Việt Nam với việc thực thi Công ước Basel về kiểm soát chất thải xuyên biên giới

VIỆT NAM VỚI VIỆC THỰC THI CÔNG ƯỚC BASEL VỀ KIỂM SOÁT CHẤT THẢI XUYÊN BIÊN GIỚI VÀ VIỆC TIÊU HUỶ CHÚNG 1. Nhằm đạt được mục đích giảm khối lượng, độ độc hại của các chất thải được sản sinh, khuyến khích huỷ bỏ chất thải càng gần nơi sản sinh càng tốt, bảo đảm cho chất thải được quản lý một cách tốt nhất để bảo vệ môi trường, các quốc gia đã ký kết Công ước Basel về kiểm soát chất thải xuyên biên giới và việc tiêu huỷ chúng [1] (sau đây gọi là Công ước Basel). Việt Nam tham gia Công ước ngày 13/3/1995; Công ước có hiệu lực đối với Việt Nam ngày 11/6/1995. Từ đó đến nay, Việt Nam đã có những nỗ lực nhất định để thực thi Công ước Basel nhằm hạn chế những ảnh hưởng tiêu cực của chất thải đối với sức khoẻ con người và môi trường, đặc biệt là chất thải độc hại nguy hiểm.Trước đây, từ khi chưa tham gia Công ước Basel (13/3/1995), Việt Nam đã xây dựng những quy định về quản lý chất thải. Các văn bản quan trọng nhất là Luật Bảo vệ môi trường năm 1994 và Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 Hướng đã thi hành Luật Bảo vệ môi trường 1994. Vấn đề quản lý chất thải bao gồm từ giảm thiểu việc sản sinh, thu gom, phân loại, tái chế, tái sử dụng và xử lý chất thải thông thường và chất thải nguy hại không được đề cập một cách đầy đủ trong các văn bản pháp luật này mà mới chỉ dừng lại ở những nghĩa vụ quan trọng nhất là thu gom và xử lý chất thải. Tình trạng này đã gây ra những khó khăn cho công tác quản lý chất thải, đặc biệt là chất thải nguy hại. Vấn đề quản lý đối với hoạt động nhập khẩu chất thải cũng đã được quy định nhưng lại xuất hiện sự mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật. Trong khi Điều 29 khoản 6 Luật Bảo vệ môi trường năm 1994 quy định: "nghiêm cấm xuất khẩu, nhập khẩu các chất thải" thì Điều 28 khoản 2 Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 Hướng đã thi hành Luật Bảo vệ môi trường 1994 (NĐ 175/CP) lại quy định:"Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục các loại phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm được phép nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất". Về bản chất, "nguyên liệu thứ phẩm, phế liệu" cũng là chất thải theo quy định tại Điều 2 khoản 2 Luật Bảo vệ môi trường 1994. Hoạt động nhập khẩu "nguyên liệu thứ phẩm, phế liệu" theo quy định tại Điều 28 khoản 2 NĐ 175/CP là hoạt động nhập khẩu chất thải và do đó vi phạm Điều 29 khoản 6 Luật Bảo vệ môi trường 1994.Kể từ khi tham gia Công ước Basel, Việt Nam đã nỗ lực thực hiện các nghĩa vụ của mình. Những thành công lớn nhất trong việc thực thi Công ước Basel được thể hiện trong các hoạt động sau:Thứ nhất: Xây dựng những quy định thích hợp để quản lý chất thải, đặc biệt là chất thải nguy hiểm. Đây là một trong những nghĩa vụ quan trọng nhất của các quốc gia thành viên của Công ước Basel.Sau ngày 13 tháng 3 năm 1995, Việt Nam đã ban hành các văn bản pháp luật nhằm bảo đảm việc quản lý chất thải một cách tốt nhất để bảo vệ sức khoẻ con người và môi trường. Các văn bản quan trọng nhất bao gồm: Thông tư số 1590/1997/TTLT-BKHCNMT-BXD ngày 3/4/1997 về các biện pháp cấp bách trong quản lý chất thải rắn ở các đô thị và khu công nghiệp, Quyết định 152/1999/QĐ-TTg ngày 10/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược quản lý chất thải rắn tại các đô thị và khu công nghiệp, Quy chế quản lý chất thải nguy hại ban hành kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg ngày 16/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ, Quy chế quản lý chất thải y tế ban hành kèm theo Quyết định 2575/1999/QĐ-BYT ngày 27/8/1999, Quy chế bảo vệ môi trường trong các lĩnh vực như dầu khí, xây dụng, du lịch và Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT ngày 02/4/2004 về việc ban hành Quy định về bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất.Các quy định này đã tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức và cá nhân thực hiện quản lý chất thải. Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân sản sinh ra chất thải, lưu giữ, vận chuyển, xử lý chất thải và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc giám sát các hoạt này được quy định tương đối rõ ràng trong văn bản pháp luật [2], đặc biệt là đối với chất thải nguy hại.Để bảo đảm thực thi Công ước đạt hiệu quả cao hơn, Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2005, có hiệu lực ngày 1/7/2006 đã pháp điển hoá một số quy định nằm rải rác trong các văn bản được ban hành trước đây. Luật Bảo vệ môi trường 2005 đã thiết kế một chương (Chương VIII) về quản lý chất thải; trong đó đã quy định rõ ràng và cụ thể hoạt động quản lý chất thải, từ giảm thiểu việc sản sinh, thu gom, phân loại, tái chế, tái sử dụng cho tới xử lý chất thải. Luật Bảo vệ môi trường 2005 cũng đã có những quy định cụ thể đối với việc quản lý từng loại chất thải gồm chất thải rắn thông thường, nước thải, khí thải và chất thải nguy hại.Vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng được quy định tại Điều 43 Luật Bảo vệ môi trường 2005.Thứ hai: Việc xác định trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự trong pháp luật Việt Nam đối với hành vi xuất khẩu, nhập khẩu chất thải bất hợp pháp là phù hợp với quy định của Công ước. Trách nhiệm hành chính áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải, về xuất khẩu, nhập khẩu chất thải được quy định tại Nghị định 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. Trách nhiệm hình sự áp dụng đối với những hành vi vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng của cá nhân được quy định trong Chương 17 BLHS 2000 (Điều 182, 183, 184, 185 BLHS 2000). Thứ ba: Để thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của Công ước Basel, ngoài việc ban hành các văn bản pháp luật về quản lý chất thải, Việt Nam đã bước đầu triển khai đầu tư xây dựng cơ sở vật chất cho hoạt động quản lý chất thải, xây dựng các cơ sở xử lý chất thải, đào tạo cán bộ chuyên môn nghiệp vụ, nghiên cứu khoa học phục vụ cho công tác quản lý chất thải.Thứ tư: Một trong những nghĩa vụ khác mà thành viên của Công ước Basel phải thực hiện là hình thành cơ quan có thẩm quyền để tạo điều kiện cho việc thực hiện Công ước; Hợp tác với các quốc gia thành viên trong hoạt động trao đổi thông tin với Uỷ ban của Công ước và với các quốc gia thành viên khác. Theo đó, Việt Nam đã xác định Cục Môi trường thuộc Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường trước đây nay là Cục Bảo vệ môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm chức năng Cơ quan có thẩm quyền Việt Nam của Công ước Basel và là đầu mối thực hiện Công ước Basel ở Việt Nam. Trong thời gian qua, cơ quan này thường xuyên trao đổi thông tin, văn bản với Ban thư ký Công ước về các lĩnh vực xây dựng các văn bản pháp luật nhằm thực hiện Công ước ví dụ như Nghị định thư về trách nhiệm và bồi thường, Hướng dẫn kỹ thuật về xử lý các chất thải y tế, các Hướng dẫn kỹ thuật xử lý các loại chất thải có nguồn gốc dầu mỏ, chất thải chứa PCB, chất thải là ắc quy, chì, axít, chất thải lốp ô tô, chất thải từ phá dỡ tàu biển.Thứ năm: Hàng năm, trong nguồn ngân sách được cấp, Cục Môi trường trước đây, nay là Cục Bảo vệ môi trường dành một khoản kinh phí cho việc đóng niên liễm Công ước, tham gia các cuộc họp hàng năm của Công ước. Hàng năm Cục Bảo vệ môi trường đều cử cán bộ tham gia các cuộc họp của các nhóm công tác về pháp lý và kỹ thuật của Công ước nhằm tham gia xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và hướng dẫn kỹ thuật, trao đổi chia sẻ thông tin, kinh nghiệm thực hiện Công ước. Việt Nam, thông qua hoạt động của Cơ quan có thẩm quyền Việt Nam đã thực hiện nghiêm túc chế độ thông báo tin tức theo quy định của Công ước [3].2. Mặc dù đã có những thành công nhất định nhưng vì những lý do khác nhau nên hoạt động quản lý chất thải ở Việt Nam vẫn còn những hạn chế cần khắc phục nhằm đáp ứng những đòi hỏi từ việc thực thi Công ước Basel. Cụ thể:Thứ nhất: Việc kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu" chưa chặt chẽ. Tính thiếu chặt chẽ trong hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất được biểu hiện thông qua sự bất cập trong quy định của pháp luật và việc thực hiện không đầy đủ trách nhiệm, thiếu thống nhất của các cơ quan quản lý nhà nước.Điều 43 Luật Bảo vệ môi trường 2005 và Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT ngày 02/4/2004 về việc ban hành Quy định về bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất chưa thể hiện rõ nguyên tắc phòng ngừa trong quá trình kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu. Các văn bản này chỉ quy định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân phải thông báo cho Sở Tài nguyên - Môi trường trước 05 ngày trước khi tiến hành bốc dỡ, vận chuyển phế liệu nhập khẩu về kho, bãi tập kết. Như vậy, hoạt động kiểm soát về môi trường chỉ được thực hiện khi phế liệu (mà bản chất là chất thải) đã được nhập khẩu vào Việt Nam. Pháp luật cũng đã quy định trường hợp phế liệu nhập khẩu không bảo đảm yêu cầu thì phải tái xuất hoặc tiêu huỷ, nhưng trên thực tế khó có thể thực hiện được [4].Hoạt động kiểm soát thực tế cho thấy, các cơ quan quản lý nhà nước chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm cũng như sự phối hợp thích đáng và có hiệu quả trong việc thực thi các quy định của pháp luật [5]. Trường hợp này thường được giải thích là lực lượng mỏng, phương tiện thiếu thốn, dân buôn lậu ngày càng tinh vi...[6] hoặc các cơ quan quản lý nhà nước thường đổ lỗi cho lý do khách quan [7].Thứ hai: Chưa bảo đảm việc thu gom và xử lý chất thải phù hợp với môi trường.Một trong những trách nhiệm của thành viên Công ước Basel là xây dựng những quy định thích hợp để bảo đảm thu gom và xử lý chất thải phù hợp với môi trường. Thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật [8], Việt Nam đã xây dựng cơ sở pháp lý cho việc thực thi nghĩa vụ này. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các quy định này còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế và mục tiêu của Công ước Basel đề ra.Hoạt động thu gom chất thải rắn, kể cả chất thải thông thường và chất thải độc hại nguy hiểm đạt tỉ lệ thấp, từ 20% đến 80% lượng chất thải sản sinh [9].Nguồn tài chính đầu tư cho hoạt động xử lý chất thải còn hạn chế nên tuyệt đại bộ phận những cơ sở xử lý chất thải chưa bảo đảm mục tiêu bảo vệ sức khoẻ con người và môi trường. Việc xử lý chất thải cho đến nay chủ yếu vẫn đổ ở bãi thải lộ thiên không có sự kiểm soát. Tính đến năm 2004 có 34/64 đô thị có dự án đầu tư xây dựng bãi chôn lấp hợp vệ sinh, trong đó 15 đô thị đã được đầu tư xây dựng và 13 bãi chôn lấp đã đi vào hoạt động. Tuy nhiên, các bãi chôn lấp chất thải rắn đều chưa bảo đảm yêu cầu về môi trường, trừ bãi chôn lấp chất thải rắn tại khu liên hợp xử lý chất thải Nam Sơn tại Sóc Sơn - Hà Nội và bãi chôn lấp chất thải rắn tại Kiêu Kỵ - Gia Lâm - Hà Nội đã tuân thủ các yêu cầu về môi trường một cách tương đối. Năng lực xử lý chất thải độc hại nguy hiểm còn thấp[10].3. Để bảo đảm việc thực thi Công ước Basel và bảo vệ môi trường trước những ảnh hưởng của chất thải, chúng ta cần xem xét và thực thi những giải pháp sau:Thứ nhất: Rà soát các quy định hiện hành về quản lý chất thải qua đó phát hiện và sửa đổi những quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không phù hợp với Công ước Basel, ví dụ như: Tính chính xác của khái niệm "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" với khái niệm "chất thải". Cần phải nhận thức rằng, "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" là chất thải và hành vi nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" là hành vi nhập khẩu chất thải và từ đó cần có sự kiểm soát đặc biệt. Các quy định về kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" phải bảo đảm mang tính phòng ngừa cao. Theo đó, hoạt động kiểm soát phải được thực hiện trước khi "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" được đưa vào Việt Nam. Có thể quy định: "Trước khi thực hiện hành vi vận chuyển "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" từ quốc gia xuất khẩu, tổ chức, cá nhân nhập khẩu phải thông báo cho cơ quan quản lý nhà nước về môi trường (Sở Tài nguyên - Môi trường) tại địa phương có cửa khẩu nhập khẩu về số lượng, chất lượng "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" và phải có Biên bản giám định về tính phù hợp với các quy định về bảo vệ môi trường đối với "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" nhập khẩu. Khi có thông báo đồng ý của cơ quan nhà nước về môi trường (Sở Tài nguyên - Môi trường) thì tổ chức cá nhân nhập khẩu mới được thực hiện hành vi vận chuyển. Trong trường hợp này, pháp luật cũng cần có quy định về thời hạn trả lời của Sở Tài nguyên - Môi trường và hậu quả pháp lý khi cơ quan nhà nước vi phạm thời hạn này. Thứ hai: Cần xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm". Theo đó, cần xác định rõ chức năng của từng cơ quan (cơ quan hải quan, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường) trong hoạt động kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm", những nội dung quản lý cần có sự phối hợp giữa các cơ quan, thời gian phải thực hiện và đặc biệt là trách nhiệm pháp lý khi các cơ quan này vi phạm nghĩa vụ phối hợp trong hoạt động quản lý.Thứ ba: Cần có các biện pháp nhằm tăng cường năng lực thực thi pháp luật của cơ quan hải quan trong hoạt động kiểm soát hành vi nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm".Trong điều kiện về cơ sở vật chất, con người như hiện nay, khó có thể ngay một lúc đáp được đầy đủ những điều kiện cho hoạt động kiểm soát trên diện rộng. Do đó, theo chúng tôi, không cho phép nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" qua tất cả các cửa khẩu như hiện nay mà cần xác định một số cửa khẩu cụ thể thực thi nhiệm vụ này. Ví dụ như nhập khẩu qua đường biển thì chỉ được nhập khẩu qua các cảng như Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn...; nhập khẩu qua đường bộ ví dụ như tỉnh An Giang thì chỉ chọn một trong 05 cửa khẩu của tỉnh này. Từ đó, Nhà nước có thể tăng cường năng lực kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" có trọng điểm. Có thể thực hiện mô hình liên ngành trong kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" tại những cửa khẩu này. Các hoạt động nhập khẩu "phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm" qua các cửa khẩu khác có thể bị coi là bất hợp pháp. Mô hình này được thực thi không những nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước mà còn tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình xử lý những hành vi vi phạm pháp luật.Thứ tư: Tăng cường năng lực quản lý chất thải của cơ quan nhà nước và tổ chức, cá nhân.Về phía cơ quan nhà nước, cần tăng mức đầu tư kết hợp với xã hội hoá công tác thu gom và xử lý chất thải nhằm bảo đảm việc quản lý chất thải một cách tốt nhất, đảm bảo mục tiêu 100% chất thải sản sinh được thu gom và xử lý phù hợp với môi trường. Cần có các biện pháp nhằm khuyến khích tổ chức, cá nhân giảm thiểu việc sản sinh chất thải, thu gom triệt để chất thải. Đối với các doanh nghiệp, Nhà nước cần có những chính sách khuyến kích các doanh nghiệp áp dụng phương pháp "sản xuất sạch hơn". Để đạt được các mục tiêu nêu trên, Nhà nước cần tăng cường áp dụng các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường song song với việc áp dụng các biện pháp hành chính.Có thể đánh giá rằng, thông qua việc tham gia ký kết và thực thi Công ước Basel, hoạt động quản lý chất thải của Việt Nam đã có những thành công nhất định. Đó là, chúng ta đã có một hệ thống pháp luật về quản lý chất thải và hoạt động quản lý chất thải từng bước được cải thiện. Tuy nhiên, do điều kiện về kinh tế, xã hội, quản lý..., hoạt động quản lý chất thải của Việt Nam còn chưa đáp ứng được đầy đủ những yêu cầu của Công ước Basel và yêu cầu bảo vệ môi trường trước những ảnh hưởng của chất thải. Để đáp ứng những yêu cầu này, Nhà nước cần phải tăng cường hơn nữa năng lực về thể chế, quản lý, tài chính... cho công tác quản lý chất thải./.==================================CHÚ THÍCH[1] Thông qua năm 1989, có hiệu lực từ ngày 5/5/1992[2] Xem Nguyễn Văn Phương, Chất thải và quy định quản lý chất thải, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, số 4/2003[3] Cục Môi trường, Bộ Khoa học công nghệ và Môi trường, Báo cáo tổng hợp Đề tài khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu tổng quan các điều ước quốc tế về môi trường mà Việt Nam ký kết, tham gia và tổ chức thực hiện, Hà Nội tháng 12/2002, tr 60, 61[4] Bộ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường Mai Ái Trực: "Truy tận cùng, xử lý thật nghiêm...”, Báo Tiền phong, số 149, ngày 27/7/2004; Nhập khẩu phế liệu nhựa: doanh nghiệp lợi, môi trường hại? - Báo Công nghiệp Việt Nam, số 31 (424) ngày 5/8/2004, tr 5[5] Cục Môi trường, Bộ Khoa học công nghệ và Môi trường , Tlđd, tr. 74[6] Rác ngoại tràn ngập, vì sao? - Tuổi trẻ Online, ngày 3/8/2004[7] Rác ngoại, một mình hải quan làm không xuể, Báo Tuổi trẻ, số 175, ngày 29/7/2004; Trách nhiệm thuộc về ai? - Báo Tuổi trẻ, số 176, ngày 30/7/2004[8] Luật Bảo vệ môi trường 2005; Thông tư số 1590/1997/TTLT-BKHCNMT-BXD ngày 3/4/1997 về các biện pháp cấp bách trong quản lý chất thải rắn ở các đô thị và khu công nghiệp, Quyết định 152/1999/QĐ - TTg ngày 10/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược quản lý chất thải rắn tại các đô thị và khu công nghiệp, Quy chế quản lý chất thải nguy hại ban hành kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg ngày 16/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ, Quy chế quản lý chất thải y tế ban hành kèm theo Quyết định 2575/1999/QĐ-BYT ngày 27/8/1999[9] Cục Môi trường, Bộ Khoa học công nghệ và Môi trường, Tlđd, tr 38, 39[10] Cục Môi trường, Bộ Khoa học công nghệ và Môi trường, Tlđd, tr 41