Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách Nhà nước

LỜI MỞ ĐẦU Theo quan niệm cổ điển về ngân sách, thể chế ngân sách trong mỗi quốc gia được thiết lập và vận hành theo bốn nguyên tắc cơ bản Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 27. : Nguyên tắc ngân sách nhất niên; Nguyên tắc ngân sách đơn nhất; Nguyên tắc ngân sách toàn diện; Nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngày nay, hầu hết các nguyên tắc này vẫn được giới khoa học gia đương thời thừa nhận như một quan điểm khoa học có tính lịch sử bà đi xa hơn, họ còn luôn tìm cách củng cố, phát triển và đổi mới chúng để cho phù hợp với bối cảnh của nền tài chính công hiện đại. Tại Việt Nam, bốn nguyên tắc trên cũng được thừa nhận và được thể hiện trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996, 2002. Nhưng cũng như các nước khác trên thế giới, những biến động và thay đổi của nền kinh tế, xã hội,… đã gây ra những thay đổi trong nội dung các nguyên tắc này, kéo theo các ngoại lệ áp dụng. Trong bài viết này, chúng tôi sẽ đề cập đến những trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước và nêu ra sự cần thiết, giới hạn của các trường hợp đó. 1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CHUNG Trong phần này, để phục vụ cho nội dung chính, chúng ta sẽ xem xét các khái niệm sau đây: ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước, nguyên tắc. ♦ Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN), hay ngân sách chính phủ, là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu (kinh tế, khoa học pháp lý…). Dưới góc độ kinh tế, các nhà kinh tế Nga quan niệm: NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Dưới góc độ khoa học pháp lý, Luật NSNN đã được Quốc hội Việt Nam thông qua năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Xem Điều 1 Luật NSNN năm 2002. Trước đó, Luật NSNN năm 1996 định nghĩa NSNN như sau: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính phủ. . Như vậy có thể thấy các đặc điểm của NSNN như sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 16-20. : (i) NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành; (ii) NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật; (iii) NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.; (iv) NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào; (v) NSNN luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. ♦ Khái niệm Luật Ngân sách Nhà nước Có thể hiểu một cách ngắn gọn Luật NSNN là tổng quan các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động NSNN. Các quan hệ xã hội này tuy có nhiều nhưng có thể phân loại chúng thành bốn nhóm cơ bản sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 48-49. : (i) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán NSNN; (ii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân cấp quản lý NSNN; (iii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập quỹ NSNN; (iv) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng quỹ NSNN. ♦ Khái niệm nguyên tắc Nguyên: gốc; tắc: phép tắc. Có thể hiểu đơn giản khái niệm nguyên tắc như sau Xem website: : (1) Điều cơ bản đã được qui định để dùng làm cơ sở cho các mối quan hệ xã hội. (2) Điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan để chỉ đạo hành động. 2. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG TRƯỜNG HỢP PHÁ VỠ CÁC NGUYÊN TẮC NÀY NSNN là một phạm trù khá rộng mang nhiều đặc điểm của tài chính công nên có khá nhiều nguyên tắc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan hệ này. Tuy nhiên, như đã trình bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như các nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc ngân sách nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc ngân sách toàn diện, nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN của Việt Nam năm 2002, chúng ta có thể nhận thấy một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc thống nhất tổ chức NSNN; nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN; nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSNN,… Tuy nhiên, có thể nhận thấy các nguyên tắc này (được quy định cụ thể trong Luật NSNN 2002) đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập đến các trường hợp phá vỡ của các nguyên tắc cơ bản của NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp đó. 2.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên 2.1.1. Quá trình hình thành Nguyên tắc nhất niên của ngân sách được hình thành vào những năm cuối thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó nó được thừa nhận tại nhiều nước ở châu Âu như Pháp, Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới, trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan rộng do một số lí do cơ bản sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 27,28. : (i) Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ, để dễ bề kiểm soát nhà vua thì Quốc hội Anh đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trình một bản thu chi để quốc hội phê chuẩn; (ii) Quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi của mình trong một năm, sau đó lại phải trình bản thu chi mới để Quốc hội phê chuẩn thì mới được thực hiện thu chi tiếp; (iii) Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia mang màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội (hoặc nghị viện). Vì thế, sau khi hình thành nó được các nước có nền dân chủ phát triển sớm áp dụng và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công của khắp các quốc gia trên thế giới. 2.1.2. Nội dung Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây: (i) Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu qụyết ngân sách một lần theo kỳ hạn do luật định; (ii) Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực thi hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ được phép thi hành trong năm đó. Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đó, NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. 2.1.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc nhất niên Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài chính mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chính công hiện đại ngày nay, nguyên tắc này còn được quy định trong Hiến pháp và luật của các quốc gia. Tuy nhiên việc quyết định và thực hiện ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng của rất nhiều yếu tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá vỡ nguyên tắc và nguyên tắc này cũng không phải là ngoại lệ. Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc như trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần. Ví dụ như trong trường hợp có chiến tranh, thiên tai gây ảnh hưởng nghiêm trọng và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác. Trường hợp này đã từng xảy ra ở Bắc Triều Tiên năm 2005. Phiên họp thường niên của Quốc hội khoá 12 Bắc Triều Tiên dự kiến sẽ diễn ra vào ngày 09/03/2005 đã không thể tiến hành. Các nhà phân tích đưa ra nhiều nhận định về nguyên nhân của trường hợp này, có nhận định cho rằng do ảnh hưởng của sự căng thẳng xung quanh chương trình hạt nhân của Bình Nhưỡng, lại có nhận định cho rằng do sự chậm trễ trong việc soạn dự thảo ngân sách mới Xem Website: . Trong phiên họp thứ 2 của Quốc hội khóa 11 Bắc Triều Tiên vào hồi tháng 3 năm 2004, Quốc hội đã bàn về ngân sách năm 2003 và thông qua dự thảo ngân sách năm 2004. Lẽ ra theo thông lệ, đến tháng 3 năm 2005 Quốc hội phải họp để quyết định vấn đề về ngân sách, tuy nhiên năm tài chính 2004 đã kết thúc nhưng Quốc hội không thể họp như dự kiến để quyết định về ngân sách cho năm tiếp theo (năm 2005). ♦ Giới hạn của trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên Chúng ta có thể nhận định rằng, các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là điều bất khả kháng nên nếu Quốc hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên sẽ không có việc biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Những trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng không phải là không thể xảy ra. Thiết nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một cách chặt chẽ, để hạn chế tối đa các tổn thất cho hoạt động ngân sách như, trong trường hợp thời điểm của năm đó Quốc hội không họp được thì việc sửa đổi dự toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phù hợp cho lần biểu quyết trong năm tiếp theo. 2.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất 2.2.1. Quá trình hình thành Nguyên tắc này cũng được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ sớm phát triển như Anh, Pháp, Đức… và ngày nay nó vẫn tiếp tục được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới, tuy rằng nội dung thực chất của nguyên tắc ít nhiều đã có sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 30. . Sở dĩ cần phải thiết lập nguyên tắc này là vì nếu các khoản thu và chi lại được trình bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đa ngân sách) thì không những gây khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế - xã hội,… 2.2.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất Nguyên tắc ngân sách đơn nhất được hiểu là mọi khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất, đó là bản dự toán NSNN được chính phủ trình quốc hội quyết định để thực hiện. “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật” Khoản 1 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. . “Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” Khoản 2 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. . Tất cả các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia (đã trình bày ở trên) trong một năm đều phải được trình bày trong dự toán NSNN. Vậy NSNN chỉ được thể hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà không được phép trình bày trong văn kiện khác. Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quá trình thiết lập NSNN, trong quá trình thực hiện và giám sát việc thực hiện NSNN; đồng thời để đảm bảo tính minh bạch của NSNN, thì pháp luật về tài chính công ở nhiều nước trên thế giới đều thừa nhận nguyên tắc ngân sách đơn nhất là một trong những nguyên tắc cơ bản của NSNN. Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chưa có điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách đơn nhất. Tuy nhiên, qua một số điều luật trong Luật NSNN năm 2002, như Điều 37, Điều 42,... có thể thấy dự toán NSNN chính là văn kiện thể hiện mọi khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm. Bên cạnh đó, văn kiện này còn là văn kiện duy nhất thể hiện NSNN. Kết luận này được rút ra từ những quy định của Luật NSNN năm 2002, đó là: (i) Khoản 2 - Điều 5 của luật này có quy định về các điều kiện chi NSNN thì điều kiện đầu tiên là khoản chi đó phải “đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này”. Như vậy, các khoản chi ngân sách đều phải được thể hiện trong dự toán NSNN mà không được thể hiện trong văn kiện khác; (ii) Ngoài ra, các điều luật khác cũng cho thấy không có một văn kiện nào khác tồn tại bên cạnh dự toán NSNN cùng thể hiện các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm trong suốt quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách. 2.2.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất Như đã nêu ở trên, ngày nay, tuy được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới nhưng nội dung thực chất của nguyên tắc ngân sách đơn nhất đã ít nhiều có sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại. Sự thay đổi đó chính là sự xuất hiện ngoại lệ của nguyên tắc này, trong những trường hợp đặc biệt (như có chiến tranh), Quốc hội được phép thông qua một ngân sách bất thường còn được gọi là ngân sách đặc biệt hay ngân sách khẩn cấp (không nằm trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm). Ngân sách bất thường này giúp Nhà nước có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả các vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc biệt. Tại Việt Nam trong thời kỳ Chống Mỹ cứu nước cũng có một quỹ tiền tệ đặc biệt bên cạnh quỹ NSNN. Đây có thể được xem như là một ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất trong thời kỳ này. “Từ giữa thập kỷ 1960, Mỹ tiến hành chiến tranh phá hoại bằng không quân ở miền Bắc. Từ đây, việc đưa viện trợ vật chất vào Nam, cả bằng đường Trường Sơn lẫn đường biển đều khó khăn hơn trước. Bộ Chính trị đã giao cho ông Phạm Hùng - Ủy viên Bộ Chính trị, Phó thủ tướng Chính phủ phụ trách vấn đề chi viện miền Nam. Đến năm 1965, ông Phạm Hùng đề xuất với Bộ Chính trị một quyết định có ý nghĩa lịch sử: lập riêng tại miền Bắc một "quỹ ngoại tệ đặc biệt" (B.29 ). Về hình thức hoạt động công khai chính diện, "quỹ ngoại tệ đặc biệt" có danh nghĩa Cục Ngoại hối của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam để khi cần thiết có thể làm các thủ tục hợp pháp. Còn về điều hành, nó không phải là một đơn vị trong ngân hàng quốc gia. Để đảm bảo tuyệt đối bí mật và an toàn, quỹ này chịu sự chỉ đạo đơn tuyến. Nét độc đáo trong cách tổ chức này là: lấy cái công khai làm bình phong cho cái bí mật, mọi hoạt động của cái bí mật đều lấy danh nghĩa của cái công khai. Như vậy, trong thực tế B.29 tồn tại và hoạt động như một "ngân hàng ngoại hối đặc biệt", phục vụ riêng cho việc chi viện chiến trường bằng ngoại tệ” Xem website: . “ Sau khi đất nước thống nhất, những người có trách nhiệm đã tiến hành tổng kết, quyết toán tài chính với Nhà nước.Từ năm 1964 đến 30/4/1975, các chiến trường miền Nam đã nhận chi viện trực tiếp từ Quỹ Đặc biệt (B.29) một số lượng rất lớn ngoại tệ. Tuy khó khăn thiếu thốn, nhưng các đơn vị trên chiến trường và cơ quan tài chính Trung ương Cục vẫn hết sức tiết kiệm để có dự trữ. Ông Ba Châu nói, tổng số tiền dự trữ chưa sử dụng hết lên đến hơn 100 triệu đô la Mỹ. Số tiền đó sau giải phóng đã được thu hồi đầy đủ và hoàn trả lại hết cho Trung ương. Đó là chưa kể tiền lãi từ hoạt động nghiệp vụ thanh toán đặc biệt qua ngân hàng nước ngoài, lên đến hàng chục triệu đô la. Tất cả đều được quyết toán minh bạch và  nộp đủ vào ngân sách Nhà nước” Xem website: . Có thể thấy việc pháp luật chưa quy định rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách đơn nhất khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo. Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam có những quy định cho phép Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toán NSNN các cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tính khả thi cho dự toán NSNN trong quá trình thực hiện (ví dụ như Điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều 49). Những quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điển hình của sự áp dụng linh hoạt nguyên tắc ngân sách đơn nhất ở Việt Nam Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 31,32. . Ta có thể thấy ở Nga khi Đạo luật về ngân sách Liên bang Nga ban hành năm 1991 (Điều 25) cho phép thiết lập “ngân sách bất thường” hay “ngân sách đặc biệt” trên lãnh thổ Cộng hoà Liên bang Nga để thi hành trong tình trạng đặc biệt Viện Khoa học tài chính, Luật tài chính, Ngân sách và kế toán công ở các nước, Hà Nội, 1993, tr. 148. . Ngoại lệ này cũng xuất hiện ở một số nước trên thế giới như Mỹ, Đức,... ♦ Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ trên Có thể thấy các ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất này có những ý nghĩa tích cực nhất định, xuất phát từ những biến cố bất thường của kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, nên có những quy định cụ thể và rõ ràng để hạn chế lợi dụng các quỹ “đặc biệt” và “bất thường” đó vào mục đích tư lợi riêng cho một cá nhân, tổ chức nào đó nhằm đảm bảo tính minh bạch, công bằng và khẳng định tầm quan trọng chính thống của dự toán NSNN hàng năm. 2.3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện 2.3.1. Quá trình hình thành Cùng với hai nguyên tắc trên, nguyên tắc ngân sách toàn diện cũng đã được đề cập từ thế kỷ XVII, XVIII ở nước Anh và các nước châu Âu lục địa khác. Nguyên tắc ngân sách toàn diện là một trong những nguyên tắc cơ bản để thiết lập và vận hành ngân sách nhà nước, ngày càng được các nhà kinh tế học, các nhà lập pháp về tài chính công thừa nhận tính lịch sử, tính khoa học và nó không ngừng được củng cố phát triển và đổi mới cho phù hợp vớ sự phát triển ngày càng cao của nền tài chính công hiện đại nói chung,… 2.3.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách toàn diện (i) Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán NSNN hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự toán ngân sách bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất; (ii) Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt, không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi. Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc: “các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”… có nghĩa là nếu như để phát sinh bội chi thì số lưọng vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn. Theo pháp luật Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật NSNN 2002 như: (i) Điều 1 luật này quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Có thể hiểu một bản dự toán NSNN thì phải phản ánh tất cả các khoản thu- chi (dù là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoá đó. Hai phần thu chi của bản dự toán được thiết kế, xây dựng phù hợp tình hình kinh tế- chính trị- xã hội của năm đó một cách rất chi tiết, khoa học, khách quan và chính xác… (ii) Điều 6 luật này quy định: “các khoản thu chi của ngân sách nhà nước đều phải được hạch toán, kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”. Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốn rằng mọi khoản thu, chi của NSNN các cấp bất luận dù lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vào các tài liệu kế toán ngân sách theo chế độ kế toán hiện hành nhằm đảm bảo sự kiểm soát theo quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện. (iii) Điểm đ – Khoản 2 - Điều 4 luật này còn khẳng định: “Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó”. Điều đó có nghĩa là không thể dùng riêng rẽ, bù trừ các khoản thu chi ngân sách cho nhau. 2.3.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên Trong thực tế, vì mọi khoản thu chi của ngân sách nhà nước phải tập trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện ngân sách trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng ngân sách không hiệu quả hay đúng hơn là làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách trong quá trình thi hành… Đó là những bất cập không thể tránh khỏi từ đó phải có ngoại lệ hay nói cách khác là phải có sự “phá vỡ” trong quá trình thực hiện nguyên tắc này như: bù trừ, cấp bổ sung… Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển. Nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát triển. Ví dụ cụ thể hơn, các đơn vị sự nghiệp có thu là một đơn vị được thụ hưởng NSNN để hoạt động… Và theo nguyên tắc thì phải nộp về kho bạc nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của trường rồi sau đó mới được cấp kinh phí trong ngân sách để phục vụ cho nhu cầu chi của trường… Tuy nhiên, như vậy thật là không cần thiết nên trong thực tế, đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có thể được cấp bổ sung… và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách. Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách… ♦ Giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách toàn diện ở trên Trong thực tế có thể xảy ra trường hợp ở một số đơn vị sự nghiệp công (tự thu, tự chi) dựa vào sơ hở của ngoại lệ nguyên tắc này để qua mặt Kho bạc gây nên sự không minh bạch trong hoạt động thu chi của đơn vị. Do đó, pháp luật đã có những quy định về việc gửi tất cả báo cáo thu chi (dù là thực hiện theo nguyên tắc hay ngoại lệ) về cơ quan quản lý ngân sách Nhà nước; kiểm tra bất ngờ một đơn vị nào đó. Có nghĩa là, ngoại lệ của nguyên tắc toàn diện này trong thực tế được thực hiện nhưng vẫn phải tuân theo những quy định về báo cáo tài chính để hạn chế sự tư lợi, lợi dụng... 2.4. Nguyên tắc ngân sách thăng bằng 2.4.1. Quá trình hình thành Cùng với các nguyên tắc khác của Luật NSNN, nguyên tắc ngân sách thăng bằng cũng xuất hiện và tồn tại khá sớm trong nền tài chính công của các quốc gia trên thế giới. Song qua mỗi giai đoạn, phạm vi và nội dung nguyên tắc có sự khác nhau. Trước kia, các nhà tài chính học quan niệm: “Thăng bằng ngân sách tức là trong đó tổng số thu phải cân bằng với tổng số chi trong ngân sách”. Quan niệm này không được khách quan và chính xác bởi trong nhiều trường hợp những khoản thu có tính chất hoa lợi như thuế, phí, lệ phí lại không đủ trang trải cho những khoản thu có tính chất phí tổn như chi cho quốc phòng, an ninh và các vấn đề văn hóa, xã hội khác. Chính vì lý do này mà các nhà tài chính học đương đại đã đưa ra những quan niệm mới về ngân sách thăng bằng mang tính khách quan và xác đáng hơn. Theo ®ã, Ng©n s¸ch th¨ng b»ng thùc chÊt lµ sù c©n b»ng gi÷a tæng thu vÒ hoa lîi (thuÕ, phÝ, lÖ phÝ) víi tæng chi cã tÝnh chÊt phÝ tæn (chi th­êng xuyªn). Theo quan ®iÓm nµy chóng ta sÏ ®¸nh gi¸ ®­îc mét c¸ch chÝnh x¸c vµ thùc chÊt vÒ t×nh tr¹ng thÆng d­ (béi thu ng©n s¸ch) hay th©m hôt (béi chi ng©n s¸ch) cña ng©n s¸ch nhµ n­íc t¹i mét thêi ®iÓm ®Ó tõ ®ã ®¸nh gi¸ ®­îc møc ®é th¨ng b»ng cña ng©n s¸ch. 2.4.2. Nội dung nguyên tắc ngân sách thăng bằng ë ViÖt Nam, thõa nhËn quan niÖm néi dung nguyªn t¾c th¨ng b»ng chÝnh lµ sù th¨ng b»ng gi÷a tæng kho¶n thu vÒ thuÕ, phÝ, lÖ phÝ vµ kho¶n chi th­¬ng xuyªn trong ®ã tæng thu vÒ thuÕ, phÝ, lÖ phÝ ph¶i lín h¬n chi th­êng xuyªn. Nguyªn t¾c nµy ®· ®­îc thÓ hiÖn qua c¸c v¨n b¶n ph¸p luËt cña nhµ n­íc ®Æc biÖt qua LuËt NSNN 2002. Qua §iÒu 1 cña LuËt nµy cã thÓ thÊy, c¸c kho¶n thu, chi ph¶i ®­îc h¹ch to¸n, quyÕt to¸n ®Çy ®ñ, kÞp thêi, ®óng tiÕn ®é. Còng t¹i §iÒu 8 kh¼ng ®Þnh: “NSNN ®­îc c©n ®èi theo nguyªn t¾c tæng thu vÒ thuÕ, phÝ, lÖ phÝ ph¶i lín h¬n tæng sè chi th­êng xuyªn vµ gãp phÇn tÝch luü ngµy cµng cao vµo chi ®Çu t­ ph¸t triÓn; tr­êng hîp cßn béi chi, th× sè béi chi ph¶i nhá h¬n sè chi ®Çu t­ ph¸t triÓn, tiÕn tíi c©n b»ng thu, chi ng©n s¸ch”. Còng t¹i kho¶n 3 ®iÒu 8 LuËt nµy quy ®Þnh: “VÒ nguyªn t¾c, ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng ®­îc c©n ®èi víi tæng sè chi kh«ng ®­îc qu¸ tæng sè thu; tr­êng hîp tØnh, thµnh phè trùc thuéc trung ­¬ng cã nhu cÇu ®Çu t­ x©y dùng c«ng tr×nh kÕt cÊu h¹ tÇng thuéc ph¹m vi ng©n s¸c cÊp tØnh b¶o ®¶m…”. Bªn c¹nh viÖc c©n ®èi c¸c kho¶n thu chi th× ng©n s¸ch nhµ n­íc còng ®¶m b¶o c©n ®èi kinh phÝ ho¹t ®éng cña §¶ng céng s¶n ViÖt Nam vµ c¸c tæ chøc chÝnh trÞ - x¨ héi, c¸c tæ chøc chÝnh trÞ x· héi – nghÒ nghiÖp, tæ chøc x· héi, tæ chøc x· héi – nghÒ nghiÖp (§iÒu 10), còng trªn c¬ së ®ã trong qu¸ tr×nh lËp ng©n s¸ch ChÝnh Phñ ph©n bè c¸c nguån thu, chi cña tõng cÊp ng©n s¸ch cña trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng cho phï hîp. C¸c kho¶n thu chi nµy®· ®­îc liÖt kª ®Çy ®ñ t¹i c¸c §iÒu 30; §iÒu 31; §iÒu 32; §iÒu 33 mµ qua ®ã c¸c c¬ quan cã nghÜa vô chÊp hµnh vµ quyÕt to¸n ng©n s¸ch kh«ng ®­îc thu hay chi bÊt k× kho¶n nµo ngoµi danh môc ®ã trõ tr­êng hîp quy ®Þnh t¹i §iÒu 49 LuËt NSNN 2002. 2.4.3. C¸c tr­êng hîp ph¸ vì nguyªn t¾c ng©n s¸ch th¨ng b»ng Trong thùc tÕ hiÖn nay vÉn cã thÓ x¶y ra t×nh tr¹ng ph¸ vì nguyªn t¾c ng©n s¸ch th¨ng b»ng. §ã lµ trong tr­êng hîp tæng thu tõ thuÕ vµ lÖ phÝ kh«ng ®¸p øng ®­îc nhu cÇu chi th­êng xuyªn (béi chi ng©n s¸ch) nh­ng nhµ n­íc vÉn quyÕt to¸n th«ng qua cho chi th­êng xuyªn ®ã. C¸c kho¶n chi ch­a thùc hiÖn ®­îc th× ®Ó sang n¨m sau chi tiÕp. Tõ ®ã sÏ dÉn ®Õn viÖc c©n nh¾c viÖc hoµn thµnh c¸c kho¶n chi n¨m tr­íc vµ c¸c kho¶n chi n¨m nay (tiÕp tôc hay dõng l¹i kho¶n chi n¨m tr­íc). Mét sè kho¶n chi kÐo dµi (chi c¬ b¶n, chi cho ®Çu t­ ph¸t triÓn) th× quyÕt to¸n theo h¹ng môc, hµng n¨m (cã nghÜa lµ kh«ng ph¶i chi hÕt trong mét n¨m mµ cã thÓ cã mét phÇn sÏ ®­îc chi vµo n¨m sau). Nh­ vËy, cã thÓ thÊy, kh«ng ph¶i bao giê c¸c kho¶n thu còng lín h¬n c¸c kho¶n chi trong cïng mét n¨m, h¬n n÷a, cã tr­êng hîp sÏ cã nh÷ng kho¶n chi kÐo dµi cho c¸c c«ng tr×nh kÐo dµi tõ n¨m nµy sang n¨m kh¸c. Ta cã thÓ nhËn thÊy lµ møc chªnh lÖch gi÷a tæng thu thuÕ vµ lÖ phÝ víi tæng chi th­êng xuyªn cµng lín th× møc ®é æn ®Þnh cµng cao, ®¶m b¶o cho sù ph¸t triÓn cña mét quèc gia. ♦ Giíi h¹n cña c¸c tr­êng hîp ph¸ vì ë trªn Thùc tÕ cã thÓ thÊy c¸c tr­êng hîp ph¸ vì nµy Ýt x¶y ra trong thùc tÕ. Nh­ng nÕu x¶y ra, giíi h¹n cña nh÷ng tr­êng hoÑp nµy ®­îc x¸c ®Þnh theo møc ®é quan träng gi÷a c¸c kho¶n chi ®ã víi nhau. KẾT LUẬN Qua phần trình bày ở trên, ta có thể rút ra một số kết luận như sau: (1) Về nguyên nhân dẫn đến sự phá vỡ các nguyên tắc ngân sách nhà nước: các nhà làm luật chưa dự liệu hết được các tình huống phát sinh trong thực tế nên dẫn đến luật chật hẹp so với đời sống, không đáp ứng được nhu cầu của đời sống; các nguyên tắc ngân sách nói trên trong thực tế có trường hợp phù hợp cơ bản với thực tế, có trường hợp hợp không phù hợp. Do đó, đã phát sinh các ngoại lệ; (2) Về ý nghĩa tích cực của sự phá vỡ: thể hiện sự linh hoạt trong áp dụng luật, đáp ứng nhua cầu của đời sống xã hội, phát huy sức mạnh của cơ quan nhà nước,… Điều này đã thể hiện sự cần thiết của các trường hợp phá vỡ. Có thể thấy, từ đó, cuộc sống đã tác động trở lại luật tạo nên mối quan hệ hai chiều gắn bó mật thiết với nhau; (3) Giới hạn của sự phá vỡ này: các trường hợp trên, cho dù thực hiện dưới hình thức nào cũng phải tuân theo những quy định chung, những áp buộc cần thiết như việc báo cáo tài chính,…./. TÀI LIỆU THAM KHẢO Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư Pháp, Hà Nội, 2005. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2007. Viện Khoa học tài chính, Luật tài chính, Ngân sách và kế toán công ở các nước, Hà Nội, 1993. Website: Website: Website: Website: