Xây dựng văn bản pháp luật điều kiện tính khả thi của văn bản pháp luật thực

ĐẶT VẤN ĐỀ: Văn bản pháp luật là phương tiện chủ yếu, có tác động trực tiếp và sâu sắc đến hiệu lực quản lý của nhà nước. Bên cạnh những mặt những đạt được thì hoạt động này cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần bàn luận. Chúng ta cũng tìm hiểu các điều kiện tính khả thi của văn bản pháp luật thực, tìm ra những điểm còn tồn tại đểtừ đó có những giải pháp hữu hiệu trong việc nâng cao hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản pháp luật. B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ: Tính khả thi, theo Từ điển Tiếng Việt thì “khả thi” có nghĩa là có khả năng thực hiện, phương án khả thi. Theo đó, sự khả thi của một văn bản pháp luật được hiểu là văn bản đó có khả năng thực hiện trên thực tế hay không. Đây cũng chính là mục đích cao nhất mà nhà soạn thảo văn bản pháp luật hướng tới, đưa văn bản vào thực tế đời sống, thực chất cũng là tìm “đất sống” cho văn bản, làm cho văn bản pháp luật trở thành một thực thể sinh động. Tuy nhiên, hiện nay nhiều văn bản pháp luật còn chưa đáp ứng được tính khả thi, điều này xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau. NGUYÊN NHÂN THIẾU TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN PHÁP LUẬT. Một là, quy định của Luật Ban hành văn bản pháp luật về việc lấy ý kiến đối với văn bản luật chưa được thực hiện nghiêm túc. Điều 35 Luật ban hành văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; tương tự, Điều 62 quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định. Những quy định nêu trên đã được thực hiện tốt trong những ngày đầu Luật Ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực. Nhưng đến nay, việc lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, đã không được coi trọng hoặc chỉ thực hiện một cách hình thức. Hai là, ban soạn thảo các văn bản pháp luật đã không hoặc ít chú ý tới việc tổng kết tình hình thực tiễn, đánh giá tác động (cả mặt tích cực và tiêu cực) của văn bản khi áp dụng vào cuộc sống. Chính vì vậy, văn bản vừa ban hành, thậm chí là chưa có hiệu lực, đã phát sinh những điều không hợp lý cần chỉnh sửa. Ba là, bao trùm lên mọi nguyên nhân là ở chỗ, cán bộ, công chức nhà nước, cho đến nay, vẫn đặt mình vào vị trí của người kiểm tra, giám sát đối với mọi hoạt động của công dân và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Vì vậy, họ không thực sự lắng nghe dân mà luôn luôn áp đặt ý chí chủ quan của mình (hoặc của một nhóm lợi ích nào đó) vào văn bản pháp luật. Tình trạng này chỉ có thể khắc phục triệt để khi Nhà nước trở thành người cung cấp cho nhân dân và cộng đồng doanh nghiệp những dịch vụ công tốt nhất. CÁC ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN PHÁP LUẬT. Xuất phát từ những nguyên nhân trên, những điều kiện đảm bảo tính khả thi cho văn bản pháp luật được thể hiện như sau : Tính khả thi thể hiện ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế - xã hội, phù hợp với truyền thống đạo đức. Trong văn bản pháp luật, tính khả thi thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại. Sự phù hợp này thể hiện rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Nếu văn bản phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra trong thực tiễn, chứa đựng những nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý của nhà nước sẽ tạo ra những “đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế - xã hội, góp phần tạo điều kiện cho kinh tế phát triển. Trường hợp văn bản không phù hợp, không phản ánh đầy đủ các hướng vận động của đời sống xã hội, với những quy định quá cao hoặc lỗi thời, sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội, là nguyên nhân giảm sút hiệu quả của quản lý nhà nước. Do vậy, yêu cầu đặt ra là văn bản pháp luật vừa phải phản ánh được những quy luật chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được những quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn, từng lĩnh vực. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý, điều hành mọi hoạt động của đất nước là một trong những chức năng, nhiệm vụ của bộ máy quản lý. Tuy nhiên, không phải những người có quyền ban hành văn bản muốn ký văn bản thế nào cũng được mà phải theo những quy định của pháp luật. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm2008, các văn bản quy phạm pháp luật trước khi được ban hành cần được thẩm định nghiêm túc và khách quan. Một trong những nội dung quan trọng phải được thẩm định quy định tại Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành văn bản pháp luật là “Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện”. Quy định nêu trên là hợp lý và cần thiết để những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống. Sẽ là vô nghĩa và gây ra những tốn kém không cần thiết cả về thời gian và tiền bạc khi một văn bản quy phạm pháp luật được dự thảo, hội thảo, nghiên cứu, ban hành nhưng xa rời thực tế hoặc tạo ra những tác động ngược và các đối tượng thực thi không thể thi hành. Quy định của pháp luật và ý nghĩa của việc đảm bảo tính khả thi của văn bản là đã rõ và về mặt lý thuyết không có ai phản đối. Tiếc thay, hiện nay đã và đang xuất hiện khá nhiều văn bản không có tính khả thi hoặc tính khả thi rất thấp. Trước hết, phải kể đến một số nghị định của Chính phủ, bao gồm cả những văn bản đã được ban hành và những văn bản đang là dự thảo. Xuất hiện nhiều quy định xa rời thực tế hơn cả là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP ngày 2-4-2010 của Chính phủ “Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ”.Trong nghị định này, ít nhất cũng có ba điều xa thực tế, đó là: quy định xử phạt vi phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ; quy định xử phạt những người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu và không có trang phục do cấp tỉnh quy định để phân biệt với những người tham gia giao thông khác; quy định xử phạt với những lái xe vận chuyển container không có bằng FC. Đại diện CSGT Công an thành phố Hà Nội cho biết, “đối với những người đi bộ, đặc biệt là những người không mang theo giấy tờ tùy thân, tiền thì biết phạt bằng cách nào. Mà dù có mang theo giấy tờ hoặc tiền mà họ không tự giác nộp phạt thì CSGT cũng... bó tay, không thể khám người hoặc tạm giữ người vi phạm...”. Chính vì lý do này mà dường như từ ngày Nghị Định 34 có hiệu lực, chưa có người đi bộ nào bị phạt vi phạm Luật Giao thông. Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14-5-2010 “Quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ” cũng bao gồm không ít nội dung chưa rõ ràng. Vì vậy, Bộ Tài chính cũng đang rất vướng khi phải ban hành ngay một thông tư hướng dẫn. Quan trọng hơn, Nghị định 51/2010/NĐ - CP đã chuyển từ cực này sang cực kia trong việc quản lý tạo lập và sử dụng hóa đơn. Các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, sử dụng ít hóa đơn sẽ gặp khó khăn khi không được cơ quan thuế bán hóa đơn cho mà phải đặt in hóa đơn. Dự thảo nghị định mới thay thế Nghị định số 59/2006/NĐ-CP ngày 12-6-2006 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện cũng đã được hoàn thành và đang gặp phải những phản ứng gay gắt của cộng đồng doanh nghiệp, giới luật sư, luật gia và các nhà nghiên cứu. Bởi lẽ, danh mục hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện đã được kéo dài hơn trước nhiều lần. Với Nghị định mới, tư tưởng “không quản được thì cấm” vẫn ngự trị trong công tác quản lý. Bên cạnh đó, văn bản pháp luật cũng không có tính khả thi khi nội dung văn bản không phù hợp với truyền thống đạo đức, thuần phong mỹ tục của dân tộc. Đây chính là sự không phù hợp giữa pháp luật với đạo đức. Pháp luật là công cụ hữu hiệu để nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội nhưng pháp luật lại không phải là yếu tố duy nhất để điều chỉnh xã hội. Các quy phạm xã hội khác như đạo đức, tôn giáo…cũng có vai trò quan trọng để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Do vậy, để đảm bảo tính khả thi cho văn bản pháp luật, trong quá trình ban hành cũng như tổ chức thực hiện văn bản, các chủ thể có thẩm quyền cần dung hòa mối quan hệ giữa pháp luật với các yếu tố nói trên. Nhưng trên thực tế không phải khi nào chủ thể ban hành văn bản pháp luật cũng thực hiện có hiệu quả yêu cầu này. Vì thế, văn bản pháp luật có nội dung không phù hợp với phong tục truyền thống, đạo đức tốt đẹp của dân tộc cũng dễ dàng xảy ra và làm mất tính khả thi của văn bản đó. Văn bản pháp luật phải có các quy định, các mệnh lệnh chi tiết cụ thể để có thể dễ dàng thực hiện trong thực tế. Văn bản pháp luật phải có các quy định, các mệnh lệnh chi tiết, cụ thể để dễ dàng triển khai thực hiện trong thực tiễn, phù hợp với khả năng của các cơ quan có trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện văn bản và phù hợp với nhận thức pháp luật của đối tượng có liên quan. Đồng thời, yêu cầu này cũng cần tạo ra sự kịp thời, đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động ban hành văn bản và tổ chức thực hiện văn bản. Tính mệnh lệnh trong văn bản pháp luật phải được thể hiện một cách rõ ràng, như thế các chủ thể mới có thể năm bắt và thực hiện một cách nghiêm túc, thí dụ như văn bản pháp luật có nội dung thông báo về việc cưỡng chế hành chính thì các mệnh lệnh đưa ra phải rõ ràng, thể hiện trong quyết định cưỡng chế thi hành. Trong thực tế, nhiều khi công tác này bị xem nhẹ, một số cơ quan soạn thảo dùng những “lối đi tắt” như tổ chức hội nghị tổng kết thực tiễn, thậm chí, nếu không tổ chức hội nghị thì chỉ gửi công văn yêu cầu các cơ quan hữu quan hoặc các địa phương báo cáo tình hình, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Ở cấp cơ sở, do gấp gáp về thời gian hoặc những nguyên nhân khác, một số báo cáo được lập khá vội vàng và hình thức. Một văn bản được soạn thảo trên những báo cáo này sẽ không cụ thể và sát hợp với tình hình thực tiễn, không phản ánh đầy đủ nhu cầu và mong muốn của dân chúng.  Ngay cả khi có những báo cáo tốt, nhưng báo cáo đó được lập từ phía các cơ quan quản lý thì cũng khó tránh khỏi tình trạng văn bản pháp luật được ban hành đưa ra những quy tắc chỉ có lợi cho cơ quan quản lý. Đó mới chỉ là quan điểm của bộ, ngành với tư cách là nhà quản lý. Vì vậy, khâu khảo sát thực tiễn phải đảm bảo tính toàn diện và chính xác. Các kết quả thu được không được phép là hình thức, các thông tin phải nhiều chiều, từ phía các nhà quản lý và những người bị quản lý. Một văn bản pháp luật khi được ban hành phải kết hợp hài hoà quan điểm, lợi ích của tất cả các nhóm đối tượng bị quản lý trong xã hội và thuận lợi cho việc quản lý. Những giải pháp “thấu tình đạt lý” này sẽ giúp thoả mãn các yêu cầu thực thi pháp luật. Việc khảo sát nên được làm song song với việc lấy thông tin thực tiễn từ các nhà quản lý, tổ chức các hội thảo, hội nghị, lấy ý kiến từ các cơ quan hữu quan. Ngoài ra, cơ quan soạn thảo cần tổ chức lấy ý kiến từ các nhóm dân chúng có liên quan, đặc biệt là cần tổ chức các cuộc điều tra thực tế, có mục tiêu, đi sâu vào các nhóm đối tượng là dân cư. Khi khảo sát thực tế, hoàn toàn có thể sử dụng các hình thức như thuê khoán chuyên gia hoặc các tổ chức có kinh nghiệm thực hiện.  Tính khả thi của văn bản pháp luật thể hiện ở sự đảm bảo được các yêu cầu về kĩ thuật pháp lý. Kĩ thuật pháp lý được xem xét trên góc độ khoa học pháp lý thông qua việc sử dụng ngôn ngữ, xây dựng kết cấu văn bản, bố cục logic chặt chẽ, các thuật ngữ pháp lý được sử dụng một cách chính xác, một nghĩa; cách diễn đạt trình bày nội dung văn bản phải cô đọng, khoa học, dể hiểu, phù hợp với nhận thức của đông đảo các tầng lớp nhân dân để tạo ra sự thuận lợi trong việc thực hiện văn bản trên thực tế. Kỹ thuật pháp lý là yếu tố có vai trò khá quan trọng, ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản pháp luật. Sự không đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật thể hiện trên phương diện này thể hiện qua một số điểm như: nội dung không đủ để hoàn thiện chủ đề của văn bản; nội dung không tập trung, thống nhất (tản mạn, vụn vặt ); nội dung không rõ ràng, thiếu mạch lạc, thiếu tính chính xác; việc phân chia, sắp xếp nội dung văn bản không đảm bảo tính loogic chặt chẽ; sử dụng ngôn ngữ không chuẩn mực. Điều này xảy ra khá phổ biến, không chỉ có văn bản ở địa phương mà văn bản của một số Bộ, ngành Trung ương cũng chưa đạt được yêu cầu này. Sự không đảm bảo được các yêu cầu về kỹ thuật pháp lý khiến cho văn bản pháp luật ban hành ra các đối tượng khó tiếp thu, các chủ thể ban hành cũng khó áp dụng các biện pháp để truyền đạt. Ngoài ra, văn bản pháp luật còn phải đảm bảo sự thu thập thông tin nhiều chiều, phong phú, phản ánh đầy đủ tình trạng xã hội và xác định những vấn đề còn bất cập trong xã hội, các nguyên nhân nảy sinh chúng, từ đó đề xuất các giải pháp để thiết kế nên quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quá trình xử lý thông tin khó tránh khỏi một số yếu tố chi phối khiến dự thảo không thể hiện được đầy đủ các mặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc dưới những góc nhìn chủ quan, vì lợi ích cục bộ. Điều này đòi hỏi cần có những kỹ thuật cần thiết trong phân tích thông tin. Trước khi soạn thảo văn bản pháp luật, nhà soạn thảo cần có một báo cáo nghiên cứu chi tiết. Báo cáo nhằm đảm bảo cho việc soạn thảo đã dựa trên các dữ liệu của thực tiễn, tránh tình trạng cán bộ soạn thảo làm việc chỉ dựa vào kinh nghiệm và kiến thức bản thân mà không chú trọng cơ sở thực tiễn. Mặt khác, thông qua báo cáo này, cơ quan thẩm tra và cơ quan soạn thảo có căn cứ để đánh giá sự cần thiết và tính hợp lý của một dự thảo văn bản pháp luật. Nội dung chính của báo cáo là: nêu vấn đề cần giải quyết (mô tả kỹ các hành vi của các chủ thể), nguyên nhân dẫn đến các hành vi xấu của các chủ thể và đề xuất giải pháp để loại trừ các hành vi đó. Trong các thao tác nói trên, người soạn thảo phải lý giải các hành vi xấu của chủ thể, nguyên nhân dẫn đến chúng... bằng những sự kiện thực tế mà quá trình khảo sát thu thập được. Điều này cho phép dự thảo văn bản pháp luật phản ánh đúng thực tại, điều chỉnh đúng vấn đề nổi bật trong thực tiễn với các giải pháp hợp lý. Hiện nay, chúng ta chưa có cơ chế phản biện khoa học cho một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật - một cơ chế có thể đánh giá dự thảo từ khía cạnh hợp pháp cũng như hợp lý, từ góc độ lợi ích của người quản lý cũng như người bị quản lý. Nên chăng, cần có cơ chế phản biện khách quan cho mỗi dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Cơ chế này được thực hiện theo kiểu đấu thầu bởi/hoặc các tổ chức nghiên cứu khoa học, hoặc cơ quan nghiên cứu độc lập, các trường đại học… và cách thức tổ chức có thể không sắp xếp trước để giảm đi sự lệ thuộc hoặc ảnh hưởng có thể có từ phía cơ quan soạn thảo. Trong thực tiễn, tiếng nói từ phía bên ngoài có thể ảnh hưởng ít nhiều đến một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đã có và đã chỉ ra rằng, sẽ hiệu quả hơn nhiều nếu chúng ta chấp nhận và quy định cơ chế phản biện này trong xây dựng pháp luật. Văn bản pháp luật phải đảm bảo được năng lực và tính chịu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản . Cuối cùng, để có một văn bản pháp luật có tính khả thi, phải đề cao năng lực và tính chịu trách nhiệm của cơ quan, cá nhân soạn thảo. Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật đều có thể cho ra những văn bản thiếu tính khả thi. Pháp luật hiện hành đã có quy định về trách nhiệm của đơn vị soạn thảo văn bản pháp luật. Tuy nhiên, chất lượng của công tác soạn thảo vẫn chưa cao một phần vì pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và chế độ chịu trách nhiệm của các chủ thể trong soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật cũng như các chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm hoạt động này . Trong thực tiễn, các chuyên viên - chủ thể chính của quy trình soạn thảo văn bản pháp luật, bên cạnh công việc soạn thảo văn bản pháp luật còn phải thực hiện khá nhiều công việc khác của bộ, ngành. Các công việc đó thường dễ dàng định lượng hơn với những lợi ích vật chất cũng có thể cao hơn nên có trường hợp, họ dành cho các công việc đó sự quan tâm nhiều hơn. Vì vậy, cần thiết phải có chế độ đãi ngộ hợp lý và lượng hoá, đồng thời xác định trách nhiệm cụ thể cho các chuyên viên trong công tác soạn thảo văn bản pháp luật - một hoạt động có tầm ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội. KẾT LUẬN: Như vậy, để đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật phải áp dụng tổng hợp nhiều biện pháp. Mỗi biện pháp này cũng đồng thời phải đảm bảo được yêu cầu thực tế, có như vậy thì mới đảm bảo cho văn bản pháp luật không xa rời cuộc sống. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Công an nhân dân, 2009; 2. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; 3. Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực của VBPL - Một số vấn đề lí luận và thực tiễn, NXB Chính trị QG, 2005; 4. Một số trang web về nội dung liên quan. MỤC LỤC