Về lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước

hiệt hại do tổn thất về tinh thần; Điều 6. Thiệt hại về vật chất trong trường hợp người bị oan chết; 46 Điều 7. Thiệt hại về vật chất trong trường hợp người bị oan bị tổn hại về sức khỏe; Điều 8. Trả lại tài sản và bồi thường thiệt hại trong trường hợp tài sản bị xâm phạm; Điều 9. Thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất của người bị oan; Nghị quyết số 388) để trên cơ sở đó các bên thương lượng, đồng thời là căn cứ để Tòa án áp dụng khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại giữa các bên. Việc chi trả tiền bồi thường được thực hiện "ngay sau khi có quyết định bồi thường thiệt hại trong trường hợp thương lượng thành hoặc có bản án, quyết định của Tòa án về việc bồi thường thiệt hại có hiệu lực pháp luật"; về kinh phí bồi thường thì "cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại phải có văn bản đề nghị bồi thường thiệt hại gửi cơ quan chủ quản ở Trung ương để xem xét tổng hợp và đề nghị Bộ Tài chính cấp kinh phí bồi thường thiệt hại. Trong văn bản cần ghi đầy đủ cụ thể người được bồi thường thiệt hại, các khoản tiền bồi thường đối với các khoản thiệt hại cụ thể và tổng số tiền đề nghị Bộ Tài chính cấp để thực hiện việc bồi thường thiệt hại." (Mục VI, khoản 2 Thông tư số 01). Đặc biệt trong nội dung của Nghị quyết số 388 có các quy định về thủ tục khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại. Đối với người bị oan, "cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại phải xin lỗi, cải chính công khai cho người bị oan"; việc xin lỗi, cải chính công khai được thực hiện bằng hình thức "trực tiếp xin lỗi, cải chính công khai tại nơi cư trú hoặc nơi làm việc của người bị oan có sự tham dự của đại diện chính quyền địa phương nơi người bị oan cư trú, đại diện cơ quan nơi người bị oan làm việc, đại diện của một tổ chức chính trị - xã hội mà người bị oan là thành viên" và "đăng trên một tờ báo trung ương và một tờ báo địa phương trong ba số liên tiếp" (Điều 4 Nghị quyết số 388). Có thể nói, Nghị định số 47, Nghị quyết số 388 và Thông tư số 01 đã quy định khá đầy đủ về phương thức bồi thường, cụ thể bao gồm các hình thức bồi thường bằng tiền, hình thức khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại, trình tự thủ tục và những cá nhân, tổ chức cụ thể có trách nhiệm thực hiện việc khôi phục danh dự. Tuy nhiên, một số học giả cho rằng phương thức bồi 47 thường mà pháp luật hiện nay quy định vẫn chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người bị thiệt hại: Thủ tục bồi thường rườm rà, phức tạp. Nghị định 47/CP quy định thành lập Hội đồng tư vấn giải quyết bồi thường, tuy nhiên thủ tục mang nặng tính hành chính, chưa tạo cơ chế phù hợp để bên thiệt hại và cơ quan tiến hành tố tụng thương lượng về việc bồi thường. Khắc phục tình trạng này, Nghị quyết số 388 đề cao trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường trong thương lượng với người bị thiệt hại, tuy nhiên, thời hạn giải quyết quá dài. Bên cạnh đó, thủ tục chi trả tiền bồi thường còn phức tạp, chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người bị thiệt hại [13, tr. 7]. Mặc dù có những đánh giá như vậy, nhưng cho đến nay vẫn chưa có được một thống kê nào về quá trình thực hiện Nghị định 47/CP, thậm chí dư luận xã hội còn phản ánh rằng văn bản này đã hoàn toàn không được thực thi, áp dụng trên thực tiễn. 2.1.4. Nghĩa vụ hoàn trả Nghĩa vụ hoàn trả của công chức là vấn đề khá nhạy cảm có liên quan đến chính sách pháp lý của mỗi quốc gia về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Vậy có nên đặt ra quy định về nghĩa vụ hoàn trả hay không? Nếu đặt ra nghĩa vụ hoàn trả thì ở mức độ nào thì hợp lý? Trước hết, cần thiết phải đặt ra vấn đề hoàn trả đối với công chức vì "nếu không đặt vấn đề trách nhiệm cho công chức thì tất yếu dẫn đến tâm lý không hay của công chức là luôn nghĩ rằng mình không phải bồi thường hoặc đã có Nhà nước bồi thường thay nên sẽ làm việc tuỳ tiện, tất yếu dẫn đến lạm dụng" [19, tr. 4]. Tuy nhiên, nếu đưa ra nghĩa vụ hoàn trả một cách tuyệt đối - luôn luôn phải hoàn trả 100% - thì hoàn toàn không hiệu quả, sẽ tác động tiêu cực đến các hoạt động của Nhà nước mà cụ thể là tâm lý lo sợ, e ngại của công chức là phải bồi hoàn một 48 khoản tiền rất lớn cho Nhà nước trong khi năng lực tài chính của mình không cho phép. Bên cạnh đó, Nhà nước là chủ thể được hưởng lợi ích khi công chức thực hiện công việc mà Nhà nước phân công, chính vì vậy "Nhà nước là người hưởng lợi khi công chức thực hiện công vụ nên Nhà nước phải chịu rủi ro" [32, tr. 7]. Về nguyên tắc, công chức - với tư cách là người của một pháp nhân, là người làm thuê của Nhà nước - không bao giờ phải hoàn trả 100% số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra để bồi thường. Nếu trong mọi trường hợp mà công chức đều phải bồi hoàn 100% số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra thì vô hình chung đó là một quy định gián tiếp chối bỏ trách nhiệm của Nhà nước. Bộ luật Dân sự 1995 cũng như Bộ luật Dân sự 2005 đã quy định về nghĩa vụ hoàn trả rất hợp lý, cụ thể, Điều 619 quy định: Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ, công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ" và Điều 620 quy định: "Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ". Như vậy, theo quy định của Bộ luật Dân sự thì điều kiện để buộc công chức phải có trách nhiệm hoàn trả số tiền mà cơ quan công quyền bỏ ra để bồi thường là đã có lỗi đối với việc gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ. Đối với những thiệt hại mà công chức gây ra nhưng hoàn toàn không có lỗi trong khi thi hành công vụ thì công chức không phải hoàn trả lại cho cơ quan số tiền mà cơ quan đã bỏ ra để bồi thường. Nghị định số 47/CP quy định về nghĩa vụ hoàn trả từ Điều 12 đến Điều 18. Việc hoàn trả được thực hiện trên cơ sở các quyết định của Hội đồng xét hoàn trả bồi thường thiệt hại do "thủ trưởng cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng thành lập" (Điều 13). Hội đồng này bao gồm "đại diện lãnh đạo cơ quan của người gây thiệt hại là Chủ tịch Hội đồng, Chủ tịch công đoàn cơ sở, Thủ trưởng trực tiếp của người gây thiệt hại, Kế toán trưởng, một số chuyên gia về ngành kinh tế - kỹ thuật và pháp lý có liên quan" (Điều 14) và 49 có nhiệm vụ "giúp cho Thủ trưởng cơ quan xem xét, đánh giá thiệt hại, xác định mức độ lỗi và khả năng kinh tế của công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng và kiến nghị với Thủ trưởng cơ quan về mức hoàn trả và phương thức hoàn trả bồi thường thiệt hại". Hội đồng xét hoàn trả bồi thường thiệt hại hoạt động theo trình tự: Chủ tịch Hội đồng công bố thành phần tham gia, cử thư ký; Hội đồng nghe giải trình của người gây thiệt hại; Hội đồng nghe ý kiến của Chủ tịch công đoàn cơ sở, ý kiến của Thủ trưởng trực tiếp của người gây thiệt hại và ý kiến của Kế toán trưởng; Hội đồng thảo luận và quyết định theo đa số. Kiến nghị của Hội đồng được lập thành văn bản và gửi cho lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định (Điều 16). Trên cơ sở các hoạt động và những kiến nghị của Hội đồng xét hoàn trả bồi thường thiệt hại thì "mức hoàn trả do Thủ trưởng cơ quan đó quyết định" (Điều 12). Một điểm đáng chú ý là Nghị định 47/CP đã quy định về trường hợp nếu trừ dần vào thu nhập của công chức để thực hiện việc hoàn trả thì không dưới 10% và không vượt quá 30% tổng thu nhập từ tiền lương và phụ cấp hàng tháng, nếu có (Điều 17). Quy định này giúp cho công chức một mặt vẫn thực hiện được nghĩa vụ đối với cơ quan công quyền, mặt khác vẫn bảo đảm ổn định cuộc sống của mình. Có thể nói, việc xét hoàn trả quy định trong Nghị định 47/CP cũng giống như việc xét giải quyết bồi thường là cũng được thực hiện thông qua một hội đồng. Về nguyên tắc, việc hoàn trả được thực hiện thông qua quyết định đơn phương của Hội đồng xét hoàn trả bồi thường thiệt hại, nhưng nếu "công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng không đồng ý với quyết định của Thủ trưởng cơ quan về việc hoàn trả bồi thường thiệt hại hoặc không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả thì các bên có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết" (Điều 18). 50 Nghị quyết số 388 cũng có quy định về nghĩa vụ hoàn trả song khá đơn giản. Điều 16 quy định: "Người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây oan do lỗi của mình trong quá trình khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án hình sự có nghĩa vụ hoàn trả theo quy định của pháp luật". Như vậy, so với Nghị định 47/CP thì Nghị quyết này quy định rõ hơn, theo đó, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng chỉ phải hoàn trả số tiền cho cơ quan tiến hành tố tụng trong trường hợp họ có lỗi khi gây thiệt hại trong quá trình thực hiện công vụ. Người có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả của cơ quan tiến hành tố tụng là thủ trưởng cơ quan tiến hành tố tụng, theo đó: Thủ trưởng cơ quan đã thực hiện việc bồi thường thiệt hại có trách nhiệm quyết định mức hoàn trả, phương thức hoàn trả mà người có nghĩa vụ hoàn trả phải thực hiện. Trong trường hợp thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại là người có nghĩa vụ hoàn trả, thì thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người đó có trách nhiệm quyết định mức hoàn trả, phương thức hoàn trả (Điều 17). Tuy nhiên, một hạn chế của Nghị quyết số 388 khi quy định về trách nhiệm hoàn trả là đã hành chính hóa hoạt động giải quyết tranh chấp về nghĩa vụ hoàn trả, cụ thể là "trong trường hợp người có nghĩa vụ hoàn trả không đồng ý với quyết định về việc hoàn trả thì có quyền khiếu nại với thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người đã ra quyết định về việc hoàn trả. Quyết định giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cấp trên trực tiếp là quyết định cuối cùng" (Điều 17). Có thể nói, chế định pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được hình thành dù mới chỉ ở dạng trách nhiệm bồi thường của các cơ quan công quyền; chế định này đã quy định một cách tương đối đầy đủ những nội dung cơ bản, cần thiết. Về ưu điểm, hiệu quả điều chỉnh của các văn bản này đã thể hiện được qua những mặt nhất 51 định: Thứ nhất, ghi nhận trách nhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước đối với những thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra cho tổ chức, cá nhân khác; thứ hai, quy định một cách chung nhất các điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thường và những vấn đề khác có liên quan đến trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước (các loại thiệt hại, điều kiện bồi thường, nghĩa vụ chứng minh, trình tự, thủ tục bồi thường v.v..); thứ ba, quy định được một số trường hợp được bồi thường trong lĩnh vực tố tụng hình sự (Nghị quyết số 388). Tuy nhiên, bên cạnh những hiệu quả đạt được, chế định này đã bộc lộ nhiều hạn chế, cụ thể là: a) Cơ chế bồi thường thiệt hại hiện hành về cơ bản không có lợi cho người bị thiệt hại Pháp luật hiện hành quy định khi một cán bộ, công chức gây thiệt hại trong quá trình thực hiện công vụ thì trách nhiệm bồi thường thuộc về cơ quan, tổ chức quản lý công chức đó. Quy định này dẫn đến hệ quả là: (1) không tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình do có sự đùn đẩy trách nhiệm giải quyết bồi thường giữa các cơ quan có trách nhiệm liên đới trong việc gây ra thiệt hại vì trong nhiều trường hợp việc gây ra thiệt hại có thể do lỗi của các cán bộ, công chức của nhiều cơ quan khác nhau và khó xác định ranh giới trách nhiệm; (2) thiếu khách quan trong giải quyết bồi thường vì nhiều trường hợp thủ trưởng cơ quan, đơn vị thực hiện bồi thường lại chính là người đã gây ra thiệt hại. b) Các văn bản mới chủ yếu quy định những nội dung mang tính nguyên tắc mà thiếu tính cụ thể, thống nhất và đồng bộ Tiếp theo Bộ luật Dân sự 1995, Bộ luật Dân sự 2005 cũng chỉ quy định hai điều luật có tính nguyên tắc về trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp cán bộ, công chức gây thiệt hại trong quá trình thi hành công vụ (Điều 619, 620); Nghị định số 47/CP có phạm vi áp dụng hẹp, chỉ quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính; 52 Nghị quyết số 388 thì quy định áp dụng riêng trong lĩnh vực tố tụng hình sự nhưng cũng chỉ dừng lại ở trường hợp bị oan; Bộ luật Tố tụng hình sự mới chỉ quy định một điều để áp dụng cho các trường hợp ngoài phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết số 388 (Điều 30 - Người bị thiệt hại do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra có quyền được bồi thường thiệt hại), Bộ luật Tố tụng dân sự tại Điều 13 cũng đã quy định trách nhiệm bồi thường cho Tòa án (Điều 13 - Người tiến hành tố tụng dân sự có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thì Tòa án phải bồi thường cho người bị thiệt hại và người tiến hành tố tụng có trách nhiệm bồi hoàn cho Tòa án theo quy định của pháp luật). Đáng tiếc là sau khi có hai quy định này của Bộ luật Tố tụng hình sự và Bộ luật Tố tụng dân sự cho đến nay chưa có điều kiện thi hành vì thiếu hướng dẫn cụ thể. c) Hình thức văn bản có giá trị pháp lý thấp Những nội dung cơ bản, có tính nguyên tắc tuy được quy định trong các văn bản luật, tuy nhiên, các nội dung cụ thể nhằm thiết lập nên một cơ chế bồi thường hiệu quả lại chỉ được quy định tại các văn bản dưới luật. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có những đặc thù riêng, do vậy đòi hỏi phải được quy định tại những văn bản có hiệu lực pháp lý cao để xác lập cơ chế bồi thường hiệu quả. d) Nhiều quy định có nội dung không hợp lý, do đó trên thực tế chưa tạo ra cơ chế hữu hiệu thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trên thực tế, cụ thể: (1) căn cứ hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chưa được quy định để phù hợp với những đặc thù riêng của chế định này (Bộ luật dân sự mới chỉ dừng lại ở căn cứ hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung, Nghị định số 47/CP và Nghị quyết số 388 mới chỉ quy định các trường hợp được bồi thường, không được bồi thường); (2) Thủ tục bồi thường còn rườm rà, phức tạp. (Nghị định số 47/CP quy định thành 53 lập Hội đồng tư vấn giải quyết bồi thường, tuy nhiên thủ tục mang nặng tính hành chính, chưa tạo cơ chế phù hợp để bên bị thiệt hại và cơ quan bồi thường tiến hành thương lượng về việc bồi thường. Nghị quyết số 388 đã khắc phục tình trạng này thông qua việc quy định cơ chế thương lượng tuy nhiên vẫn còn hạn chế là thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường quá dài, thủ tục chi trả tiền bồi thường còn phức tạp, chưa tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại). Tóm lại, với những ưu điểm, hạn chế của chế định pháp luật hiện hành thì việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. 2.2. KIẾN NGHỊ VỀ MÔ HÌNH THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC 2.2.1. Cơ sở pháp lý và một số yêu cầu cơ bản đối với chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho việc hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Theo Nghị quyết số 12/2002/QH 11 ngày 16/12/2002 của Quốc hội về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002-2007) và năm 2003; Quyết định số 35/2003/QĐ-TTg ngày 06/03/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) và năm 2003, Dự án Luật Bồi thường nhà nước được đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Sau đó, tại kỳ họp Quốc hội cuối năm 2005, Nghị quyết số 49/2005/NQ-QH11 ngày 19 tháng 11 năm 2005 về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội năm 2006 đưa Dự án Luật Bồi thường nhà nước vào Chương trình chuẩn bị. Dự án Luật này đang được kỳ vọng sẽ là một bước hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam. Mục đích cơ bản và quan trọng nhất của chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là phải bảo vệ được quyền và lợi ích 54 hợp pháp của các cá nhân, tổ chức chịu thiệt hại bởi các hoạt động công quyền. Tuy nhiên, để thực sự đảm bảo tính khả thi trên thực tế, chế định này phải không chỉ là cơ sở pháp lý vững chắc để cá nhân, tổ chức tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình mà còn là công cụ quan trọng để Nhà nước kiểm soát hoạt động của mình và phòng ngừa vi phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức; đồng thời, khi xây dựng chế định pháp luật này, cần phải tính đến những đặc thù trong chức năng, nhiệm vụ cũng như đối tượng điều chỉnh của nó, cụ thể là: (1) Mâu thuẫn phát sinh giữa hai vấn đề: đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và bảo đảm tính năng động, tích cực trong hoạt động công quyền. Việc giải quyết một cách hài hòa mâu thuẫn giữa những vấn đề này mới thực sự đạt được hiệu quả điều chỉnh của chế định. Một điều tất yếu là khi thực thi chế định này thì đối tượng "vui mừng" nhất là các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Ngược lại, ở đối tượng khác - công chức - sẽ nảy sinh tâm lý e ngại, lo sợ sẽ phải chịu trách nhiệm nếu gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong quá trình thực thi công vụ - đây chính là mặt trái của chế định pháp luật này. Chính vì tâm lý lo ngại này mà các công chức có thể sẽ hạn chế hoạt động của mình, thậm chí trong nhiều trường hợp sẽ không thực hiện công việc mà mình được phân công. Vì vậy, nếu chế định này nghiêng về một phía nào đó thì tất yếu mặt trái của chế định này sẽ "phát huy tác dụng" và khi đó vai trò của Luật Bồi thường sẽ không được phát huy. (2) Chế định này chỉ giải quyết được yêu cầu bồi thường trên một số lĩnh vực hoạt động cụ thể của Nhà nước, còn đối với những lĩnh vực khác thì không thể hoặc điều chỉnh không hiệu quả. Các hoạt động của Nhà nước được thể hiện trên ba lĩnh vực cơ bản là: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, mỗi lĩnh vực lại có những đặc thù riêng và do đó tác dụng của chế định bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực này không phải bao giờ cũng hiệu quả như nhau, cụ thể là: lĩnh vực lập pháp 55 khi bị đánh giá về chất lượng sẽ bị đổ lỗi cho hoạt động hình thành nên cơ quan lập pháp - hoạt động bầu cử - hay nói cách khác, người ta sẽ viện dẫn ngay lý do biện minh cho sự kém hiệu quả hoạt động là do người dân, vì chính người dân là người bỏ phiếu bầu ra cơ quan lập pháp, bên cạnh đó, phần lớn các hoạt động có tính quyết định trong lĩnh vực lập pháp là hoạt động có tính tập thể (thông qua phương thức bỏ phiếu hay biểu quyết thông qua công khai tại các kỳ họp) vì vậy việc có quy trách nhiệm cho cá nhân từng đại biểu hay không cũng cần phải tính đến. Đối với lĩnh vực hành pháp, đây là lĩnh vực mà Nhà nước - thông qua các cơ quan, các công chức của mình - tiếp xúc với người dân nhiều nhất, có thể nói là hàng ngày, hàng giờ, đặc biệt là hoạt động hành chính luôn thể hiện tính tích cực (chủ động điều hành công việc), vì vậy đây là lĩnh vực mà Nhà nước dễ gây thiệt hại cho người dân nhiều nhất. Trong lĩnh vực tư pháp lại hoàn toàn khác, hoạt động tư pháp luôn thể hiện tính thụ động (hoàn toàn khác với hoạt động hành chính), Tòa án chỉ thụ lý đơn yêu cầu, tiến hành xét xử trên cơ sở yêu cầu của các đương sự (trong tố tụng dân sự), hay chỉ tiến hành xét xử khi đã có kết luận điều tra và bản cáo trạng của cơ quan công tố đã chuyển sang (trong tố tụng hình sự). Từ những đặc thù trên của từng lĩnh vực, việc xác định cơ chế điều chỉnh như thế nào để đạt được hiệu quả điều chỉnh là điều rất quan trọng và cần thiết. (3) Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đều đã có luật về trách nhiệm nhà nước. Tuy nhiên, có thể nói, pháp luật của các nước lại rất khác nhau khi quy định về những nội dung cụ thể. Ví dụ: Hoa Kỳ vẫn tồn tại nguyên tắc về quyền miễn trừ nhà nước, do vậy Nhà nước sẽ không thể bị kiện nếu không có sự đồng ý của chính Nhà nước - thông qua các quyết định của Quốc hội về không áp dụng nguyên tắc miễn trừ trong từng trường hợp. Trên nguyên tắc của hệ thống pháp luật thông lệ, vào năm 1946 Quốc hội Hoa 56 Kỳ đã ban hành Luật khiếu kiện bồi thường thiệt hại của liên bang (sau đây viết tắt là FTCA) quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với một số vụ việc về bồi thường thiệt hại. Theo quy định tại FTCA, nhà nước Hoa Kỳ có trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với thiệt hại do cán bộ, nhân viên của các cơ quan chính quyền liên bang gây ra trong khi thi hành công vụ. Một ví dụ khác, Luật Bồi thường nhà nước của Trung Quốc thì chỉ quy định trách nhiệm bồi thường trong hai lĩnh vực là hành chính và tư pháp, không điều chỉnh lĩnh vực lập pháp v.v.. Như vậy có thể thấy, mỗi quốc gia xuất phát từ những đặc thù riêng của mình mà đưa ra các quy định đặc thù trong các lĩnh vực pháp luật trong đó chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Đây cũng là kinh nghiệm cho Việt Nam khi xây dựng Luật Bồi thường Nhà nước. Từ những lưu ý trên, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước phải bảo đảm được những yêu cầu cơ bản sau đây: Thứ nhất, phải cân bằng được những lợi ích: một là, bảo đảm quyền lợi của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; hai là, đảm bảo tính tích cực, chủ động trong hoạt động của các cơ quan nhà nước; Thứ hai, chế định này cần phải tính đến đặc thù của từng lĩnh vực hoạt động cụ thể của Nhà nước, qua đó xác lập các cơ chế điều chỉnh cho phù hợp với từng lĩnh vực; Thứ ba, khi xây dựng chế định này, cần phải tính đến những điều kiện cụ thể của Việt Nam để đạt được hiệu quả điều chỉnh tối ưu nhất, cũng như phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong từng thời kỳ. 2.2.2. Kiến nghị về một số vấn đề cụ thể của mô hình thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm nhà nước là nhu cầu cấp thiết hiện nay, để thực hiện tốt công việc này cần phải xác định những nội 57 dung cơ bản cũng như cách tiếp cận phù hợp. Việc hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đòi hỏi không chỉ phải hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà còn phải hoàn thiện các yếu tố đảm bảo thực hiện trách nhiệm nhà nước. a) Kiến nghị về hoàn thiện pháp luật Hiện nay có quan điểm cho rằng, Luật Bồi thường nhà nước chỉ nên kế thừa và phát triển trên cơ sở những quy định sẵn có của Nghị quyết số 388, theo đó chỉ điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực tư pháp hình sự mà thôi [43, tr. 44]. Tuy nhiên, đa số quan điểm còn lại cho rằng cần phải xây dựng Luật Bồi thường nhà nước theo hướng điều chỉnh trách nhiệm nhà nước trên phạm vi rộng hơn mà không chỉ bó hẹp trong tư pháp hình sự [18, tr. 2-3], [22, tr. 2-3]. Trong hai cách tiếp cận trên thì cách tiếp cận trách nhiệm nhà nước trên phạm vi rộng là phù hợp vì tư pháp hình sự tuy là lĩnh vực nhạy cảm, tác động trực tiếp đến quyền tự do thân thể của cá nhân, nhưng so với hoạt động quản lý hành chính thì có thể nói hoạt động hành chính mới thực sự là hoạt động gây ra thiệt hại nhiều nhất cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Các vấn đề cơ bản cần xác định trong quá trình xây dựng Luật Bồi thường nhà nước bao gồm: Chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường; phạm vi các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường; điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường; cơ chế thực trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước; cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường; nghĩa vụ hoàn trả. Về chủ thể của trách nhiệm bồi thường thiệt hại Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được hình thành để điều chỉnh quan hệ bồi thường phát sinh giữa một bên là Nhà nước và một bên là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại gây ra bởi Nhà nước trong quá trình thực hiện quyền lực công. Tuy nhiên, do cách tiếp cận của luật thực định khác 58 nhau đã đặt ra vấn đề là trách nhiệm thực chất thuộc về chủ thể nào? Trách nhiệm thuộc về Nhà nước, hay cơ quan nhà nước cụ thể hay thuộc về cá nhân công chức thi hành công vụ? Tham khảo pháp luật của một số quốc gia có thể thấy các nước có cách tiếp cận rất khác nhau; Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể (xem Điều 9, 10, 13, 14 trong Chương Bồi thường hành chính, xem Điều 19, 20 trong Chương Bồi thường hình sự) [17]. Giống như pháp luật của Trung Quốc, pháp luật thực định Việt Nam cũng quy định trách nhiệm này thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể. Bộ luật dân sự 1995 và tiếp sau đó là Bộ luật Dân sự 2005 kế thừa đã quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước tại các Điều 623 và Điều 624 (Bộ luật dân sự 1995); tại Điều 619 và Điều 620 (Bộ luật Dân sự 2005). Các điều luật này đều quy định trách nhiệm thuộc về cơ quan quản lý cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản lại có cách tiếp cận hoàn toàn khác với pháp luật Trung Quốc và Việt Nam, theo đó trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về Nhà nước nói chung mà không phải là một cơ quan nhà nước cụ thể nào (tham khảo Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản), hệ quả của quy định này trên thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản là nếu một người bị thiệt hại bởi một công chức gây ra thì họ không thể khởi kiện công chức đã gây thiệt hại cũng như cơ quan quản lý công chức đó mà phải khởi kiện Nhà nước [31, tr. 6]. Pháp luật của Philippine lại có cách tiếp cận khác, cụ thể là trách nhiệm bồi thường thuộc về cá nhân công chức chứ không thuộc về Nhà nước - Nhà nước được miễn trừ trách nhiệm đối với những thiệt hại xảy ra - vì "Nhà nước chỉ có thể nói và hành động theo pháp luật, tất cả những gì Nhà nước làm đều phải đúng theo pháp luật. Do vậy, những gì không đúng theo pháp luật thì không phải là lời nói hay hành động của Nhà nước" [4, tr. 3]. Một số học giả Philippine còn cho rằng, lý do của cách tiếp cận trên còn là "nếu người dân kiện Nhà nước thì thực ra là họ đang cố gắng kiện chính mình cũng như kiện những người 59 dân khác được đại diện bởi chính phủ chung của họ - một tình huống thật sự khó xử" [4, tr. 25]. Chúng tôi cho rằng, trong quan hệ bồi thường nhà nước, chủ thể có trách nhiệm bồi thường là Nhà nước dù công chức trực tiếp thực hiện hành vi gây thiệt hại thuộc quyền quản lý của cơ quan nào đi nữa. Để thực hiện được chức năng của mình, Nhà nước phải thông qua một hệ thống các cơ quan, tổ chức chuyên biệt của mình để quản lý trên từng lĩnh vực cụ thể. Các cơ quan, tổ chức của Nhà nước luôn nhân danh Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ của mình. Các cơ quan, tổ chức của Nhà nước cũng phải thông qua hoạt động của đội ngũ công chức do mình quản lý. Như vậy, các công chức để thực hiện nhiệm vụ của mình phải nhân danh Nhà nước chứ không thể nhân danh chính mình, hay nói cách khác "công chức là cánh tay nối dài của Nhà nước" [32, tr. 6]. Như vậy, trách nhiệm bồi thường phải thuộc về Nhà nước hay nói cách khác chủ thể có trách nhiệm bồi thường trong quan hệ bồi thường nhà nước là Nhà nước. Luật Bồi thường nhà nước cần phải quy định chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường là Nhà nước (nói chung), không nên quy định trách nhiệm bồi thường thuộc về các cơ quan nhà nước cụ thể. Tất nhiên cần có sự phân biệt hai vấn đề: trách nhiệm bồi thường thuộc về ai và việc thực hiện trách nhiệm thuộc về ai. Về nguyên tắc pháp lý, trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về Nhà nước, tuy nhiên việc thực hiện trách nhiệm bồi thường có thể do từng cơ quan công quyền cụ thể thực hiện. Điều quan trọng là phải ghi nhận về mặt nguyên tắc: trách nhiệm bồi thường thuộc về Nhà nước. Về phạm vi các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường Như đã phân tích ở trên, phạm vi các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước bao gồm ba lĩnh vực cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xu hướng chung của thế giới là hạn chế áp dụng pháp luật bồi thường nhà nước đối với hoạt động lập pháp (xem lại Mục 1.2.2 Chương 1). Sự hạn chế áp dụng này 60 được thể hiện thông qua việc công khai loại trừ trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực này (Hoa Kỳ, Trung Quốc...), hoặc không công khai loại trừ nhưng trên thực tiễn áp dụng thì cơ quan có thẩm quyền quyết định về trách nhiệm bồi thường rất hạn chế áp dụng pháp luật đối với những yêu cầu bồi thường nhà nước trong lĩnh vực lập pháp (Nhật Bản). Đối với hai lĩnh vực còn lại thì đa số các quốc gia không loại trừ trách nhiệm nhà nước. Về cơ bản, pháp luật Việt Nam không có quy định nào loại trừ trách nhiệm bồi thường đối với những thiệt hại gây ra bởi cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, ở các văn bản quy phạm pháp luật "dưới luật" thì chỉ có quy định về lĩnh vực hành pháp, tư pháp; bên cạnh đó, một thực tế tồn tại hiện nay ở Việt Nam là thẩm quyền giải thích và áp dụng pháp luật của Tòa án các cấp là rất hạn chế, đa số các trường hợp nếu không có văn bản hướng dẫn thì tòa án "không dám" chủ động giải thích pháp luật để giải quyết vụ việc mà phải thông qua "con đường công văn xin ý kiến" Tòa án nhân dân tối cao hoặc phải chờ đến khi có hướng dẫn chính thức bằng văn bản. Chính vì vậy, mặc dù pháp luật không công khai loại trừ nhưng thực tiễn đã trả lời "có" cho câu hỏi trách nhiệm bồi thường có được đặt ra cho cơ quan lập pháp ở Việt Nam hay không. Tóm lại, hoạt động lập pháp là hoạt động có tính nhạy cảm cao mà các quốc gia đều hạn chế áp dụng pháp luật bồi thường nhà nước để điều chỉnh. Vì vậy, Luật Bồi thường nhà nước nên loại trừ lĩnh vực lập pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh. Riêng đối với lĩnh vực tư pháp, tính cho đến thời điểm hiện tại chỉ có Nghị quyết số 388 điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực tư pháp hình sự. Vì vậy, Luật Bồi thường nhà nước cần phải mở rộng thêm phạm vi điều chỉnh sang cả lĩnh vực tư pháp dân sự, hành chính. Một đặc thù ở Việt Nam là ngoài hoạt động lập pháp - hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội còn có "hoạt động lập quy" (cách gọi của đa số các học giả hiện nay) để chỉ hoạt động ban hành văn bản 61 quy phạm pháp luật "dưới luật". Vậy nếu loại trừ trách nhiệm đối với hoạt động lập pháp thì liệu có loại trừ trách nhiệm đối với hoạt động lập quy hay không? Về lý luận, quyền lập pháp chỉ thuộc về một cơ quan, tuy nhiên trong một số trường hợp quyền này có thể do một cơ quan không phải là cơ quan lập pháp thực hiện. Cơ quan này chỉ được thực hiện quyền lập pháp khi có sự ủy quyền của cơ quan lập pháp. Sự ủy quyền có thể được thể hiện thông qua bằng một quy định cụ thể trong một đạo luật hoặc thông qua một đạo luật giao thẩm quyền (ở Việt Nam việc ủy quyền này được thực hiện thông qua các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Luật Bồi thường nhà nước nên loại trừ trách nhiệm nhà nước khỏi hoạt động lập pháp (hoạt động của Quốc hội) tuy nhiên nên quy định trách nhiệm này đối với hoạt động lập quy vì: ở Việt Nam hoạt động lập quy chiếm đại đa số trong các hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hầu hết các văn bản này tác động trực tiếp đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, ngoài ra quy định trách nhiệm đối với hoạt động này cũng là góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Về cơ chế thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Như đã phân tích ở trên, pháp luật Việt Nam hiện tại đã quy định đầy đủ về điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Tuy nhiên, yếu tố lỗi lại không được coi là một trong những điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà chỉ là điều kiện quyết định vấn đề nghĩa vụ hoàn trả của công chức. Điểm cần phải lưu ý khi quy định cụ thể hơn về điều kiện phát sinh trách nhiệm trong Luật Bồi thường nhà nước là yếu tố lỗi, theo đó, yếu tố lỗi không chỉ là điều kiện xác định trách nhiệm hoàn trả mà còn là cơ sở để xây dựng cơ chế bồi thường trong các trường hợp khác nhau. Trường hợp công chức cố ý hoặc vô ý gây thiệt hại trong quá trình thi hành công vụ thì cơ chế bồi thường là cơ chế dân sự, theo đó các bên có thể 62 thông qua thương lượng để giải quyết yêu cầu bồi thường; nếu không thể thương lượng thì các bên có thể yêu cầu Tòa án giải quyết. Trường hợp công chức đã gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong khi thi hành công vụ nhưng hoàn toàn không có lỗi, các hành vi mà công chức được thực hiện hoàn toàn tuân thủ các quy định của pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn là trái pháp luật (vẫn gây ra thiệt hại) thì cơ chế bồi thường ở đây là cơ chế hành chính, theo đó, Nhà nước sẽ chủ động bồi thường cho người bị thiệt hại. Đối với công chức đã gây thiệt hại thì không đặt vấn đề về trách nhiệm hoàn trả đối với họ vì trên thực tế họ đã hoàn toàn không có lỗi, hành vi mà họ thực hiện là hoàn toàn đúng pháp luật nhưng không thể tránh khỏi việc gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Về cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường Như đã khẳng định, cần có sự phân biệt giữa hai vấn đề: trách nhiệm bồi thường thuộc về ai và việc thực hiện trách nhiệm bồi thường thuộc về ai (xem lại điểm a, Mục 2.2.3, Chương 2). Pháp luật cần phải quy định trách nhiệm bồi thường cho các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền thuộc về Nhà nước, tuy nhiên khi thi hành trách nhiệm bồi thường trên thực tế thì Nhà nước lại phải thông qua cơ quan đại diện của mình để thực hiện. Cơ quan đại diện Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường có thể là một cơ quan duy nhất có chức năng giúp Nhà nước trong các vụ việc yêu cầu bồi thường nhà nước, hoặc có thể là những cơ quan đã gây thiệt hại, tuy nhiên những cơ quan này khi thực hiện trách nhiệm bồi thường phải nhân danh Nhà nước chứ không phải nhân danh chính mình. Đứng ở góc độ người bị thiệt hại thì mong muốn của những cá nhân, tổ chức này luôn mong muốn mình được bồi thường thỏa đáng, còn việc giao trách nhiệm cho một cơ quan chuyên trách hay giao trách nhiệm cho từng cơ quan cụ thể thì chắc chắn đó không phải là điều họ quan tâm. Tuy nhiên, đặt trong điều kiện của Việt Nam khi mà trách nhiệm bồi thường được giao cho 63 từng cơ quan cụ thể đã nảy sinh tình trạng "đùn đẩy trách nhiệm, chậm trễ trong việc tiếp nhận và giải quyết đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại" [38, tr. 8]. Việc hình xây dựng mô hình cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường không đồng thời là cơ quan đã gây thiệt hại sẽ góp phần "khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm" và "tăng cường tính khách quan trong việc giải quyết bồi thường" [13, tr. 4]. Tóm lại, cần phải xây dựng cơ chế giao trách nhiệm bồi thường về một cơ quan chuyên trách trong lĩnh vực pháp luật thì sẽ hình thành nên cơ chế vận hành chuyên nghiệp, góp phần giải quyết nhanh chóng yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại bởi hoạt động công quyền. Về nghĩa vụ hoàn trả của công chức nhà nước Nghĩa vụ hoàn trả của công chức nhà nước đối với Nhà nước hệ quả của việc xác lập hai cơ chế bồi thường: một là, cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức cố ý hoặc vô ý gây thiệt hại trong quá trình thi hành công vụ; hai là, cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức dù đã thực hiện công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng về kết quả vẫn gây thiệt hại cho các chủ thể khác; vì vậy, việc quy định nghĩa vụ hoàn trả cần phải tương ứng với từng cơ chế bồi thường. Trong trường hợp công chức có lỗi đối với việc gây thiệt hại của mình thì công chức phải có trách nhiệm bồi hoàn lại cho Nhà nước. Tuy nhiên, với tư cách là chủ thể được hưởng lợi ích từ việc thực hiện công vụ của công chức vì vậy Nhà nước cũng phải cùng công chức gánh chịu rủi ro, điều này đồng nghĩa với nghĩa vụ hoàn trả của công chức không bao giờ là 100% số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra để bồi thường cho người bị thiệt hại. Tất nhiên bao giờ cũng có ngoại lệ nhất định nhưng những ngoại lệ này sẽ phụ thuộc vào chính sách pháp lý cụ thể của từng quốc gia, kể cả Việt Nam cũng vậy. Việc xác định các trường hợp công chức phải bồi hoàn 100% số tiền sẽ do Quốc hội quyết định. 64 Trường hợp công chức tuy đã thực hiện các hành vi công quyền hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì trường hợp này công chức không phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả. Toàn bộ số tiền đền bù sẽ do Nhà nước chi trả bằng tiền từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc đền bù này phải được thực hiện một cách chủ động từ phía Nhà nước. b) Kiến nghị về các điều kiện bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Một trong những yếu tố góp phần quan trọng để bất kỳ một đạo luật nào sau khi được ban hành có thể dễ dàng đi vào cuộc sống là các điều kiện bảo đảm cho việc áp dụng và thực hiện đạo luật đó. Những điều kiện bảo đảm áp dụng phải được hình thành ngay từ quá trình xây dựng pháp luật cho đến quá trình áp dụng và thực thi pháp luật. Bên cạnh đó, các điều kiện này không đơn thuần được hình thành một cách chủ quan mà phải bảo đảm sự phù hợp với thực trạng kinh tế xã hội, truyền thống pháp luật cũng như xu thế phát triển của pháp luật (trong cùng một lĩnh vực) trên thế giới v.v... Đối với lĩnh vực pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước thì cần thiết phải đảm bảo những điều kiện cơ bản sau: chính sách pháp lý; khả năng tài chính; chế tài kỷ luật đảm bảo việc thực thi nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật của công chức. Về chính sách pháp lý, các nhà lập pháp cần phải làm rõ những nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, pháp luật cần phải quy định rõ trách nhiệm thuộc về chủ thể nào. Trách nhiệm thuộc về Nhà nước, cơ quan nhà nước hay công chức nhà nước. Thứ hai, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là trách nhiệm bồi thường do gây thiệt hại khi thực hiện công vụ hay bao gồm cả trách nhiệm bồi thường do vi phạm hợp đồng. 65 Thứ ba, Nhà nước chỉ phải bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật hay Nhà nước phải bồi thường cả trường hợp dù đã thực hiện mọi hoạt động đúng pháp luật nhưng vẫn gây thiệt hại. Thứ tư, các lĩnh vực hoạt động (lập pháp, hành pháp, tư pháp) của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Thứ năm, về trách nhiệm bồi hoàn của công chức, công chức phải có trách nhiệm hoàn trả đối với Nhà nước trong những trường hợp nào, hay công chức phải có trách nhiệm hoàn trả đối với Nhà nước trong mọi trường hợp. Về khả năng tài chính, đây là điều kiện có tác động rất lớn đến hiệu quả của pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Nếu pháp luật không có quy định về mức giới hạn bồi thường thì những người bị thiệt hại sẽ được lợi, vì họ có thể được bồi thường toàn bộ thiệt hại của mình, đồng thời cũng là phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự là thiệt hại phải được bồi thường kịp thời và đầy đủ. Bên cạnh đó, tùy vào khả năng ngân sách mà các nhà lập pháp có thể quy định về mức bồi thường cụ thể trong từng trường hợp cụ thể. Về chế tài kỷ luật đối với công chức, pháp luật sau khi được ban hành phải được thực hiện nghiêm chỉnh, đặc biệt là từ phía đội ngũ công chức nhà nước.Tình trạng không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các quyết định của cơ quan có thẩm quyền về việc thực hiện trách nhiệm bồi thường đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại sẽ dẫn tới tình trạng quyền lợi của người bị thiệt hại không được bảo đảm, đồng thời cũng dẫn tới thái độ không tôn trọng người dân, bỏ mặc quyền lợi của người bị thiệt hại của công chức. Chính vì vậy, cần xác định các chế tài kỷ luật đối với công chức để pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh. 66 KẾT LUẬN Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một chế định khá phức tạp và có nhiều nội dung liên quan trực tiếp đến chính sách pháp lý của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, với nỗ lực mong muốn bảo vệ triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi hoạt động công quyền; kiểm soát, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật, xu hướng lạm dụng quyền lực của những người thực hiện công quyền mà việc xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật này là hoàn toàn cần thiết. Sau một quá trình nghiên cứu, tác giả rút ra một số kết luận cơ bản sau: 1. Trong thời đại hiện nay cần phải công nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ ở việc thể hiện thông qua pháp luật mà còn phải là ý thức thường trực của mỗi công dân cũng như chính đội ngũ công chức nhà nước. 2. Việc xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là phù hợp với đòi hỏi tất yếu của thời đại cũng như xu thế chung của thế giới, đồng thời đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền của Đảng và Nhà nước ta hiện nay. 3. Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước luôn chịu ảnh hưởng, tác động của chính sách pháp lý cũng như những điều kiện cụ thể của từng quốc gia. 4. Về bản chất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, là trách nhiệm trực tiếp của Nhà nước với tư cách là Nhà nước nói chung chứ không phải là trách nhiệm của bất cứ cơ quan cụ thể nào. 5. Hiện nay ở Việt Nam đã hình thành cơ chế bồi thường cho những cá nhân, tổ chức bị thiệt hại bởi hoạt động công quyền, tuy nhiên về pháp luật 67 thực định cũng như thực tiễn thi hành thì chế định này chưa phát huy hiệu quả, chưa bảo vệ triệt để được các quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Chính vì vậy cần phải hoàn thiện chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. 6. Những kiến nghị cụ thể Thứ nhất, pháp luật cần phải quy định rõ chủ thể của trách nhiệm bồi thường cho những thiệt hại xảy ra bởi hoạt động công quyền là Nhà nước; Thứ hai, trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, pháp luật cần quy định trách nhiệm nhà nước trong hai lĩnh vực hành pháp và tư pháp, pháp luật nên loại trừ lĩnh vực lập pháp ra khỏi phạm vi áp dụng của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước; Thứ ba, pháp luật cần phải xác định rõ ràng hai cơ chế bồi thường phù hợp tương ứng với hai trường hợp là cơ chế bồi thường đối với hành vi gây thiệt hại có lỗi và cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức không có lỗi khi gây thiệt hại; Thứ tư, cần phải thành lập một cơ quan chuyên trách thực hiện việc giải quyết yêu cầu Nhà nước bồi thường để khắc phục những bất cập của thực tiễn; Thứ năm, nghĩa vụ hoàn trả của công chức cần phải được xác định phù hợp với hai cơ chế bồi thường (cơ chế bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ; cơ chế bồi thường trong trường hợp công chức dù đã thực hiện công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng vẫn gây ra thiệt hại), theo đó, công chức chỉ phải hoàn trả trong trường hợp họ có lỗi khi gây thiệt hại và ngược lại. 68 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Lê Mai Anh (1997), Những vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Bộ luật dân sự, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội. 2. Lê Mai Anh (2002), Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội. 3. Lê Mai Anh (2004), Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội. 4. Arnel Cezar (2006), "Luật và chính sách về trách nhiệm của Nhà nước của Philippine", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 5. Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (2004), Kỷ yếu các Tọa đàm tổ chức tại Việt Nam trong khuôn khổ dự án Jica giai đoạn 2000 - 2003, Hà Nội. 6. "Bồi thường thiệt hại do bị bắt giữ, xét xử oan sai ở Việt Nam và một số nước trên thế giới" (2001), Thông tin khoa học pháp lý, (2). 7. Chính phủ (1997), Nghị định số 47/CP ngày 03-5 về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Hà Nội. 8. Christian A. Brendel (2006), "Luật và chính sách về trách nhiệm nhà nước ở Cộng hòa Liên bang Đức, trách nhiệm pháp lý của Nhà nước Đức đối với các hành vi trái luật", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 9. Nguyễn Đăng Dung (2006), "Bồi thường thiệt hại của lập pháp", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 69 10. Đảng Cộng sản Việt Nam (2000), Chỉ thị số 53-CT/TW ngày 21/3 của Bộ Chính trị về một số công việc cấp bách của các cơ quan tư pháp cần thực hiện trong năm 2000, Hà Nội. 11. Đảng Cộng sản Việt Nam (2002), Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01 của Bộ Chính trị. về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới, Hà Nội. 12. Trần Thị Hiền (2006), "Bàn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước khi công chức thi hành công vụ gây thiệt hại trong lĩnh vực hành pháp", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 13. Dương Đăng Huệ (2006), "Thực trạng pháp luật hiện hành về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra và một số vấn đề cơ bản của dự án Luật Bồi thường nhà nước tại Việt Nam", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 14. Inosentius Samsul (2006), "Khung pháp lý về trách nhiệm nhà nước ở nước cộng hòa Inđônêsia", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 15. Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản (1947). 16. Luật Đền bù hình sự Nhật Bản (1950). 17. Luật về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của Cộng hòa nhân dân Trung hoa (1994). 18. Ngô Đức Mạnh (2006), "Báo cáo dẫn đề", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 19. Morishima (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước ngày 28, 29 tháng 3 năm 2006, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam. 70 20. Morishima (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước ngày 30 tháng 3 năm 2006, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam. 21. Nhà pháp luật Việt - Pháp (2006), Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, (Bản dịch từ tài liệu tiếng pháp), Hà Nội. 22. Nguyễn Như Phát (2006), "Mấy vấn đề lý thuyết về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 23. Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội. 24. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội. 25. Quốc hội (1988), Bộ luật tố tụng hình sự, Hà Nội. 26. Quốc hội (1992), Hiến pháp (đã sửa đổi, bổ sung), Hà Nội. 27. Quốc hội (1995), Bộ luật dân sự, Hà Nội. 28. Quốc hội (2003), Bộ luật tố tụng hình sự, Hà Nội. 29. Quốc hội (2004), Bộ luật tố tụng dân sự, Hà Nội. 30. Quốc hội (2005), Bộ luật dân sự, Hà Nội. 31. Taro Morinaga (2005), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước ngày 19 tháng 12 năm 2005, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam). 32. Taro Morinaga (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước ngày 28, 29 tháng 4 năm 2006, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam. 33. Taro Morinaga (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước tháng 5 năm 2006, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam. 34. Taro Morinaga (2006), Báo cáo kết quả tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước tháng 6 năm 2006, Dự án Jica, Nhật Bản và Bộ Tư pháp Việt Nam. 71 35. Taro Morinaga (2006), "Bồi thường nhà nước tại Nhật Bản", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 36. Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP về hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, Hà Nội. 37. Nguyễn Thanh Tịnh (2006), "Bàn về sự cần thiết quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước tại Việt Nam", Dân chủ và pháp luật. 38. Trần Văn Trung (2006), "Thực tiễn áp dụng Nghị quyết số 388 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan trong tố tụng hình sự của ngành kiểm sát và một số kiến nghị, đề xuất", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 39. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 40. Đặng Thanh Tùng (2006), "Thực trạng pháp luật về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính gây ra và hướng hoàn thiện", Hội thảo: Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. 41. Nguyễn Trọng Tỵ (2006), "Suy nghĩ về Nghị quyết số 388", Dân chủ và pháp luật, 42. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2003), Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17-3 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, Hà Nội. 43. Chu Thị Trang Vân (2006), "Giải pháp cho một dự án Luật về bồi thường oan, sai trong tư pháp hình sự", Nghiên cứu lập pháp, 44. Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển bách khoa - Nxb Tư pháp, Hà Nội. 45. Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội.