Vấn đề cải cách cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

Cải cách cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính Đề cập đến một nội dung cơ bản nhưng còn ít được quan tâm hiện nay là cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, tác giả đã nêu một số định hướng và giải pháp cải cách cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, trong đó, đầu tiên là phải có tư duy tổng thể để đề ra giải pháp sắp xếp lại cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Sự cải cách phải vừa đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật nói chung, vừa tăng cường tính hiệu quả trong việc thực hiện lĩnh vực pháp luật này nói riêng. 1. Cấu trúc của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính hiện hành Cấu trúc của hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) thể hiện ở những nội dung sau: những loại văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nào quy định về XPVPHC; VBQPPL nào có hiệu lực pháp lý cao nhất; VBQPPL nào quy định về vi phạm hành chính cụ thể; mối quan hệ giữa các loại VBQPPL này như thế nào? Hiện nay, các quy phạm pháp luật về XPVPHC được thể hiện không tập trung mà rải rác ở nhiều văn bản: luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH, nghị định, nghị quyết của Chính phủ, thông tư, quyết định của bộ và cơ quan ngang bộ. 1.1. Về luật của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội VBQPPL quan trọng nhất về XPVPHC không phải là luật mà ở hình thức pháp lệnh (1). Hiện nay Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 là văn bản quy định những vấn đề cơ bản nhất có tính nguyên tắc, tạo khung pháp lý cho hệ thống pháp luật về XPVPHC, đồng thời quy định cả vấn đề XPVPHC và các biện pháp hành chính khác. Tuy pháp luật về XPVPHC là lĩnh vực pháp luật cơ bản và quan trọng khi quy định về trách nhiệm hành chính, nhưng VBQPPL quan trọng nhất của hệ thống pháp luật này mới chỉ ở dạng pháp lệnh. Điều này không chỉ bất hợp lý mà còn bất hợp hiến (Hiến pháp năm 1992 nêu rõ quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định, trong khi đó, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh XLVPHC) lại quy định những vấn đề liên quan trực tiếp về quyền và nghĩa vụ của công dân). Ngoài ra, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 có tính “khung” quá cao. Nhiều vấn đề quan trọng được ủy quyền quy định toàn bộ hoặc một phần cho Chính phủ (hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, thủ tục xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, tình tiết giảm nhẹ, thủ tục trục xuất, biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính (VPHC) hoặc đảm bảo XPVPHC, biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC…). Tình trạng này khiến Pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống và tạo cơ hội nảy sinh sự tùy tiện của các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Pháp lệnh. Một vấn đề nữa là nội dung của Pháp lệnh còn thiếu vắng nhiều vấn đề quan trọng, cơ bản về XPVPHC, nhiều vấn đề được quy định nửa vời, chưa toàn diện, triệt để. Một số luật hay pháp lệnh khác (số lượng không nhiều, hiện nay có khoảng hơn 10 văn bản (2)) cũng có quy định về XPVPHC, nhưng vấn đề XPVPHC chỉ là một phần của nội dung văn bản. Việc quy định theo cách thức như vậy cũng đáng lưu tâm vì trong cùng một văn bản quy định về một lĩnh vực thì đồng thời cũng quy định về vấn đề XPVPHC trong lĩnh vực đó. Có thể lý giải cách làm này nhằm đảm bảo thuận tiện cho việc xây dựng và áp dụng pháp luật tức là khi xây dựng một luật về một vấn đề thì kèm theo cả các chế tài hành chính đối với các vi phạm hành chính (VPHC). Tuy nhiên, một số luật, pháp lệnh chuyên ngành được ban hành trước hoặc thậm chí sau Pháp lệnh XLVPHC quy định cả việc XPVPHC trong lĩnh vực đó như nguyên tắc xử phạt, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ trong xử phạt, thẩm quyền xử phạt, các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả, các hành vi vi phạm bị XPVPHC (3) … có những nội dung trái với Pháp lệnh XLVPHC. Theo nguyên tắc áp dụng pháp luật được quy định tại Điều 83 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và theo Điều 123 Pháp lệnh XLVPHC hiện hành thì quy định của luật sẽ được ưu tiên áp dụng. Tình trạng này diễn ra ngày càng phổ biến dẫn đến tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về XPVPHC bị phá vỡ nghiêm trọng. Trong khi đó, hệ thống pháp luật quy định về trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự đã hoàn thiện hơn rất nhiều: cả hai đều đã có các bộ luật về nội dung và thủ tục áp dụng các loại trách nhiệm này (4). 1.2. Về nghị định của Chính phủ, thông tư, quyết định của bộ, cơ quan ngang bộ Các nghị định của Chính phủ hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh XLVPHC có hai loại: loại hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành một số vấn đề của Pháp lệnh; và loại quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước (5). Các văn bản này được xây dựng sau Pháp lệnh, nhưng ở những thời điểm khác nhau và cũng thường xuyên được sửa đổi, bổ sung, thay thế (6). Các nghị định của Chính phủ quy định về các hành vi VPHC cụ thể trong các lĩnh vực quản lý nhà nước là bộ phận quan trọng cấu thành hệ thống pháp luật về XPVPHC. Tuy nhiên tình trạng nghị định vi hiến, trái VBQPPL của cơ quan cấp trên, tình trạng các nghị định mâu thuẫn, chồng chéo nhau đang tồn tại phổ biến, nên vô hình trung đã vừa vi phạm nguyên tắc pháp chế, vừa xâm phạm quyền con người, đồng thời cũng tạo nên sự không đồng bộ trong hệ thống pháp luật về XPVPHC, khiến pháp luật khó áp dụng, thiếu khả thi và tạo cơ hội cho sự tùy tiện, tham nhũng. Về thông tư, quyết định của các bộ, cơ quan ngang bộ hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh XLVPHC, nghị định về XPVPHC hiện nay có khoảng hơn 100 văn bản. 2. Định hướng và giải pháp cải cách cấu trúc pháp luật về XPVPHC 2.1. Định hướng Trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng, cần thiết phải pháp điển hóa pháp luật về XPVPHC với một cấu trúc pháp luật mới hợp hiến, hợp pháp, hợp lý hơn theo định hướng sau: - Hệ thống pháp luật về XPVPHC do có phạm vi điều chỉnh rộng ở nhiều lĩnh vực có đặc thù khác nhau nên sẽ hợp lý hơn cả khi vẫn bao gồm nhiều loại VBQPPL hợp thành. - Văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất là một luật quy định những vấn đề cơ bản nhất về XPVPHC một cách hợp lý. - Các vi phạm hành chính và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể được quy định chủ yếu trong các luật chuyên ngành nhằm đảm bảo chế tài đi kèm đạo luật. - Vai trò chủ yếu của các văn bản pháp quy là hướng dẫn thi hành luật quy định về XPVPHC. Tuy nhiên, các văn bản pháp quy có thể được quy định về VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể nhưng sẽ bị hạn chế và kiểm soát chặt chẽ. Hộp Luật XPVPHC sẽ quy định những vấn đề chung nhất về XPVPHC như: + Nhiệm vụ của Luật; + Các khái niệm cơ bản: vi phạm hành chính; xử phạt vi phạm hành chính; các biện pháp khắc phục hậu quả; + Thẩm quyền quy định về vi phạm hành chính, các hình thức XPVPHC, các biện pháp khắc phục hậu quả, thủ tục XPVPHC trong từng lĩnh vực. + Đối tượng bị xử phạt VPHC; + Nguyên tắc xử phạt VPHC; + Các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ việc XPVPHC; + Thời hiệu XPVPHC; + Các hình thức XPVPHC; + Các biện pháp khắc phục hậu quả; + Các biện pháp ngăn chặn VPHC và đảm bảo XPVPHC; + Thẩm quyền XPVPHC, áp dụng các biện pháp ngăn chặn, áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả; + Thủ tục chung XPVPHC và thi hành quyết định XPVPHC; + Các biện pháp và thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC. 2.2. Giải pháp 2.2.1. Xây dựng Luật Xử phạt vi phạm hành chính Tại một số quốc gia (Nga, Kazakhstan, Belarus, Trung Quốc, Đức), cơ quan lập pháp ban hành một đạo luật, pháp lệnh riêng về xử phạt /xử lý VPHC nói chung (tương tự như ở Việt Nam hiện nay). Trong đó, chia thành hai xu hướng khác nhau: một số nước ban hành Bộ luật XPVPHC, trong đó quy định cả hành vi vi phạm trong từng lĩnh vực cụ thể, hình thức xử phạt, thẩm quyền và thủ tục xử phạt, nguyên tắc xử phạt như Nga, Kazakhstan, Belarus; có nước chỉ ban hành đạo luật quy định các vấn đề chung, cơ bản liên quan đến nguyên tắc, hình thức, thẩm quyền, thủ tục xử phạt mà không quy định cụ thể về hành vi vi phạm thành một phần riêng của Luật XPVPHC như Trung Quốc, Đức. Đối với nước ta, vấn đề cấp thiết là cần xây dựng Luật XPVPHC trong đó không quy định các biện pháp xử lý hành chính khác. Bộ luật XPVPHC năm 2001 của Nga và Luật XPVPHC năm 1996 của Trung Quốc đều không quy định vấn đề tương tự như biện pháp xử lý hành chính khác của Việt Nam. Các biện pháp hành chính khác (hay còn gọi là các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt) về cơ bản không phải là biện pháp xử lý vi phạm hành chính mà có bản chất rất khác nhau, đa phần trong số đó là các biện pháp tư pháp hình sự. Trong Bộ luật Tố tụng hình sự đã có một số biện pháp tương tự. Bởi đối tượng áp dụng các biện pháp này không chủ yếu là đối tượng VPHC. Việc Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và Pháp lệnh hiện hành quy định các biện pháp hành chính khác là gượng ép và bất hợp lý. Luật XPVPHC cần tránh mang tính “khung” quá lớn như các Pháp lệnh trước đây. Tuy nhiên, Luật cũng không nên quá chi tiết. Cần kết hợp hài hòa giữa việc ban hành luật chi tiết với việc ban hành luật khung. Luật khung chỉ được ban hành khi có sự cần thiết khách quan. Những điều kiện để xác định sự cần thiết phải ban hành luật khung: (i) Dự luật động chạm đến một vấn đề có nội dung phức tạp; (ii) Dự luật có nhiều đối tượng và nhiều hành vi bị điều chỉnh; (iii) Dự luật được áp dụng với những điều kiện khác nhau rất lớn của các vùng miền; (iv) Sự thay đổi diễn ra nhanh chóng (7). Đối chiếu với những điều kiện đó, Luật XPVPHC nên mang tính chất khung, tất nhiên ở mức độ hợp lý. Nếu cần thiết phải ban hành luật khung thì cần áp đặt một quy trình chặt chẽ và các tiêu chuẩn rõ ràng cho việc ban hành các văn bản dưới luật và các quyết định hành chính. Làm được như vậy sẽ vừa phát huy được tính năng động, sáng tạo tích cực vừa phòng tránh sự tuỳ tiện, lạm quyền. 2.2.2. Các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể không quy định trong Luật XPVPHC mà ở chủ yếu ở các luật, pháp lệnh chuyên ngành và một phần nhỏ ở các nghị định của Chính phủ và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đây là vấn đề quan trọng và gây khá nhiều tranh cãi với các quan điểm khác nhau. Quan điểm 1: Những người đề nghị theo cách làm truyền thống, tức là các VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể không thể được quy định ở Luật XPVPHC vì số lượng hành vi quá nhiều, thường xuyên thay đổi, do đó vẫn cần các nghị định quy định về XPVPHC trong từng lĩnh vực. Quan điểm 2: Những người ủng hộ quan điểm 1 và đề nghị cần cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quy định VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính phù hợp với địa phương (giống như Pháp lệnh XPVPHC năm 1989); Quan điểm 3: Những người đề nghị tiếp thu mô hình của Nga, tức là ban hành Bộ luật XPVPHC trong đó quy định mọi vấn đề về XPVPHC bao gồm cả các VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể. Chúng tôi thấy rằng, cả ba quan điểm trên đều có những điểm hợp lý và chưa hợp lý, có thể kết hợp thành một phương án khả dĩ nhất như sau: Thứ nhất, vi phạm hành chính cũng như biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể không nên được quy định trong Luật XPVPHC mà ở chủ yếu ở luật, pháp lệnh chuyên ngành. Theo tư duy pháp lý cũng như lý thuyết lập pháp phổ biến trên thế giới, các đạo luật cần giải quyết triệt để những vấn đề thuộc đối tượng điều chỉnh của nó. Tức là đạo luật cần chứa đựng các quy phạm có đầy đủ ba yếu tố cấu thành là giả định, quy định và chế tài. ở nhiều nước, đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực chuyên biệt của đời sống kinh tế, xã hội có quy định khá chi tiết các biện pháp chế tài dân sự, hành chính, thậm chí cả hình sự (8). Nước ta cũng đã có một số đạo luật chuyên ngành quy định các chế tài hành chính - tuy mới chỉ là ngoại lệ (9). Từ trước đến nay ở nước ta, các luật, pháp lệnh chuyên ngành thường không quy định chế tài áp dụng đối với các vi phạm (10). Đây là một thông lệ trong quá trình xây dựng pháp luật. Thông lệ ấy chi phối không chỉ công tác xây dựng, áp dụng pháp luật mà cả công tác nghiên cứu, tìm hiểu, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật. Có thể nói, việc các biện pháp chế tài chỉ được tập trung quy định vào một số đạo luật như đã kể trên có những ích lợi nhất định là phòng ngừa sự lạm dụng trong việc quy định các biện pháp chế tài và đơn giản hoá công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, cách xây dựng các đạo luật như vậy cũng có nhiều điểm bất lợi. Thứ nhất là sự thiếu kịp thời trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Thứ hai là không cho phép các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực chuyên biệt của đời sống xã hội được quyền quy định các biện pháp chế tài có tính chất đặc thù, tương xứng với những đặc điểm riêng có của lĩnh vực mà đạo luật đó điều chỉnh. Thứ ba là gây khó khăn cho công tác tìm hiểu pháp luật của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức khác (11). Các luật, pháp lệnh chuyên ngành quy định các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể vừa là sự tiếp thu những kinh nghiệm hay của thế giới vừa đảm bảo nguyên tắc vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính do luật quy định. Cách thức làm luật này phổ biến trên thế giới nhưng đang khá xa lạ ở Việt Nam. Cần có một tư duy lập pháp mới và đòi hỏi việc cải cách pháp luật về XPVPHC cũng đồng thời cải cách những lĩnh vực pháp luật khác. Và như vậy, cần xác định lại mối quan hệ giữa Luật XPVPHC và các luật, pháp lệnh chuyên ngành quy định về XPVPHC. Các luật chuyên ngành (ví dụ Luật Hải quan, Luật Cạnh tranh, Luật Giao thông đường bộ, Luật Giáo dục) quy định chuyên sâu về các lĩnh vực quản lý nhà nước đó. Nhưng trong lĩnh vực XPVPHC, Luật XPVPHC là luật chuyên ngành có giá trị pháp lý cao nhất. Vì vậy, các luật chuyên ngành về một lĩnh vực quản lý nhà nước quy định về XPVPHC dù ban hành trước hay sau Luật XPVPHC cũng không được trái với Luật XPVPHC và nếu trái thì ưu tiên áp dụng Luật XPVPHC. Đó là giải pháp để giải quyết các xung đột pháp luật trong hệ thống pháp luật quốc gia. Vấn đề này cần được quy định rõ ràng, đầy đủ trong Luật Ban hành CBQPPL. Tuy nhiên, cách thức giải quyết của Luật Ban hành CBQPPL năm 2008 đã tỏ ra không hợp lý khi quy định tại Điều 83 về áp dụng văn bản quy phạm pháp luật: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Theo tinh thần điều luật này thì nếu một luật chuyên ngành ban hành sau Luật XPVPHC có quy định về XPVPHC trong một lĩnh vực cụ thể trái với Luật XPVPHC thì sẽ áp dụng luật chuyên ngành đó. Điều này là bất hợp lý và phải sửa đổi. Luật XPVPHC sẽ quy định một khuôn khổ pháp lý về XPVPHC và dựa trên cơ sở đó, các luật chuyên ngành quy định những VPHC và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể. Vấn đề cần phải giải quyết là phải tạo ra một khuôn khổ pháp lý hợp lý, không quá rộng cũng không quá chật. Luật XPVPHC cần chia nhỏ các lĩnh vực quản lý nhà nước và xếp theo những nhóm tương đồng, mỗi nhóm được áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính nào và trong định khung tối thiểu và tối đa. Thực tế đã cho thấy, mỗi lĩnh vực quản lý nhà nước đều có đặc thù riêng và cần có cách xử lý riêng. Pháp lệnh XLVPHC hiện hành mới chỉ quy định mức phạt tiền tối đa đối với nhóm lĩnh vực quản lý nhà nước và việc chia nhóm vẫn chưa cụ thể. Thứ hai, VPHC cũng như biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể còn được quy định ở nghị định của Chính phủ. Khi ban hành Luật XPVPHC, có thể có một số lượng khá lớn các luật, pháp lệnh chuyên ngành chưa thể đồng thời thay đổi được. Điều này đòi hỏi phải có giải pháp hợp lý trong giai đoạn mới ban hành Luật XPVPHC như sau: - Trong một thời gian ngắn vẫn áp dụng những điều khoản của các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã ban hành theo Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 mà không trái với Luật XPVPHC. - Đối với những luật, pháp lệnh chuyên ngành sẽ được sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành Luật XPVPHC thì phải xây dựng các quy định về XPVPHC trong lĩnh vực đó theo đúng tinh thần của Luật XPVPHC. - Đối với những luật, pháp lệnh chuyên ngành chưa thể sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành Luật XPVPHC, có thể cho phép Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trong lĩnh vực đó theo đúng tinh thần của Luật XPVPHC. Như vậy, trong một chừng mực nào đó, chúng ta vẫn cho phép nghị định quy định về XPVPHC. Hiện nay, nhiều quan điểm phản đối việc quy định các VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể trong nghị định. Họ nêu ra lý do: XPVPHC ảnh hưởng đến quyền của công dân trong khi Hiến pháp Điều 51 quy định “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” nên vấn đề XPVPHC phải được quy định bởi luật. Điều này cần có sự suy xét thấu đáo hơn. Điểm mấu chốt ở đây là cần phải giải thích điều khoản trong Hiến pháp “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” là như thế nào. Cho đến nay, vẫn chưa có một sự giải thích một cách chính thức. Nhiều người hiểu là: chỉ có Hiến pháp và luật mới được quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Chúng tôi cho rằng cách hiểu đó không đúng. Thứ nhất, khi xây dựng Hiến pháp năm 1992 (việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980 thành Hiến pháp năm 1992 được tiến hành từ năm 1988 đến 1992), thời gian này, các nước phương Tây dồn dập quy kết Việt Nam (cả Trung Quốc và một số quốc gia Đông Nam á) vi phạm nhân quyền. Để phủ nhận ý kiến đó và khẳng định Việt Nam luôn tôn trọng các công ước quốc tế về quyền con người đã gia nhập, nên Quốc hội đã định chế “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” vào Hiến pháp. Do vậy, việc định chế này tại thời điểm năm 1992 dường như nhằm mục đích chính trị đó hơn là đảm bảo tính khả thi. Nói cách khác, trong thời gian này chúng ta chưa thực sự sẵn sàng cho việc tổ chức thực hiện (12). Và “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” không có nghĩa là chỉ có Hiến pháp và luật mới được quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Hai là, theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc quyền và nghĩa vụ của công dân và Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật và quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân (13). Điều đó có nghĩa là luật của Quốc hội và nghị định của Chính phủ đều có thể quy định những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ công dân ở những phương thức, mức độ khác nhau (14). Ba là, từ lý thuyết về quyền lập quy của Chính phủ (15) có thể kết luận rằng, việc Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Luật XPVPHC là hợp pháp. Thực tế cho thấy, hầu hết các nghị định của Chính phủ, thậm chí các văn bản cấp dưới nữa đều ít nhiều quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhưng việc quy định đó không phải là quy định một quyền hay nghĩa vụ mới mà là quy định chi tiết một quyền, nghĩa vụ đã được Hiến pháp và luật quy định. Thực ra, hiện nay nhiều ý kiến phê phán việc Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Pháp lệnh XLVPHC chủ yếu ở tính bất hợp lý của nó (mâu thuẫn luật, pháp lệnh, chồng chéo, cục bộ...). Như vậy, việc hạn chế dần các nghị định quy định về VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính không phải bởi tính bất hợp pháp mà ở tính bất hợp lý (như đã nói ở trên, hợp lý nhất là VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính được quy định ở các luật chuyên ngành). Nếu có cơ chế tốt, chúng ta vẫn có thể có những nghị định tốt (16). Thứ ba, các VPHC cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể trong những lĩnh vực có tính đặc thù địa phương cao có thể được quy định ở các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Việc cho phép chính quyền địa phương quy định về VPHC cũng là vấn đề gây nhiều tranh cãi. Nhiều quan điểm không đồng ý vì cho rằng các địa phương sẽ quy định tùy tiện. Điều này cũng có cơ sở vì thời gian Pháp lệnh XPVPHC năm 1989 có hiệu lực (cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định về XPVPHC), tình trạng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành những VBQPPL về XPVPHC trái với Pháp lệnh xảy ra khá phổ biến. Khi Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và 2002 không cho phép chính quyền địa phương quy định về XPVPHC, nhưng thực tế vẫn xảy ra tình trạng “xé rào” (17). Tất nhiên, tình trạng này xảy ra ở chính quyền cấp tỉnh là trái pháp luật nhưng cần tìm hiểu nguyên nhân thực sự của hiện tượng này để đưa ra giải pháp đúng đắn. Chúng ta thấy rằng, nhu cầu ban hành văn bản về XPVPHC ở mỗi địa phương là có thật và chính đáng do có một số lĩnh vực có tính đặc thù cao. Chẳng hạn như ở các đô thị lớn có lĩnh vực trật tự an toàn giao thông, vệ sinh, an toàn thực phẩm, dịch tễ, xây dựng, môi trường. Để phù hợp với tình hình địa phương, việc XPVPHC trong những lĩnh vực đó thường phải nghiêm khắc hơn so với các vùng khác thì mới đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Do đó, việc thiết kế một cơ chế hợp lý để cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định về XPVPHC là điều cần phải đặt ra. Việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được phép quy định về XPVPHC mang tính chất đặc thù nhưng vẫn trong phạm vi Luật XPVPHC cho phép là không trái với Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (18). Như vậy, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được phép quy định về XPVPHC mang tính chất đặc thù là hợp pháp và hợp lý nhưng đòi hỏi một sự kiểm soát chặt chẽ. Luật XPVPHC cần xác định rõ những lĩnh vực có tính đặc thù địa phương và những điều kiện cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định về XPVPHC. (1) Được duy trì từ năm 1989 cho đến nay. (2) Luật Cạnh tranh 2004, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005, Luật đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng 2006, Luật Quản lý thuế năm 2006. (3) Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định thẩm quyền XPVPHC của Hội đồng Cạnh tranh; Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005, Luật đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006, Luật Quản lý thuế năm 2006 cũng có quy định về XPVPHC không thống nhất với tinh thần của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002. (4) Bộ luật Hình sự năm 1999, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Bộ luật Dân sự năm 2005, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004. (5) Đây là loại có số lượng văn bản lớn nhất tạo nên sự đồ sộ của hệ thống pháp luật về XPVPHC với việc quy định hàng chục nghìn vi phạm hành chính, các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể. (6) Hiện nay có khoảng hơn 90 văn bản thuộc loại này. (7) Nguyễn Sĩ Dũng (2007), Thế sự - Một góc nhìn, NXB Tri thức, Hà Nội, tr. 107. (8) Điều L122 -7 Bộ luật Bảo vệ người tiêu dùng của Pháp quy định: “thương nhân không hoàn trả lại tiền đã giữ của người tiêu dùng khi người tiêu dùng hoàn trả lại hàng hóa không đạt yêu cầu thì bị phạt tiền đến 30.000 quan và bị phạt tù đến 1 năm. Điều L335 -28 Bộ luật Sở hữu trí tuệ của Pháp quy định: người nào sao chụp và phát hành ra công chúng các chương trình biểu diễn nghệ thuật mà không được phép thì bị phạt tù đến 2 năm và bị phạt tiền đến 150.000 euro. Trong lĩnh vực kiểm soát độc quyền, Mỹ có Luật Sherman quy định: người nào cấu kết với nhau để bóp nghẹt, cản trở hoạt động thương mại thì bị phạt tiền đến 10.000.000 USD nếu người vi phạm là công ty, bị phạt tiền đến 350.000 USD nếu người vi phạm là cá nhân, hoặc bị phạt tù đến 3 năm hoặc bị áp dụng cả hai loại hình phạt. [Nguyễn Văn Cương (2008), “Đạo luật thiếu chế tài: Bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2), tr. 30]. (9) Điều 117, 118 Luật Cạnh tranh năm năm 2004. (10) Khoản 1 Điều 165 Luật Doanh nghiệp năm 2005. (11) Nguyễn Văn Cương (2008), “Đạo luật thiếu chế tài: Bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2), tr. 28,29. (12) Vũ Văn Nhiêm (2007), “Bàn về hình thức văn bản và thẩm quyền quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân”, Tạp chí Khoa học pháp lý (5), tr. 8,9. (13) Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. (14) Nếu Luật XPVPHC quy định công dân, tổ chức có nghĩa vụ phải chịu các biện pháp trách nhiệm hành chính khi vi phạm hành chính thì nghĩa là Luật đã quy định các vấn đề cơ bản thuộc quyền và nghĩa vụ của công dân; sau đó các nghị định quy định chi tiết các vi phạm hành chính và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể phù hợp với Luật XPVPHC thì nghĩa là nghị định đã quy định chi tiết thi hành luật và quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân. Chính vì thế, từ trước đến nay, các nghị định quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước không trái Hiến pháp và luật. (15) Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr. 512. Ngoài ra, Điều 34 Hiến pháp năm 1958 của Pháp còn quy định ranh giới về những vấn đề do Quốc hội và Chính phủ quy định, tức phân biệt giữa lập pháp và lập quy. (16) Bùi Ngọc Sơn (2006), Những góc nhìn lập pháp, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 82,84. (17) Công văn số 2770/BC-BTP ngày 16/9/2005 của Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chỉnh phủ về kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính. (18) Điều 2, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nh©n d©n n¨m 2004.