Đề tài Đổi mới cung ứng dich vụ công ở Việt Nam

giá hoạt động và bên thầu phải tuân thủ, chịu sự giám sát. Đây là cơ sở quan trọng để đánh giá kết quả của hợp đồng và lý do để điều chỉnh hợp đồng cho thích hợp với điều kiện. Thứ hai, hợp đồng thầu ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả và tiết kiệm chi phí. Các nhà thầu có quyền tự chủ cao hơn trong hoạt động, hoàn thiện và đơn giản hoá bộ máy quản lý. Từ đó, khả năng nâng cao năng suất lao động được tăng lên. Quyền tự chủ cao c h vụ công cho khách hàng. Một giải pháp khác trong việc mở rộng cạnh tranh trong khu vực công là sự phân quyền và uỷ quyền cho khu vực tư cung ứng hàng hoá và dịch vụ công. Việc uỷ quyền này thường xảy ra khi các công ty nhà nước không đủ khả năng (kỹ thuật và nhân sự) hoặc cung cấp các dịch vụ đó không hiệu quả. Các côn g sẽ thực hiện các nhiệm vụ đó hiệu quả và năng suất hơn. ế. Tất nhiên là, những nhà cung cấp này phải tuân thủ các tiêu chuẩn của nh ho phép các nhà thầu linh hoạt trong việc cung cấp dịc g ty tư nhân được kỳ vọn 38 Việc uỷ quyền cung ứng dịch vụ công còn mở rộng cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội. Các nhóm lợi ích này có th cộng đồng, các hợp tác xã, các hội từ thiện, công đoàn, tổ chức của phụ nữ hay thanh niên, các tổ chức phi chính phủ. Đặc biệt, liên quan đến tính thích ứng và hiệu quả của một số loại dịch vụ công, trong nhiều trường hợp, cơ quan cung ứng dịch vụ công của nhà nước ở cấp trung ương không thể hiểu rõ được nhu cầu của người dân địa phương. Trong điều kiện đó, chính quyền địa phương (chính quyền tỉnh, thành phố) hay các tổ chức địa phương sẽ cung cấp các dịch vụ đặc thù cho người tiêu dùng hiệu quả và thích ứng hơn. N óng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả và thích ứng của dịch vụ công. Cho phép khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công cũng là một trong các giải pháp vận dụng cơ chế thị trường vào khu vực công, và điều đó đã được chứng minh là rất thích hợp cho việc nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Ở đây, Nhà nước và tư nhân trở thành đối tác hợp tác thực sự trong kinh doanh. Việc chuyển giao cho khu vực tư nhân cung ứng dịch vụ công bao gồm nhiều góc độ, từ việc chuyển quyền sở hữu tư liệu sản xuất của doanh nghiệp nhà nước sang tay tư nhân cho tới giải điều tiết. Giải điều tiết có nghĩa là tháo gỡ hay nới lỏng sự điều tiết ở đây là các quy định (pháp luật) cho phép tư nhân hay các tổ chức phi chính phủ tham gia cạnh tranh cung cấp dịch vụ công cho công chúng với các doanh nghiệp nhà nước. Bằng cách này, các doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức phi chính phủ giúp Nh ứng cho nhân dân một cách tốt hơn và hiệu quả hơ Hộp 9: Lợi ích của việc đổi mới cung ứng dịch vụ công - Tạo môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức tư nhân nhận cung ứng dịch vụ công. Các tổ chức được nhận thầ đó luôn có nguy cơ bị xóa bỏ hợp đồng nếu làm ăn kém hiệu quả; Tạo ra hiệu quả cung ứng dịch vụ công cao hơn; - Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công thông qua cải cách hướng tới chất lượng và hiệu quả phục vụ của các cơ quan công quyền; - Tạo điều kiện cho mọi người tham gia tích c công, phát huy được khả năng và năng lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính chủ động sáng tạo và tích cựể kể đến các hiệp hội nghề nghiệp, các nhóm ói cách khác, phân quyền và trách nhiệm phù hợp trong cung ứng dịch vụ công đ à nước giảm bớt gánh nặng thâm hụt ngân sách, đồng thời có thể tham gia tích cực vào đáp n (Hughes 1998). u cung ứng độc quyền một loại dịch vụ công nào ực vào hoạt động cung ứng dịch vụ c của người dân; - Động viên sự đóng góp kinh phí của mỗi người dân vào hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước; 39 - Là giải pháp cần thiết để góp phần tạo ra sự công bằng trong tiêu dùng các dịch vụ công. Tuy nhiên, cần phải lưu ý là, để thực hiện tốt việc chuyển giao dịch vụ công cho các tổ chức, cá nhân, thì bản thân các cơ quan nhà nước phải tổ chức tốt việc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm, bảo đảm tiện ích và hiệu quả cho nhân dân. Nếu Nhà nước không làm tốt được việc này thì không thể thực hiện tốt việc chuyển giao và quản lý dịch vụ công cho tổ chức và cá nhân. Bởi lẽ, mô hình cung ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước chính là cơ sở, là thước đo để đánh giá chất lượng, hiệu quả các dịch vụ công sau khi đã chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân. Một yêu cầu nữa là, Nhà nước cần hoàn thiện các văn bản pháp quy về quy trình chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân. Hai là, tăng cường tiếng nói và vai trò đối tác của công dân, củng cố cơ chế lên tiếng. Dịch vụ công không phải là hoạt động thuộc chức năng quản lý của Nhà nước mà thuộc chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước. Do đó, ở đây, Nhà nước đóng vai trò là người phục vụ còn cộng đồng là người được phục vụ. Xét trên góc độ dịch vụ, thì người dân là khách hàng. Chính vì vậy, mọi công dân đều có quyền bày tỏ ý kiến của mình về chất lượng các hàng hóa và dịch vụ công được cung cấp. Chính áp lực từ các ý kiến phản hồi bên ngoài sẽ cho phép kiểm soát và đổi mới việc cung ứng dịch vụ công. "Cơ chế lên tiếng" này đặc biệt có ảnh hưởng trong việc hoàn thiện khu vực công cốt lõi và mở rộng. Để thực hiện được cơ chế này, Nhà nước có thể áp dụng các biện pháp như khuyến khích sự tham gia của công dân vào hoạch định chính sách công, điều tra khách hàng, tham kiến người tiêu dùng… Cụ thể, Nhà nước cần phát huy dân chủ trong quy trình hoạch định chính sách, cho phép, khuyến khích và tạo điều kiện để công chúng tham gia đóng góp ý kiến vào các dự án nhà nước liên quan tới lợi ích của cộng đồng, giám sát hoạt động của các tổ chức nhà nước trong cung ứng dịch cụ công, đồng thời đề xuất kiến nghị, thắc mắc tới các cơ quan chức năng về các vấn đề nảy sinh liên quan đến dịch vụ công trong xã hội. Đến lượt mình, các cơ quan công quyền có trách nhiệm lắng nghe tiếng nói của công dân, tiếp thu, xử lý và phản hồi kịp thời, đầy đủ các kiến nghị đó đồng thời điều chỉnh hoạt động cung ứng dịch vụ công của mình. Cơ chế phản hồi nâng cao tính minh bạch, công khai và ý thức hoàn thiện kết quả hoạt động của từng cá nhân và tổ chức. Thông qua cơ chế này, người tiêu dùng có cơ hội đánh giá và đóng góp ý kiến về thực trạng cung cấp dịch vụ công hiện tại. Ngược lại, từ những kết quả phản hồi đó, nhà cung cấp rút kinh nghiệm và hoàn thiện mình hơn. Hiện nay, các nước phát triển đã và đang áp dụng nhiều cách thức khác nhau để hoàn thiện hoạt động cung ứng dịch vụ công, cả từ phía các tổ chức nhà nước 40 cũng như các tổ chức tư nhân. Một trong những cách thức được các nhà quản lý khu vực nhà nước quan tâm là cách tiếp cận định hướng khách hàng, đã được các tổ chức tư nhân áp dụng thành công. Cách tiếp cận này, về thực chất là tập trung vào nhu cầu, đòi hỏi của người sử dụng hơn là khả năng của nhà cung cấp có thể cung ứng những gì. Trong điều kiện đó, cơ chế lên tiếng hay tăng cường tiếng nói và đối tác của công dân càng cần được chú trọng. Bởi lẽ, lợi ích của kênh thông tin hai chiều là cho phép các nhà cung cấp nắm rõ cái gì dân chúng cần và thực tế các dịch vụ đó cung cấp có hiệu quả hay không. Ba là, công khai hoá các tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ công. Điều này cho phép tạo ra môi trường làm việc minh bạch, dân chủ và công bằng trong toàn xã hội. Các tiêu chí được công khai gồm thủ tục hành chính, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phí dịch vụ công. Việc công khai hoá, một mặt, tạo điều kiện thuận lợi cho người tiêu dùng trong việc tiết kiệm thời gian và chi phí giao dịch, hiểu được mình cần phải làm gì và được hưởng những gì, tránh được những phiền hà, sách nhiễu, thái độ quan liêu, cửa quyền của cán bộ đơn vị cung cấp dịch vụ công đối với khách hàng. Mặt khác, công khai các tiêu chí có vai trò như đối chứng pháp quy trong việc cung cấp dịch vụ công cụ thể, đảm bảo việc cung cấp dịch vụ công được thực hiện đúng theo cam kết và do đó, người tiêu dùng có căn cứ tin tưởng vào dịch vụ công họ sử dụng. Bốn là, kiện toàn bộ máy quản lý khu vực công. Không thể cung ứng dịch vụ công tốt với một bộ máy quản lý khu vực công hoạt động kém hiệu quả. Việc đổi mới này được thực hiện theo hướng: - Làm tinh gọn bộ máy nhà nước, tách cơ quan công quyền với các tổ chức sự nghiệp, tăng cường năng lực cho cán bộ, công chức nhằm nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Bên cạnh những điều kiện cần là cạnh tranh, minh bạch thì điều kiện đủ để có thể hoàn thiện chất lượng dịch vụ công là đội ngũ công chức có trình độ chuyên môn cao, trung thành và tâm huyết với sự nghiệp. Bởi lẽ, một trình độ chuyên môn cao sẽ bảo đảm cho các hoạt động trong bộ máy vận hành khoa học, chuyên nghiệp và có hệ thống. Một sự trung thành, tâm huyết và đạo đức nghề nghiệp sẽ cho phép người công chức theo đuổi mục tiêu của tổ chức, sẵn sàng chịu trách nhiệm về mọi hành vi của bản thân và đảm bảo sự chính xác, công minh trong thi hành công vụ. Với một đội ngũ công chức phẩm chất đạo đức tốt, năng lực chuyên môn cao, bộ máy nhà nước có thể tinh giản gọn nhẹ đến mức tối đa mà vẫn đảm bảo được trách nhiệm cung ứng dịch vụ công đầy đủ và hiệu quả cho xã hội. Vì vậy, tổ chức bộ máy phải được sắp xếp lại một cách khoa học, hợp lý theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực, và chuyên môn hóa, tiêu chuẩn hóa công thức. Gắn với nó là 41 công tác đào tạo và bồi dưỡng nhằm không ngừng nâng cao năng lực, kỹ năng tác nghiệp cho đội ngũ cán bộ công chức. - Cải cách thủ tục hành chính theo nguyên tắc công khai, đơn giản, và thực hiện cơ chế một cửa, giảm bớt thời gian, công sức của người dân, giúp công chức giải quyết công việc thuận tiện dễ dàng; giảm bớt sự cồng kềnh của bộ máy, hạn chế tình trạng tham nhũng, hối lộ, cửa quyền khi giải quyết công việc của dân. - Khoán chi hành chính và quỹ lương cho các cơ quan hành chính nhà nước để tạo ra sự chủ động cho các cơ quan này trong bố trí công việc và nhân sự. Cho phép trả cao hơn với những người có năng suất lao động cao. Đồng thời, cải cách bảng tiền lương công chức, đảm bảo trả lương tương xứng với đóng góp của mỗi người, xây dựng chế độ nâng lương sao cho khuyến khích những người làm việc có hiệu quả, động viên, nâng cao trình độ, năng lực trong công việc. - Mở rộng áp dụng hệ thống quản lý chất lượng ISO trong cung ứng các dịch vụ công nói chung cũng như dịch vụ hành chính công nói riêng, tạo ra một hệ thống tiêu chuẩn để đánh giá cán bộ công chức, đánh giá chất lượng của hoạt động cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức và công dân. - Nâng cao trách nhiệm và đạo đức của người công chức thông qua một loạt các biện pháp như xây dựng sự cam kết trách nhiệm của công chức, lập hộp thư góp ý, đường dây nóng để nhận thông tin phản hồi từ dân, đánh giá công chức thông qua ý kiến nhân dân, có cơ chế khen thưởng và xử phạt thỏa đáng đối với công chức. - Từng bước hiện đại hóa các phương tiện cung cấp dịch vụ, đặc biệt sử dụng rộng rãi công nghệ thông tin trong cung ứng dịch vụ công, giảm đáng kể thời gian và công sức. Từ những phân tích ở trên, có thể thấy rằng yêu cầu đổi mới cung ứng dịch vụ công là hết sức bức thiết. Để đạt được thành công trong công cuộc đổi mới này, Nhà nước sẽ phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp liên quan đến tất cả các kích chiều cung ứng dịch vụ công, từ những cải cách nội tại trong chính các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ, đến những giải pháp mang tính vĩ mô như cải cách cơ chế, phương thức vận hành của bộ máy hành chính nhà nước, hoặc thay đổi cả vai trò của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ bằng việc chuyển giao ở một mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng cho khu vực phi nhà nước thông qua quá trình xã hội hóa cung ứng dịch vụ công. Ở Việt Nam, vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công đã được thể chế hóa bằng chủ trương, chính sách của Nhà nước. Với chủ trương này, ý nghĩa việc xã hội hóa không đơn thuần là sự chuyển giao các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức ngoài quốc doanh, mà còn có ý nghĩa động viên và tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động và tích cực của người dân vào 42 phát triển các dịch vụ công, đa dạng hóa các hoạt động cung ứng dịch vụ trên cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người dân. PHẦN III QUÁ TRÌNH XÃ HỘI HOÁ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM Những phân tích ở các phần trên đã cho thấy yêu cầu đổi mới cung ứng dịch vụ công đang được đặt ra hết sức cấp bách. Ở nước ta, cùng với quá trình phát triển nền kinh tế thị trường, thì việc Nhà nước bao cấp đối với hầu hết các dịch vụ công trong xã hội đã vấp phải những mâu thuẫn ngày càng nan giải. Cụ thể là: - Mâu thuẫn giữa khoản kinh phí bao cấp quá lớn về dịch vụ công với ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp. Do nền kinh tế nước ta còn ở trình độ phát triển thấp, thu nhập bình quân đầu người năm 2005 mới đạt gần 640 USD, thu ngân sách hơn 210 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng 25% GDP. Với mức thu như vậy, việc Nhà nước bao cấp hầu hết các hoạt động cung ứng dịch vụ công là gánh nặng quá lớn đối với ngân sách nhà nước. - Mâu thuẫn giữa khối lượng dịch vụ công được Nhà nước cung ứng và năng lực thực thi của bộ máy nhà nước. Một mặt, khối lượng dịch vụ công do Nhà nước trực tiếp cung ứng là quá lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực; mặt khác, bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống các tổ chức cung cấp dịch vụ công nói riêng còn nhiều hạn chế về năng lực quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện việc cung ứng, nên nhìn chung chất lượng dịch vụ công thấp, không đáp ứng tốt nhu cầu của người sử dụng. Sự độc quyền trong việc cung ứng các dịch vụ công làm tăng tính quan liêu, cửa quyền của bộ máy nhà nước. - Mâu thuẫn giữa dân số tăng nhanh với khả năng cung ứng dịch vụ công có hạn của Nhà nước. Trong những năm qua, dân số nước ta tăng với tốc độ đáng kể, trung bình đạt 2,1% trong giai đoạn 1980-1995 và 1,46% trong giai đoạn 1996-2005. Trong điều kiện nguồn thu của ngân sách vốn đã hạn hẹp, nhu cầu chi cho phát triển kinh tế ngày càng lớn, thì tốc độ tăng dân số nói trên làm lượng chi cho dịch vụ công tính theo đầu người giảm sút. Những mâu thuẫn trên cộng với những tiến bộ khoa học và công nghệ trong lĩnh vực dịch vụ, việc tăng đáng kể nhu cầu sử dụng dịch vụ công ở một bộ phân dân cư có thu nhập cao trong xã hội, tính chất cạnh tranh của cơ chế thị trường, xu hướng phi tập trung hoá các hoạt động của Nhà nước,… đã khiến cho Nhà nước không thể tiếp tục bao cấp hoàn toàn đối với các dịch vụ công được nữa. Nhà nước 43 đã thực hiện đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công theo hướng khuyến khích mọi thành phần kinh tế, mọi chủ thể trong xã hội cùng tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công (hay còn gọi là “xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công). I. QUAN NIỆM VỀ “XÃ HỘI HÓA” CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG I.1. Quan niệm về “xã hội hoá” Trong những năm qua ở nước ta, có một thực tế là thuật ngữ “xã hội hoá” được đề cập trong nhiều văn bản quan trọng của Đảng và Nhà nước cũng như trên các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng cho đến nay chưa có một khái niệm (định nghĩa) thống nhất về “xã hội hoá”, hoặc chí ít là chưa có sự giải nghĩa tương đối đầy đủ về nội hàm của thuật ngữ này. Thực tế, điều này đã trở thành một thách thức lớn trong việc quán triệt và thực hiện chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ công ở nước ta do có những cách hiểu khác nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau về xã hội hoá. Cách hiểu thông thường nhất là dùng nghĩa của từ “xã hội” cộng với nghĩa của hình vị “hoá”, như các cách giải thích dưới đây cho “xã hội hoá” là “chung”: (1) hoạt động sản xuất- kinh doanh là hoạt động không thể tự một người hay một gia đình làm được, mà là một hoạt động có tổ chức và có tính tập thể cao; (2) hoạt động do nhà nước quyết định, điều động và kiểm soát- huy động mọi người làm chung; (3) hoạt động chung có tính tự nguyện: như là tập thể người bỏ vốn vào công ty, quyền tuỳ thuộc số tiền bỏ vốn ra; hay là các hợp tác xã mà người lao động làm chung, quyết định chung mỗi người một phiếu giống nhau; hay (4) xã hội hoá là mỗi người tự đóng góp, tự lo, nhà nước có xu hướng giảm đi trách nhiệm của mình... Nhìn chung, nhiều cách hiểu về “xã hội hoá” còn ít nhiều phiến diện, chưa làm rõ được bản chất của “xã hội hoá”. Để giảm thiểu thách thức nêu trên đây, phần này cố gắng làm rõ nội hàm của thuật ngữ “xã hội hoá”, từ đó suy ra nội hàm của “xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công (xem xét khái niệm của “xã hội hoá” trong bối cảnh cung ứng dịch vụ công). Đi tìm trong các từ điển tiếng Việt, không tìm thấy cuốn từ điển nào giải nghĩa đầy đủ cho thuật ngữ “xã hội hoá” trên tư cách là một thuật ngữ độc lập. Tuy nhiên, chúng ta có thể tìm thấy những sự giải nghĩa thuật ngữ “xã hội hoá” khi nó được ghép với các thuật ngữ khác như: “xã hội hoá sản xuất”; “xã hội hoá cá nhân”; “xã hội hoá hình thức”; “xã hội hoá thực tế”; “xã hội hoá thặng dư”11... Qua nghiên cứu các thuật ngữ trên có thể suy ra một cách khái quát rằng: “Xã hội hoá” một hoạt động nào đó chính là sự gia tăng tính chất “xã hội” của hoạt động ấy thông qua sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dựa trên những điều kiện và trong khuôn khổ cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế cụ thể như thế nào là phụ thuộc vào bối cảnh của xã hội hoá. Những điều kiện và cơ chế đóng vai trò then chốt 11 Xem Từ điển Bách khoa Việt Nam, có tại: 44 đối với sự thành công của xã hội hoá. Chúng quy định hình thức, phương thức “tham gia” của các chủ thể khác nhau trong xã hội vào hoạt động được xã hội hoá. Như vậy, điều kiện và cơ chế gắn với bối cảnh xã hội hoá sẽ quyết định ý nghĩa của “xã hội hoá” trong bối cảnh ấy. I.2. “Xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công Điều được xem xét ở đây là “cung ứng dịch vụ công”. Từ “cung ứng” hiểu đầy đủ có nghĩa là cả sản xuất và phân phối. Muốn thật rõ nghĩa, có thể viết: cung ứng và phân phối dịch vụ công (hoặc cung ứng và hưởng thụ dịch vụ công). Cung ứng dịch vụ công tức là hoạt động cung ứng các dịch vụ vốn được thực hiện bởi Nhà nước. Như vậy, theo nghĩa chung nhất, “xã hội hoá” ở đây có nghĩa là mở rộng sự tham gia của các chủ thể kinh tế ngoài nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ công. Trước đây hoạt động cung ứng dịch vụ công chỉ do một mình Nhà nước đảm nhiệm thì nay nó được mở rộng cho sự tham gia của nhiều chủ thể kinh tế khác dựa trên điều kiện và cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế thực hiện xã hội hoá như thế nào là tuỳ thuộc vào tình hình cụ thể của từng quốc gia. Với cách tiếp cận như vậy, có thể hiểu khái niệm “xã hội hoá” áp dụng trong bối cảnh cung ứng dịch vụ công, được đề cập nhiều trong các văn bản của Đảng và Nhà nước và trên các phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian qua, là: - Quá trình vận động và tổ chức để nhân dân và toàn xã hội tham gia (về vốn, tài sản, sức lao động, trí tuệ...), hình thành cộng đồng trách nhiệm của các tổ chức Đảng, Nhà nước, đoàn thể, các tổ chức chính trị xã hội và các tầng lớp nhân dân. Mỗi bên tham gia có thể có mục đích riêng của mình, tuy nhiên tất cả các bên đều hướng tới một mục đích chung quan trọng nhất là nâng cao hiệu quả của hoạt động cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu hưởng thụ dịch vụ của nhân dân. Quá trình vận động nhân dân tham gia cũng có nghĩa là tạo ra các phong trào lành mạnh sâu rộng trong xã hội như: học tập, tập luyện thể dục thể thao, rèn luyện thân thể, vệ sinh phòng dịch, xây dựng đời sống văn hoá mới... - Quá trình đa dạng hoá các hình thức hoạt động, mở ra cơ hội để mọi người chủ động và bình đẳng tham gia. Dịch vụ công không còn chỉ được cung ứng bởi Nhà nước nữa, mà được mở rộng cho sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà nước với nhiều hình thức đa dạng, phong phú (có thể hoạt động độc lập, liên kết với Nhà nước hoặc quan hệ bạn hàng với Nhà nước) và bình đẳng. - Quá trình đa dạng hoá các nguồn đầu tư để thu hút, khai thác mọi tiềm năng trong xã hội. Gắn với việc đa dạng hoá các hình thức hoạt động cung ứng dịch vụ công là quá trình đa dạng hoá các nguồn đầu tư trong xã hội. Cùng với Nhà nước, các tổ chức ngoài nhà nước có thể bỏ vốn đầu tư vào hoạt động cung ứng dịch vụ công. 45 - Xã hội hoá dịch vụ công bao gồm cả xã hội hoá việc cung ứng dịch vụ công, huy động toàn xã hội và thu hút cả đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực hoạt động này và cả xã hội hoá hưởng thụ dịch cụ công, thực hiện công bằng xã hội, bảo đảm cho mọi người dân được hưởng những dịch vụ công cơ bản, thiết yếu. Việc xác định khái niệm “xã hội hoá” có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc hoạch định chủ trương xã hội hoá và cơ chế gắn liền với chủ trương ấy (cũng có thể gọi là cơ chế xã hội hoá) trong việc cung ứng và hưởng thụ dịch vụ công ở nước ta. Mặc dù “xã hội hoá” thường được nói đến với các ý nghĩa khác nhau trên các phương tiện thông tin đại chúng thời gian qua, song khi điểm qua chủ trương “xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công ở nước ta từ nửa cuối những năm 1990 trở lại đây thì thấy rằng các cơ quan hoạch định chính sách cố gắng làm rõ khái niệm “xã hội hoá” theo những nội dung như trình bày trên đây. Những nội dung của “xã hội hoá” cung ứng dịch vụ công sẽ được trình bày cụ thể hơn trong Phần III.1 dưới đây. II. CHỦ TRƯƠNG XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Chủ trương xã hội hoá dịch vụ công ở nước ta bắt nguồn từ nửa cuối những năm 90 của thế kỷ trước. Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996), Đảng ta khẳng định: “Thực hiện phương châm xã hội hoá các hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, dân số, kế hoạch hoá gia đình, giáo dục và các mặt xã hội khác, hướng vào nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của nhân dân”12. Chủ trương này tiếp tục được khẳng định tại Văn kiện Đại hội lần thứ IX của Đảng, tại một số Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng, tại Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ và được cụ thể hoá tại nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước. Đáng chú ý là: - Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương hướng và chủ trương xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá tạo cơ sở pháp lý cơ bản cho hoạt động xã hội hoá trong các lĩnh vực này. Nghị quyết 90/CP nêu rõ rằng: “Xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá là vận động và tổ chức sự tham gia rộng rãi của nhân dân, của toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó nhằm từng bước nâng cao mức hưởng thụ về giáo dục, y tế, văn hoá và sự phát triển về thể chất và tinh thần của nhân dân. Xã hội hoá là xây dựng cộng đồng trách nhiệm của các tầng lớp nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường kinh tế, xã hội lành mạnh và thuận lợi cho hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá... Bên cạnh việc củng cố các tổ chức của Nhà nước, cần phát triển rộng rãi các hình thức hoạt động do các tập thể hoặc các cá nhân tiến hành trong khuôn khổ chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước... Xã hội hoá là mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các 12 Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 46 tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội... Xã hội hoá không có nghĩa là giảm nhẹ trách nhiệm của Nhà nước, giảm bớt phần ngân sách nhà nước; trái lại, Nhà nước thường xuyên tìm thêm các nguồn thu để tăng tỷ lệ ngân sách chi cho các hoạt động này, đồng thời quản lý tốt để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí đó” (Phần I). - Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hoá đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hoá và thể thao quy định cụ thể về chính sách khuyến khích xã hội hoá. Nghị định 73 đã nhắc lại quan niệm về xã hội hoá đã được nêu trong Nghị quyết 90/CP, đồng thời khẳng định rằng: “Cùng với việc củng cố các tổ chức công lập, Nhà nước khuyến khích phát triển rộng rãi các cơ sở ngoài công lập phù hợp với quy hoạch của Nhà nước trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao, hoạt động không theo mục đích thương mại hoá” (Điều 2). Nghị định (Điều 4) quy định có ba hình thức ngoài công lập sau đây: “1. Bán công: Là cơ sở được thành lập trên cơ sở liên kết giữa tổ chức nhà nước với các tổ chức không phải tổ chức nhà nước, thuộc mọi thành phần kinh tế hoặc các cá nhân theo các phương thức: thành lập mới, chuyển toàn bộ hoặc một phần từ đơn vị công lập để cùng đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành mọi hoạt động theo quy định của pháp luật. 2. Dân lập: Là cơ sở do tổ chức đứng ra thành lập, được đầu tư bằng vốn ngoài ngân sách nhà nước (vốn của tổ chức, tập thể, cá nhân) và quản lý điều hành mọi hoạt động theo quy định của pháp luật. Không lấy vốn, tài sản, kinh phí của Nhà nước để đầu tư cho các cơ sở dân lập. 3. Tư nhân: Là cơ sở do cá nhân, hộ gia đình thành lập và quản lý điều hành mọi hoạt động theo quy định của pháp luật.” Theo Nghị định 73, “Nhà nước và xã hội coi trọng và đối xử bình đẳng đối với các sản phẩm và dịch vụ của cơ sở ngoài công lập như các sản phẩm và dịch vụ của cơ sở công lập. Các cơ sở ngoài công lập cũng có một phần trách nhiệm thu nhận và cung cấp dịch vụ cho các đối tượng chính sách xã hội như các cơ sở công lập. Nhà nước khuyến khích các tổ chức và cá nhân huy động các nguồn lực trong nhân dân và trong các tổ chức thuộc mọi thành phần kinh tế để phát triển các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao theo đúng quy định của pháp luật” (Điều 2 và 3). Nghị định đã đề ra các chính sách khuyến khích đối với các cơ sở ngoài công lập về cơ sở vật chất, đất đai, thuế, phí, lệ phí, tín dụng, bảo hiểm, khen thưởng và phong tặng danh hiệu. Điều 5 quy định “các cơ sở ngoài công lập được ưu tiên thuê 47 nhà, cơ sở hạ tầng của Nhà nước”; Điều 7 quy định “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ vào thẩm quyền, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và khả năng quỹ đất ở địa phương để giao đất hoặc cho cơ sở ngoài công lập thuê đất làm cơ sở hoạt động. Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và không thu tiền sử dụng đất đối với đất được giao để xây dựng bệnh viện, cơ sở y tế, trường học, sân vận động, nhà thi đấu... theo quy định của Chính phủ”. Điều 8 “khuyến khích các tổ chức, cá nhân có nhà đất cho các cơ sở ngoài công lập thuê”. Nghị định 73 quy định chi tiết về việc miễn thuế nhà, đất cho các cơ sở ngoài công lập được giao đất sử dụng đúng mục đích; miễn lệ phí chước bạ, không phải nộp thuế giá trị gia tăng cho các hoạt động, y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao; quy định bảng thuế suất ưu đãi và chế độ miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, miễn thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng theo quy định; quy định miễn thuế thu nhập cao cho các cán bộ làm thêm giờ ở các cơ sở ngoài công lập, cho các cá nhân góp vốn và thu nhập do góp vốn do cơ sở ngoài công lập chi trả. Về chính sách nhân lực, Điều 18 của Nghị định 73 quy định “người lao động trong các cơ sở ngoài công lập được Nhà nước xét tặng giấy khen, bằng khen, huân chương, huy chương, phong tặng các danh hiệu cao quý như đối với người lao động trong các cơ sở công lập và được hưởng tiền thưởng theo mức quy định của Nhà nứoc từ nguồn ngân sách nhà nước”. Nghị định 73 dành cả Chương III để quy định về quản lý tài chính của các cơ sở ngoài công lập cung ứng dịch vụ công. Điều 19 quy định: “Các cơ sở ngoài công lập tổ chức thu phí, thu tiền dịch vụ, thu do bán sản phẩm và các khoản thu khác để bù đắp chi phí theo quy định của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền”. Điều 20 quy định: “Kết quả tài chính hàng năm của các cơ sở ngoài công lập được xác định trên cơ sở chênh lệch giữa tổng số thu và tổng số chi của đơn vị trong năm tài chính sau khi hoàn thành nghĩa vụ thu nộp cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. Thu nhập của đơn vị được trích lại một phần để bổ sung nguồn vốn, chi tăng cường cơ sở vật chất, giảm mức thu phí, trợ cấp một phần kinh phí cho các đối tượng chính sách; chi khen thưởng và phúc lợi cho những người lao động trong đơn vị và các đối tượng trực tiếp hợp tác với đơn vị. Số còn lại được phân phối theo tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, tập thể và cá nhân tham gia cơ sở ngoài công lập. Phần thu nhập có được từ nguồn vốn góp của Nhà nước được để lại cho cơ sở để tiếp tục đầu tư”. - Nghị định 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cho phép doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã đều được tham gia sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo các phương thức đấu thầu, đặt hàng hoặc giao kế hoạch. Theo Nghị định này, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã tham gia sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thì “được Nhà nước thanh toán theo 48 giá hoặc phí đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận” và “được hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi để sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo quy định của Nhà nước” (Điều 6). Nghị định cũng quy định các loại dịch vụ công ích mà các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã tham gia cung ứng như: xuất bản, vệ sinh môi trường công cộng, vận tải công cộng, bưu chính phổ cập, bưu chính bắt buộc, cấp điện cho vùng sâu vùng xa, thoát nước đô thị,... (Phụ lục B và C). - Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá và thể dục thể thao nhằm thống nhất nhận thức, chủ trương và làm rõ cơ chế, chính sách và giải pháp nhằm đẩy mạnh xã hội hoá trong bốn lĩnh vực nêu trên. Nghị quyết 05 khẳng định rõ: “Thực hiện xã hội hoá nhằm hai mục tiêu lớn: thứ nhất là phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân, huy động toàn xã hội chăm lo sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao; thứ hai là tạo điều kiện để toàn xã hội, đặc biệt là các đối tượng chính sách, người nghèo được thụ hưởng thành quả giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao ở mức độ ngày càng cao” (Phần II, Mục 1). Nghị quyết cũng đề cập đến những nội dung chính của cơ chế xã hội hoá như đổi mới cơ chế quản lý của Nhà nước, chuyển đổi các cơ sở công lập, phát triển mạnh các cơ sở ngoài công lập... (những nội dung này sẽ được làm rõ hơn dưới đây). Qua soát xét các văn bản trên đây, có thể kết luận rằng xã hội hoá cung ứng dịch vụ công thực chất là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước xem xét lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để chuyển dần một số chức năng dịch vụ xã hội cho cơ quan, tổ chức phi nhà nước hoặc cá nhân thực hiện. Cụ thể hơn, cơ chế xã hội hoá hàm ý hai nội dung rất quan trọng: (i) đổi mới hoạt động của các cơ quan nhà nước (các cơ sở công lập) trong việc cung ứng dịch vụ công; và (ii) huy động các chủ thể ngoài nhà nước (các cơ sở ngoài công lập) tham gia cung ứng dịch vụ công. Gắn liền với hai nội dung trên là yêu cầu tăng cường vai trò chủ đạo của Nhà nước và phát huy vai trò của nhân dân trong việc tham gia xây dựng và giám sát các cơ sở cung ứng dịch vụ công. Mục tiêu của các hoạt động xã hội hoá dịch vụ công là nhằm phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân, huy động toàn xã hội tham gia cung ứng dịch vụ công, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để toàn xã hội, đặc biệt là các đối tượng chính sách và người nghèo, tiếp cận với các dịch vụ công có chất lượng cao. Đẩy mạnh xã hội hoá cung ứng dịch vụ công là xu hướng tất yếu trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Nội dung cụ thể của cơ chế xã hội hoá được thể hiện ở những điểm chính sau đây: 49 - Thứ nhất, chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công đang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ cung ứng dịch vụ công không bao cấp tràn lan và không nhằm lợi nhuận. Các cơ sở này có đầy đủ quyền tự chủ về tổ chức và quản lý; thực hiện đúng mục tiêu và nhiệm vụ; hạch toán đầy đủ chi phí, cân đối thu-chi; thường xuyên nâng cao chất lượng dịch vụ; đảm bảo quyền lợi và cơ hội tiếp cận bình đẳng của người thụ hưởng; v.v. Gắn liền với việc chuyển đổi là sự đổi mới chế độ thu phí dịch vụ. Mức phí quy định theo nguyên tắc đủ trang trải các chi phí cần thiết, có tích luỹ để đầu tư phát triển và xoá bỏ mọi khoản thu khác. Người thụ hưởng có quyền lựa chọn cơ sở cung ứng dịch vụ phù hợp với từng lĩnh vực. - Thứ hai, chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công sang hình thức dân lập, tư nhân hoặc sang doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc cơ chế lợi nhuận. Tài sản nhà nước sẽ được chuyển giao (giao, bán hoặc cho thuê) cho các chủ thể ngoài nhà nước. Quyết định chuyển giao do các cơ quan có thẩm quyền quyết định. - Thứ ba, khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngoài công lập với các loại hình dân lập, tư nhân và doanh nghiệp (cả trong nước và nước ngoài). Quyền sở hữu của các cơ sở này được xác định theo Bộ luật Dân sự. Các cơ sở này có thể hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc cơ chế lợi nhuận. Theo cơ chế phi lợi nhuận thì ngoài phần được dùng để đảm bảo lợi ích hợp lý của nhà đầu tư, phần để tham gia thực hiện các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước, trợ giúp người nghèo, còn lại phần lớn lợi nhuận được dùng để đầu tư phát triển. Theo cơ chế lợi nhuận thì lợi nhuận có thể được chia cho các cá nhân và phải chịu thuế. Vai trò chủ đạo của Nhà nước được thực hiện thông qua việc tiếp tục tăng đầu tư từ ngân sách đi đôi với phát huy các khả năng đầu tư, đóng góp kinh phí trong xã hội, hoàn thiện thể chế và đổi mới quản lý vĩ mô. Cụ thể hơn, Nhà nước có các chính sách ưu đãi về thuế, tín dụng, đất đai, nhân lực,… đối với các cơ sở công lập được chuyển đổi và các cơ sở ngoài công lập mới thành lập. Nhà nước tạo môi trường phát triển, môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng theo pháp luật để thúc đẩy các cơ sở công lập cũng như ngoài công lập phát triển cả về quy mô và chất lượng. Đồng thời, Nhà nước tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra, phát huy vai trò của các đoàn thể, tổ chức quần chúng, đặc biệt là các hội nghề nghiệp trong việc giám sát hoạt động của các cơ sở cung ứng dịch vụ công được xã hội hoá. Những nội dung trình bày trên đây đã cơ bản làm rõ cơ chế xã hội hoá cung ứng dịch vụ công. Cơ chế mới này khác rõ rệt với cơ chế bao cấp. Áp dụng cơ chế xã hội hoá, Nhà nước trút bỏ được gánh nặng bao cấp dai dẳng từ nhiều năm nay. Một mặt hoạt động của các cơ quan nhà nước đã được giảm tải do một số công việc 50 do cơ quan nhà nước đảm nhận được chuyển sang cho các chủ thể phi nhà nước. Mặt khác, việc xã hội hoá góp phần giảm biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước, qua đó giảm chi cho ngân sách nhà nước. Các cơ sở công lập nếu không chuyển đổi sang các hình thức dân lập, tư nhân hay doanh nghiệp thì được quyền tự chủ về tổ chức và quản lý, tự hạch toán chi phí, cân đối thu - chi, không lệ thuộc vào ngân sách nhà nước. Điều này đòi hỏi các cơ sở công lập đổi mới tư duy, áp dụng một cách thích đáng tư duy kinh tế vào công tác quản lý để sử dụng có hiệu quả vốn nhà nước đầu tư cho phúc lợi xã hội và các nguồn vốn được huy động theo pháp luật. Cơ chế xã hội hoá cũng khác rõ rệt với cơ chế hoàn toàn thương mại hoá theo thị trường. Điểm khác biệt nổi bật là tính chất hoạt động phi lợi nhuận của các cơ sở cung ứng dịch vụ công (cả nhà nước và ngoài nhà nước). Một trong những mục tiêu chủ yếu của việc thực hiện xã hội hoá cung ứng dịch vụ công của Đảng và Nhà nước ta là thực hiện chính sách xã hội, đảm bảo sự tiếp cận với dịch vụ công của các đối tượng chính sách, người nghèo,... Do vậy, Nhà nước đặc biệt khuyến khích phát triển các cơ sở phi lợi nhuận. Ngay cả đối với các cơ sở hoạt động vì mục đích lợi nhuận, Nhà nước rất đề cao trách nhiệm xã hội của các cơ sở này, đồng thời có các chính sách khuyến khích để đảm bảo việc phục vụ xã hội có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, vẫn còn một số điểm chưa được làm rõ. Về vấn đề sở hữu, hiện chưa có quy định rành mạch về sở hữu của một số loại hình cơ sở cung ứng dịch vụ công như cơ sở bán công hoặc cơ sở công lập được chuyển đổi về hình thức nhưng không được chuyển đổi về sở hữu (giao, cho thuê). Do vậy, vẫn còn dư địa cho bao cấp. Về tính chất hoạt động, hiện cũng chưa phân định rõ sự khác biệt giữa các hoạt động có tính chất lợi nhuận và phi lợi nhuận của các cơ sở cung ứng dịch vụ. Điều đó trên thực tế đã góp phần gây ra tình trạng thương mại hoá quá mức trong một số lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hoá,… III. NHỮNG NHẬN THỨC KHÔNG ĐÚNG VỀ CƠ CHẾ XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Do hàm ý tương đối rộng của khái niệm “xã hội hoá”, cho nên đã có những cách hiểu khác nhau dẫn đến những nhận thức không đúng về cơ chế này. Đây là một trong những nguyên nhân quan trọng hạn chế kết quả xã hội hoá cung ứng dịch vụ công ở nước ta trong những năm qua. III.1. Coi xã hội hoá là tư nhân hoá Với ý nghĩa chung nhất, xã hội hoá cung ứng dịch vụ công tức là sự chuyển giao một số dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước (khu vực tư nhân), do vậy có ý kiến cho rằng xã hội hoá chính là tư nhân hoá. Xét từ góc độ nội dung của cơ chế xã hội hoá, việc chuyển các cơ sở công lập thành các cơ sở 51 ngoài công lập và khuyến khích phát triển các cơ sở ngoài công lập cung ứng dịch vụ công dễ gây ra cách hiểu lầm lẫn là tư nhân hoá. Cách hiểu này càng được củng cố hơn khi tư nhân, nhất là dưới hình thức doanh nghiệp, được phép tham gia cung ứng dịch vụ công. Tuy nhiên, điều khác biệt cơ bản với tư nhân hoá là xã hội hoá vẫn nhấn mạnh trách nhiệm và đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành của Nhà nước đối với việc cung ứng các dịch vụ công. Đối với các cơ sở ngoài công lập, Nhà nước luôn luôn khuyến khích hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận, được hiểu là lợi nhuận thu được không chia hết cho các cá nhân mà chủ yếu dùng để đầu tư phát triển, thực hiện các chính sách xã hội, trợ giúp người nghèo. Do vậy, việc hoạt động theo cơ chế hoàn toàn thương mại hoá là hạn chế. Bên cạnh đó, vẫn còn một bộ phận không nhỏ các cơ sở công lập không chuyển đổi sở hữu mà chỉ đổi mới cơ chế hoạt động, cho nên không thể coi là tư nhân hoá. Trên thực tế, trong những năm qua, chính nhận thức không đúng trên đã gây ra những hệ quả tiêu cực trong một số lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hoá. Không ít nơi đã xảy ra hiện tượng thương mại hoá tràn lan và không lành mạnh trong các lĩnh vực này. Thí dụ, trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo là hiện tượng dạy thêm, học thêm tràn lan, trong trường thì dạy hời hợt, ngoài trường thì dạy nhồi nhét, thu tiền học cao, dạy và học chạy theo bằng cấp, thi cử, v.v. Trong lĩnh vực y tế là hiện tượng giá thuốc chữa bệnh tăng cao bất hợp lý, sự lạm dụng kỹ thuật khám, chữa bệnh đắt tiền ở các cơ sở y tế ngoài công lập, v.v. Những hiện tượng này được dư luận xã hội hết sức quan tâm, bởi vì chúng có liên quan đến đời sống của đông đảo người dân và là những vấn đề rất nhạy cảm. Có không ít người nghèo đáng ra được Nhà nước trợ giúp lại không thể tiếp cận được với các dịch vụ công, hoặc nếu tiếp cận được thì phải chịu những khoản chi phí vượt quá khả năng thực tế của mình. Việc làm rõ hàm ý nội dung của cơ chế xã hội hoá sẽ góp phần khắc phục được nhận thức sai lầm này. III.2. Coi xã hội hoá chỉ là sự đóng góp tiền của, vật chất của nhân dân trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp Như phân tích trên đây, việc thực hiện xã hội hoá cung ứng các dịch vụ công góp phần giải quyết mâu thuẫn giữa khoản kinh phí bao cấp quá lớn về dịch vụ công với ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp. Điều này có nghĩa là, thông qua xã hội hoá, các khoản chi phí cho dịch vụ công được chia sẻ giữa ngân sách nhà nước với các nguồn lực khác của xã hội, và trong chừng mực nào đó nó đòi hỏi có sự đóng góp của nhân dân. Từ đây dẫn đến cách hiểu sai cho rằng xã hội hoá chỉ là biện pháp huy động sự đóng góp thích đáng tiền của và phương tiện vật chất của nhân dân trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, thực hiện phương châm “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Tuy nhiên, như phân tích trong Phần III.1, cơ chế xã hội hoá không đơn giản và đơn thuần như vậy. Chủ trương chung tại Nghị quyết 90/CP (1997) đã 52 khẳng định: “Xã hội hoá là mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội”. Thủ tướng Chính phủ Phan Văn Khải, trong bài phát biểu tại Hội nghị toàn quốc quán triệt Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP (ngày 26/7/2005), đã khẳng định: “Cần nhấn mạnh rõ ràng, xã hội hoá là huy động sức mạnh vật chất, trí tuệ và tinh thần của toàn xã hội để đáp ứng tốt hơn nhu cầu ngày càng cao của dân về giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục, thể thao, thực hiện tốt hơn công bằng xã hội trong các lĩnh vực này”. Như vậy, các nguồn lực đóng góp của nhân dân bao gồm cả nhân lực (trí tuệ, tinh thần và thể chất), vật lực và tài lực, chứ không chỉ riêng tiền của và vật chất. Hơn thế nữa, xã hội hoá cung ứng dịch vụ công không phải chỉ xuất phát từ điều kiện hạn hẹp của ngân sách nhà nước, cũng không phải chỉ nhằm mục tiêu giải quyết tình trạng hạn hẹp của ngân sách nhà nước. Khi nhân dân ta có mức thu nhập cao, ngân sách nhà nước dồi dào, thì vẫn phải thực hiện xã hội hoá, bởi vì giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục, thể thao là sự nghiệp lâu dài của nhân dân, sẽ phát triển không ngừng với nguồn lực to lớn của toàn dân. Nhận thức không đúng trên đây cũng là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng thương mại hoá quá mức trong một số lĩnh vực dịch vụ công. Do quan niệm xã hội hoá là sự đóng góp về tiền của và vật chất, cho nên các chủ thể tham gia đóng góp thường xuất phát từ lợi ích vật chất, tức là coi việc tham gia cung ứng dịch vụ công như một hoạt động kinh doanh thực sự chứ không phải vì sự phát triển của ngành và vì phúc lợi của xã hội. Trong một số trường hợp, sự phân chia quyền lợi không rõ ràng đã gây ra những đổ vỡ, làm tổn hại đến xã hội. Những vụ tiêu cực trong một số trường đại học dân lập xảy ra trong thời gian qua là thí dụ điển hình. III.3. Coi xã hội hoá chỉ được thực hiện trong các tổ chức ngoài nhà nước cung ứng dịch vụ công, còn các tổ chức của nhà nước cung ứng dịch vụ công thì không cần thực hiện xã hội hoá Nhận thức này bắt nguồn từ một hàm ý của xã hội hoá là cho phép sự tham gia cung ứng dịch vụ công của các chủ thể ngoài nhà nước (hay ngoài công lập). Tuy nhiên, đây chỉ là một trong số các nội dung của xã hội hoá. Như trên đã khẳng định, cơ chế xã hội hoá hàm ý hai nội dung rất quan trọng là: (i) đổi mới hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công; và (ii) huy động các chủ thể ngoài nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ công. Vì vậy, nếu hiểu xã hội hoá chỉ được thực hiện trong các tổ chức ngoài nhà nước cung ứng dịch vụ công mà không đề cập đến sự đổi mới hoạt động của các tổ chức của Nhà nước là thiên lệch, không đầy đủ và có thể bóp méo những mục tiêu của xã hội hoá. Nghị quyết 90/CP (1997) khẳng định: “Xã hội hoá là xây dựng cộng đồng trách nhiệm của các tầng lớn nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường kinh tế, xã hội lành mạnh và thuận lợi cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá. Ở mỗi địa phương, đây là cộng đồng trách nhiệm của Đảng bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các cơ 53 quan nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp đóng tại địa phương và của từng người dân… Bên cạnh việc củng cố các tổ chức của Nhà nước, cần phát triển rộng rãi các hình thức hoạt động do các tập thể hoặc các cá nhân tiến hành trong khuôn khổ chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước”. Trên thực tế, việc đổi mới hoạt động của các tổ chức của nhà nước có tầm quan trọng không kém việc khuyến khích sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà nước. Nhận thức không đúng nêu trên là nguyên nhân quan trọng dẫn tới hệ quả có tính hai mặt sau đây: một mặt là sự phát triển tràn lan và có phần thiếu lành mạnh của các cơ sở ngoài công lập trong một số lĩnh vực dịch vụ công; mặt khác là sự chậm trễ trong việc đổi mới quản lý tại các cơ sở công lập. Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP có nhận định: “Trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao, các cơ sở công lập chiếm tỷ trọng lớn vẫn áp dụng cơ chế quản lý như các cơ quan hành chính nên đã không phát huy được tính năng động, tự chủ và trách nhiệm”. Hệ quả chung là tốc độ xã hội hoá diễn ra chậm so với tiềm năng và chỉ tiêu định hướng của Nghị quyết 90/CP. IV. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG IV.1. Đánh giá thành tựu Tính đến nay, cơ chế xã hội hoá cung ứng các dịch vụ công đã được thực hiện hơn 8 năm ở nước ta, chủ yếu trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hoá, và thể dục thể thao. Nhìn lại quá trình thực hiện hơn 8 năm này, có thể rút ra một số đánh giá chung về thành tựu như sau: - Cơ chế mới đã góp phần tạo ra sự thay đổi cơ bản về nhận thức của xã hội, nâng cao ý thức trách nhiệm, xây dựng cộng đồng trách nhiệm của người dân và mở rộng sự tham gia của người dân chăm lo cho các lĩnh vực dịch vụ công được thực hiện. Nó từng bước nâng cao nhận thức của các chủ thể khác nhau trong xã hội về xu hướng xã hội hoá, các mục tiêu của xã hội hoá, các nội dung của cơ chế xã hội hoá cũng như các giải pháp để thực hiện. Đây là cơ sở quan trọng để tạo ra sự thống nhất của xã hội đối với cơ chế xã hội hoá cung ứng dịch vụ công. - Tiềm năng và nguồn lực xã hội đã bước đầu được huy động cho phát triển một số lĩnh vực dịch vụ công; tạo công ăn việc làm, ổn định đời sống cho hàng trăm nghìn người. - Khu vực công lập đã có những đổi mới về phương thức hoạt động. Khu vực ngoài công lập phát triển với những loại hình và phương thức hoạt động mới, da dạng, phong phú, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ, nâng cao dân chí, chăm sóc, bảo vệ sức khoẻ và cải thiện đời sống văn hoá cho nhân dân. 54 - Xã hội hoá đã góp phần thực hiện công bằng xã hội thông qua việc tạo thêm cơ hội tiếp cận và thụ hưởng các dịch vụ, tăng tỷ lệ chi ngân sách nhà nước ưu tiên đầu tư cho những vùng có điều kiện kinh tế- xã hội khó khăn, những người thuộc diện chính sách, trợ giúp người nghèo, những người sống trong các vùng khó khăn. Trong năm lĩnh vực thực hiện xã hội hoá theo Nghị quyết 90/CP, Nghị định 73/1999/NĐ-CP và Nghị quyết 05/2005/NQ-CP, những thành tựu quan trọng được thể hiện ở những nội dung dưới đây. IV.1.1. Lĩnh vực giáo dục, đào tạo và dạy nghề IV.1.1.1. Giáo dục và đào tạo Ngay từ trước khi có chủ trương xã hội hoá, vào cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990, Đảng và Nhà nước ta đã khởi xướng công cuộc cải cách về giáo dục và đào tạo theo hướng phát triển hệ thống giáo dục và đào tạo ngoài công lập tồn tại song song với hệ thống của Nhà nước. Cho đến khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 90/CP (1997), nước ta đã có một hệ thống các cơ sở giáo dục ngoài công lập ở tất cả các cấp học. Đây là tiền đề rất quan trọng cho việc đẩy mạnh xã hội hoá giáo dục và đào tạo trong những năm tiếp theo. Thực hiện Nghị quyết 90/CP, công tác xã hội hoá giáo dục và đào tạo đã đi vào chiều sâu và đã đem lại những đóng góp đáng kể cho phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo nước nhà. - Một là, nhận thức của xã hội về vai trò của giáo dục và xã hội hoá giáo dục đã có những chuyển biến cơ bản. Giáo dục và đào tạo được coi là động lực để phát triển kinh tế- xã hội; đầu tư cho giáo dục là đầu tư cho phát triển; giáo dục và đào tạo được đặt lên vị trí quốc sách hàng đầu. Trong số các giải pháp phát triển giáo dục và đào tạo, thì xã hội hoá được coi là một giải pháp mang tính chiến lược, nhằm huy động mọi nguồn lực của xã hội cho phát triển giáo dục, đáp ứng nhu cầu học tập của các tầng lớp nhân dân và đào tạo nguồn nhân lực cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. - Hai là, đổi mới và nâng cao chất lượng các trường công lập. Hệ thống giáo dục công lập được phát triển mạnh trong toàn quốc với đầy đủ các cấp bậc học và trình độ đào tạo từ mần non đến sau đại học. Với việc Nhà nước tăng chi ngân sách cho giáo dục và đẩy mạnh thực hiện Kết luận của Hội nghị Trung ương 6 (khoá IX) về phát triển giáo dục và đào tạo, hệ thống các trường công lập đã được tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, nâng cao năng lực đội ngũ giáo viên và cán bộ quản lý, đổi mới nội dung chương trình. Mạng lưới cơ sở giáo dục đã được mở rộng đến khắp các xã, phường trên cả nước, góp phần xoá xã trắng về giáo dục mầm non, củng cố vững chắc kết quả xoá mù chữ và phổ cập giáo dục tiểu học. Quy hoạch mạng lưới các trường đại học đã được triển khai tích cực. Các vùng khó khăn như Tây Bắc, 55 Nam Trung Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long đã được thành lập thêm các trường đại học, cao đẳng, tạo điều kiện cho việc đào tạo nguồn nhân lực tại chỗ. Hai đại học quốc gia (Đại học Quốc gia Hà Nội và Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh) đã được tổ chức lại; ba đại học khu vực (Thái Nguyên, Thừa Thiên- Huế và Đà Nẵng) tiếp tục được nâng cấp, phát triển; các trường đại học trọng điểm của các khối sư phạm, công nghệ, nông nghiệp, kinh tế được tăng cường. - Ba là, đa dạng hoá loại hình cơ sở giáo dục và đào tạo. Bên cạnh sự phát triển của các cơ sở công lập, hệ thống các cơ sở ngoài công lập đã hình thành và phát triển ở mọi bậc học, cấp học trên khắp các vùng, miền ở tất cả 64 tỉnh, thành trong cả nước (Bảng 1). Các cơ sở ngoài công lập thuộc ba loại hình chính sau đây: (1) Cơ sở bán công: do Nhà nước thành lập trên cơ sở huy động các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế cùng đầu tư xây dựng cơ sở vật chất; hoặc cơ sở bán công thuộc sở hữu nhà nước, do các cơ quan nhà nước quản lý, nhưng mọi chi phí hoạt động được trang trải bằng lệ phí do học sinh đóng góp. (2) Cơ sở dân lập: do các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ tổ chức kinh tế thành lập và đầu tư vốn. Giống như cơ sở bán công, các cơ sở dân lập cũng tự trang trải toàn bộ kinh phí. (3) Cơ sở tư thục: do cá nhân hay một nhóm cá nhân thành lập và đầu tư vốn. Bảng 2. Tỷ lệ các cơ sở giáo dục và đào tạo ngoài công lập ở các cấp học, từ năm học 1999-2000 đến 2004-2005 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 1. Nhà trẻ Trong đó: - Ngoài công lập - Tỷ lệ NCL (%) 833 449 53,90 735 479 65,17 251 86 34,26 157 49 31,21 129 46 35,66 67 9 13,43 2. Trường mẫu giáo Trong đó: - Ngoài công lập - Tỷ lệ NCL (%) 3909 1880 48,09 3512 1669 47,52 3165 1590 50,24 3117 1511 48,48 2872 1165 40,56 2738 939 34,30 3. Trường mầm non Trong đó: - Ngoài công lập - Tỷ lệ NCL (%) 4856 2957 60,89 5394 3269 60,60 6112 4319 70,66 6441 4556 70,73 7103 4891 68,86 7648 5011 65,52 4. Trường tiểu học Trong đó: - Ngoài công lập - Tỷ lệ NCL (%) 13387 76 0,57 13738 74 0,54 13897 77 0,55 14163 79 0,56 14346 77 0,54 14518 75 0,52 5. Trường PTCS Trong đó: - Ngoài công lập 1429 7 1304 6 1270 7 1197 8 1139 8 1034 6