008 của UBND thành phố Hải Phòng thì: năm 2005 số văn bản thẩm định là 19/80 văn bản đạt tỷ lệ 23,7%; năm 2006 số văn bản được thẩm định là 52/97 đạt tỷ lệ 53,6%; năm 2007 số văn bản được thẩm định là 53/65 văn bản đạt tỷ lệ 81,5%; năm 2008 số văn bản được thẩm định là 42/58 văn bản đạt tỷ lệ 72,4% [28,tr3]. Điều này còn rõ rệt hơn ở cấp huyện và cấp xã, vai trò của cơ quan tư pháp trong việc thẩm định văn bản QPPL là rất mờ nhạt. Các văn bản QPPL của các cấp này thường được giao cho cơ quan chuyên môn hoặc một chuyên viên soạn thảo và chủ tịch ký ban hành chứ không qua thẩm định của cơ quan Tư pháp. 2.5 Nguyên nhân của những hạn chế trong văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng Xác định đầy đủ, đúng đắn nguyên nhân của những tồn tại trong văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng là việc vô cùng quan trọng và phải xuất phát từ những yếu tố chủ quan, khách quan ảnh hưởng tới chất lượng văn bản QPPL. Với quan điểm này, những hạn chế nói trên có thể lý giải bởi một số nguyên nhân cơ bản sau đây: 2.5.1 Nguyên nhân khách quan: Do chúng ta đang trong quá trình chuyển đổi và phát triển kinh tế thị trường nên nảy sinh rất nhiều vấn đề mới phức tạp mà không thể ngày một, ngày hai đã dự báo được. Trong khi đó, việc quản lý kinh tế xã hội trong điều kiện hiện đại thì lại luôn đặt ra yêu cầu phải tuân theo những quy định của pháp luật. Chính điều đó bắt buộc chúng ta đã phải tiến hành xây dựng pháp luật theo kiểu "nay làm mai sửa, yếu còn hơn không". Hơn nữa, hệ thống văn bản QPPL của Trung ương – căn cứ ban hành văn bản QPPL của địa phương còn nhiều hạn chế, bất cập, tính đồng bộ, thống nhất, minh bạch, khả thi chưa cao: + Việc tồn tại 2 Luật ban hành văn bản QPPL dẫn tới tình trạng, mặc dù Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 có những nội dung điều chỉnh cả hoạt động ban hành văn bản của chính quyền địa phương, nhưng vẫn đang được hiểu là Luật ban hành văn bản QPPL của trung ương. Do đó, những nguyên tắc, yêu cầu đối với việc ban hành văn bản QPPL được quy định trong luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 không được quan tâm thực hiện trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương (chẳng hạn như các nguyên tắc: Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL; bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên quy định tại khoản 3 điều 4 của Luật; quy định về ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản tại điều 5 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008…); + Khái niệm văn bản QPPL ở cả hai Luật đều còn chưa phù hợp, gây khó khăn cho việc xác định văn bản QPPL cũng như văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật của hầu hết người làm công tác văn bản, công tác quản lý trên địa bàn thành phố Hải Phòng; + Quy định về hình thức, nội dung văn bản QPPL, về thẩm quyền, phạm vi ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND; về kiểm tra, rà soát văn bản QPPL… của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thật phù hợp, đặc biệt là đối với quận, huyện, phường đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND; + Luật ban hành văn bản QPPL còn thiếu những chế tài đủ mạnh để đảm bảo Luật được thi hành nghiêm trên thực tế, do đó, ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình thi hành ở Hải Phòng trong thời gian qua; + Việc Luật quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đến cấp xã, đặc biệt là thẩm quyền ban hành chỉ thị của UBND cấp xã là chưa hợp lý. Trên thực tế, số lượng các văn bản QPPL do chính quyền cấp xã ban hành hàng năm chiếm tỷ lệ rất thấp so với số văn bản khác. Các văn bản được ban hành hàng năm phần lớn là các văn bản hành chính để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trên địa bàn xã. Ví dụ, theo thống kê tình hình ban hành văn bản QPPL năm 2009 của các phường thuộc quận Ngô Quyền, TP Hải Phòng, tỷ lệ văn bản QPPL trên tổng số văn bản được ban hành trong năm là: Phường Cầu Đất là 01/556; phường Lạch Tray là 01/298; phường Cầu tre là 02/314; phường Đông Khê là 01/313, phường Đằng Giang là 01/629; phường Đổng Quốc Bình là 01/209, phường Gia Viên là 02,342, phường Lạc Viên là 02/241, phường Lê Lợi là 01/145, phường Lương Khánh Thiện là 01/211, phường Máy Chai là 08/322, phường Máy Tơ là 06/367, phường Vạn Mỹ là 04/269 [30,tr2,tr3]. Mặt khác, tình trạng sử dụng hình thức công văn thay thế cho các văn bản QPPL, nhất là Chỉ thị vẫn đang tồn tại phổ biến ở cấp xã. Công văn được sử dụng để hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ với cấp dưới và để đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới thực hiện được giao nhưng ở nhiều phường lại được sử dụng để đề ra các biện pháp chỉ đạo, điều hành. Sự vi phạm này trực tiếp làm giảm sút hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, làm ảnh hưởng đến sự minh bạch, công khai, của hoạt động pháp luật, và có nhiều trường hợp, chủ thể có thẩm quyền sử dụng các công văn này một cách tùy tiện, không đúng đắn. 2.5.2 Nguyên nhân chủ quan: Bên cạnh nguyên nhân khách quan, trong quá trình xây dựng thể chế chúng ta chưa coi trọng việc nghiên cứu khoa học và thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn. Nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn chưa được làm sáng tỏ, nên việc xây dựng các quy định không sát, không hợp lý, không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao. Kinh nghiệm lập pháp còn hạn chế. Cách tổ chức xây dựng các văn bản pháp luật còn thiếu chuyên nghiệp, còn chịu ảnh hưởng của tư duy xây dựng nghị quyết. Thường vấn đề thuộc ngành nào thì do ngành đó soạn thảo, nên không khắc phục được sự cục bộ. Đội ngũ chuyên gia hoạch định chính sách, thể chế có trình độ cao còn thiếu, đầu tư chưa đủ tầm. Bên cạnh đó, bản lĩnh của người, cơ quan soạn thảo văn bản QPPL còn hạn chế, nhiều văn bản QPPL còn "chiều" theo dư luận, không đúng với tinh thần luật pháp. Cơ chế thu hút sự tham gia xây dựng văn bản pháp luật vẫn nặng về dân chủ hình thức, chưa có hiệu quả, lãng phí nhiều, chưa phát huy được trí tuệ của các cơ quan, chuyên gia, của nhân dân; thiếu cơ chế phản biện khách quan; Quy trình xây dựng văn bản QPPL còn nhiều bất cập, không hợp lý, thời gian kéo dài nên chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển nhanh chóng của tình hình. Theo quy định hiện hành, các văn bản trước khi trình cấp có thẩm quyền phải có ý kiến của các cơ quan có liên quan. Tuy nhiên, do thiếu quy định trách nhiệm nên nhiều cơ quan đã chỉ giao cho một chuyên viên thực hiện, vì thế nhiều bản góp ý chỉ là đề nghị sửa câu chữ, lỗi chính tả... CHƯƠNG III MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QPPL VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QPPL CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG 3.1 Tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, Nhà nước của dân, do dân và vì dân là một nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay của Đảng và Nhà nước. Để thực hiện nhiệm vụ quan trọng đó, có nhiều yếu tố, song yếu tố quản lý Nhà nước bằng pháp luật là một yếu tố rất quan trọng. Lý luận chủ nghĩa Mác – Lênin đã chỉ ra rằng, quản lý xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất. Ở nước ta, quan điểm trên được thể hiện tại Điều 12, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001): Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Để quản lý Nhà nước bằng pháp luật, yêu cầu đầu tiên có tính tiên quyết là các văn bản QPPL phải có chất lượng cao. Thực tế cũng chỉ ra rằng, những năm vừa qua các cấp chính quyền tại Hải Phòng đã có nhiều cố gắng nhằm từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL với mục đích tạo hành lang, khuôn khổ pháp luật cho sự vận hành của xã hội, của địa phương, góp phần vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Hệ thống văn bản QPPL đã trở thành công cụ quản lý chủ yếu của các cơ quan nhà nước ở Hải Phòng, bảo đảm thực hiện các quyền tự do dân chủ của công dân và tăng cường pháp chế… Tuy nhiên, hệ thống văn bản này cũng bộc lộ những yếu kém, bất cập: tình trạng văn bản QPPL ban hành không tuân thủ đúng quy trình, thủ tục; không được thường xuyên kiểm tra…, dẫn đến nhiều văn bản sai về thể thức, sử dụng ngôn ngữ thiếu chuẩn xác, thậm chí một số nơi ban hành sai thẩm quyền, mâu thuẫn với văn bản cấp trên. Trong quá trình hội nhập quốc tế và khu vực hiện nay, những thách thức trong hoạt động và xây dựng luật, pháp luật đòi hỏi cần phát huy hơn nữa những thành quả đã đạt được, đồng thời ngày càng đặt ra những yêu cầu cao hơn đối với chất lượng văn bản QPPL được ban hành. Do vậy, việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại Hải Phòng là một vấn để cần được quan tâm, thực hiện một cách nghiêm túc để làm cơ sở cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta. 3.2 Yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng Việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL do các cấp chính quyền tại Hải Phòng ban hành cần quán triệt các yêu cầu cơ bản sau: Thứ nhất: Văn bản QPPL do các cấp chính quyền tại Hải Phòng ban hành phải gắn với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Các quan điểm chỉ đạo việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại Hải Phòng phải xuất phát từ quan điểm chỉ đạo chung của Đảng được xác định trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, cụ thể là: thể chế hóa kịp thời và đầy đủ đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; bảo đảm phục vụ các chính sách, phát huy nội lực, phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế gắn liền với tiến bộ, dân chủ và công bằng xã hội; xây dựng hệ thống văn bản QPPL phải kịp thời, vững chắc, cơ bản và toàn diện trên cơ sở bảo đảm tính khả tinh, tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, tăng cường pháp chế, phát huy dân chủ, cải cách hành chính, hội nhập quốc tế và xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, yêu cầu về xây dựng hệ thống pháp luật bảo đảm tính công khai, minh bạch phải được quan tâm hơn bao giờ hết. Đối với văn bản QPPL của thành phố Hải Phòng thì tính công khai, minh bạch được bảo đảm bằng việc tạo điều kiện để đối tượng thi hành văn bản QPPL tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản QPPL, việc quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản và việc đưa văn bản đến công chúng; Thứ hai: Văn bản QPPL phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đây là yêu cầu về sự tuân thủ thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản. Trên cơ sở những QPPL của Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, các cơ quan chính quyền tại Hải Phòng ban hành các quy phạm cụ thể hóa các quy phạm cơ bản. Các văn bản QPPL của Hải Phòng phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp và luật, phải phù hợp với Hiến pháp và luật. Nguyên tắc này đòi hỏi, trong hệ thống văn bản QPPL, văn bản cấp dưới phải căn cứ vào văn bản cấp trên, văn bản cấp dưới phải nhằm cụ thể hóa để thực hiện văn bản của cấp trên và không được trái với văn bản của cấp trên; Thứ ba: Văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại Hải Phòng phải có sự đổi mới căn bản, với định hướng và mục đích pháp lý đầy đủ, rõ ràng, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển của địa phương; mở rộng dân chủ, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân, góp phần thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước vì mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” 3.3 Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng 3.3.1 Hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách đồng bộ và thống nhất Trước hết, cần hoàn thiện các quy định về quy trình ban hành văn bản QPPL. Xây dựng một quy trình ban hành văn bản QPPL thống nhất, gọn nhẹ, áp dụng chung cho tất cả các loại văn bản QPPL theo cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO, mà vẫn bảo đảm yêu cầu về chất lượng do Quốc Hội, Chính phủ đặt ra. Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 mới chỉ quy định về quy trình ban hành văn bản QPPL ở các cơ quan trung ương, chưa hợp nhất được quy trinh ban hành tất cả các loại văn bản QPPL (vẫn tồn tại luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND) nên chưa giải quyết được triệt để và toàn diện các vấn đề của quy trình ban hành văn bản QPPL. Để khắc phục những thiếu sót và bất cập trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL, giải pháp lâu dài, logic và hữu hiệu nhất là Quốc hội hợp nhất những quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương ban hành vào cùng một văn bản với tên gọi là Luật ban hành văn bản QPPL. Trong quá trình hợp nhất để bảo đảm tính ổn đinh và cơ sở pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành, pháp luật cần quy định cụ thể, rõ ràng về việc HĐND, UBND có thẩm quyền sẽ phải sử dụng tên loại văn bản nào cho phù hợp khi giải quyết một công việc cụ thể để tránh việc sử dụng sai tên văn bản. Một vấn đề cần xem xét là có nên giao cho cấp xã thẩm quyền ban hành văn bản QPPL hay không và nếu có thì là loại văn bản nào? Bởi lẽ hiện nay theo quy định của pháp luật hiện hành thì chính quyền cấp xã có quyền ban hành 3 loại văn bản QPPL (HĐND ban hành nghị quyết, UBND ban hành quyết định và chỉ thị). Nhưng trên thực tế, với điều kiện, trình độ, năng lực còn hạn chế thì việc giao cho UBND cấp xã ra nhiều loại văn bản QPPL như hiện nay sẽ ít có hiệu quả, không bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Để có một văn bản QPPL khả thi, phải đề cao năng lực và tính chịu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản QPPL đều có thể dẫn đến hậu quả những văn bản QPPL ban hành ra có chất lượng thấp, thiếu tính khả thi. Vì vậy, cần hoàn thiện chế độ trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Cần ban hành một mục riêng nằm trong Luật ban hành văn bản QPPL về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, trình, thông qua và ký ban hành văn bản QPPL trái luật. Có như vậy, các chủ thể ban hành văn bản QPPL sẽ có tinh thần trách nhiệm cao hơn đối với công việc đang đảm nhiệm và nhờ đó chất lượng của văn bản QPPL nói chung và chất lượng văn bản QPPL của Hải Phòng nói riêng được nâng cao. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu thế hiện nay, khi mà chúng ta đang xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chủ động, sáng tạo trong giới hạn thẩm quyền và tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mình cũng như một bộ máy nhà nước có sự phân công, phân cấp rõ ràng. 3.3.2 Đổi mới việc lập chương trình xây dựng văn bản QPPL Việc lập chương trình xây dựng văn bản QPPL trong thời gian qua tại thành phố Hải Phòng mặc dù đã đạt được những tiến bộ rõ rệt nhưng nhìn chung vẫn chưa toàn diện, đồng bộ, thiếu tính dự báo mang tính chiến lược của đời sống xã hội. Để chương trình xây dựng luật đáp ứng được những yêu cầu trên cần quan tâm một số vấn đề sau: Việc xây dựng chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND thì do “Thường trực HĐND phối UBND lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND”. Đây là một quy định hợp lý nhưng vẫn chưa cụ thể. Trên thực tế Thường trực HĐND chỉ phối hợp với văn phòng UBND chứ không liên hệ với các cơ quan khác của UBND, thế nên xảy ra tình trạng nghị quyết không có tính dự báo cao. Vì thế để có một chương trình xây dựng nghị quyết tốt, trước hết thường trực HĐND phải lấy ý kiến từ các sở, ban, ngành và nhân dân về nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội. Khi cơ bản nắm được nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội, Thường trực hội đồng nhân dân phối hợp với các Sở, Ban, Ngành liên quan cùng nhau xây dựng chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND. Nếu quy trình này được thực hiện tốt thì công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của thành phố sẽ chủ động và mang tính dự báo, định hướng cao; Cần quy định trong quá trình lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND phải có sự tham gia của Sở Tư pháp. Văn bản QPPL của chính quyền địa phương là văn bản cụ thể hóa văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, và để điều chỉnh những quan hệ xã hội ở địa phương. Vì vậy để chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND bảo đảm đúng những quy định trên thì việc tham gia của Sở Tư pháp là rất cần thiết. Việc tham gia của Sở Tư pháp vào quá trình xây dựng chương trình nghị quyết sẽ giảm thiểu tối đa việc ban hành các nghị quyết trái với quy định của pháp luật, đảm bảo tính pháp lý cho nghị quyết, cũng như tính khả tinh của nghị quyết. Một vấn đề nữa cần xem xét là có nên quy định việc lập, thông qua, điều chỉnh chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND hay không? Bởi lẽ, việc xây dựng chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải căn cứ vào chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND để ban hành, trong khi đó chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND được thông qua tại các kì họp của HĐND, thông thường HĐND nhân dân họp 2 lần một năm, kì họp thứ nhất trong năm thường được diễn ra vào tháng 4 hàng năm, điều này dẫn đến tình trạng phải đến sau tháng 4 UBND mới có thể ban hành được chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị. Điều này là không hợp lý, vì các quan hệ xã hội luôn thay đổi, biến động hàng ngày, hàng giờ và cần có những quy định để điều chỉnh. Việc ban hành quyết định, chỉ thị của UBND nếu cứ căn cứ vào chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị từ đầu năm sẽ không thể điểu chỉnh kịp so với những quan hệ xã hội mới phát sinh, còn nếu ban hành ra những quyết định, chỉ thị để điều chỉnh kịp thời những quan hệ đó thì lại thực hiện không đúng chương trình và không hoàn thành được chương trình. Vì thế tôi kiến nghị không quy định việc xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải tuân theo chương trình. Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã bỏ loại hình Chỉ thị đối với Thủ tướng Chính phủ, trong khi đó Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND vẫn quy định UBND được ban hành Chỉ thị là không hợp lý. Bởi lẽ, Chủ tịch UBND các cấp là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, Thủ tướng Chính phủ là thủ trưởng cơ quan hành chính ở trung ương. Trong khi thủ trưởng cơ quan hành chính ở trung ương không có thẩm quyền ban hành chỉ thị, mà thủ trưởng cơ quan hành chính ở địa phương lại có thẩm quyền ban hành chỉ thị là không hợp lý. Vì thế, tôi kiến nghị bỏ hình thức ban hành chỉ thị của UBND các cấp. 3.3.3 Đổi mới quy trình soạn thảo văn bản QPPL Để quy trình soản thảo VBQPPL của HĐND và UBND đạt hiệu quả cao, góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL. Thì một việc làm rất cần thiết là trong quá trình soạn thảo phải có sự tham gia của các cán bộ làm công tác tư pháp. Các cán bộ tư pháp tham gia vào quá trình soạn thảo phải là những người có chuyên môn về soạn thảo, kiểm tra và thẩm định văn bản QPPL. Với sự tham gia của các cán bộ tư pháp có chuyên môn sẽ tránh được các lỗi trong quá trình soạn thảo như lỗi về căn cứ pháp lý và các lỗi về nội dung. Việc tham gia của các cán bộ tư pháp sẽ kết hợp được việc soạn thảo với việc thẩm định văn bản QPPL. Cần quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND những trường hợp nào nhất thiết phải thành lập Tổ soạn thảo. Đây là giải pháp cần thiết nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động soạn thảo, nâng cao chất lượng dự thảo văn bản. Cụ thể, nên quy định rõ những trường sau đây nhất thiết phải thành lập tổ soạn thảo: + Để soạn thảo các văn bản phức tạp liên quan đến nhiều ngành phối hợp quản lý, tổ chức thức hiện (quản lý đất đai, xây dựng, thương mại,…). Việc thành lập tổ soạn thảo trong những trường hợp này là rất cần thiết vì, văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành thì một cán bộ hay một cơ quan không thể nắm hết được các đặc trưng của tất cả các ngành, dễ rất đến tình trạng văn bản do cơ quan nào chủ trì soạn thảo sẽ có xu hướng ban hành ra những quy định có lợi cho ngành, đơn vị mình, coi nhẹ quyền và lợi ích của ngành khác, hoặc có thể sẽ ban hành ra những văn bản QPPL không điều chỉnh được các quan hệ phát sinh trong các ngành, đơn vị khác. Khi không ban hành được ra các văn bản QPPL có thể điều hòa quyền, lợi ích và trách nhiệm của các ngành, các đơn vị với nhau sẽ dẫn đến tình trạng là các ngành, các đơn vị sẽ liên tục yêu cầu sửa đổi, bổ sung điều này sẽ làm giảm hiệu lực của văn bản và gây nên tình trạng mâu thuẫn pháp luật; + Soạn thảo các văn bản quy định cơ chế phối hợp thực hiện pháp luật. Trong trường hợp này việc thành lập tổ soạn thảo là cần thiết bởi vì, việc thực hiện pháp luật thường là thực hiện nghĩa vụ nhiều hơn là quyền. Nên nếu không thành lập tổ soạn thảo trong trường hợp này thì dễ dẫn đến tình trạng nhận quyền và đẩy trách nhiệm sang các ngành và đơn vị khác. 3.3.4 Đổi mới quy trình thẩm định văn bản QPPL của HĐND và UBND Việc thẩm định văn bản QPPL là một giai đoạn rất quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Để hoạt động thẩm định có hiệu quả cần: - Nghiên cứu mở rộng phạm vi thẩm định: Thứ nhất: Vấn đề tuân thủ trình tự, thủ tục soạn thảo là một trong những yêu cầu cần thiết phải tuân thủ nghiêm túc trong quá trình soạn thảo. Thực tiễn khá phổ biến hiện nay cho thấy nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo thường vi phạm về trình tự, thủ tục soạn thảo, điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng dự thảo văn bản. Vì vậy, cần nghiên cứu bổ sung quy định về việc tuân thủ trình tự, thủ tục soạn thảo là một nội dung bắt buộc cần thẩm định; Thứ hai: Về tính khả thi của dự thảo văn bản. Tính khả thi là một trong những nội dung quan trọng khẳng định chất lượng của một dự thảo và khi thẩm định thì cơ quan thẩm định không hề đề cập đến tính khả thi. Hiện nay chỉ có Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 là quy định tính khả thi thuộc một nội dung bắt buộc phải thẩm định, còn luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND hiện hành không quy định trách nhiệm của cơ quan Tư pháp phải thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL. Vì vậy, cần nghiên cứu, xem xét quy định bổ sung việc thẩm định tính khả thi của dự thảo là một nội dung thẩm định văn bản QPPL; - Nghiên cứu bổ sung quy định về phương thức thành lập Hội động thẩm định (hoặc ban thẩm định) trong trường hợp cơ quan Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo văn bản QPPL hoặc trong những trường hợp cần thiết khác. Trên thực tế do pháp luật hiện hành không quy định quyền cụ thể cho một cơ quan thẩm định (hoặc thẩm định bằng Hội đồng thẩm định) đối với dự thảo văn bản QPPL do Sở Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo nên trong thực tế đối với các văn bản do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thường không có cơ quan nào chính thức thẩm định trước khi trình UBND xem xét thông qua. Việc thiếu quy định như vậy dễ dẫn đến tình trạng thiếu khách quan trong hoạt động soạn thảo văn bản QPPL; - Quy định rõ việc bảo đảm giá trị pháp lý của văn bản Thẩm định”. Thực chất văn bản thẩm định mang tính chất phản biện chính thức về mặt pháp lý, có giá trị tư vấn đối với cơ quan (hoặc cá nhân) có thẩm quyền trong quá trình xem xét, thông qua một văn bản QPPL. Văn bản thẩm định đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình xem xét, ban hành văn bản nên việc tăng cường giá trị pháp lý của loại văn bản này trong các quy định pháp luật là hết sức cần thiết. Thực tiễn ban hành văn bản của cả trung ương và địa phương trong thời gian qua vừa cho thấy một trong những nguyên nhân đưa đến văn bản QPPL chất lượng chưa đảm bảo hoặc “có vấn đề” về mặt pháp lý là do cơ quan soạn thảo đã bỏ qua khâu thẩm định, chuyển dự thảo quá gấp hoặc không tiếp thu ý kiến thẩm định. Do vậy, việc tăng cường giá trị pháp lý của văn bản thẩm định ở đây không phải nhằm mục đích nâng cao “vị thế của cơ quan Tư pháp các cấp” mà mục đích chính là góp phần đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL, tránh tình trạng dự thảo đã bị cơ quan thẩm định phát hiện sai trái mà vẫn trình thông qua. Cần quy định rõ trong văn bản pháp luật, cơ quan có thẩm quyền có quyền ban hành văn bản (HĐND, UBND) có trách nhiệm từ chối không thông qua văn bản nếu hồ sơ thiếu công văn thẩm định; quy định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải giải trình bằng văn bản mức độ tiếp thu ý kiến thẩm định, lý do không tiếp thu những vấn đề mà cơ quan soạn thảo có mâu thuẫn với cơ quan thẩm định về tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo; quy định trách nhiệm của Văn phòng UBND trong viêc tổng hợp đầy đủ, trung thực các ý kiến khác nhau để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. 3.3.5 Đổi mới quy trình lấy ý kiến, thông qua và công bố văn bản QPPL Việc lấy ý kiến của nhân dân vào dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND là một việc rất cần thiết, bảo đảm tính khả thi của văn bản. Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định việc lấy ý kiến của “đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản”, đây là một quy định rất chung chung, nó sẽ gây nên tình trạng “có thể có trường hợp cần lấy ý kiến nhân dân nhưng không lấy ý kiến và lí giải rằng không cần thiết, hoặc trường hợp không cần lấy ý kiến nhân dân nhưng vẫn lấy ý kiến và lí giải là cần thiết”[14, tr3]. Vì thế việc lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND là một điều kiện bắt buộc và “Để hoạt động này được tiến hành một cách thực chất chứ không phải là dân chủ hình thức, cũng không bị lạm dụng thì bên cạnh phần “mềm” trao quyền cho cơ quan, tổ chức tự định đoạt như pháp luật hiện hành, nên chăng pháp luật cần có thêm phần “cứng” quy định một số vấn đề khi soạn thảo văn bản các cơ quan, tổ chức dứt khoát phải lấy ý kiến nhân dân”.[14, tr4] Để vừa đảm bảo nguyên tắc thông qua văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Ủy ban, cần có những quy định linh hoạt về phương thức thông qua văn bản QPPL của UBND, cần phân định hai trường hợp: - Trường hợp những văn bản có phạm vi, đối tượng điều chỉnh rộng, nội dung phức tạp thì bắt buộc phải trình theo trình tự thông qua tại phiên họp của Ủy ban; - Đối với những văn bản không thuộc trường hợp nói trên thì có thể áp dụng phương thức lấy ý kiến bằng phiếu của từng thành viên Ủy ban. Cần phải có quy định về trách nhiệm các chủ thể liên quan đối với việc văn bản QPPL được thông qua bằng hình thức do Lãnh đạo UBND (Chủ tịch, phó Chủ tịch phụ trách lĩnh vực) ký ban hành trực tiếp mà không có ý kiến của các thành viên khác của UBND. Quy định về đăng tải văn bản QPPL còn có những điểm không phù hợp với thực tế, cần nghiên cứu lại quy định về đăng tải văn bản của Nghị định 91/2006/NĐ-CP theo hướng không nhất thiết tất cả các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND và UBND cấp tỉnh đều phải đăng tải toàn văn, chỉ những văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng, nội dung phức tạp, văn bản liên quan trực tiếp đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân thì mới phải đăng toàn văn, các văn bản khác chỉ cần đăng tóm tắt nội dung chính. 3.3.6 Tăng cường công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ tại các cấp chính quyền địa phương tại thành phố Hải Phòng Để nâng cao chất lượng cán bộ, công chức nói chung và cán bộ, công chức làm công tác văn bản nói riêng, trước hết phải làm tốt công tác tuyển chọn, thi công chức đầu vào. Hiện nay, ở Hải Phòng việc thi tuyển công chức đã được tiến hành rất dân chủ và nghiêm túc. Tuy nhiên, hình thức thi chưa phù hợp, tất cả các thí sinh đăng ký thi vào các ngạch, các phòng, ban khác nhau đều thi chung một đề giống nhau. Điều đó dẫn tới việc thí sinh trúng tuyển chưa chắc đã phải là thí sinh có trình độ chuyên môn về lĩnh vực sâu. Vì thế, trong khâu thi tuyển công chức nên xây dựng các đề thi riêng cho từng ngạch, từng phòng, ban khác nhau. Riêng đối với các thí sinh thi tuyển vào các phòng Tư pháp, thi vào các phòng Kiểm tra văn bản QPPL, phòng Ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp thì đề thi phải chú trọng vào các công tác ban hành và kiểm tra văn bản QPPL, có vậy mới tuyển chọn được những thí sinh có trình độ chuyên môn cao trong lĩnh vực văn bản QPPL. Thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ, nhất là kiến thức về pháp luật quản lý Nhà nước, các kiến thức về văn bản cho cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ làm công tác văn bản nói riêng. Tổ chức những hội thảo khoa học để các cán bộ làm công tác văn bản có thể trình bày những quan điểm, những khó khăn, vướng mắc trong công tác văn bản, từ đó tìm ra những hướng xử lý tốt nhất và có những kiến nghị, đề xuất đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL cho phù hợp. Đối với các phòng Tư pháp nên tổ chức các buổi giao ban theo chuyên đề, với mảng văn bản QPPL phòng tư pháp nên tổ chức giao ban với các cán bộ tư pháp phường mỗi quý một lần để cùng nhau bàn bạc, thảo luận cán vấn đề liên quan đến công tác văn bản. 3.3.7 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL Văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL ở Hải Phòng thời gian gần đây đã đi vào nề nếp, chất lượng văn bản QPPL ngày càng được nâng cao, nhưng cũng không thể phủ nhận là vẫn còn một khối lượng tương đối lớn những văn bản QPPL ban hành vi phạm các quy định của pháp luật. Để hạn chế tới mức thấp nhất những văn bản kém chất lượng, những văn bản vi phạm các quy định của pháp luật thì công tác kiểm tra, xử lý là rất cần thiết. Việc kiểm tra, xử lý nên tiến hành theo quy trình sau : Thứ nhất: Đề cao vai trò tự kiểm tra của chính cơ quan ban hành văn bản. Việc đề cao trách nhiệm tự kiểm tra của cơ quan ban hành đối với văn bản do mình ban hành có những cơ sở lí luận và thực tiễn rõ ràng. Một là, mỗi cơ quan Nhà nước đều phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình. Văn bản quy phạm là một sản phẩm cụ thể trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, kiểm tra văn bản do mình ban hành chính là kiểm tra các hoạt động mà mình đã thực hiện, kiểm tra hiệu lực, hiệu quả của các hoạt động đó trên thực tế. Hai là, chính cơ quan ban hành văn bản là cơ quan hiểu rõ hơn ai hết lí do, mục đích của việc ban hành văn bản, những điều kiện kinh tế - xã hội nào là cơ sở của việc ban hành văn bản, là cần thiết cho việc thực hiện chúng. Vì vậy, cơ quan này có khả năng lớn nhất trong việc đánh giá khi nào thì văn bản không còn phù hợp với điều kiện thực tế nữa và mức độ không phù hợp như thế nào là vượt quá giới hạn chấp nhận được. Do vậy, hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản sẽ có giá trị thiết thực hơn hoạt động kiểm tra, giám sát của bất cứ cơ quan nào; Thứ hai: Mặc dù hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản có nhiều ưu điểm như vậy, nhng có thể do bị chi phối bởi những quan điểm xây dựng văn bản từ trước hoặc chỉ thuần túy là phản ứng tự bảo vệ mà cơ quan này đôi khi khó hoặc không muốn thừa nhận sự khiếm khuyết của văn bản, đặc biệt là những khiếm khuyết được tạo ra ngay trong quá trình xây dựng văn bản. Do vậy, cần có thêm cơ quan khác có cái nhìn khách quan hơn đối với văn bản pháp luật, đồng thời có chức năng chuyên trách trong việc đánh giá văn bản. Song song với việc đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, kiện toàn và tăng thẩm quyền của cơ quan kiểm tra độc lập, hoạt động rà soát, hệ thống hóa pháp luật cần được tiến hành thường xuyên. Pháp luật cần quy định những khoảng thời gian xác định để định kì rà soát, hệ thống hóa pháp luật vì rà soát, hệ thống hóa pháp luật là hoạt động có nhiều khả năng phát hiện văn bản pháp luật khiếm khuyết, trong đó có văn bản bất hợp lí. Tất cả những vấn đề nói trên được thực hiện đồng thời, chú trọng đúng mức, kết hợp với cơ chế tiếp nhận và xử lí ý kiến của cá nhân, tổ chức đối với văn bản bất hợp lí sẽ tạo nên cơ chế phát hiện, xử lí văn bản quy phạm đồng bộ, hiệu quả./. KẾT LUẬN Các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phù hợp với nhu cầu phát triển khách quan của xã hội, có hình thức đáp ứng được những đòi hỏi của quản lý Nhà nước luôn luôn là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước. Một văn bản quy phạm pháp luật được coi là có chất lượng khi nội dung của nó phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, phù hợp với nguyện vọng và lợi ích của nhân dân; có nội dung hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức và thủ tục; phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội tại thời điểm ban hành, đồng thời phải có kỹ thuật pháp lý cao. Trên thực tế, không phải tất cả các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đều ban hành được những văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng được các tiêu chí trên. Bởi lẽ, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động khá phức tạp, mang tính sáng tạo cao, đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, kinh phí và nhất là cán bộ phải có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cao về soạn thảo văn bản. Từ đó khẳng định công tác văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL luôn luôn là một trong những vấn đề quan trọng, nhất là đối với chính quyền địa phương nói chung và thành phố Hải Phòng nói riêng. Trong những năm qua công tác văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại các cấp chính quyền thành phố Hải Phòng đã và đang được quan tâm: Tại Sở Tư pháp đã thành lập phòng Văn bản quy phạm pháp luật và phòng Theo dõi kiểm tra thi hành pháp luật để bảo đảm chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật do các cấp chính quyền tại Hải Phòng ban hành. Tuy nhiên hiệu quả hoạt động chưa cao: công tác kiểm tra chủ yếu thực hiện theo đợt; đối tượng kiểm tra chủ yếu là các văn bản quy phạm của cấp thành phố ban hành. Trong khi đó chính quyền cấp xã và cấp huyện là các cấp chính quyền gần dân nhất, các văn bản quy phạm pháp luật do các cấp này ban hành có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân lại chưa được quan tâm đúng mức. Trên cơ sở những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế luận văn tìm ra những nguyên nhân, đề ra những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy pham pháp luật và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng. Tuy nhiên, do tính phức tạp và phạm vi rất rộng của vấn đề nghiên cứu, cho nên luận văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Hy vọng đề tài sẽ được nghiên cứu, phát triển và hoàn thiện hơn. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng Cộng sản Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996. 2. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng Cộng sản Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. 3. Nghị Quyết số 11/2007/QH12 Nghị Quyết về chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007-2011) và năm 2008. 4. Hiến pháp 1992 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, sửa đổi, bổ sung năm 2001. 5. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003. 6. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. 7. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 8. Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. 9. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 10. V.I.Lênin – toàn tập, tập 30, tr 99. 11. Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản – Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2001. 12. Bộ Tư pháp, Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr.130. 13. Bùi Thị Đào, Pháp luật Việt Nam về xây dựng văn bản QPPL trong tiến trình hội nhập và phát triển – một số vấn đề lý luận và thực tiễn. 14. Bùi Thị Đào, nhân dân góp ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tạp chí nghiên cứu lập pháp, tháng 9/2002. 15. Bùi Thị Đào, Lê Văn Long, vấn đề xử lý văn bản bất hợp lý, tạp chí luật hoc, số 8/2008. 16. Nguyễn Đăng Dung, Tổ chức chính quyền địa phương (Lịch sử và hiện tại), NXB Đồng Nai, 1997. 17. Trương Đắc Linh, Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến Pháp và pháp luật, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003. 18. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam – Những vấn đề lý luận và Thực tiễn, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2003. 19. Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực của văn bản pháp luật, những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005, tr.71. 20. Bộ Tư pháp, Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2007. 21. Đoàn Thị Tố Uyên, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội, 2003. 22. Hoàng Minh Hà, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội, 2004. 23. Đào Trọng Giáp, Công tác hệ thống hóa Pháp luật của các cấp chính quyền ở tỉnh Gia Lai, thực trạng và giải pháp, Luận văn thạc sỹ Luật học, Hà Nội, 2009. 24. Hoàng Thị Ngân, Trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai trái, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5/2008. 25. GS.TS Trần Ngọc Đăng, Về việc nâng cao chất lượng của các dự án luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3/2005. 25. Thạc sỹ Nguyễn Thị Phượng, về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm quyền công dân của chính quyền địa phương hiện nay, Tạp chí quản lý nhà nước, số 3/2007, Học viện Hành chính Quốc gia. 26. Tiến sỹ Đỗ Ngọc Hải, Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt, Tạp chí dân chủ và Pháp luật, số 5/2008. 27. Báo cáo số 263/BC-UBND ngày 15/12/2010 của UBND thành phố Hải Phòng về Công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL năm 2010. 28. Báo cáo số 79/BC-STP ngày 18/12/2009 của Sở Tư pháp Hải Phòng về kết quả thực hiện Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trên địa bàn Hải Phòng. 29. Báo cáo số 255/BC-UBND ngày 10/12/2008 của UBND thành phố Hải Phòng về tình hình công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại thành phố Hải Phòng. 30. Báo cáo số 151/BC-TP ngày 21/12/2009 của phòng Tư pháp UBND quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng về tổng kết công tác tư pháp năm 2009 và phương hướng nhiệm vụ năm 2010. 31. 32. Nguồn Internet.