Báo cáo Rà soát, đánh giá VBQPPL trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học

h tại Mục 3 Chương 5 Luật ĐDSH 2008 có nội dung hẹp hơn, đó là chỉ đề cập đến những rủi ro mà sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của chúng gây ra đối với môi trường và ĐDSH mà không xem xét ảnh hưởng của chúng gây ra đối với sức khoẻ của con người. Điều này góp phần hạn chế sự phức tạp trong việc phân công trách nhiệm quản lý rủi ro sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen giữa các bộ ngành, đặc biệt là giữa Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Y tế. Như vậy, các quy định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH 2008 cũng chỉ tập trung vào những nội dung liên quan đến ảnh hưởng của sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen gây ra đối với ĐDSH.4. Luật Đa dạng sinh học đã nội luật hóa các điều ước quốc tế liên quan đến Đa dạng sinh học mà Việt Nam đã ký kết hoặc là thành viên (đặc biệt là Công ước quốc tế về Đa dạng sinh học năm 1994)Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH như: Công ước Liên hợp quốc về đa dạng sinh học (UNCBD), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, đặc biệt như là nơi cư trú của các loài chim nước (RAMSAR), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật bị đe dọa tuyệt chủng (CITES), Nghị định thư về an toàn sinh học (CARTAGENA),… Hiện nay, nhiều cam kết quốc tế đã được nội luật hóa trong Luật ĐDSH năm 2008. Có thể thấy rằng những nội dung nội luật hóa quan trọng nhất là các nội dung trong Công ước của Liên hợp quốc về ĐDSH, cụ thể như sau[9]:Thứ nhất, Quy định rõ và đầy đủ về nội dung và trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp cả nước và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; mục tiêu và tiêu chí chủ yếu để phân cấp và thành lập khu bảo tồn; trình tự, thủ tục lập, thẩm định dự án và quyết định thành lập khu bảo tồn; chế độ quản lý và bảo vệ, các chính sách đầu tư đối với các phân khu chức năng và vùng đệm; trách nhiệm và quyền lợi của các bên liên quan, đặc biệt là đối với cộng đồng dân cư sinh sống trong và xung quanh các khu bảo tồn. Khu bảo tồn được phân thành 4 loại, bao gồm vườn quốc gia; khu dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài - sinh cảnh; và khu bảo vệ cảnh quan. Căn cứ vào mức độ ĐDSH, giá trị ĐDSH, quy mô diện tích, khu bảo tồn được phân thành khu bảo tồn cấp quốc gia và cấp tỉnh để có chính sách quản lý, đầu tư phù hợp. Ngoài ra, Luật quy định về điều tra, đánh giá và xác lập chế độ phát triển bền vững đối với các hệ sinh thái tự nhiên trên biển, các vùng đất ngập nước tự nhiên, vùng núi đá vôi, vùng đất chưa sử dụng nhằm phục hồi và bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên, môi trường sống tự nhiên.Thứ hai, Quy định rõ và đầy đủ về bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật, bao gồm bảo vệ loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và phát triển bền vững các loài sinh vật. Căn cứ vào tiêu chí, các loài hoang dã có giá trị đang bị đe dọa tuyệt chủng hoặc nguy cấp ở mức cao được đưa vào Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và có chế độ quản lý, bảo vệ. Khu vực có loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ sinh sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa được điều tra, đánh giá để lập dự án thành lập khu bảo tồn. Quản lý và cơ chế, chính sách, thành lập cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học nhằm mục đích nuôi, trồng loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; cứu hộ loài hoang dã; và lưu giữ giống cây trồng, vật nuôi, vi sinh vật và nấm đặc hữu, nguy cấp, quý, hiếm có giá trị. Ngoài ra, Luật còn quy định cụ thể về việc khai thác các loài hoang dã; nuôi, trồng; trao đổi, xuất khẩu, nhập khẩu, mua, bán, tặng cho, lưu giữ, vận chuyển; cứu hộ loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; bảo vệ cây trồng và vật nuôi đặc hữu hoặc có giá trị đang bị đe dọa tuyệt chủng; bảo vệ loài vi sinh vật và nấm đặc hữu hoặc có giá trị.Thứ ba, Quy định về trách nhiệm quản lý nguồn gen và quản lý các hoạt động liên quan đến nguồn gen, việc lưu giữ và bảo quản lâu dài mẫu vật di truyền của các nguồn gen có giá trị, phát triển các ngân hàng gen, quản lý thống nhất thông tin và cơ sở dữ liệu về nguồn gen. Quy định rõ về trình tự, thủ tục hợp đồng, cấp phép tiếp cận nguồn gen. Đặc biệt là quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được cấp phép tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, đăng ký sở hữu đối với nguồn gen và tri thức truyền thống về nguồn gen.Thứ tư, Quy định về trách nhiệm quản lý rủi ro; lập, thẩm định báo cáo đánh giá rủi ro, cấp giấy chứng nhận an toàn; công khai thông tin về mức độ rủi ro và các biện pháp quản lý rủi ro do sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen gây ra đối với ĐDSH; và quản lý cơ sở dữ liệu về sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen liên quan đến ĐDSH.Thứ năm, Quy định rõ về trách nhiệm tổ chức điều tra, lập, thẩm định và ban hành Danh mục loài ngoại lai xâm hại. Kiểm soát việc nhập khẩu, lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại và việc nuôi trồng loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại và công khai thông tin về loài ngoại lai xâm hại.Việc xác định vị trí địa lý, giới hạn và biện pháp tổ chức quản lý, bảo vệ hành lang ĐDSH; và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH là biện pháp, công cụ hiệu quả mới nhằm bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, được quy định trong Luật là những đóng góp quan trọng của Luật ĐDSH, vì đây là hai vấn đề hoàn toàn mới không những đối với Việt Nam mà cả các nước trong khu vực và thế giới.Luật ĐDSH đã quy định thống nhất các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo hoặc bất cập trong công tác quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH. Quy định rõ trách nhiệm của các bên liên quan đến ĐDSH. Ngoài ra, Luật ĐDSH còn nội luật hóa các nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Đây là những nét mới và là những đóng góp lớn của Luật ĐDSH. Vì vậy, có thể nói các nội dung chủ yếu của Công ước ĐDSH đã được nội luật hoá đầy đủ, toàn diện trong Luật ĐDSH của Việt Nam.5. Pháp luật về Đa dạng sinh học hiện nay còn một số thiếu sót, chưa hoàn thiện5.1. Thiếu các quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường[10]Thuế là khoản đóng góp của các thể nhân và pháp nhân theo luật định nhằm đáp ứng yêu cầu chi tiêu của Nhà nước. Như vậy trường hợp này thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ có xu hướng tăng thêm thu nhập cho Ngân sách quốc gia. Bên cạnh đó, thuế sử dụng các thành phần môi trường còn có mục đích giảm tốc độ khai thác lãng phí tài nguyên thiên nhiên, sử dụng tài nguyên một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đặc biệt là tài nguyên thiên nhiên không tái tạo. Thuế sử dụng các thành phần môi trường bao gồm: thuế sử dụng đất, thuế rừng, thuế thu năng lượng... đó là các loại thuế dùng để điều tiết thu nhập của những hoạt động khai thác tài nguyên, các thành phần môi trường. Từ trước đến nay, tình trạng khai thác bừa bãi, sử dụng lãng phí tài nguyên thiên nhiên rất phổ biến dẫn đến các nguy cơ cạn kiệt tài nguyên tài nguyên và suy thoái môi trường. Trước thực tế trên, việc phát triển và cải tiến các loại thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ đóng góp vai trò cốt yếu như một công cụ kinh tế hạn chế những nhu cầu không quan trọng và xác định mức tối đa khi sử dụng và khai thác các tài nguyên thiên nhiên, từ đó có cơ chế quản lý, điều chỉnh các hoạt động kỹ thuật tài nguyên thiên nhiên trong khả năng tái tạo, đảm bảo và khuyến khích những hoạt động hướng đến mục tiêu phát triển bền vững. Qua phân tích ở trên, có thể thấy được yêu cần thiết của việc ban hành một đạo luật quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường trong mối tương quan với vấn đề bảo tồn ĐDSH. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ Tài chính soạn thảo Luật Thuế bảo vệ môi trường, dự kiến sẽ trình Quốc hội khóa XII thông qua vào kỳ họp thứ 8.5.2. Thiếu quy định về chế tài đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường làm ảnh hưởng đến đa dạng sinh họcChẳng hạn, pháp luật đất đai hiện nay tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh thì chưa được quy định. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm khả năng sản xuất của đất nông nghiệp, mà chưa có các quy định về sử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm... khi sử dụng các loại đất khác.5.3. Một số hạn chế khác của Luật Đa dạng sinh học năm 2008Ngoài các hạn chế về mặt nội dung quy định trong tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành như đã phân tích ở các phần trên, Luật ĐDSH năm 2008 còn tồn tại một số hạn chế về mặt kỹ thuật xây dựng luật như sau:Thứ nhất, một số quy định còn trong Luật ĐDSH năm 2008 còn chưa rõ ràng, chưa cụ thể (ví dụ như mục 3 chương II – phần kiểm soát các loài ngoại lại xâm hại). Bên cạnh đó, các điều khoản giao Chính phủ quy định còn khá nhiều (ví dụ như khoản 2 điều 27, khoản 2 điều 30,…) sẽ làm cho Luật còn chung chung, khó áp dụng trong thực tế.Thứ hai, các quy định về dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH, bồi thường thiệt hại về ĐDSH còn sơ sài, chung chung, chưa rõ ràng. Các điều luật đưa ra mới chỉ gợi mở vấn đề chứ chưa đi vào nội dung chính của vấn đề, còn phụ thuộc vào “sự hướng dẫn chi tiết” của Chính phủ.Thứ ba, hiện nay chưa có các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH.Đây có thể xem là một trong những yếu tố làm cho luật ĐDSH sẽ phải mất một thời gian nữa mới thực sự đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, những văn bản hướng dẫn này cũng đang ở trong quá trình xây dựng. Thực hiện Quyết định số 95/QĐ-BTNMT ngày 20 tháng 1 năm 2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc phê duyệt Chương trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2009 thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường được giao nhiệm vụ soạn thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH. Triển khai nhiệm vụ được giao, Viện phối hợp với Vụ Pháp chế của Bộ thành lập Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập, bao gồm các đại diện của các bộ, cơ quan có liên quan và một số nhà khoa học đầu ngành trong lĩnh vực đa dạng sinh học; tổ chức hội thảo, tham vấn ý kiến các bên liên quan và nhận được ý kiến đóng góp bằng văn bản của 18 Bộ, cơ quan ngang bộ và 35 tỉnh, thành phố; ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Tiếp thu các ý kiến đóng góp, dự thảo Nghị định đã được chỉnh sửa và hoàn thiện nhiều lần. Ngày 30 tháng 6 năm 2009, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ký trình Chính phủ dự thảo Nghị định để Chính phủ xem xét và phê duyệt[11].Thứ tư, Về các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (Access to genetic resources and Benefit Sharing) từ việc tiếp cận nguồn gen. Vấn đề này được quy định tại mục 1, chương 5 của Luật ĐDSH (từ điều 55 đến điều 61) và một số điều khoản tại mục 2 cùng chương 5 đã thể hiện tương đối đấy đủ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế[12]: nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia tối cao, vĩnh viễn đối với nguồn gen và trách nhiệm quốc gia giữ gìn và bảo tồn nguồn gen trên lãnh thổ nước mình và sử dụng bền vững; nguyên tắc đồng ý thông báo trước và cùng thỏa thuận; nguyên tắc chia sẻ công bằng và hợp lý nguồn gen. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu căn cứ vào điều 55, 56, và 61 của Luật ĐDSH thì khó có căn cứ để chia sẻ lợi ích cho cộng đồng ở các vùng đệm của các khu bảo tồn, trong khi cộng đồng là đối tượng cần được ưu tiên chia sẻ lợi ích để khuyến khích họ tham gia bảo tồn theo cách tiếp cận bảo tồn dựa trên cộng đồng[13]. Ngoài ra luật cũng chưa đề cập đến các vấn đề căn bản như: hình thức chia sẻ, tỷ lệ phân chia lợi ích giữa các bên, thẩm định và xác định giá trị của nguồn gen làm căn cứ phân chia lợi ích, các quy định về thỏa thuận chuyển giao công nghệ bản quyền và sáng chế,… Bên cạnh đó, luật cũng chưa định rõ cơ quan nào được phép tiếp nhận và cấp phép tiếp cận nguồn gen,…Thứ năm, so với các Luật Thuỷ sản năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và Luật BVMT 2005, trong Luật ĐDSH 2008 không có các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về ĐDSH[14] (cho dù đó là các quy định dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác). Điều này sẽ làm cho luật khó thực thi và thiếu đi tính răn đe.5.4. Thiếu các văn bản pháp luật liên ngành điều tiết hoạt động bảo tồn Đa dạng sinh họcHiện nay, vấn đề bảo tồn và phát triển ĐDSH đã được thống nhất trong một hành lang pháp lý chung là Luật ĐDSH năm 2008. Bên cạnh đó, vẫn có các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh vấn đề này, ví dụ như Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản 2003,… và trong mối tương quan với các văn bản này, Luật ĐDSH được xem là luật chung. Tuy nhiên, một điều có thể nhận thấy là hiện nay Việt Nam vẫn còn thiếu các văn bản pháp luật liên ngành (giữa các Bộ, ngành) để điều chỉnh cơ chế phối hợp trong hoạt động bảo tồn ĐDSH. Đây là một thiếu sót khá lớn bởi Luật ĐDSH chi là luật chung, còn việc điều chỉnh cụ thể lại là các văn bản chuyên ngành, do đó, việc thiếu sót những văn bản liên ngành sẽ gây ra khó khăn trong sự kết hợp giữa các ngành trong hoạt động này. Điều này sẽ dẫn đến một hậu quả là hiệu quả của hoạt động bảo tồn ĐDSH không đạt được như ý muốn, tách riêng, nhỏ lẻ giữa các ngành, thiếu tính gắn kết và đồng bộ,… Hơn nữa, ĐDSH là một đối tượng đặc biệt, cần có sự phối hợp giữa các ngành, các thành phần của xã hội thì mới mong có được kết quả bảo tồn và phát triển như mong muốn.5.5. Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản luật về tài nguyên có chung đối tượng điều chỉnh là các quan hệ có liên quan trực tiếp đến việc bảo vệ các nguồn tài nguyên trong đó có nguồn gen, loài sinh vật và hệ sinh thái nên không tránh khỏi sự trùng lặpLấy ví dụ Luật Bảo vệ môi trường và Luật Bảo vệ và Phát triển rừng[15]Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có chung đối tượng điều chỉnh là các quan hệ có liên quan trực tiếp đến việc bảo vệ tài nguyên rừng (bao gồm các loài động vật rừng, thực vật rừng), tuy nhiên hai đạo luật này lại có 2 cách tiếp cận khác nhau. Cụ thể:- Luật Bảo vệ và Phát triển rừng chủ yếu đề cập đến các quyền và lợi ích về tài sản của chủ rừng, nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong việc phòng chống cháy rừng, phòng chống sâu bệnh, phòng ngừa hành vi gây hại rừng.- Luật Bảo vệ môi trường đề cập sâu hơn đến khía cạnh bảo vệ tính ĐDSH của nguồn tài nguyên, quan tâm nhiều hơn đến việc bảo tồn các nguồn gen, giống, loài, đặc biệt là thực vật rừng, động vật rừng hoang dã, quý hiếm và các hệ sinh thái đặc thù.Chính vì vậy, có khá nhiều quy định trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng và Luật Bảo vệ môi trường có nội dung trùng lặp với nhau. Chẳng hạn, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng quy định trách nhiệm phòng chống các hành vi gây thiệt hại đến rừng, như nghiêm cấm mọi hành vi phá rừng, đốt rừng, lấn chiếm rừng, khai thác, mua bán, vận chuyển lâm sản, săn bắt động vật rừng, chăn thả gia súc vào rừng trái quy định của pháp luật; phòng cháy, chữa cháy rừng... Luật Bảo vệ môi trường cũng có các quy định về nghiêm cấm đốt phá rừng; nghiêm cấm khai thác, kinh doanh các loại thực vật, động vật quý hiếm. Tuy nhiên, vì cách tiếp cận khác nhau nên cùng là quy định về xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm về khai thác, kinh doanh động thực vật quý hiếm thuộc danh mục quý hiếm, song mức xử phạt lại khác nhau.Bên cạnh đó, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản còn có các quy định chưa thống nhất, thậm chí còn khác nhau, ngay cả việc sử dụng các thuật ngữ cơ bản cũng khác nhau,... 6. Về tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật Đa dạng sinh học tại Việt Nam hiện nayNhìn chung, các chính sách, các quy hoạch cũng như chiến lược về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH của Nhà nước ta đã được công khai, minh thị qua các phương tiện truyền thông cũng như công báo. Bên cạnh đó, về mặt nội dung của các quy phạm pháp luật, một số vấn đề như quy hoạch hệ sinh thái tự nhiên, quy hoạch bảo tồn thiên nhiên,… đã được quy định khá rõ ràng, xác định được các nội dung quan trọng nên có khả năng thực thi một cách minh bạch. Tuy nhiên, về mặt thực hiện, triển khai, một số vấn đề khác lại có nguy cơ tiềm ẩn nhiều bất cập. Ví dụ như: các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích như đã phân tích ở các phần trên còn thiếu những quy định quan trọng (ví dụ như hình thức chia sẻ lợi ích), chưa xác định được cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và cho phép tiếp cận nguồn gen, quyền lợi của cộng đồng dân cư ở vùng đệm giữa các khu bảo tồn... dẫn đến luật thiếu tính minh bạch trong việc tiếp cận của người dân tại nơi có nguồn gen. Hơn nữa Chính phủ cũng chưa ban hành các văn bản hướng dẫn vấn đề này một cách chi tiết và cụ thể. Điều này đã làm cho luật bị “treo”, chưa đi vào cuộc sống và trong một chừng mực nào đó thiếu tính minh bạch.  IV. CHÍNH SÁCH, QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG VÀ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌCViệt Nam được biết đến như một trung tâm ĐDSH của thế giới, với các hệ sinh thái tự nhiên, loài và nguồn gen phong phú, đa dạng. Tuy nhiên ĐDSH ở nước ta hiện đang suy thoái nhanh, với sự thu hẹp về diện tích của khu có ĐDSH cao, sự suy giảm và thất thoát số loài, số lượng cá thể và nguồn gen hoang dã. Bảo tồn ĐDSH đã được Việt Nam xác định là một trong 3 nội dung quan trọng nhất của công tác bảo vệ môi trường bên cạnh phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm, cải thiện và nâng cao chất lượng môi trường.Nhận thức được tầm quan trọng của tính ĐDSH, Việt Nam đã tiến hành nhiều biện pháp tích cực để bảo vệ và quản lý có hiệu quả nguồn tài nguyên của mình. Một số kế hoạch chiến lược đã được Chính phủ và các bộ, ngành có liên quan xây dựng và đã, đang dần dần được triển khai thực hiện như: chiến lược bảo tồn Quốc gia (1985); kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững (1991); kế hoạch hành động lâm nghiệp nhiệt đới (1991); kế hoạch hành động ĐDSH Việt Nam (1995).Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác bảo vệ môi trường vì mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm của công tác bảo vệ môi trường (bên cạnh các nhiệm vụ phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm, cải thiện và nâng cao chất lượng môi trường) được đề cập đến trong Văn kiện của các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc và được nhấn mạnh trong Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hệ thống chính sách, pháp luật về bảo tồn ĐDSH đã được xây dựng và đang từng bước được hoàn thiện. Chính phủ Việt Nam đã sớm đề ra các chính sách bảo tồn ĐDSH. Đã có trên 60 văn bản pháp luật được ban hành kể từ 1958 đến nay. Bên cạnh đó, chúng ta cũng đã tham gia và ký kết các điều ước quốc tế về ĐDSH và tiến hành nội luật hóa các quy định của các điều ước này vào pháp luật quốc gia. Bộ Tài nguyên & Môi trường đã xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về ĐDSH đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 thực hiện Công ước ĐDSH và Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học tại Quyết định số 79/2007/QĐ-TTg ngày 31/5/2007. Mục tiêu lâu dài của Kế hoạch hành động bảo vệ đa dạng sinh học của Việt Nam là bảo vệ sự đa dạng, độ phong phú và đặc sắc của sinh giới Việt Nam trong khuôn khổ của sự phát triển bền vững, bao gồm:- Bảo vệ các hệ sinh thái đặc thù của Việt Nam, các hệ sinh thái nhạy cảm đang bị đe doạ thu hẹp hay bị huỷ hoại do các hoạt động phát triển kinh tế của con người gây ra. - Bảo vệ các thành phần của đa dạng sinh học đang bị đe doạ do khai thác quá mức hay bị bỏ lãng quên. - Phát huy và phát hiện giá trị sử dụng của các thành phần đa dạng sinh học trên cơ sở khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phát triển bền vững các giá trị tài nguyên thiên nhiên, phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Một trong những nguyên nhân của hiện trạng suy thoái ĐDSH của Việt Nam hiện nay được cho là do Việt Nam chưa có một bộ luật thống nhất và hệ thống để bảo vệ ĐDSH. Luật ĐDSH ra đời và chính thức có hiệu lực vào ngày 01/07/2009 được kỳ vọng sẽ lấp đầy khoảng trống này. Các chủ trương trên của Đảng và Nhà nước đã được luật tương đối kịp thời, khá đầy đủ và thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (đặc biệt là trong Luật ĐDSH năm 2008). Luật ĐDSH được soạn thảo trên cơ sở quán triệt các quan điểm chỉ đạo cơ bản sau đây[1]:1. Cụ thể hoá Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và luật hoá đường lối, chủ trương của Đảng về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH thể hiện trong các Nghị quyết qua các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc và Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.2. Thống nhất và hài hoà với hệ thống pháp luật hiện hành, có tính đến định hướng cải cách hệ thống pháp luật về môi trường trong tương lai. Luật ĐDSH có phạm vi điều chỉnh hợp lý trên cơ sở phân định rõ ràng với Luật Bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, Luật Thuỷ sản và văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.3. Các điều, khoản của Luật ĐDSH được hình thành trên cơ sở các quy phạm pháp luật hiện hành về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH nằm rải rác ở các văn bản quy phạm pháp luật liên quan, theo hướng kế thừa các quy phạm phù hợp, đã được kiểm nghiệm trên thực tế, điều chỉnh, sửa đổi các quy phạm không phù hợp và bổ sung các quy phạm còn thiếu.4. Bảo đảm thống nhất quản lý nhà nước về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trên cơ sở phân công, phân cấp rõ ràng, hợp lý giữa các cơ quan Trung ương, giữa Trung ương và địa phương. 5. Quan tâm đến lợi ích của các bên liên quan trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trên cơ sở công bằng và bình đẳng trước pháp luật. Bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH theo hướng thúc đẩy và hỗ trợ xoá đói, giảm nghèo.6. Tham khảo và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước; phù hợp với các điều ước quốc tế liên quan mà Việt Nam là thành viên.7. Đáp ứng yêu cầu cải cách công tác lập pháp, chi tiết đúng mức và có tính khả thi. Các nguyên tắc, chính sách bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH về cơ bản phù hợp với các chính sách chung về bảo vệ môi trường khác, cũng như định hướng các hoạt động cụ thể trong lĩnh vực này. Như vậy, mặc dù quá trình xây dựng và thống nhất hệ thống pháp luật riêng về ĐDSH của chúng ta còn khá muộn so với các nước trong khu vực và trên thế giới nhưng Nhà nước ta cũng đã quan tâm, nhận thức được vai trò và sự cấp bách của vấn đề bảo tồn ĐDSH nên đã xây dựng các chiến lược, quy hoạch bảo tồn lâu dài đi đôi với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật V. THỰC TRẠNG VÀ HIỆU QUẢ THI HÀNH PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC HIỆN NAYTrước khi Luật ĐDSH được ban hành, việc thực thi các văn bản pháp luật liên quan đến ĐDSH còn nhiều bất cập và không có tính khả thi cao. Thực trạng này xuất phát từ nguyên nhân lớn là các quy định pháp luật về ĐDSH còn chưa được thống nhất trong một hành lang pháp lý chung, còn thiếu nhiều quy định quan trọng và hơn hết, các quy định còn chung chung, mâu thuẫn với các văn bản khác. Do đó, khả năng thi hành chưa cao là điều tất yếu thể hiện qua thực tiễn hiện trạng ĐDSH bị suy thoái cao trong thời gian qua.Luật ĐDSH năm 2008 có hiệu lực thi hành đã mở ra những hi vọng mới cho việc thực thi pháp luật về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, Luật này mới đi vào cuộc sống chưa lâu nên chưa bộc lộ được hết những vấn đề còn tồn tại cần sửa đổi cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, thông qua các quy định hiện hành cũng như những đánh giá ban đầu của giới chuyên môn về đạo luật này, ta có thể thấy những vấn đề sau:Thứ nhất, Luật ĐDSH mới đi vào thực tiễn chưa lâu, bản thân từ chính quyền đến người dân còn mơ hồ về những nội dung của luật. Luật này quy định về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH. Tuy nhiên, để Luật ĐDSH thực sự đi vào cuộc sống thì vẫn còn cả một quá trình dài với nhiều việc phải làm. Theo ông Hồ Uy Liêm, Chủ tịch Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam, vấn đề quan trọng nhất là nhận thức của con người về vấn đề ĐDSH. Trước hết, phải là từ các cấp lãnh đạo Bộ, ngành từ Trung ương đến địa phương. Theo ông Liêm, nhận thức về vấn đề này “còn rất mơ hồ”, trong khi đó thì công tác vận động, tuyên truyền và giáo dục đối với người dân còn rất yếu[2]. Đơn cử như tại Chương 3, Điều 30 luật quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sinh sống hợp pháp trong khu bảo tồn. Đây là một quy định liên quan hết sức thiết thực đối với những người sinh sống thuộc khu vực này. Tuy nhiên, để những người dân, thậm chí cả chính quyền địa phương hiểu và thực thi theo đúng Luật cần phải có rất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc. Thứ hai, nhận thức của các cấp chính quyền hiện nay về yếu tố con người trong việc bảo tồn, phát triển ĐDSH còn chưa cao[3]. Quy định của pháp luật chặt chẽ, đúng đắn là điều kiện đầu tiên nhưng nếu thiếu nguồn lực con người, hay con người thiếu trình độ thì những quy định đó có “hay” đến đâu cũng khó mà được thực thi trong thực tế. Hơn nữa, với vấn đề ĐDSH là một lĩnh vực lớn và phức tạp, xen lẫn các nội dung ở các khu vực địa lý khác nhau cho nên nguồn lực con người rất quan trọng, nhất là người dân trong cộng đồng. Tuy nhiên, hiện nay có thể nhận thấy công tác vận động, tuyên truyền và giáo dục của chúng ta đối với nhân dân đang rất yếu gây ảnh hưởng lớn đến việc thực thi pháp luật ĐDSH.Thứ ba, hiện nay các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH năm 2008 vẫn chưa được ban hành. Mặc dù Nghị định đầu tiên hướng dẫn Luật này đang được xây dựng nhưng những nội dung như quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH chưa được đề cập vì chúng là các vấn đề mới, phức tạp cần có thời gian nghiên cứu thêm. Vì vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, các vấn đề này sẽ được quy định trong các Nghị định khác sẽ nghiên cứu ban hành sau. Đây cũng chính là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật ĐDSH nói chung và Luật ĐDSH nói riêng trong thực tế.Thứ tư, hoạt động quản lý bảo tồn ĐDSH còn tồn tại một số bất cập như sau:(i) Hiệu quả thực thi pháp luật cũng như quản lý của các cơ quan quản lý hoạt động bảo tồn ĐDSH còn chưa cao. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản, môi trường,[4]... Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao nhiệm vụ là cơ quan đầu mối xây dựng và thực hiện “Chương trình thực hiện Luật ĐDSH giai đoạn 2009-2014”. Đối với hoạt động bảo tồn ĐDSH, bên cạnh các cơ quan điều tiết ngành, cơ quan chuyên môn được giao nhiệm vụ này là Cục Bảo tồn ĐDSH (thuộc Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường). Tuy nhiên, cơ quan này mới được thành lập chưa lâu[5] cho nên những kết quả đạt được cũng như nội dung, quy mô hoạt động trong lĩnh vực nào còn khiêm tốn, chưa rộng, chưa sâu và chưa phổ biến rộng rãi.Theo Quyết định số 947/QĐ-TCMT ngày 18 tháng 8 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn ĐDSH thì Cục có 19 nhiệm vụ, chức năng[6], ví dụ như: (i) Chủ trì hoặc tham gia xây dựng dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Tổng cục; xây dựng và trình dự thảo chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch quốc gia, kế hoạch 5 năm, hàng năm, chương trình, dự án, đề án, nhiệm vụ và các văn bản khác thuộc lĩnh vực bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH theo phân công của Tổng cục trưởng; (ii) Tổ chức hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, quy trình, quy phạm, định mức kinh tế - kỹ thuật về bảo tồn ĐDSH đã được ban hành và phê duyệt; (iii) Quy hoạch bảo tồn; (iv) Bảo tồn và sử dụng bền vững các hệ sinh thái; (v) Bảo tồn loài và nguồn gen; (vi) Giúp Tổng cục trưởng thực hiện nhiệm vụ cơ quan đầu mối của Chính phủ về quản lý an toàn sinh học đối với các sinh vật biến đổi gen; sản phẩm, hàng hóa có nguồn gốc từ sinh vật biến đổi gen theo quy định của pháp luật; thường trực giúp việc cho Ban chỉ đạo liên ngành thực hiện Kế hoạch hành động quốc gia về ĐDSH và an toàn sinh học; làm đầu mối giúp việc Ban chỉ đạo quốc gia, Ban chỉ đạo liên ngành về những vấn đề có liên quan đến bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH;… Có thể nhận thấy, để thực hiện được những nhiệm vụ, chức năng như trên, cơ quan này cần có thời gian và phải vạch ra những kế hoạch hành động đúng đắn mới mong đạt được những thành tựu và kết quả tốt trong hoạt động quản lý, bảo tồn ĐDSH.(ii) Quy hoạch đối với công tác bảo tồn ĐDSH nói chung và các vấn đề của ĐDSH nói riêng còn chưa toàn diện, đồng bộ, dẫn đến sự chồng chéo, sự phát triển tài nguyên thiên nhiên không hợp lý và bền vững trong toàn quốc và ở từng địa phương. (iii) Hiện nay cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành trong việc bảo tồn ĐDSH còn khá rời rạc, nhỏ lẻ, thiếu tính thống nhất và đôi khi còn chồng chéo. Nguyên nhân của vấn đề này xuất phát từ các lý do: ĐDSH là một vấn đề rộng lớn, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, thành tố của môi trường; thiếu các văn bản liên ngành điều chỉnh việc phối hợp hoạt động bảo tồn ĐDSH.Với những bất cập như trên đã đặt ra những thách thức, khó khăn cho việc thực thi pháp luật về ĐDSH trong thời gian đến. Bởi vậy, việc nhanh chóng hoàn thiện pháp luật cũng như cơ chế quản lý nhà nước về bảo tồn ĐDSH là điều hết sức cần thiết để góp phần đưa Luật ĐDSH và các văn bản liên quan thực sự đi vào cuộc sống. VI. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC TẠI VIỆT NAM1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo tồn Đa dạng sinh học1.1. Xây dựng, hoàn thiện và bổ sung một số vấn đề về bảo tồn Đa dạng sinh họcVề quy hoạch bảo tồn ĐDSH. Đối chiếu với các luật khác cho thấy, hiện tồn tại quá nhiều loại quy hoạch. Quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004); Quy hoạch khu bảo tồn (KBT) vùng nước nội địa, KBT biển (Luật Thuỷ sản năm 2003); QHBT và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước (Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước); QHBT ĐDSH (Luật ĐDSH 2008). Điều này được dự báo là nảy sinh nguy cơ trùng lặp, chồng chéo, lãng phí nguồn lực trong các công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch. Do vậy, cần cân nhắc một số vấn đề sau:Thứ nhất, nhất thể hoá các loại quy hoạch có chung tính chất bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH. Không nên tiếp cận việc xây dựng quy hoạch theo hướng chia cắt các hệ sinh thái rừng, biển, đất ngập nước như trước đây mà nên xây dựng theo hướng xác định các mức độ cần thiết, mức độ ưu tiên bảo tồn ĐDSH.Thứ hai, trong trường hợp chưa đạt được việc nhất thể hoá các loại quy hoạch thì cần phải chỉ rõ mối quan hệ giữa các quy hoạch bảo vệ rừng, QHBT đất ngập nước, QHBT đất ngập nước chuyên ngành, QHBT biển nêu trên với QHBT ĐDSH thuộc phạm vi quản lý của các bộ, cơ quan ngang bộ[1].Những nội dung liên quan đến chi trả dịch vụ môi trườngChi trả dịch vụ HST (Payments for Ecosystems Services - PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường[2] (Payments for Environment Services - PES) là công cụ kinh tế, sử dụng để những người được hưởng lợi từ các dịch vụ HST chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của HST đó. Ví dụ, rừng đầu nguồn có tác dụng giữ nước, duy trì chất lượng nước, chống sạt lở đất và lũ lụt cho hạ lưu... Vì vậy, những người được hưởng lợi ở hạ lưu cần chi trả một khoản tương xứng cho những người trực tiếp tham gia duy trì và bảo vệ các chức năng của rừng đầu nguồn.Hiện đã có các quy định về chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Quyết định số 380/2008/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ, theo đó, dịch vụ môi trường rừng bao gồm cả yếu tố cảnh quan và ĐDSH. Tuy nhiên, do chính sách này chỉ áp dụng thí điểm trong thời hạn 02 năm và với 07 tỉnh, thành phố (gồm: Lâm Đồng, Sơn La, Đồng Nai, Hoà Bình, Bình Thuận, Ninh Thuận, TP. Hồ Chí Minh) nên các quy định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH 2008 được ban hành trong thời gian tới (thời gian còn hiệu lực của việc thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng) cần chú ý đến các loại hình của dịch vụ môi trường có liên quan đến ĐDSH, thời gian và đối tượng áp dụng để tránh sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản[3]. Hơn nữa, đây là một vấn đề còn mới trong pháp luật ĐDSH của Việt Nam nên chúng ta cũng cần quan tâm, học hỏi những kinh nghiệm quốc tế điều chỉnh vấn đề này để góp phần mang lại hiệu quả thi hành cao cho công cụ hữu hiệu này[4].Đối với các nguồn lực cho Đa dạng sinh họcThành lập Quỹ bảo tồn ĐDSH quốc gia để sử dụng vào việc quản lý và bảo tồn ĐDSH; Xây dựng cơ chế thu và sử dụng Quỹ; Tăng cường phát huy tác dụng của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam; Xây dựng đề án 1% ngân sách cho công tác bảo vệ môi trường và các nguồn thu từ các dịch vụ ĐDSH; Quy định cơ chế thu và chi Quỹ cho công tác quản lý và bảo tồn ĐDSH.1.2. Định hướng xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn Thi hành Luật Đa dạng sinh học trong thời gian đếnHiện nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đang xây dựng một dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH nhưng trong đó chưa có những nội dung quan trọng khác (do đó cần được nghiên cứu ban hành sớm). Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Nghị định này quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH về quy hoạch bảo tồn ĐDSH; khu bảo tồn; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật; bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền. Bên cạnh đó, một số vấn đề quy định trong Luật ĐDSH cần được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành bổ sung như việc chuyển tiếp các khu bảo tồn thiên nhiên khi Luật ĐDSH có hiệu lực và một số vấn đề khác cũng được đưa vào dự thảo Nghị định. Xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐDSH, Chính phủ có thể ban hành Nghị định xử lý vi phạm hành chính về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trên cơ sở quy định tại khoản 2 Điều 78 Luật ĐDSH 2008; Nghị định hướng dẫn về Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc tiếp cận nguồn gen (hướng dẫn vấn đề này nên xác định cụ thể cư dân cộng đồng tại vùng đệm của các khu bảo tồn là một bên liên quan trong ba bên được chia sẻ lợi ích theo quy định tại Điều 61 của Luật ĐDSH năm 2008; quy định đầy đủ nội dung các vấn đề trình tự, thủ tục tiếp cận nguồn gen, quản lý, chia sẻ lợi ích thu được,...); Nghị định về quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH; Nghị định về việc điều tra, nghiên cứu, quan trắc và quản lý thông tin về ĐDSH[5];…Dự kiến trong năm 2011, Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành các Quyết định về việc ban hành quy chế quản lý khu bảo tồn và quy hoạch tổng thể ĐDSH toàn quốc đến năm 2020[6]. Bên cạnh đó, cần phải sửa đổi, ban hành mới các Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài Nguyên và Môi trường với các Bộ có liên quan, cụ thể như sau[7]:- Sửa đổi, bổ sung Thông tư liên tịch số 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương.- Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc khảo nghiệm và cấp phép nuôi trồng sinh vật ngoại lai.- Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về quản lý các loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ.- Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Khoa học và Công nghệ quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích.- Thông tư quy định hệ thống phân loại đất ngập nước Việt Nam.- Thông tư hướng dẫn trình tự, các bước lập, thẩm định, phê duyệt điều chỉnh quy hoạch bảo tồn ĐDSH.- Thông tư quy định về quan trắc và chế độ báo cáo ĐDSH.1.3. Cần có sự học hỏi, tiếp thu pháp luật các nước trên thế giới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về Đa dạng sinh họcĐDSH là sự phong phú và đa dạng của sự sống, có vai trò sống còn đối với Trái đất. ĐDSH có nhiều giá trị to lớn, tập trung vào ba nhóm: giá trị kinh tế, giá trị nhân văn, và giá trị tài nguyên và môi trường. Việc bảo vệ các giá trị của ĐDSH là mối quan tâm hàng đầu của nhiều quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, các nước có Luật ĐDSH đã quản lý và bảo vệ tốt nguồn tài nguyên đa dạng sinh học, đồng thời hạn chế các hoạt động làm suy giảm các nguồn tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH. Vì vậy, việc tham khảo pháp luật nước ngoài về ĐDSH là hết sức cần thiết cho việc xây dựng pháp luật về ĐDSH ở Việt Nam[8].Có thể đưa ra đây một số kinh nghiệm của các nước về các nội dung của vấn đề bảo tồn và phát triển ĐDSH của các nước như sau[9]: (i) Quy hoạch bảo tồn thiên nhiên (kinh nghiệm của Hungary): Để xác định nhiệm vụ và chính sách của nhà nước liên quan đến bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH; bảo đảm điều tra, đánh giá, bảo tồn và phục hồi các giá trị thiên nhiên và cảnh quan, nơi cư trú tự nhiên, các loài động, thực vật hoang dã và các di sản thiên nhiên; điều phối các nhiệm vụ liên quan, Hungary xây dựng quy hoạch tổng thể bảo tồn thiên nhiên quốc gia trong khuôn khổ của Chương trình bảo vệ môi trường quốc gia. Quy hoạch tổng thể bao gồm: xác định ranh giới các khu vực tự nhiên, xác định các quá trình và hoạt động quan trọng đối với bảo tồn đa dạng sinh học; các yêu cầu chung, nhiệm vụ của ngành và liên ngành để bảo tồn khu vực tự nhiên và giá trị thiên nhiên; các định hướng trung hạn và dài hạn để bảo tồn các khu vực và giá trị thiên nhiên cần được bảo vệ, thành lập các khu bảo tồn mới; các định hướng trung hạn và dài hạn để thành lập và duy trì mạng sinh thái và hành lang sinh thái; các định hướng trung hạn và dài hạn để thành lập và duy trì các hệ thống và khu vực nhạy cảm về môi trường; chương trình trung hạn và dài hạn cho nghiên cứu, phát triển, nhiệm vụ tuyên truyền, giáo dục và phổ biến hoạt động bảo tồn thiên nhiên; các nguyên tắc thành lập và hoạt động của hệ thống quan sát, thu thập dữ liệu, đăng ký và đánh giá các giá trị tự nhiên.(ii) Thành lập và quản lý các khu bảo tồn (kinh nghiệm của Nam Phi)Hệ thống khu bảo tồn của Nam Phi được phân hạng: - Khu bảo tồn thiên nhiên đặc biệt; - Khu di sản thế giới; - Khu rừng phòng hộ đặc biệt;- Lưu vực chân núi. Các khu bảo tồn ở Nam Phi được phân thành khu bảo tồn quốc gia, khu bảo tồn tỉnh và khu bảo tồn địa phương. Khi các khu bảo tồn được công bố, kế hoạch quản lý được xây dựng nhằm bảo vệ, bảo tồn và quản lý các khu bảo tồn.Bộ Môi trường và Du lịch chịu trách nhiệm thành lập và quản lý hệ thống khu bảo tồn.(iii) Quản lý hệ sinh thái, vùng sinh thái (kinh nghiệm của Slovenia)Về bảo tồn kiểu nơi cư trú, Luật bảo tồn thiên nhiên Slovenia quy định việc duy trì kiểu nơi cư trú ở trạng thái thuận lợi góp phần bảo tồn hệ sinh thái. Kiểu nơi cư trú ở trạng thái thuận lợi trong các điều kiện sau: phạm vi tự nhiên và khu vực của nó bao hàm trong phạm vi chung và ổn định; cấu trúc kiểu nơi cư trú và các quá trình tự nhiên hoặc sử dụng hợp lý bảo đảm khả năng tự bảo tồn của nó; không có các quá trình có thể huỷ hoại cấu trúc và chức năng của nó và do vậy đe doạ khả năng tự bảo tồn trong tương lai dự báo được; bảo đảm trạng thái thuận lợi của kiểu nơi cư trú đặc trưng.Khu vực quan trọng sinh thái: Là khu vực của kiểu nơi cư trú, một bộ phận của nó hoặc đơn vị hệ sinh thái lớn góp phần quan trọng vào bảo tồn ĐDSH. Khu vực quan trọng sinh thái bao gồm: - Khu vực kiểu nơi cư trú về đặc trưng sinh học là đặc biệt đa dạng hoặc được bảo tồn tốt; - Khu vực kiểu nơi cư trú hoặc đơn vị hệ sinh thái lớn góp phần quan trọng vào duy trì cân bằng tự nhiên bằng cách phân bố cân bằng về địa lý sinh vật với các khu vực quan trọng sinh thái khác và bằng cách tạo mạng sinh thái; - Đường di trú của động vật; - Khu vực đóng góp quan trọng vào dòng gen (genetic flow) giữa các quần thể của các loài động vật hoặc thực vật. Chính phủ xác định khu vực quan trọng về sinh thái và bảo đảm bảo vệ chúng thông qua các biện pháp bảo vệ các đặc trưng tự nhiên có giá trị; Nguyên tắc thực hiện, chế độ bảo tồn hoặc định hướng phát triển cụ thể hoá trong tư liệu là cơ sở nhiệm vụ của quy hoạch không gian và sử dụng tài sản thiên nhiên.Khu vực bảo vệ đặc biệt: Là khu vực quan trọng sinh thái, quan trọng để duy trì hoặc đạt tình trạng thuận lợi của các loài, nơi cư trú và kiểu nơi cư trú. Chính phủ quy định và bảo đảm bảo vệ chúng thông qua các biện pháp bảo vệ đặc trưng tự nhiên có giá trị. Nguyên tắc thực hiện, chế độ bảo vệ hoặc định hướng phát triển cụ thể hoá trong tư liệu là cơ sở nhiệm vụ của quy hoạch không gian và sử dụng tài sản thiên nhiên.(iv) Bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật (kinh nghiệm của Trung Quốc)Luật Bảo vệ đời sống hoang dã của Trung Quốc quy định Nhà nước bảo vệ đời sống hoang dã và môi trường sống của chúng và nghiêm cấm mọi tổ chức, cá nhân săn bắn, đánh bắt và phá hoại đời sống hoang dã. Các sở, ban, ngành quản lý đời sống hoang dã các cấp giám sát và quan trắc tác động của môi trường đối với đời sống hoang dã, thường xuyên tiến hành điều tra các nguồn tài nguyên hoang dã và lưu trữ thông tin. Đồng thời, Luật cũng có những quy định nghiêm cấm săn bắn, đánh bắt hoặc giết hại các loài hoang dã thuộc danh mục được bảo vệ đặc biệt của Nhà nước; khuyến khích thuần hoá và gây giống các loài hoang dã; nghiêm cấm săn bắn hoặc đánh bắt các loài hoang dã và các hoạt động khác làm hại đến đời sống và sinh sản của các loài hoang dã trong các khu bảo tồn và các khu vực gần khu săn bắt và trong các mùa gần mùa săn bắn... Bất cứ ai đánh bắt hoặc giết hại bất hợp pháp các loài hoang dã thuộc danh mục bảo vệ của Nhà nước sẽ bị khởi tố trách nhiệm hình sự.(v) Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (kinh nghiệm của Costa Rica)Luật ĐDSH Costa Rica quy định Nhà nước xây dựng các chính sách tiếp cận các nguồn gen và hoá chất sinh học của ĐDSH được bảo tồn nội vi hay ngoại vi. Các chính sách này sẽ đưa ra các quy định chung về việc tiếp cận các nguồn gen và hoá chất sinh học nhằm bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến ĐDSH. Các yêu cầu cơ bản trong việc tiếp cận là: - Sự đồng ý trước của đại diện nơi tiếp cận; - Sự đồng ý nói trên phải được thông qua bởi Văn phòng Kỹ thuật của Uỷ ban; - Các điều khoản chuyển giao công nghệ và phân phối công bằng lợi nhuận nếu có; - Xác định đóng góp của những hoạt động nói trên đối với việc bảo tồn các loài và hệ sinh thái;- Sự uỷ quyền cho một công dân đại diện hợp pháp trong nước nếu việc tiếp cận liên quan đến những thể nhân sống ở nước ngoài. 1.4. Bổ sung chế tài đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh[10]- Bổ sung chế tài đối với hành vi sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp vào Nghị định số 182/2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; - Quy định hình thức xử phạt với các hành vi sử dụng làm xói mòn đất đai, sa mạc hoá đất đai, hành vi làm ô nhiễm đất trong thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc sản xuất gạch ngói và các vật liệu xây dựng khác;- Bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm khi sử dụng các loại đất khác (ngoài đất nông nghiệp) vào Nghị định số 182/ 2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.1.5. Nghiên cứu ban hành các văn bản hướng dẫn sử dụng các công cụ Kinh tế cho quản lý nguồn tài nguyên[11]Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã thể hiện tinh thần áp dụng chính sách kinh tế là một trong những chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường: “Đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục, vận động, kết hợp áp dụng các biện pháp hành chính, kinh tế và các biện pháp khác để xây dựng ý thức tự giác, kỷ cương trong hoạt động bảo vệ môi trường” (Khoản 2 Điều 5). Trên cơ sở đó, Điều 112 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định về thuế môi trường; Điều 113 quy định về phí bảo vệ môi trường và Điều 114 quy định về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên. Theo quy định này, trong thời gian tới, chúng ta cần tiếp tục xây dựng và ban hành các chính sách và văn bản pháp luật sau:- Luật Thuế Bảo vệ môi trườngNội dung chính của Luật này là phải khoanh vùng được các đối tượng nộp thuế và mức thuế phải phù hợp để vừa phải đảm bảo phát triển ngành khai thác các loại tài nguyên thiên nhiên vừa đảm bảo khai thác trong khả năng tái tạo đối với các loại tài nguyên tái tạo được và không tái tạo được và bảo vệ môi trường. Chính vì thế tất cả các tổ chức kinh doanh không phân biệt ngành nghề, hình thức khai thác, hoạt động thường xuyên hay không thường xuyên, có địa điểm hay không có địa điểm cụ thể, sử dụng và khai thác các thành phần môi trường, tài nguyên thiên nhiên của đất nước đều phải nộp thuế (phí) và mức phí có thể nên thay đổi theo hướng từ sản lượng thành phần môi trường được khai thác sang trữ lượng các thành phần môi trường được khai thác, có như thế mới khuyến khích các hoạt động khai thác, sử dụng các biện pháp tận thu, vừa tiết kiệm được tài nguyên thiên nhiên, vừa bảo vệ được môi trường.Các khoản thuế thu được phải được trích một phần xứng đáng để đầu tư trở lại cho vấn đề khắc phục và tái tạo môi trường. Điều này có thể thực hiện được khi hình thành cơ chế hoạt động của hệ thống quĩ môi trường và các ooại thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ là một trong nguồn cơ bản của quĩ môi trường.- Nghị định về hạn ngạch khai thác tài nguyên, ví dụ khai thác, đánh bắt thuỷ sản, khai thác khoáng sản,... Hạn ngạch khai thác này có thể chuyển nhượng thông qua các giấy phép.- Nghiên cứu xây dựng văn bản sử dụng các loại công cụ khác như đặt cọc - hoàn trả, thưởng phạt, phí gây ô nhiễm phục vụ cho mục đích bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ ĐDSH nói riêng.2. Một số giải pháp trong việc thực thi, tổ chức thực hiện và quản lý bảo tồn Đa dạng sinh họcĐể các quy định của pháp luật ĐDSH nói chung và Luật ĐDSH nói riêng sớm đi vào cuộc sống, cần tiến hành khẩn trương các hoạt động hỗ trợ:- Đưa bảo tồn ĐDSH vào giảng dạy trong nhà trường để giáo dục cho cộng đồng ngay từ khi còn nhỏ;- Giới thiệu, tập huấn cho các cán bộ liên quan từ Trung ương đến địa phương về nội dung của Luật ĐDSH, các văn bản hướng dẫn thi hành và cách thức tổ chức thực hiện;- Tuyên truyền, phổ biến về nội dung của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành cho cộng đồng nhằm nâng cao nhận thức của nhân dân về việc bảo tồn ĐDSH;- Tăng cường năng lực quản lý của các cơ quan quản lý Nhà nước về ĐDSH từ Trung ương đến địa phương;- Nâng cao nhận thức và hình thành ý thức trách nhiệm về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH cho cộng đồng;- Thường xuyên xem xét, bổ sung và điều chỉnh lại Kế hoạch hành động ĐDSH quốc gia nhằm bảo đảm sự phù hợp của kế hoạch này với các chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội;- Xây dựng kế hoạch hành động ĐDSH cho các vùng;- Củng cố và mở rộng hệ thống quản lý các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, đồng thời phân cấp mạnh về quản lý. Xúc tiến xây dựng hệ thống bảo tàng thiên nhiên, từ cấp quốc gia đến cấp cơ sở để phục vụ các hoạt động nghiên cứu khoa học, phổ biến kiến thức, thăm quan, học tập, tuyên truyền, giáo dục về lịch sử phát triển tự nhiên và bảo tồn ĐDSH;- Đẩy mạnh công tác kiểm kê ĐDSH, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về tài nguyên động, thực vật; xây dựng, ban hành và phổ biến rộng rãi các Sách đỏ Việt Nam về các giống, loài quí hiếm để có chính sách bảo tồn nghiêm ngặt;- Đào tạo về bảo tồn ĐDSH cho các cán bộ quản lý rừng và các khu bảo tồn, các nhà khoa học và các đối tượng có liên quan;- Tiến hành nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ phục vụ việc khai thác và sử dụng bền vững các giá trị của ĐDSH, đặc biệt trong lĩnh vực nông - lâm - ngư nghiệp và y tế. Khuyến khích việc nghiên cứu và áp dụng các tri thức bản địa trong việc sử dụng và bảo tồn ĐDSH;- Xây dựng và thử nghiệm một số đề án du lịch sinh thái;- Khuyến khích các cộng đồng xây dựng và thực hiện những quy ước chung nhằm bảo vệ ĐDSH tại địa phương;- Tăng cường hợp tác quốc tế và khu vực trong lĩnh vực bảo vệ ĐDSH.VII. KẾT LUẬNTrong những năm vừa qua, hiện trạng ĐDSH tại Việt Nam đang có những biến đổi không ngừng theo chiều hướng xấu, đòi hỏi chúng ta phải có cái nhìn đúng đắn và những biện pháp tích cực hơn nữa trong việc bảo vệ môi trường nói chung và bảo tồn, phát triển bền vững ĐDSH nói riêng. Theo đó, hệ thống pháp luật về ĐDSH có một vai trò rất quan trọng bên những công cụ quản lý hành chính Nhà nước, công cụ kinh tế, giải pháp xã hội,… Nhìn chung, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến vấn đề đưa ra những quan điểm, chính sách và đường lối chung cho việc bảo tồn ĐDSH, được thể hiện thông qua hệ thống pháp luật hiện hành. Với một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐDSH còn non trẻ và gặp nhiều thách thức như hiện nay, Việt Nam cần tích cực hơn nữa trong việc hoàn thiện pháp luật theo hướng minh bạch hóa, công khai, phù hợp với luật và thông lệ quốc tế và học hỏi các kinh nghiệm của các quốc gia trong khu vực và quốc tế mới mong giữ gìn và phát triển bền vững hệ thống ĐDSH phong phú, đa dạng được./. ___________________