Đề tài Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam trong điều kiện hiện nay

Ng©n s¸ch tØnh 1.Chi x©y dùng c¬ b¶n - C¸c c«ng tr×nh kinh tÕ then chèt quan träng. - C¸c c«ng tr×nh h¹ tÇng c¬ së 2.Chi vèn l­u ®éng. 3.Chi tr¶ nî (trong vµ ngoµi n­íc). 4.Chi dù tr÷ Nhµ n­íc. NST¦ ®¶m nhËn c¸c c«ng tr×nh h¹ tÇng c¬ së kh«ng cã kh¶ n¨ng thu håi vèn do trung ­¬ng qu¶n lý. C¸c xÝ nghiÖp trong vµ ngoµi n­íc do trung ­¬ng qu¶n lý. HÇu hÕt NST¦ ®¶m nhËn chi tr¶ nî n­íc ngaßi. HÇu hªt NST¦ ®¶m nhiÖm. NS§P ®¶m nhËn c¸c c«ng tr×nh h¹ tÇng c¬ së do ®Þa ph­¬ng qu¶n lý. C¸c xÝ nghiÖp do ®Þa ph­¬ng qu¶n lý. Tr¶ nî trong n­íc, ®Þa ph­¬ng ®¶m nhËn phÇn huy ®éng x©y dùng c¬ së h¹ tÇng. 1.C hi qu¶n lý Nhµ n­íc. 2.Chi sù nghiÖp kinh tÕ n«ng nghiÖp, thuû lîi L©m nghiÖp Giao th«ng KiÕn thiÕt thÞ chÝnh. 3.Chi sù nghiÖp gi¸o dôc phæ th«ng Chi ho¹t ®éng th­êng xuyªn gi¸o dôc Chi ch­¬ng tr×nh môc tiªu 4.Chi sù nghiÖp ®µo t¹o C¸c tr­êng ®¹i häc. C¸c tr­êng trung häc 5.Chi y tÕ 6.Chi nghiªn cøu khoa häc 7.Chi v¨n ho¸ th«ng tin 8.Chi thÓ dôc, thÓ thao 9.Chi quèc phßng, an ninh 10.Chi hç trî §¶ng, ®oµn, héi 11.Chi trî cÊp ng©n s¸ch x· 12.Chi kh¸c Toµn bé bé m¸y qu¶n lý Nhµ n­íc cña trung ­¬ng Duy tr× b¶o vÖ ®ª ®iÒu trung ­¬ng Duy tu, tu bæ c¸c ®­êng giao th«ng, c¸c c«ng tr×nh kiÕn thiÕt do trung ­¬ng qu¶n lý. Mét sè c«ng tr×nh quan träng nh­ xo¸ mï ch÷, gi¸o dôc miÒn nói… C¸c tr­êng ®¹i häc ®a ngµnh Mét sè tr­êng PTTH khu vùc C¸c c¬ së y tÕ ch÷a bÖnh trung ­¬ng Nghiªn cøu khoa häc c¬ b¶n C¸c sù nghiÖp v¨n ho¸ quÇn chóng do trung ­¬ng qu¶n lý Toµn bé ho¹t ®éng chÝnh quy C¸c tæ chøc thuéc trung ­¬ng Tuú thuéc kh¶ n¨ng cña NST¦ Toµn bé bé m¸y Nhµ n­íc cña ®Þa ph­¬ng B¶o vÖ ®ª ®iÒu, hç trî lµm thuû lîi, thuû n«ng Söa ch÷a c¸c ®­êng giao th«ng ®Þa ph­¬ng Chi toµn bé c¸c tr­êng tù tiÓu häc trë lªn, kÓ c¶ mÉu gi¸o. C¸c tr­êng trung häc, d¹y nghÒ C¬ së ch÷a vµ kh¸m bÖnh do ®Þa ph­¬ng qu¶n lý Nghiªn cøu øng dông C¸c sù nghiÖp v¨n ho¸ quÇn chóng do ®Þa ph­¬ng qu¶n lý D©n qu©n du kÝch vµ tuyÓn qu©n C¸c tæ chøc thuéc ®Þa ph­¬ng Tuú thuéc vµo ph©n bæ cña NST¦ II. Thùc tr¹ng ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë ViÖt nam hiÖn nay. Ph©n cÊp ng©n s¸ch lµ ph©n ®Þnh tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n, nghÜa vô vµ lîi Ých gi÷a c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn Nhµ n­íc c¸c cÊp trong hÖ thèng NSNN. T¹i ViÖt nam, kÓ tõ sau khi cã luËt NSNN, c¬ chÕ ph©n cÊp ®· cã sù thay ®æi mét c¸ch c¨n b¶n, t¹o ®iÒu kiÖn thuËn lîi h¬n cho chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng trong viÖc chñ ®éng khai th¸c nguån thu vµ bè trÝ chi tiªu. Víi sù thèng nhÊt tõ trªn xuèng vÒ c¸c kh¸i niÖm, néi dung, nguyªn t¾c qu¶n lý, hÖ thèng NSNN ®· ®ång nhÊt c¸ch hiÓu, t­ duy trong qu¸ tr×nh vËn hµnh trong thùc tÕ. NÐt míi lµ æn ®Þnh nguån thu vµ nhiÖm vô chi cña mçi cÊp chÝnh quyÒn theo luËt (chØ thay ®æi khi Quèc héi söa luËt), kh¾c phôc ®­îc tÝnh kh«ng æn ®Þnh trong ph©n ®Þnh nguån thu vµ nhiÖm vô chi. Tr­íc ®©y, vÒ thu, hÇu nh­ n¨m nµo ChÝnh phñ còng ®iÒu chØnh nguån thu, tû lÖ ®iÒu tiÕt mét sè kho¶n thu gi÷a trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng. ViÖc ®iÒu chØnh nµy chñ yÕu b»ng quyÕt ®Þnh, chØ thÞ (c¸c v¨n b¶n d­íi luËt) cña thñ t­íng ChÝnh phñ nªn hiÖu lùc ph¸p lý kh«ng cao. Cã nh÷ng nguån thu, n¨m th× ®Ó l¹i cho ®Þa ph­¬ng, n¨m th× thu vÒ trung ­¬ng (thuÕ xuÊt, nhËp khÈu tiÓu ng¹ch, thu cÊp quyÒn sö dông ®Êt…). VÒ chi, còng th­íng xuyªn söa ®æi c¸c nhiÖm vô chi (nh­ chi trî cÊp khã kh¨n th­êng xuyªn vµ ®ét xuÊt cho c¸n bé trung ­¬ng; chi cho bé m¸y cña ViÖn kiÓm s¸t nh©n d©n; qu¶n lý c«ng t¸c ®Þnh canh, ®Þnh c­ vµ x©y dùng vïng kinh tÕ míi, ®o ®¹c vµ qu¶n lý ruéng ®Êt…cã n¨m ®­îc x¸c ®Þnh lµ nhiÖm vô cña trung ­¬ng, cã n¨m l¹i lµ cña ®Þa ph­¬ng). LuËt ®· kh¼ng ®Þnh nguyªn t¾c: ng©n s¸ch cÊp trªn n¾m gi÷ c¸c nguån thu chñ yÕu vµ ®¶m nhËn c¸c nhiÖm vô chi quan träng h¬n cÊp d­íi, c¸c nguån thu cña ng©n s¸ch cÊp d­íi kh«ng ®ñ ®¸p øng nhu cÇu chi th× ®­îc cÊp bæ sung vµ kh«ng ®­îc sö dông ng©n s¸ch cÊp nµt ®Ó chi cho nhiÖm vô cña ng©n s¸ch cÊp kh¸c. Do ®ã, xÐt vÒ ®Þnh tÝnh, tuy c¶ ng©n s¸ch trung ­¬ng vµ ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng (tØnh) ®Òu cã m­êi kho¶n thu 100% nh­ng ng©n s¸ch trung ­¬ng n¾m gi÷ c¸c nguån thu quan träng vµ chiÕm tû träng lín trong c¬ cÊu thu cña c¶ n­íc. Thùc tiÔn trong mÊy n¨m gÇn ®©y, tû träng cña ng©n s¸ch trung ­¬ng chiÕm kho¶ng 70% tû träng chung cña NSNN(n¨m 1999, quyÕt to¸n thu ng©n s¸ch trung ­¬ng lµ 58918 tû ®ång vµ ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng thu lµ 19571 tû), chñ yÕu lµ thu tõ c¸c xÝ nghiÖp quèc doanh, c¸c xÝ nghiÖp cã vèn ®Çu t­ n­íc ngoµi (®Æc biÖt lµ lÜnh vùc dÇu khÝ) tõ thuÕ xuÊt, nhËp khÈu, thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt hµng nhËp khÈu, thuÕ GTGT hµng nhËp khÈu vµ thu tõ viÖn trî kh«ng hoµn l¹i. Tõ chç tËp trung c¸c nguån thu chñ yÕu vµo ng©n s¸ch trung ­¬ng nªn c¸c nhiÖm vô chi cña nã còng kh¸ nÆng nÒ (n¨m 1999, tæng chi ng©n s¸ch trung ­¬ng quyÕt to¸n lµ 52206 tû ®ång vµ ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng lµ 38766 tû ®ång) chñ yÕu lµ chi ®Çu t­ ph¸t triÓn (x©y dùng c¬ b¶n, hç trî vèn cho doanh nghiÖp nhµ n­íc, c¸c ch­¬ng tr×nh quèc gia), chi tr¶ nî, viÖn trî, chi th­êng xuyªn(quèc phßng, an ninh, l­¬ng h­u, b¶o ®¶m x· héi…). Tõ khi ®­a luËt NSNN vµo thùc tiÔn, nhiÒu ®Þa ph­¬ng ®· ý thøc ®­îc tr¸ch nhiÖm ph¶i ®¶m b¶o nguån thu g¾n víi t¨ng tr­ëng vµ ph¸t triÓn kinh tÕ ë ®Þa ph­¬ng th× míi cã thÓ ®¶m nhËn tèt nhiÒu nhiÖm vÞ chi. §ång thêi, nhËn thøc ®­îc, khi ®êi sèng cña ®¹i ®a sè nh©n d©n ë ®Þa ph­¬ng kh¸ lªn th× ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng míi ®¶m b¶o ®­îc hÇu hÕt c¸c nhiÖm vô chi vÒ gi¸o dôc, y tÕ, v¨n ho¸, x· héi…Do ®ã, c¸c kho¶n thu cña ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng nh×n chung ®­îc tËp trung thu ®óng, thu ®ñ, kÞp thêi, gi¶m bít sù ph©n t¸n nguån thu nªn sè thu ngµy cµng æn ®Þnh vµ nguån thu ngµy cµng ®­îc më réng. LuËt NSNN mét mÆt ®Ò cao vai trß cña ng©n s¸ch trung ­¬ng, mÆt kh¸c ®Ó ®¶m b¶o kh¶ n¨ng c©n ®èi cña ng©n s¸ch c¸c cÊp ®Þa ph­¬ng, luËt ®· thu hÑp dÇn c¸c kho¶n thu cña ng©n s¸ch trung ­¬ng ®­îc h­ëng 100%. Qu¸ tr×nh thu hÑp nµy cßn diÔn ra khi Quèc héi söa ®æi luËt ng©n s¸ch(20/5/1998), mét mÆt thay ®æi thuÕ doanh thu b»ng thuÕ GTGT, thuÕ lîi tøc b»ng thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp; mÆt kh¸c ®iÒu chØnh nguån thu, nhiÖm vô chi gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch, trong ®ã hai kho¶n thu tõ thuÕ sö dông ®Êt n«ng nghiÖp vµ thuÕ tµi nguyªn (trõ dÇu khÝ) ®­îc ®Îe l¹i 100% cho ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng (theo luËt cò lµ ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch trung ­¬ng vµ ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng). ®ång thêi, t¨ng thªm c¸c kho¶n thu cho NS§P, ®Æc biÖt lµ cÊp huyÖn vµ ®« thÞ vÒ thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt (tr­íc ®©y trung ­¬ng thu 100%), thu ®èi víi hµng s¶n xuÊt trong n­íc thu vµo c¸c mÆt hµng bµi l¸, vµng m·, kinh doanh vò tr­êng…®· t¹o ®iÒu kiÖn lµm phong phó nguån thu cña NS§P. Quy m« thu NSNN 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ns®p 38.8. 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2 Nst­ 61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8 Bªn c¹nh nh÷ng tØnh ®¹t yªu cÇu thu cßn cã nhiÒu tØnh, thµnh phè thô ®éng trong khai th¸c c¸c nguån thu cña m×nh, ®Ó tån ®äng thu trong nhiÒu n¨m. kÕt qu¶ kiÓm tra n¨m 1996 qua 10 tØnh, thµnh phè cho thÊy c¶ 10 tØnh, thµnh phè chi míi thùc hiÖn ®­îc 97.3% kÕ hoach thu ChÝnh phñ giao, mµ kh¶ n¨ng thùc tÕ cã thÓ thu hoµn thµnh v­ît møc kÕ ho¹ch ®Ò ra, nhiÒu nguån thu ch­a ®­îc khai th¸c hÕt. N¨m 1995 (tr­íc khi cã luËt) cã 1/3 sè tØnh, thµnh tù c©n ®èi ®­îc ng©n s¸ch, cßn l¹i kh«ng tù c©n ®èi ®­îc, nh­ng ®Õn n¨m 1997 ®· cã 50% sè tØnh tù c©n ®èi ®­îc. Tr­íc thùc tr¹ng ph©n cÊp, qu¶n lý ng©n s¸ch ®ã, t×nh h×nh thu, chi NSNN ®· ®¹t ®­îc nhiÒu kÕt qu¶: VÒ thu NSNN kh«ng nh÷ng ®¶m b¶o ®ñ nguån thu cho chi tiªu th­êng xuyªn cña nhµ n­íc mµ cßn giµnh ra mét phÇn tÝch luü cho ®Çu t­ ph¸t triÓn, t¨ng c­êng dù tr÷, cñng cè tiÒm lùc tµi chÝnh. B×nh qu©n 10 n¨m (1991-2000), tû suÊt thu NSNN so víi GDP ®¹t 20.2%, t¨ng kh¸ so víi møc 13.4% giai ®o¹n 1986-1990. Nh÷ng n¨m cuèi thÕ kû, quy m« cña NSNN t¨ng gÊp kho¶ng 2.6 ®Õn 2.9 lÇn so víi n¨m 1991. XÐt vÒ sè tuyÖt ®èi, tÝnh theo gi¸ hiÖn hµnh, thu NSNN n¨m 2000 t¨ng gÊp 7.7 lÇn n¨m 1999. NÕu lo¹i trõ yÕu tè l¹m ph¸t, quy m« tuyÖt ®«i thu NSNN vÉn cßn t¨ng gÊp 2.6 lÇn n¨m 1991. Trong ®ã, sè thu tõ thuÕ, phÝ vµ lÖ phÝ ngµy cµng lín vµ chiÕm tû träng quyÕt ®Þnh trong tæng thu NSNN, b×nh qu©n ®¹t kho¶ng 95% ®Õn 98% tæng thu. Thµnh tùu nµy kh«ng chØ do luËt NSNN ®em l¹i mµ cßn ®¸nh dÊu sù tiÕn bé cña ngµnh thuÕ, ®ång thêi kh¼ng ®Þnh chiÒu h­íng ph¸t triÓn ®óng ®¾n cña c«ng cuéc chuyÓn ®æi kinh tÕ, c¶i c¸ch thuÕ. Trong c¸c n¨m 1991, 1992, tèc ®é thu NSNN n¨m sau lu«n cao h¬n n¨m tr­íc. Cao nhÊt lµ n¨m 1992, thu NSNN b»ng 198% n¨m 1991. Sè thùc thu NSNN trong nh÷ng n¨m nµy ph¶n ¸nh râ rÖt hiÖn t­îng t¨ng tr­ëng nhanh cña nÒn kinh tÕ. Tõ n¨m 1993, tèc ®é t¨ng thu n¨m sau so víi n¨m tr­íc tuy vÉn t¨ng nh­ng møc t¨ng l¹i gi¶m dÇn vµ chËm l¹i, gi¶m tõ 98.1% n¨m 1992 so v¬i n¨m 1991 xuèng 3.1% n¨m 1998 so víi 1997, sau ®ã l¹i ®­îc nhÝch lªn vµ ®iÒu nµy ®­îc lý gi¶i do cã luËt NSNN mµ c¸c khp¶n thu ®­îc tËp hîp kÞp thêi vµo NSNN. VÒ chi NSNN: chi NSNN diÔn biÕn thÊt th­êng trong nh÷ng n¨m ®Çu thËp niªn 1990. N¨m 1990, tæng chi NSNN ®¹t 20% GDP, n¨m 1991 gi¶m xuèng cßn 15%, sau ®ã l¹i ®ét ngét t¨ng lªn tíi gÇn 30% GDP vµo n¨m 1993. §©y lµ hËu qu¶ cña c¬ chÕ tËp trung nh­ng ph©n t¸n. Tr­íc khi cã luËt NSNN, ng©n s¸ch cña mçi cÊp chÝnh quyÒn gåm hai phÇn: cña chÝnh b¶n th©n cÊp chÝnh quyÒn ®ã vµ cña cÊp d­íi. C¸ch qu¶n lý nh­ vËy vÒ h×nh thøc th× tËp trung nh­ng trªn thùc tÕ l¹i rÊt ph©n t¸n. Trung ­¬ng chØ giao nhiÖm vô thu mµ kh«ng giao nhiÖm vô chi cho c¸c ®Þa ph­¬ng. HÖ thèng ®Þnh møc tiªu chuÈn do trung ­¬ng ban hµnh bÞ vi ph¹m dÉn ®Õn tuú tiÖn trong qu¶n lý ng©n s¸ch, g©y thÊt tho¸t vµ l·ng phÝ nguån lùc. Tõ n¨m 1994, ®Æc biÖt lµ sau n¨m 1995, tæng chi NSNN so víi GDP liªn tôc gi¶m. Trong 5 n¨m, tû träng chi NSNN ®· gi¶m tõ 29.4% GDP n¨m 1993 xuèng 22.7% n¨m 1998. C¸c n¨m 1999, 2000, dï ®· ¸p dông c¸c biÖn ph¸p kÝch cÇu nh­ng chi so víi GDP chØ ®¹t 22.5%. Tuy nhiªn, nÕu xÐt c¶ thêi kú 10 n¨m, tÝnh theo gi¸ hiÖn hµnh, quy m« tuyÖt ®èi chi NSNN n¨m 2000 t¨ng gÊp 8.5 lÇn so víi n¨m 1991. NÕu lo¹i trõ yÕu tè l¹m ph¸t, quy m« tuyÖt ®èi chi NSNN n¨m 2000 vÉn t¨ng 2.9 lÇn n¨m 1991. Thùc tiÔn cuéc sèng ®a d¹ng vµ phong phó h¬n nhiÒu so víi c¸c quy ®Þnh cña luËt ph¸p, luËt NSNN còng kh«ng ph¶i lµ ngo¹i lÖ. Trong qu¸ tr×nh thùc thi luËt, bªn c¹nh nh÷ng thµnh tùu ®¹t ®­îc lµ nh÷ng h¹n chÕ, bÊt cËp ph¸t sinh, ®Æc biÖt lµ khi luËt ®ang ë giai ®o¹n cßn ph¶i tiÕp tôc xem xÐt vµ hoµn thiÖn, nh÷ng bÊt cËp cÇn ph¶i ®­îc ph¸t hiÖn vµ gi¶i quyÕt kÞp thêi. II. §¸nh gi¸ thùc tr¹ng ph©n cÊp vµ qu¶n lý NSNN ë ViÖt nam: 1. BÊt cËp gi÷a v¨n b¶n vµ thùc tÕ ¸p dông. §©y lµ nh÷ng bÊt cËp trong qu¸ tr×nh triÓn khai, v©n hµnh luËt NSNN. Nh÷ng nÐt chung lµ: Do nÒn kinh tÕ cã nh÷ng biÕn ®éng nªn gi÷a v¨n b¶n vµ thùc tÕ th­êng kh«ng khíp nhau, lÖch pha dÉn ®Õn sù l¹c hËu, hiÖu lùc ®iÒu chØnh thÊp cña nhiÒu v¨n b¶n khi ®­a vµo cuéc sèng. H¬n n÷a, nhiÒu v¨n b¶n, ngoµi bá sãt ®èi t­îng ®iÒu chØnh, ch­a dù kiÕn hÕt c¸c t¸c ®éng ®iÒu chØnh trong nÒn kinh tÕ, c¸c quan hÖ kinh tÕ quèc tÕ cßn quy ®Þnh qu¸ chung chung nªn thùc tÕ viÖc chÊp hµnh luËt lµ ¸p dông c¸c v¨n b¶n d­íi luËt. C¸c v¨n b¶n nµy l¹i qu¸ nhiÒu nªn sù chång chÐo, trïng l¾p, thËm chÝ lµ v« hiÖu ho¸ quy ®Þnh lÉn nhau lµ khã tr¸nh khái. Mét nguyªn nh©n kh¸c lµ do n¨ng lùc cña b¶n th©n hÖ thèng. Dï chÊt l­îng c¸n bé lµm c«ng t¸c tµi chÝnh, kÕ to¸n, thuÕ, kho b¹c nhµ n­íc,…®· kh«ng ngõng ®­îc n©ng cao, bé m¸y tæ chøc ®ang tõng b­íc tinh gän ®Ó ph¸t huy tèt hiÖu qu¶. Tuy vËy víi yªu cÇu qu¶n lý NSNN trong t×nh h×nh hiÖn nay, ®éi ngò c¸n bé tµi chÝnh ë c¬ së, nhÊt lµ tõ x·, ph­êng ®Õn quËn, huyÖn, thµnh phè vÉn cßn ph¶i hoµn thiÖn. C¸c v¨n b¶n h­íng dÉn luËt nãi chung lµ lu«n thiÕu sù thèng nhÊt nªn dÔ dÉn ®Õn sù hiÓu sai, hiÓu nhÇm, khã ®­a luËt vµo cuéc sèng, nhiÒu quy ®Þnh ch­a s¸t víi thùc tÕ, ch­a chØ râ nh÷ng quy ®Þnh cò cÇn b¸c bá. Ngoµi ra, khi cã luËt, cã nhiÒu ®iÒu míi song v¨n b¶n cña cÊp d­íi, sù gi¶i thÝch cña cÊp co thÈm quyÒn, c¸c thñ tôc hµnh chÝnh l¹i gß bã trë l¹i. Trªn ®©y lµ nh÷ng nÐt chung th­êng gÆp ph¶i n¶y sinh gi÷a luËt vµ thùc tÕ khi ¸p dông, ®èi víi luËt NSNN quy ®Þnh vÒ hÖ thèng vµ ph©n cÊp qu¶n ly NSNN cã nh÷ng nÐt riªng. ChÕ ®Þnh luËt vÒ hÖ thèng NSNN QuyÕt ®Þnh hÖ thèng NSNN gåm bèn cÊp: trung ­¬ng- tØnh- huyÖn- x· lµ phï hîp vêi HiÕn ph¸p 1992 vµ luËt tæ chøc H§ND vµ UBND c¸c cÊp (1994), ®ång thêi, nã g¾n víi nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña c¸c cÊp chÝnh quyÒn. Tuy nhiªn, hÖ thèng trªn lµ lång ghÐp, thÓ hiÖn ë tÝnh bao hµm cña ng©n s¸ch cÊp trªn ®èi víi ng©n s¸ch cÊp d­íi, cÊp d­íi l¹i bao hµm cÊp d­íi n÷a. Nã thÓ hiÖn râ trong quy tr×ng lËp, duyÖt, tæng hîp dù to¸n vµ ph©n bæ ng©n s¸ch, cÊp trªn vÉn can thiÖp vµo c«ng viÖc cña cÊp d­íi, trung ­¬ng can thiÖp vµo c«ng viÖc cña ®Þa ph­¬ng; ph©n bæ ng©n s¸ch cÊp d­íi ph¶i phï hîp víi ng©n s¸ch cÊp trªn theo tõng lÜnh vùc vµ khi tËp hîp chung th× ph¶i tæng møc ®· ®­îc Quèc héi th«ng qua, kh«ng ®­îc bè trÝ t¨ng gi¶m c¸c kho¶n chi tr¸i víi ®Þnh møc ®­îc giao, do vËy ®· kh«ng khuyÕn khÝch c¸c ®Þa ph­¬ng ban hµnh chÝnh s¸ch, chÕ ®é, biÖn phµp nh»m thùc hiÖn tè dù to¸n NSNN. MÆt kh¸c, c¸c ®Þnh møc, tiªu chuÈn do trung ­¬ng giao nhiÒu khi kh«ng s¸t víi thùc tÕ ®i¹ ph­¬ng. §iÒu nµy võa h¹n chÕ tÝnh chñ ®éng, s¸ng t¹o cña ng©n s¸ch cÊp d­íi võa lµ nguyªn nh©n dÉn ®Õn sù tho¶ hiÖp, th­¬ng l­îng trong qu¸ tr×nh lËp dù to¸n vµ qu¸ tr×nh qu¶n lý NSNN. HiÖn nay, c¶ n­íc cã 10387 ng©n s¸ch x·, ph­êng, thÞ trÊn; 604 ng©n s¸ch huyÖn quËn, thÞ x·, thµnh phè thuéc tØnh, 61 ng©n s¸ch tØnh, thµnh phè trùc thuéc trung ­¬ng. Do cã tÝnh chÊt nh­ trªn nªn trªn thùc tÕ, qu¸ tr×nh lËp tæng hîp dù tãan NSNN rÊt khã ®¶m b¶o ®óng tr×nh tù vµ thêi gian do ph¶i tr¶i qua nhiÒu ®Çu mèi vµ lµm nhiÒu thñ tôc phøc t¹p. MÆc dï ®· ®­îc ph©n ®Þnh nguån thu vµ nhiÖm vô chi gi÷a c¸c cÊp râ rµng nh­ng hiÖn nay do kh¶ n¨ng qu¶n lý cña mét sè cÊp nhÝch quyÒn ®Þa ph­¬ng ch­a t­¬ng xøng víi nhiÖm vô ®­îc giao nªn møc ®é tù chñ ng©n s¸ch cßn h¹n chÕ. ChÕ ®Þnh luËt vÒ ph©n cÊp nguån thu vµ nhiÖm vô chi gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch. Víi c¬ chÕ ph©n cÊp nguån thu, nhiÖm vô chi gi÷a NST¦ víi ng©n s¸ch tØnh, tØnh víi c¸c cÊp NS§P kh¸c ®· cã nh÷ng thay ®æi c¨n b¶n so víi khi ch­a cã luËt. Khuynh h­íng chung lµ t¨ng tÝnh chñ ®éng nguån thu, nhiÖm vô chi cho c¸c cÊp ng©n s¸ch c¬ së. VÒ tiªu thøc ph©n ®Þnh nguån thu. C¸ch ph©n chia nguån thu gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch nh­ hiÖn nay chñ yÕu dùa theo tiªu thøc tÝnh chÊt, møc ®é cña c¸c kho¶n thu chø ch­a thËt chó ý ®Õn ®Æc ®iÓm cña ®èi t­îng qu¶n lý thu. Tuy cã ®¬n gi¶n h¬n, song nÕu chØ ph©n chia theo s¾c thuÕ sÏ dÉn ®Õn t×nh tr¹ng mét sè kho¶n thu nhá, ph©n t¸n, khã qu¶n lý, g¾n víi cÊp thÊp l¹i ®­îc ph©n vÒ cho cÊp cao. §iÒu nµy th­êng lµm h¹n chÕ nç lùc cña c¬ quan thuÕ còng nh­ cña chÝnh quyÕn c¬ së trong viÖc khai th¸c ®Çy ®ñ nguån thu ®ã, v× t©m lý cña c¬ quan thuÕ ng¹i va ch¹m vµ coi th­êng c¸c nguån thu nhá, lÎ, cßn chÝnh quyÒn c¬ së th× l¹i cã th¸i ®é thê ¬ ®èi víi nh÷ng kho¶n hoÆc kh«ng ph¶i cña m×nh hoÆc chØ ®­îc mét phÇn nhá. Ch¼ng h¹n, trong néi dung ph©n cÊp nguån thugi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch, mçi cÊp ng©n s¸ch ®Õu cã nh÷ng nguån thu ®­îc h­ëng 100%, mÆc dï theo nguyªn t¾c NST¦ n¾m gi÷ c¸c nguån thu quan träng nh­ng mét sè nguån thu nÕ giao cho ng©n s¸ch c¬ së (huyÖn, x·) th× hiÖu qu¶ thu sÏ cao h¬n, h¹n chÕ ®­îc t×nh tr¹ng thÊt thu trong thùc tÕ. VÝ dô: §èi víi thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt, trõ nh÷ng kho¶n giµnh l¹i cho ng©n s¸ch ®¹i ph­¬ng (c¸c dÞch vô tiªu thô ®Æc biÖt mÆt hµng bµi l¸, vµng m·, hµng m·) th× cßn nh÷ng kho¶n ph¸t sinh tõ nh÷ng c¬ së s¶n xuÊt kinh doanh thñ c«ng, ph©n t¸n ë c¸c x·, ph­êng vèn lµ nh÷ng kho¶n mµ trung ­¬ng ®­îc h­ëng 100% (thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt thu tõ s¶n xuÊt thuèc l¸, r­îu, bia…). Do ®ã, sù thÊt thu tõ nh÷ng kho¶n nµy lµ ®iÒu dÔ hiÓu. ThuÕ GTGT (kh«ng kÓ thuÕ GTGT ®èi víi hµng nhËp khÈu) vµ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp (trõ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp cña nh÷ng doanh nghiÖp h¹ch to¸n toµn ngµnh) lµ kho¶n thu ®­îc ph©n chia theo tû lÖ phÇn tr¨m gi÷a trung ­¬ng vµ cÊp tØnh. Theo luËt th× trung ­¬ng vµ tØnh h­ëng mçi bªn mét phÇn tõ nh÷ng kho¶n thu nµy. §èi víi tØnh vµ trung ­¬ng th× ®©p lµ kho¶n chiÕm tû träng nhá ng­ng ®èi víi ng©n s¸ch huyÖn, x· th× ®©y l¹i lµ nguån thu quan träng. Song, tÝnh chÊt quan träng cña nã l¹i phô thuéc vµo tû lÖ ®iÒu tiÕt ph©n chia mµ cÊp trªn quy ®Þnh cho hä ®­îc h­ëng. NÕu tû lÖ nµy cµng xa 100% bao nhiªu th× nç lùc t×m c¸ch t¨ng thu cña hä cµng gi¶m ®i bÊy nhiªu. ViÖc æn ®Þnh nguån thu l©u dµi cho ®Þa ph­¬ng. ViÖc æn ®Þnh nguån thu l©u dµi cho ®Þa ph­¬ng lµ b­íc tiÕn rÊt quan träng trong luËt NSNN, ®­îc ph¸p lý ho¸ ë møc cao nªn t¹o ®iÒu kiÖn cho ®Þa ph­¬ng chñ ®éng x©y dùng, bè trÝ vµ ®iÒu hµnh nh©n s¸ch cÊp m×nh. Tuy nhiªn, c¬ cÊu nguån thu vµ nhiÖm vô chi cña NS§P kh«ng chØ phô thuéc vµo sù t¨ng tr­ëng kinh tÕ mµ cßn bÞ t¸c ®éng rÊt nhiÒu cña c¸c yÕu tè ngo¹i lai nªn viÖc æn ®Þnh nµy ®«i khi g©y bÞ ®éng cho c¶ trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng. Qua nghiªn cøu lÞch sö chÕ ®é ph©n cÊp tr­íc ®©y thÊy r»ng: chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ®Òu ra ®êi trong ®iÒu kiÖn kinh tÕ t­¬ng ®èi æn ®Þnh (mÆc dï lµ sù æn ®Þnh trong bao cÊp) vµ phï hîp víi nh÷ng môc tiªu, nhiÖm vô ®Æt ra trong mçi thêi kú. Ch¼ng h¹n, víi chñ tr­¬ng x©y dùng huyÖn thµnh “ph¸o ®µi X· héi chñ nghÜa” dùa trªn c¬ chÕ qu¶n lý kinh tÕ kÕ ho¹ch ho¸ toµn diÖn vµ trùc tiÕp ®· lµ mét trong nh÷ng nguyªn nh©n ra ®êi NghÞ quyÕt 108/CP (n¨m 1976) vÒ ph©n cÊp ng©n s¸ch cho ®Þa ph­¬ng mµ nÐt næi bËt lµ ph¶i t¹o cho huyÖn trë thµnh mét cÊp ng©n s¸ch ®éc lËp. ThÕ nh­ng, kÕ ho¹ch 5 n¨m (1976-1980) kh«ng ®¹t ®­îc môc tiªu, tèc ®é ph¸t triÓn kinh tÕ chËm l¹i vµ ®Õn cuèi kú kÕ ho¹ch, ®Êt n­íc b¾t ®Çu l©m vµo khñng ho¶ng. Trong bèi c¶nh ®ã, quan hÖ NST¦ vµ NS§P l¹i thªm c¨ng th¼ng mµ nhiÒu nhµ qu¶n lý vµ khoa häc ®¸nh gi¸ næi bËt lµ hiÖn t­îng “ph¸ rµo” cña nhiÒu ®Þa ph­¬ng. TiÕp theo thêi kú suy tho¸i, b­íc vµo thËp kû 80, nÒn kinh tÕ n­íc ta cã dÊu hiÖu ®i lªn, cã nh÷ng ®iÓm s¸ng nhÊt ®Þnh do thùc hiÖn c¬ chÕ kho¸n trong n«ng nghiÖp (nghÞ quyÕt 10 vµ chØ thÞ 100), nghÞ quyÕt 125/CP vÒ kÕ ho¹ch ba phÇn trong c«ng nghiÖp ®· t¸c ®éng vµo c¬ chÕ ph©n cÊp qu¶n lý NSNN. Yªu cÇu vÒ æn ®Þnh nguån thu cho NS§P l¹i næi lªn vµ nghÞ quyÕt 138/CP (n¨m 1983) ra ®êi. Theo ®ã tû lÖ ®iÒu tiÕt ®­îc gi÷ æn ®Þnh tõ 3 ®Õn 5 n¨m. §Õn n¨m 1985, cuéc tæng ®iÒu chØnh gi¸- l­¬ng- tiÒn ®· lµm ®¶o lén toµn bé c¬ cÊu thu chi NSNN. ViÖc vËn hµnh c¬ chÕ gi¸ kh«ng thèng nhÊt gi÷a c¸c ®Þa ph­¬ng dÉn tíi t×nh tr¹ng giµnh giËt nguån thu qua chªnh lÖch gi¸ cña NSNN. Khi nguån chªnh lÖch gi¸ gi¶m dÇn th× c¸c ®Þa ph­¬ng ®Ò nghÞ söa l¹i tû lÖ ®iÒu tiÕt, söa kh«ng chØ mét lÇn mét n¨m mµ thËm chÝ hai, ba lÇn mét n¨m. Nh­ vËy, trong lÞch sö ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ®· cã æn ®Þnh nguån thu vµ nhiÖm vô chi vµ tû lÖ ®iÒu tiÕt tõ 3 ®Õn 5 n¨m cho chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng. ThÕ nh­ng, viÖc thùc hiÖn ®· kh«ng mang l¹i kÕt qu¶ nh­ mong muèn, mét phÇn do nªn kinh tÕ cßn ®ang trong giai ®o¹n khñng ho¶ng, mét phÇn ch­a cã c¬ së ph¸p lý tèi cao ®Ó ®¶m b¶o ch¾c ch¾n viÖc æn ®Þnh nªn khi thùc hiÖn chØ mang tÝnh h×nh thøc, nöa vêi. Thªm vµo ®ã, môc ®Ých cña æn ®Þnh nguån thu lµ ®Ó ®¶m b¶o NS§P chñ ®éng x©y dùng, bè trÝ vµ ®iÒu hµnh ng©n s¸ch cÊp m×nh, tuy nhiªn trªn thùc tÕ, luËt vÉn ch­a t¹o ®­îc thÕ chñ ®éng thùc sù cho c¸c cÊp ng©n s¸ch ë ®Þa ph­¬ng, ®¸ng chó ý nhÊt lµ c¬ së ®Ó tÝnh to¸n, ph©n bæ ®Ó giao nhiÖm vô thu chi cho c¸c ngµnh, cÊp ch­a ®Çy ®ñ vµ chÝnh x¸c. V× vËy, viÖc ph©n cÊp nhiÖm vô thu chi cho c¸c cÊp, ngµnh, tØnh cßn ch­a thùc hiÖn æn ®Þnh ®­îc tèi thiÓu 3 n¨m theo quy ®Þnh cña luËt NSNN. VÒ vÊn ®Ò tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch. SÏ hÕt søc phøc t¹p nÕu thùc hiÖn ®Çy ®ñ nh÷ng quy ®Þnh vÒ tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia cho c¸c cÊp NS§P. Theo ®iÒu 39 cña luËt NSNN vµ ®iÒu 28 cña NghÞ ®Þnh 87/CP (19/12/1996) vµ NghÞ ®Þnh 51/1998/N§-CP (18/7/1998) th× ng©n s¸ch c¸c ®Þa ph­¬ng cã thÓ cã c¸c lo¹i tû lÖ sau ®©y: * Tû lÖ ph©n chia cho ng©n s¸ch tõng tØnh vÒ 5 kho¶n thu: thuÕ GTGT, thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp, thuÕ thu nhËp ®èi víi ng­êi cã thu nhËp cao, thuÕ chuyÓn thu nhËp ra n­íc ngoµi, thuÕ vÒ sö dông vèn ng©n s¸ch. C¸c tû lÖ nµy do ChÝnh phñ quy ®Þnh cho tõng tØnh, thµnh phè vµ lµ tû lÖ thèng nhÊt cho c¶ 5 kho¶n thu thuéc diÖn ph©n chia. * Tû lÖ ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch tØnh víi ng©n s¸ch tõng huyÖn, quËn, thÞ x¸, thµnh phè thuéc tØnh vµ ng©n s¸ch x·, ph­êng, thÞ trÊn ®èi víi mét phÇn cña 5 kho¶n thu mµ ng©n s¸ch cµp tØnh ®­îc ph©n chia; tû lÖ nµy do chÝnh quyÒn tØnh quy ®Þnh. * Tû lÖ ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch tØnh víi ng©n s¸ch tõng huyÖn, quËn, thÞ x·, thµnh phè thuéc tØnh vµ ng©n s¸ch x·, ph­êng, thÞ trÊn ®èi víi 7 kho¶n thu thuéc lo¹i ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp nµy (thuÕ sö dông ®Êt n«ng nghiÖp, thuÕ chuyÓn quyÒn sö dông ®Êt, thuÕ tµi nguyªn, thuÕ nhµ ®Êt, tiÒn sö dông ®Êt, lÖ phÝ tr­íc b¹ nhµ ®Êt, thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt hµng s¶n xuÊt trong n­íc thu vµo mét sè mÆt hµng); tû lÖ nµy do cÊp tØnh quy ®Þnh. Râ rµng lµ viÖc x¸c ®Þnh tû lÖ ®iÒu tiÕt ph©n chia cho tõng ®Þa ph­¬ng hÕt søc phøc t¹p. §Ó viÖc tÝnh to¸n chÝnh x¸c ®ßi hái ph¶i cã sù trung thùc cña tõng ®Þa ph­¬ng vµ c¸n bé ph¶i cã n¨ng lùc, tr×nh ®é chuyªn m«n. VÒ ph©n ®Þnh chi vµ tÝnh to¸n sè bæ sung: §èi víi nhiÖm vô chi cã tÝnh chÊt kh«ng th­êng xuyªn hoÆc c¸c kho¶n chi ®ét xuÊt ph¸t sinh th× ch­a cã c¬ së ®Ó x¸c ®Þnh nhu cÇu chi lo¹i nµy. §ång thêi, viÖc æn ®Þnh nhu cÇu chi nµy tõ 3 ®Õn 5 n¨m liÖu cã v÷ng ch¾c hay kh«ng? NÕu kh«ng v÷ng ch¾c th× khã cã thÓ æn ®Þnh ®­îc sè bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn. nhu cÇu chi còng nh­ sè bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn ®­îc x¸c ®Þnh cho n¨m ®Çu tiªn cña thêi kú æn ®Þnh nªn viÖc b¶o vÖ ®­îc kÕ ho¹ch trong giai ®o¹n nµy lµ hÕt søc quan träng ®èi víi ®Þa ph­¬ng. NÕu nhiÖm vô chi b¶o vÖ ë møc cao, dù kiÕn nhiÖm vô thu cè ®Þnh ë møc khiªm tèn th× tû lÖ ph©n chia c¸c kho¶n thu giµnh cho ®Þa ph­¬ng hoÆc sè ®­îc cÊp bæ sung sÏ lín. Trªn thùc tÕ, nh÷ng c¨n cø tÝnh to¸n sè bæ sung phÇn lín mang nÆng tÝnh chÊt ­íc lÖ, chñ yÕu lµ ®Þnh tÝnh, phô thuéc nhiÒu vµo ý muèn chñ quan cña ng­êi lËp, c¬ quan duyÖt, thiÕu c¸c chuÈn mùc ®Þnh l­îng (®Þa ph­¬ng ®­îc bæ sung ph¶i cã d©n sè lµ bao nhiªu, møc thu nhËp b×nh qu©n ®Çu ng­êi, tr×nh ®é häc vÊn, søc khoÎ, vÞ trÝ ®Þa lý, møc ®é cung cÊp c¸c dÞch vô, sè thuÕ tÝnh trªn ®Çu ng­êi…). Do vËy, viÖc æn ®Þnh sè bæ sung tõ 3 ®Õn 5 n¨m cã thÓ ®em l¹i t¸c ®éng kh«ng mong muèn v× ®Þa ph­¬ng nµo th­¬ng l­îng tèt ngay tõ kh©u ®Çu, cã lîi th× yªn t©m h­ëng lîi trong 3 ®Õn 5 n¨m; ng­îc l¹i, ®Þa ph­¬ng nµo th­¬ng l­îng yÕu th× ®µnh chÞu thiÖt thßi còng trong tõng Êy n¨m ®Ó chê ®Õn thêi kú æn ®Þnh sau. VÒ c¬ chÕ tÝnh th­ëng v­ît qu¸ dù to¸n thu. §©y lµ vÊn ®Ò ph¶i xem xÐt l¹i. Theo kho¶n 4 ®iÒu 62 cña luËt NSNN th× c¬ së chñ yÕu cña quy ®Þnh nµy lµ nh»m t¹o ®ßn bÈy vËt chÊt kÝch thÝch c¸c ®Þa ph­¬ng t¨ng c­êng h¬n n÷a c¸c biÖn ph¸p qu¶n lý ®Ó t¨ng thu ®èi víi c¸c kho¶n thuéc diÖn ph©n phè gi÷a trung ­¬ng vµ tØnh. Theo quyÕt ®Þnh cña Thñ t­íng ChÝnh phñ sè 03/2000/Q§_TTg (4/1/2000) vÒ c¬ chÕ th­ëng vµ cÊp l¹i do thùc hiÖn v­ît dù to¸n thu n¨m 2000 cho ®Þa ph­¬ng th× ®èi víi thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt hµng s¶n xuÊt trong n­íc sÏ th­ëng 100% sè v­ît dù to¸n; ®èi víi thuÕ xuÊt nhËp khÈu vµ tiªu thô ®Æc biÖt hµng nhËp khÈu, sè v­ît dù to¸n tõ 20 tû trë lªn do ChÝnh phñ giao ®­îc h­ëng 100%, trªn 20 tû th­ëng thªm 50% sè v­ît thªm vµ tæng sè th­ëng tèi ®a lµ 50 tû. Tho¹t nh×n th× cã vÎ hîp lý, song xem xÐt kü th× ng­îc l¹i vµ kh«ng khoa häc. * ThuÕ xuÊt nhËp khÈu vµ tiªu thô ®Æc biÖt ph¸t sinh bao nhiªu tr­íc hÕt phô thuéc vµo chÝnh s¸ch thuÕ ®· ban hµnh. VÒ mÆt luËt ph¸p nãi chung còng nh­ theo luËt NSNN nãi riªng th× kh«ng thÓ cho phÐp thu nhiÒu h¬n hoÆc Ýt h¬n so víi luËt ®Þnh. * Sè thu nµy phô thuéc vµo t×nh h×nh xuÊt nhËp khÈu, t×nh h×nh s¶n xuÊt kinh doanh c¸c mÆt hµng chÞu thuÕ, ®©y lµ yÕu tè hoµn toµn kh¸ch quan ®èi víi ngµnh thuÕ. Sè thu nµy cã t¨ng lªn so víi tr­íc còng kh«ng ph¶i nç lùc chñ quan cña c¸c c¬ quan ®Þa ph­¬ng. * Dù to¸n thu chi lµ dù b¸o ­íc l­îng, con sè nµy th­êng cao hay thÊp h¬n thùc tÕ. Do ®ã kh«ng lµ c¬ së ®Ó ®¸nh gi¸ thµnh tÝch ®­îc. Khi ®· coi dù to¸n lµ c¬ së ®¸nh gi¸ thµnh tÝch sÏ dÉn ®Õn co kÐo trong qu¸ tr×nh lËp dù to¸n, giao chØ tiªu kÕ ho¹ch gi÷a trung ­¬ng vµ c¸c tØnh v× thiÕu c¬ së ®Ó x¸c ®Þnh sè dù to¸n mét c¸ch chÝnh x¸c vµ v× viÖc nµy ®ông ch¹m ®Õn lîi Ých c¸c bªn liªn quan. SÏ kh«ng cã ®Þa ph­¬ng nµo muèn dù to¸n thu c¸c kho¶n thuÕ cao h¬n. Dù to¸n cµng thÊp th× cµng cã c¬ h«Þ ®­îc h­ëng kho¶n trÝch th­ëng. ViÖc trÝch th­ëng kh«ng ph¶i lóc nµo còng ®em l¹i ®­îc kÕt qu¶ kÝch thÝch xu«i chiÒu v× mèi lîi do trÝch th­ëng lµ mèi lîi chung cña ®Þa ph­¬ng. §«i khi, søc hót cña quyÒn lîi chung bÞ ¶nh h­ëng, chi phèi vµ bÞ ®iÒu khiÓn bëi nh÷ng vô lîi riªng trong qu¸ tr×nh hµnh thu lµm cho viÖc t¨ng thu so víi dù to¸n kh«ng cßn lµ môc tiªu hÊp dÉn n÷a. ChÕ ®Þnh luËt vÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña Quèc héi, chñ tÞch n­íc, chÝnh phñ vµ c¸c c¬ quan kh¸c cña Nhµ n­íc vµ tr¸ch nhiÖm cña c¸c tæ chøc c¸ nh©n vÒ NSNN. Cã thÓ nãi, luËt ®· quy ®Þnh mét c¸ch t­¬ng ®èi râ rµng vÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn nhµ n­íc trong lnhx vùc NSNN. §Æc biÖt ®èi víi H§ND vµ UBND c¸c cÊp ®· cã sù ®æi míi theo h­íng t¨ng tÝnh tù chñ, s¸ng t¹o cña ®Þa ph­¬ng trong viÖc ph¸t huy tiÒm n¨ng hiÖn cã, båi d­ìng vµ t¨ng thu cho ng©n s¸ch cÊp m×nh, tõ ®ã, chñ ®éng bè trÝ chi tiªu hîp lý, cã hiÖu qu¶ theo kÕ ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ, x· héi cña ®Þa ph­¬ng, phï hîp víi quy ho¹ch tæng thÓ vÒ chÕ ®é thu chi thèng nhÊt trong c¶ n­íc. §iÒu nµy c¬ b¶n phï hîp víi ph­¬ng h­íng ®æi míi chøc n¨ng, nhiÖm vô cña H§ND vµ UBND ®­îc Quèc héi vµ ChÝnh phñ ®Ò ra trong kú héi nghÞ H§ND vµ UBND toµn quèc. Tuy nhiªn, trªn thùc tÕ, sù phèi hîp gi÷a c¸c c¬ quan cßn nhiÒu h¹n chÕ; mét sè nhiÖm vô, quyÒn h¹n cßn mang tÝnh h×nh thøc; mét sè quan hÖ, chøc n¨ng vµ nhiÖm vô ch­a râ rµng, nhÊt lµ trong qu¸ tr×nh ph©n bæ NSNN do nhiÒu c¬ quan ®Òu muèn tham gia vµo qu¸ tr×nh nµy ®· lµm mê nh¹t vai trß cña c¬ quan Tµi chÝnh (vÝ dô trong viÖc ph©n bæ NSNN theo lÜnh vùc chi ®Çu t­ x©y dùng c¬ b¶n vµ chi ch­¬ng tr×nh quèc gia hiÖn vÉn cã sù chia sÎ tr¸ch nhiÖm gi÷a ba c¬ quan: Bé kÕ ho¹nh vµ ®Çu t­, Bé tµi chÝnh, C¬ quan qu¶n lý ch­¬ng tr×nh quèc gia). Tai c¸c ®Þa ph­¬ng, ho¹t ®éng cña H§ND vµ UBND cßn ph¶i xÐt l¹i. Ch¼ng h¹n ë kh©u chÊp hµnh NSNN, luËt quy ®Þnh sau khi dù to¸n NSNN ®­îc Quèc héi quyÕt ®Þnh, c¨n cø c¸c nhiÖm vô thu chi ®­îc cÊp trªn giao, UBND tr×nh H§ND cïng cÊp quyÕt ®Þnh dù to¸n NS§P vµ ph­¬ng ¸n ph©n bæ ng©n s¸ch cÊp m×nh. Nh­ vËy lµ cã sù trïng lÆp. Quèc héi ®· quyÕt ®Þnh dù to¸n trong ®ã bao hµm c¶ NST¦ vµ NS§P, vËy viÖc H§ND quyÕt ®Þnh l¹i dù to¸n NS§P chØ lµ h×nh thøc vµ thùc tÕ quyÒn quyÕt ®Þnh dù to¸n vµ ph©n bæ NS§P cña H§ND chØ lµ “ h­ quyÒn”...®ã còng lµ mét trong c¸c lý do lµm H§ND ch­a ph¸t huy ®­îc vai trß c¬ quan quyÒn lùc nhµ n­íc ë ®Þa ph­¬ng vµ theo nhiÒu ý kiÕn th× H§ND chØ lµ “ b×nh hoa chËu c¶nh” trong ho¹t ®éng cña bé m¸y nhµ n­íc ë ®Þa ph­¬ng. ViÖc ®iÒu hµnh cña UBND c¸c cÊp nhiÒu n¬i ch­a ph¸t huy ®­îc nh©n tè tÝch cùc vµ h¹n chÕ tù ph¸t tiªu cùc cña kinh tÕ thÞ tr­êng trªn ®Þa bµn l·nh thæ. Qu¶n lý vèn, ®Êt ®ai, tµi s¶n nhµ n­íc ch­a chÆt chÏ ®Ó thÊt tho¸t, l·ng phÝ nghiªm träng, quyÒn lµm chñ cña nh©n d©n bÞ vi ph¹m ë nhiÒu n¬i, ch­a ph¸t huy hÕt kh¶ n¨ng cña c¸c TPKT trªn ®Þa bµn. Quan hÖ céng t¸c,lÒ lèi lµm viÖc gi÷a c¸c c¬ quan cÊp trªn, cÊp d­íi ch­a ®ñ s¸ng tá còng h¹n chÕ t¸c ®éng cña NSNN. Ch¼ng h¹n viÖc x¸c ®Þnh tû lÖ ph©n chia c¸c nguån thu hoÆc sè bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi chØ lµ kü thuËt c©n ®èi ng©n s¸ch, nh­ng viÖc quyÕt ®Þnh sè bæ sung l¹i do Uû ban th­êng vô Quèc héi hoÆc H§ND quyÕt ®Þnh, ®· t¹o ra sù thiÕu thèng nhÊt trong thÈm quyÒn quyÕt ®Þnh NSNN. ChÕ ®Þnh luËt vÒ dù phßng ng©n s¸ch vµ quü dù tr÷ tµi chÝnh. Thùc tÕ cho thÊy viÖc lËp dù to¸n NSNN kh«ng thÓ dù kiÕn hÕt ®­îc c¸c nhu cÇu chi trong n¨m. H¬n n÷a, viÖc ®Ò phßng nh÷ng bÊt tr¾c cã thÓ x¶y ra nh­ thiªn tai, ®Þch ho¹…nªn dù phßng vµ dù tr÷ tµi chÝnh lµ cÇn thiÕt. Theo quy ®Þnh t¹i ®iÒu 9 luËt NSNN th× dù to¸n chi NST¦ vµ NS§P ph¶i bè trÝ kho¶n dù phßng tõ 3 ®Õn 5 % tæng sè chi ®Ó ®¸p øng c¸c nhu cÇu chi ph¸t sinh ®ét xuÊt trong n¨m ng©n s¸ch. ChÝnh phñ, UBND cÊp tØnh ®­îc lËp quü dù tr÷ tµi chÝnh tõ c¸c nguån t¨ng thu, kÕt d­ ng©n s¸ch vµ bè trÝ trong dù to¸n chi ng©n s¸ch hµng n¨m. Quü dù tr÷ tµi chÝnh ®­îc sö dông ®Ó ®¸p øng c¸c nhu cÇu chi khi nguån thu ch­a ®­îc tËp trung kÞp thêi vµ ph¶i hoµn tr¶ ngay trong n¨m ng©n s¸ch. Quü dù phßng vµ dù tr÷ tµi chÝnh cã vai trß hÕt søc quan träng ®¶m b¶o cho viÖc ®iÒu hµnh NSNN chñ ®éng, h¹n chÕ nhiÒu bÊt lîi tõ kh¸ch quan. Tuy nhiªn viÖc sö dông quü dù tr÷ ë ®Þa ph­¬ng cßn hÕt sø tuú tiÖn, sai môc ®Ých th©m chÝ cßn cho vay nî kÐo dµi nhiÒu n¨m ch­a thu håi ®­îc g©y thÊt tho¸t hµng tû ®ång. MÆt kh¸c, tr­íc ®ay quü dù tr÷ tµi chÝnh chØ ®­îc h×nh thµnh tõ nguån kÕt d­, nay theo luËt ®· ®­îc më réng nhiÒu nguån h¬n nh­ng theo ph¶n ¸nh cña nhiÒu ®Þa ph­¬ng do ph¶i ®¸p øng nhu cÇu chi ®óng, chi ®ñ vµ kÞp thêi trong khi nguån thu NSNN kh«ng dµn ®Òu trong n¨m nªn th­êng xuyªn quü nµy bÞ th©m hôt. 2. Nguyªn nh©n: Nguyªn nh©n cña nh÷ng h¹n chÕ, tån t¹i trªn cã thÓ quy thµnh hai nguyªn nh©n vÒ mÆt kh¸ch quan vµ chñ quan nh­ sau: * VÒ mÆt kh¸ch quan: do tæ chøc hÖ thèng hµnh chÝnh ë n­íc ta ch­a phï hîp, chøc n¨ng, nhiÖm vô cña mçi cÊp chÝnh quyÒn ch­a s¸t víi thùc tÕ qu¶n lý trªn ®Þa bµn l·nh thæ nªn phÇn nµo g©y khã kh¨n cho viÖc ph©n cÊp qu¶n lý NSNN; h¬n n÷a còng ch­a tiÕn hµnh viÖc ph©n lo¹i c¸c ®¬n vÞ hµnh chÝnh theo nh÷ng tiªu thøc nh­ quy m«, diÖn tÝch, d©n sè, chØ sè ph¸t triÓn…®Ó lµm c¬ së cho ph©n cÊp NSNN c«ng b»ng hîp lý h¬n còng nh­ bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi. ViÖc c¬ cÊu l¹i bé m¸y hµnh chÝnh nét c¸ch khoa häc, phï hîp víi ®ßi hái ®Ó kh¾c phôc nh÷ng bÊt cËp trong chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n l¸y NSN lµ quan träng. * VÒ mÆt chñ quan cã thÓ cã nhiÒu nguyªn nh©n nh­ do nguån thu ph©n ®Þnh gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch cßn ch­a thÝch hîp nªn ch­a khuyªn khÝch, t¹o ®éng lùc ®Ó ®Þa ph­¬ng t¨ng thªm nguån thu cho ng©n s¸ch cÊp m×nh vµ quan t©m ®Õn nguån thu chung; do nhËn thøc ch­a ®ñ vÒ luËt NSNN nªn nhiÒu n¬i vÉn lµm theo truyÒn thèng vµ c¸ch suy nghÜ cña riªng m×nh; do viÖc h­íng dÉn thùc hiÖn cßn chËm trÔ, mét sè khiÕm khuyÕt trong c¸c v¨n b¶n ph¸p quy.  Ch­¬ng III: Mét sè kiÕn nghÞ nh»m hoµn thiÖn chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë ViÖt Nam hiÖn nay. Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN lµ vÊn ®Ò lín, phøc t¹p ®ßi hái ph¶i ®­îc nghiªn cøu gi¶i quyÕt tho¶ ®¸ng theo nguyªn t¾c râ rµng, æn ®inh, c«ng b»ng, hîp lý, ®¶m b¶o lîi Ých cña c¶ trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng. NghÞ quyÕt Trung ­¬ng 3 (kho¸ VIII) nªu: ”ph©n ®Þnh tr¸ch nhiÖm, thÈm quyÒn gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn theo h­íng ph©n cÊp râ h¬n cho ®Þa ph­¬ng, kÕt hîp chÆt chÏ qu¶n lý ngµnh vµ qu¶n lý l·nh thæ, thùc hiÖn ®óng nguyªn t¾c tËp trung d©n chñ” ®· cho thÊy quan ®iÓm ®æi míi ph©n cÊp qu¶n lý NSNN hiÖn nay kh«ng chØ nh»m t¹o ra søc m¹nh tæng hîp thóc ®Èy t¨ng tr­ëng kinh tÕ vµ gi¶i quyÕt c¸c vÊn ®Ò x· héi bøc xóc, mµ cßn ph¶i khuyÕn khÝch vµ t¹o ®iÒu kiÖn thuËn lîi h¬n cho c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng lµm chñ ng©n s¸ch cÊp m×nh. XuÊt ph¸t tõ nhËn thøc vÒ ®Æc ®iÓm vµ tÝnh chÊt cña ph¸p luËt, viÖc t«n träng c¸c quy ®Þnh cña luËt NSNN lµ hÕt søc cÇn thiÕt, ®¶m b¶o sù hiÖn h÷u cña ph¸p chÕ tµi chÝnh. Song ®Ó xö lý nh÷ng bÊt cËp ®· nªu trong giai ®o¹n hiÖn nay,ngoµi viÖc v©n dông nh÷ng quy ®Þnh ®· cã trong luËt NSNN vµ c¸c luËt cã liªn quan th× còng kh«ng loaÞ trõ kh¶ n¨ng xem xÐt vËn dông ®Æc ®iÓm hoµn c¶nh cô thÓ, nh÷ng chÝnh s¸ch, chÕ ®é vµ nh÷ng quy ®Þnh kh¸c. Bëi v× thùc tiÔn cuéc sèng ®a d¹ng vµ phong phó h¬n nhiÒu so víi quy ®Þnh cña luËt ph¸p. Trong nhiÒu t×nh huèng th­êng n¶y sinh xung ®ét gi÷a “c¸i hîp ph¸p” vµ “c¸i hîp lý”, khi vËn dông c¸i nµy th× kh«ng ®¹t ®­îc c¸i kia vµ ng­îc l¹i. NÕu c¨n cø vµo tÝnh chÊt cña c¸c quan hÖ mµ luËt NSNN ®iÒu chØnh, cã thÓ thÊy næi bËt hai quan hÖ: - Quan hÖ gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp trong viÖc ph©n ®Þnh nguån thu, nhiÖm vô chi, sè bæ sung, tû lÖ ®iÒu tiÕt… - Quan hÖ vÒ lËp, chÊp hµnh, quyÕt to¸n NSNN. Nh÷ng vÊn ®Ò bÊt cËp n¶y sinh còng xoay quanh hai mèi quan hÖ nµy. §èi víi mçi quan hÖ cã nh÷ng ph­¬ng ¸n gi¶i quyÕt c¸c bÊt cËp kh¸c nhau.Trong khu«n khæ bµi viÕt nµy sÏ ®Ò xuÊt mét sè gi¶i ph¸p nh»m gi¶i quyÕt bÊt cËp liªn quan ®Õn mèi quan hÖ ®Çu tiªn. Hoµn thiÖn NS§F trªn c¬ së xo¸ bá dÇn tÝnh bao hµm cña NS cÊp trªn ®èi víi ng©n s¸ch cÊp d­íi: Gi¶i quyÕt vÊn ®Ò nµy thùc chÊt lµ gi¶i quyÕt mèi quan hÖ gi÷a chÝnh quyÒn Trung ­¬ng vµ chÝnh quyÒn ®ia ph­¬ng (tØnh, huyÖn, x·). C¸c n­íc cã mét nguyªn t¾c rÊt quan träng trong viÖc hoµn thiÖn NS§F lµ ®¶m b¶o cho ®Þa ph­¬ng cã tÝnh chñ ®éng, ®éc lËp quyÕt ®Þnh vµ x©y dùng ng©n s¸ch cÊp m×nh trªn c¬ së luËt ph¸p æn ®Þnh, thèng nhÊt. Tuy mçi n­íc cã mét bé m¸y hµnh chÝnh ®­îc tæ chøc kh¸c nhau, song nh×n chung trªn thÕ giíi cã hai h×nh thøc tæ chøc nhµ n­íc c¬ b¶n: Nhµ n­íc liªn bang vµ Nhµ n­íc ®¬n nhÊt. Theo ®ã, hÖ thèng NSNN ®­îc chÕ ®Þnh trong luËt còng cã hai xu h­íng kh¸c biÖt: ®èi víi nhµ n­íc liªn bang th× qu¶n lý NSNN theo xu h­íng ph©n quyÒn (§øc, Mü…); ®èi víi nhµ n­íc ®¬n nhÊt th× l¹i qu¶n lý NSNN theo xu h­íng tËp quyÒn (Ph¸p, NhËt…). Trong bèi c¶nh quèc tÕ ho¸ s©u réng, lùa chon m« h×nh tæ chøc bé m¸y nhµ n­íc thÝch hîp lµ c«ng viÖc hÕt søc khã kh¨n. ViÖc qu¶n lý NSNN ë bÊt kú nhµ n­íc tæ chøc theo h×nh thøc nµo còng cã sù ph©n c«ng tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n gi÷a chÝnh quyÒn c¸c cÊp. §èi víi c¸c n­íc cã hÖ thèng luËt ph¸p hoµn chØnh th× viÖc ph©n ®Þnh nµy kh¸ dÔ dµng,song nã thËt sù lµ mét phøc t¹p ®èi víi nh÷ng n­íc cßn thiÕu luËt hoÆc luËt ph¸p kh«ng ®ång bé. Nh×n chung, luËt ph¸p c¸c n­íc ®Òu quy ®Þnh mçi cÊp chÝnh quyÒn lµ mét cÊp NS. C¸c cÊp NS cã quyÒn ®éc lËp víi nhau vµ ®éc lËp t­¬ng ®èi víi NST¦, ®­îc tù lËp, xÐt duyÖt vµ tù qu¶n lý NS cÊp m×nh. Tuy nhiªn, luËt ph¸p c¸c n­íc còng ghi nhËn NST¦ ®ãng vai trß chñ ®¹o, tøc lµ cã c¸c nguån thu quan träng nhÊt ®èng thêi ph¶i ®¶m nhËn c¸c nhiÖm vô chi chñ yÕu. TÝnh rµng buéc cña NS§P vµo NST¦ thÓ hiÖn ngoµi sù rµng buéc ph¸p luËt th× vÒ mÆt kinh tÕ, NS§P ®­îc nhËn trî cÊp tõ NST¦ dùa trªn c¬ së tu©n thñ nh÷ng nguyªn t¾c, chuÈn mùc râ rµng, hîp lý vµ nh÷ng ®IÒu kiÖn nhÊt ®Þnh. T¹i ViÖt nam, mèi quan hÖ gi÷a chÝnh quyÒn trung ­¬ng vµ chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng trong qu¶n lý NSNN lµ vÊn ®Ò ®­îc l­u t©m tõ nhiÒu n¨m nay. Quan ®iÓm cña §¶ng vµ nhµ n­íc ta trong viÖc xö lý mèi quan hÖ gi÷a trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng lµ t¨ng c­êng tÝnh tËp trung thèng nhÊt, tÝnh liªn tôc cña ®iÒu hµnh vÜ m«, l·nh ®¹o tËp trung ®i ®«i víi viÖc më réng tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n cña ®Þa ph­¬ng ®èi víi nh÷ng vÊn ®Ò mµ c¸c cÊp ®Þa ph­¬ng cã kh¶ n¨ng xö lý cã hiÖu qu¶. Nh­ vËy, tÝnh tËp trung thèng nhÊt theo quan ®iÓm hiÖn nay lµ hoµn toµn kh¸c vÒ chÊt so víi c¬ chÕ tËp trung quan liªu bao cÊp tr­íc ®©y ®· h¹n chÕ tÝnh chñ ®éng, n¨ng ®éng cña cÊp ®Þa ph­¬ng vµ c¬ së. TËp trung ®Ó t¹o ra søc m¹nh t¨ng tr­ëng kinh tÕ vµ gi¶i quyÕt c¸c vÊn ®Ò x· héi bøc xóc. Dùa trªn nh÷ng quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p n¨m 1992 thÓ chÕ ho¸ c¬ chÕ ph©n c«ng, ph©n nhiÖm thÈm quyÒn vµ sù phèi h¬p gi÷a c¸c c¬ quan nhµ n­íc trung ­¬ng vµ ®Þa ph­¬ng sÏ lµ c¬ së cho viÖc®æi míi mét c¸ch c¬ b¶n hÖ thèng chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng hiÖn nay. Vµ ph­¬ng h­íng cña kÕ ho¹ch ®æi míi nµy lµ ph¶i ®¶m b¶o tÝnh chÊt ®ång bé vµ hÖ thèng vµ cã c¨n b¶n chø kh«ng ph¶i lµ côc bé, ch¾p v¸ th× míi cã thÓ kh¾c phôc ®­îc nh÷ng nh­îc ®iÓm hiÖn nay vÒ hµnh chÝnh vµ ®¶m b¶o tÝnh hiÖu qu¶ cña NSNN trong t­¬ng lai. Tr­íc tiªn, cÇn ®Èy m¹nh viÖc thùc hiÖn c¸c gi¶i ph¸p ®· ®­îc ChÝnh phñ ®Ò ra trong Héi nghÞ H§ND vµ UBND toµn quèc (9/1998), cô thÓ lµ: -TiÕn hµnh ph©n lo¹i c¸c ®¬n vÞ hµnh chÝnh theo quy m«, diÖn tÝch, d©n sè vµ ®Æc ®iÓm, chØ sè ph¸t triÓn kinh tÕ, x· héi lµm c¬ së cho viÖc x©y dùng chÝnh s¸ch cho phï hîp víi tõng lo¹i ®¬n vÞ hµnh chÝnh. -Tæ chøc mét c¸ch tinh gän, hîp lý bé m¸y chÝnh quyÒn, kh«ng nhÊt thiÕt trung ­¬ng cã bé, ngµnh nµo th× ®Þa ph­¬ng còng ph¶i cã së, ban, ngµnh t­¬ng øng vµ kh«ng nhÊt thiÕt ë ®Þa ph­¬ng nµo còng cã c¬ quan chuyªn m«n thuéc UBND nh­ nhau. - ThÝ ®iÓm m« h×nh tæ chøc bé m¸y hµnh chÝnh ®« thÞ, bé m¸y hµnh chÝnh n«ng th«n ®Ó n©ng cao hiÖu qu¶ ho¹t ®éng cña chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng. - KiÖn toµn chÝnh quyÒn c¬ së, nhÊt lµ x·, ph­êng, thÞ trÊn ®¶m b¶o thùc hiÖn tèt nhiÖm vô, quyÒn h¹n ®­îc giao, ph¸t huy d©n chñ ë c¬ së, bè trÝ l¹i c¸n bé phï hîp víi ®Æc ®iÓm t×nh h×nh, d©n sè ë tõng cÊp vµ phï hîp víi kh¶ n¨ng cña NS§P. - H×nh thµnh hÖ thèng hµnh chÝnh æn ®Þnh, chuyªn m«n ho¸ cao trªn c¬ së ph©n ®Þnh râ chøc n¨ng, nhiÖm vô, néi dung cô thÓ cña chÝnh quyÒn c¸c cÊp trong qu¶n lý kinh tÕ, x· héi, t¹o ®iÒu kiÖn cho ®Þa ph­¬ng ph¸t huy tiÒm n¨ng, thÕ m¹nh trªn ®Þa bµn l·nh thæ. MÆt kh¸c, cÇn tæ chøc bé m¸y chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng theo h­íng lÊy nguyªn t¾c tËp trung d©n chñ lµm nguyªn t¾c chñ ®¹o, ®ång thêi vËn dông nh÷ng mÆt hîp lý cña nh÷ng nguyªn t¾c míi: nguyªn t¾c tù qu¶n víi môc tiªu lµm cho chÝnh quyÒn trung ­¬ng chØ nªn tËp trung søc lùc cña m×nh vµo nh÷ng chøc n¨ng, nhiÖm vô cã tÝnh chÊt chiÕn l­îc, hµm l­îng chÊt x¸m cao víi nh÷ng tr¸ch nhiÖm vµ thÈm quyÒn døt kho¸t vµ sßng ph¼ng. VÒ ph­¬ng diÖn hÖ thèng NSNN, mÆc dï luËt NSNN ®· quy ®Þnh râ vÒ sè cÊp ng©n s¸ch hiÖn nay, nh­ng vÉn cßn rÊt nhiÒu ng­êi quan t©m ®Õn vÊn ®Ò nµy, thËm chÝ cã mét sè ý kiÕn vµ ®­a ra c¸c giai ph¸p ®Ó h¹n chÕ sè cÊp ®ã. §ã còng cã thÓ coi lµ vÊn ®Ò cÇn c©n nh¾c nh­ng vÊn ®Ò quan träng nhÊt kh«ng ph¶i lµ sè cÊp mµ lµ hiÖu qu¶ ho¹t ®éng cña chóng. Thùc tiÔn ë nhiÒu n­íc cho thÊy, cã n­íc sè cÊp ng©n s¸ch nhiÒu nh­ng ho¹t ®éng rÊt cã hiÖu qu¶, ng­îc l¹i cã n­íc cã sè cÊp ng©n s¸ch Ýt nh­ng ho¹t ®éng l¹i kh«ng cã hiÖu qu¶. HiÖu qu¶ ho¹t ®éng ®ã phô thuéc vµo nhiÒu nh©n tè mh­ng tr­íc hÕt lµ chøc n¨ng, nhiÖm vô vµ thÈm quyÒn cña c¸c cÊp hµnh chÝnh ®¹i ph­¬ng cã râ rµng, m¹ch l¹c theo thuyÕt däc vµ sù phèi hîp ngang hay kh«ng? Cã tÝnh ®éc lËp t­¬ng ®èi trong thùc hiÖn nhiÖm vô hay kh«ng? Chøc n¨ng, nhiÖm vô ®ã cã ®­îc trän gãi hay kh«ng? §ã lµ nh÷ng ®IÒu kiÖn c¨n b¶n ®Ó ®¸nh gi¸ chÊt l­îng ho¹t ®éng cña chÝnh quyÒn ®¹i ph­¬ng mét c¸ch chÝnh x¸c. Dùa trªn duy tr× sè cÊp chÝnh quyÒn hiÖn nay (4 cÊp), hÖ thèng NSNN còng nªn duy tr× nh­ hiÖn nay (4 cÊp NS). ChØ cã ®iÒu ph¶i ®Þnh râ chøc n¨ng, nhiÖm vô, thÈm quyÒn cña mçi cÊp chÝnh quyÒn phï hîp víi thùc tÕ qu¶n lý trªn ®Þa bµn. NhiÖm vô cô thÓ cña c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®¹i ph­¬ng nªn chia lµm 3 lo¹i: - Nh÷ng nhiÖm vô b¾t buéc g¾n víi nguån tµi chÝnh c«ng. - Nh÷ng nhiªm vô b¾t buéc g¾n víi nguån tµi chÝnh c«ng bæ sung cña cÊp trªn uû quyÒn cho cÊp d­íi nh»m bá ®i lèi lµm viÖc kh«ng c«ng. - Nh÷ng nhiÖm vô cã tÝnh tù qu¶n do chÝnh quyÒn tõng cÊp ®Ò ra vµ tù quyÕt ®Þnh phï hîp víi ®Æc thï cña ®Þa ph­¬ng vµ kh«ng tr¸i víi ph¸p luËt. Nh­ vËy, chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng lµ bé phËn kh«ng thÓ thiÕu ®­îc trong kÕt cÊu cña bé m¸y nhµ n­íc, ®ång thêi ®¶m b¶o ®­îc c¸c nguyªn t¾c sau: - Trung ­¬ng l·nh ®¹o thèng nhÊt theo hiÕn ph¸p vµ ph¸p luËt. - §Þa ph­¬ng cã quyÒn chñ ®éng trong khu«n khæ ph¸p luËt. - §Þa ph­¬ng chÞu sù kiÓm tra, gi¸m s¸t cña trung ­¬ng. Nh­ vËy, cÇn ®æi míi mét c¸ch c¨n b¶n vµ s©u s¾c tæ chøc bé m¸y cña hÖ thèng hµnh chÝnh míi gãp phÇn kh¾c phôc sù lång ghÐp can thiÖp cña cÊp trªn vµo cÊp d­íi, thùc sù t¹o ®iÒu kiÖn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi quyÒn chñ ®éng s¸ng t¹o, khai th¸c, qu¶n lý, båi bæ nguån thu vµ bè trÝ nhiÖm vô chi hîp lý. ChØ cã ®iÒu cÇn ®­îc thÓ chÕ ho¸ b»ng c¸c quy ®Þnh cña luËt ph¸p.  C¶i c¸ch hÖ thèng qu¶n lý thuÕ: Qu¶n lý thuÕ thùc chÊt lµ qu¶n lý nguån thu cña NSNN v× thuÕ lµ nguån thu chñ yÕu cña NSNN. Môc tiªu chÝnh cña c¶i c¸ch qu¶n lý thuÕ trong giai ®o¹n nµy lµ thóc ®Èy sù tu©n thñ tù nguyÖn c¸c quy ®Þnh vÒ thuÕ cña ®èi t­îng nép thuÕ, t¨ng c­êng hiÖu qu¶ c«ng t¸c qu¶n lý thuÕ vµ c«ng t¸c thanh tra, kiÓm tra thuÕ, thùc hiÖn tù ®éng ho¸ c«ng t¸c xö lý th«ng tin thuÕ ph¸t hiªn nhanh chãng c¸c tr­êng hîp vi ph¹m vÒ thuÕ mh»m h¹n chÕ t×nh tr¹ng trèn thuÕ, ®¶m b¶o t¨ng thu cho NSNN. Nh÷ng ®Æc ®iÓm cña hÖ thèng qu¶n lý thu thuÕ trong giai ®o¹n lµ: HÖ thèng th«ng tin tuyªn truyÒn vÒ thuÕ ph¶i ®Çy ®ñ vµ thuËn lîi cho ®èi t­îng nép thuÕ (§TNT), hÖ thèng chÝnh s¸ch, thñ tôc vµ c¸c mÉu biÓu quy ®inh vÒ thuÕ ph¶i ®¬n gi¶n, dÔ hiÓu, ®¬n nghÜa ®Î §TNT cã ®ñ kh¶ n¨ng thùc hiÖn viÖc tù tÝnh thuÕ, tù khai thuÕ cña m×nh mét c¸ch chÝnh x¸c, ®Çy ®ñ. HÖ thèng xö lý th«ng tin thuÕ trªn m¸y tÝnh lµ mét yÕu tè kh«ng thÓ thiÕu ®­îc trong c«ng t¸c qu¶n lý hiÖn ®¹i trªn c¬ së tù tÝnh thuÕ. M¸y tÝnh sÏ thùc hiÖn ®óng c¸c chøc n¨ng tÝnh to¸n theo c¸c quy ®Þnh vÒ thuÕ, tÝnh nî, tÝnh ph¹t víi tèc ®é nhanh chãng vµ chÝnh x¸c, lo¹i bá yÕu tè chñ quan cña c¸ nh©n vµ ph¸t hiÖn nhanh chãng nh÷ng tr­êng hîp kh«ng tu©n thñ c¸c quy ®Þnh vÒ thuÕ. ViÖc ¸p dông c¸c h×nh thøc ph¹t ®èi víi c¸c hµnh vi vi ph¹m sÏ ®­îc thùc hiÖn nghiªm minh víi sù trî gióp ®¾c lùc cña hÖ thèng m¸y tÝnh kÞp thêi cung cÊp c¸c th«ng tin vÒ c¸c tr­êng hîp vi ph¹m vÒ thuÕ (kh«ng kª khai thuÕ, kª khai sai thuÕ, kh«ng nép ®ñ tiÒn thuÕ…). C«ng t¸c thanh tra, kiÓm tra vÒ thuÕ ph¶i ®­îc t¨ng c­êng cïng víi viÖc x©y dùng hÖ thèng tù ®éng ph©n tÝch th«ng tin, chän lùa ®èi t­îng cÇn kiÓm tra, thanh tra thuÕ. Ngµnh thuÕ sÏ thùc hiÖn c­ìng chÕ thuÕ ®èi víi hµnh vi vi ph¹m ®Ó t¨ng c­êng tÝnh hiÖu lùc cña c¸c quyÕt ®Þnh xö ph¹t hµnh chÝnh vÒ thuÕ. C¬ cÊu tæ chøc qu¶n lý thu thuÕ cña ngµnh thuÕ ®­îc x©y dùng theo nguyªn t¾c chøc n¨ng, mçi bé phËn kh¸c nhau sÏ thùc hiÖn c¸c chøc n¨ng kh¸c nhau trong quy tr×nh qu¶n lý thu thuÕ, gi¶m thiÓu mèi quan hÖ trùc tiÕp gi÷a c¸ nh©n c¸n bé thuÕ víi §TNT trong tr­êng hîp §TNT chÊp hµnh ®óng c¸c quy ®Þnh vÒ thuÕ. Tr×nh ®é c¸n bé thuÕ ®­îc n©ng cao vµ chuyªn m«n ho¸ theo tõng chøc n¨ng. M« h×nh cña hÖ thèng qu¶n lý thu thuÕ trong giai ®o¹n nµy nh­ sau: C¸c doanh nghiÖp vµ hé kinh doanh lín sÏ thùc hiÖn tù tÝnh, tù khai thuÕ. C¸c hé kinh doanh nhá nép thuÕ theo møc Ên ®Þnh thuÕ cña c¬ quan thuÕvíi thñ tôc nép ®¬n gi¶n (m­cs thuÕ ®­îc x¸c ®Þnh trªn c¬ së ®iÕu tra kÕt qu¶ kinh doanh trung b×nh n¨m). Møc thuÕ Ên ®Þnh sÏ duy tr× trong thêi gian mét n¨m. TÊt c¶ c¸c ®èi t­îng tù gi¸c nép thuÕ tai kho b¹c. C¬ quan kho b¹c nhËn tiÒn thuÕ, x¸c nhËn §TNT ®· nép thuÕ. Cuèi ngµy, kho b¹c göi tê khai thuÕ vµ x¸c nhËn nép tØÒn thuÕ vµ th«ng tin vÒ sè thuÕ ®· nép cña c¸c §TNT vÒ c¬ quan thuÕ. Bé phËn xö lý tê khai thuÕ, chøng tõ thanh to¸n thuÕ cña c¬ quan thuÕ nhËp tê khai vµ chøng tõ thanh to¸n thuÕ ®Ó ph¸t hiÖn c¸c tr­êng hîp kh«ng nép tê khai thuÕ hoÆc kh«ng nép ®ñ thuÕ, ph¸t th«ng b¸o nh¾c nhë vµ cung cÊp th«ng tin cho bé phËn thanh tra thuÕ, c­ìng chÕ thuÕ. Bé phËn thanh tra thuÕ lùa chän c¸c ®èi t­îng cã hiÖn t­îng nghi vÊn ®Ó thùc hiÖn kiÓm tra, thanh tra vÒ thuÕ vµ tiÕn hµnh xö lý c¸c hµnh vi vi ph¹m. Bé phËn c­ìng chÕ thuÕ sÏ thùc hiÖn c¸c biÖn ph¸p xö lý thu thuÕ ®èi víi c¸c tr­êng hîp ch©y ú, trèn thuÕ. Khi ph©n cÊp nguån thu, nhiÖm vô chi vµ x¸c ®Þnh tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a ng©n s¸c c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph­¬ng vµ sè bæ xung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi cÇn ®¶m b¶o: * VÒ ph©n cÊp nguån thu: - Coi träng khu vùc ®¸p øng nhu cÇu chi t¹i chç, khuyÕn khÝch khai th¸c thu vµ ph¶i phï hîp víi ®iÒu kiÖn, ®Æc ®iÓm cña tõng vïng. Nguån thu g¾n liÒn víi vai trß qu¶n lý cña cÊp chÝnh quyÒn nµo th× ph©n cÊp cho ng©n s¸ch chÝnh quyÒn ®ã. VÝ dô: + C¸c kho¶n thu tõ doanh nghiÖp nhµ n­íc do Trung ­¬ng vµ cÊp tØnh qu¶n lý, doanh nghiÖp cã vèn ®Çu t­ cña n­íc ngoµi, thuÕ thu nhËp ®èi víi ng­êi cã thu nhËp cao th× cã thÓ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch cÊp tØnh. + ThuÕ GTGT vµ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp thu tõ c¸c hé s¶n xuÊt kinh doanh ngoµi quèc doanh cã thÓ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch cÊp huyÖn vµ cÊp x·. - H¹n chÕ ph©n cÊp cho nhiÒu cÊp ®èi víi c¸c nguån thu cã quy m« nhá, nh­ thuÕ tiªu thô ®Æc biÖt h¸ng s¶n xuÊt trong n­íc thu tõ c¸c mÆt hµng bµi l¸, vµng m·, hµng m· cã thÓ chØ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch x· ph­êng thÞ trÊn - Ph©n cÊp tèi ®a c¸c nguån thu trªn ®Þa bµn ®Ó ®¶m b¶o nhiÖm vô chi ®­îc giao, h¹n chÕ bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn. - §¶m b¶o t¨ng tû lÖ phÇn tr¨m (%) ph©n chia cho ng©n s¸ch cÊp m×nh vµ ng©n s¸ch cÊp d­íi, kh«ng v­ît qu¸ tû lÖ % ph©n chia quy ®Þnh cña cÊp trªn vÒ tõng kho¶n thu ®­îc ph©n chia. * VÒ ph©n cÇp nhiÖm vô chi: Ph©n cÊp nhiÖm vô chi ®Çu t­ x©y dùng c¬ b¶n: ViÖc ph©n cÊp chi ®Çu t­ x©y dùng c¬ b¶n c¸c c«ng tr×nh kÕt cÊu h¹ tÇng kinh tÕ- x· héi cho cÊp huyÖn, x·, thÞ trÊn ph¶i c¨n cø tr×nh ®é, kh¶ n¨ng qu¶n lý vµ khèi l­îng vèn ®Çu t­. Uû ban nh©n d©n tØnh tr×nh Héi ®ång nh©n d©n quyÕt ®Þnh ph©n cÊp chi ®Çu t­ x©y dung c¬ b¶n cho cÊp d­íi. Trong ph©n cÊp ®èi víi thÞ x·, thµnh phè thuéc tØnh ph¶i cã nhiÖm vô chi ®Çu t­ x©y dung c¸c tr­êng phæ th«ng quèc lËp c¸c cÊp vµ c¸c c«ng tr×nh phóc lîi c«ng céng, ®iÖn chiÕu s¸ng, cÊp tho¸t n­íc, giao th«ng néi thÞ, an toµn giao th«ng, vÖ sinh ®« thÞ; trªn c¬ së ph©n cÊp, x¸c ®Þnh nhiÖm vô chi x©y dung c¬ b¶n cô thÓ cho cÊp d­íi. Do tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp vµ sè bæ xung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi®­îc æn ®Þnh tõ 3 ®Õn 5 n¨m nªn vèn ®Çu t­ còng cÇn x¸c ®Þnh vµ giao æn ®Þnh cho cÊp d­íi, phÇn kh«ng æn ®Þnh ®Ó tËp trung ë ng©n s¸ch cÊp tØnh ®Ó chñ ®éng bè trÝ tuú thuéc c©n ®èi ng©n s¸ch hµng n¨m. ViÖc qu¶n lý vèn ®Çu t­ ®­îc thùc hiÖn nh­ sau: Vèn ®Çu t­ cña ng©n s¸ch cÊp tØnh ®­îc qu¶n lý t¹i Côc ®Çu t­ ph¸t triÓn. Vèn ®Çu t­ thuéc ng©n s¸ch cÊp huyÖn vµ x· ®­îc giao cho c¬ quan tµi chÝnh vµ kho b¹c nhµ n­íc qu¶n lý, cÊp ph¸t. Nguån vèn huy ®éng tõ sù ®ãng gãp cña c¸c tæ chøc, c¸ nh©n ®Ó x©y dung c¸c c«ng tr×nh kÕt cÊu h¹ tÇng ph¶i ®­îc qu¶n lý chÆt chÏ. KÕt qu¶ huy ®éng vµ viÖc sö dông nguån huy ®éng ph¶i ®­îc qu¶n lý c«ng khai, cã kiÓm tra, kiÓm so¸t vµ b¶o ®¶m sö dông ®óng môc ®Ých, ®óng chÕ ®é theo quy ®Þnh cña ph¸p luËt. Ph©n cÊp chi th­êng xuyªn vÒ sù nghiÖp gi¸o duc- ®µo t¹o, y tÕ cho cÊp huyÖn. ViÖc ph©n cÊp cho cÊp huyÖn cÇn c¨ cø vµo tr×nh ®é, kh¶ n¨ng qu¶n lý cña cÊp huyÖn vµ nguån thu trªn ®Þa bµn, ®ång thêi ®¶m b¶o kÕ ho¹ch chung cña tØnh vÒ ph¸t triÓn giao dôc- ®µo t¹o vµ y tÕ. Hµng n¨m, Së gi¸o dôc ®µo t¹o, Së y tÕ cã tr¸ch nhiÖm phèi hîp víi së tµi chÝnh- vËt gi¸ lËp dù tãan ng©n s¸ch toµn ngµnh tr×nh UBND tØnh dÓ UBND tØnh tr×nh H§ND quyÕt ®Þnh. * VÒ sè bæ xung cña ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi: Ngoµi nh÷ng quy ®Þnh trong lu¹t, trong mét sè tr­êng hîp cô thÓ cßn bæ xung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp d­íi ®Ó thùc hiÖn mét sè muc tiªu nhÊt ®Þnh nh­: bæ sung ®Ó thùc hiÖn c¸c nhiÖm vô, dù ¸n ®­îc x¸c ®Þnh, bæ xung vèn x©y dung c¬ b¶n cho mét sè c«ng tr×nh quan träng ®Ó kh¾c phôc hËu qu¶ cña thiªn tai, lò lôt… §èi víi bæ sung theo môc tiªu ®­îc giao hµng n¨m ®­îc giao tuú theo kh¶ n¨ng ng©n s¸ch cÊp trªn vµ yªu cÇu vÒ môc tiªu cô thÓ ë tõng tØnh, huyÖn, x·, thÞ trÊn, ph­êng. ChØnh lý, söa ®æi, bæ xung mét sè quy ®Þnh trong luËt: KiÕn nghÞ vÒ chØnh lý, söa ®æi mét sè quy ®Þnh trong chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n lý NSNN: * VÒ ph©n ®Þnh tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n cña c¸c c¬ quan T¹i ®iÒu 1 cña luËt NSNN ®­a ra kh¸i niÖm vÒ NSNN: “…lµ toµn bé kho¶n thu vµ chi trong dù to¸n do c¬ quan cã thÈm quyÒn quyÕt ®Þnh…”, cÇn ph¶i quy ®Þnh râ “c¬ quan cã thÈm quyÒn” lµ c¬ quan nµo, chÝnh phñ, bé tr­ëng bé tµi chÝnh, chñ tÞch UBND cÊp tØnh… HiÖn nay cã mét sè ®Ò xuÊt nªn nªu râ: “NSNN do Quèc héi quyÕt ®Þnh vµ giao cho chÝnh phñ tæ chøc chÊp hµnh ®Ó ®¶m b¶o thùc hiÖn chøc n¨ng, nhiÖm vô cña nhµ n­íc”. Trong ®iÒu 21 kho¶n 3 cña luËt cã quy ®Þnh vÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña bé Tµi chÝnh “®Ò xuÊt c¸c biÖn ph¸p thùc hiÖn chÝnh s¸ch t¨ng thu, tiÕt kiÖm chi NSNN..”. CÇn ph¶i më réng nhiÖm vô vµ quyÒn h¹n cña bé Tµi chÝnh trong ®Ò xuÊt c¸c biÖn ph¸p gi¶m thu hoÆc t¨ng chi ®Ó khuyÕn khÝch ph¸t triÓn kinh tÕ. §ång thêi ®Ò cao vai trß cña bé Tµi chÝnh trong viÖc x¸c ®Þnh biªn chÕ ®èi víi c¸c bé, ngµnh vµ ®©y lµ mét trong nh÷ng c¨n cø quan träng ®Ó ph©n bæ ng©n s¸ch chi th­êng xuyªn. * VÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña c¸c bé, ngµnh nªn bá c¬ chÕ ph©n bæ h¹n møc kinh phÝ qua c¸c bé mµ tËp trung thu gän vµo mét ®Çu mèi lµ bé tµi chÝnh, ph©n bæ ®Õn tËn ®¬n vÞ sö dông NSNN (®¬n vÞ c¬ së). V× lµ c¸c bé, ngµnh qu¶n lý nhµ n­íc chuyªn ngµnh, lÜnh vùc nªn sù tham gia cña c¸c bé, ngµnh chñ qu¶n chØ lµ h­íng dÉn c¸c ®¬n vÞ cÊp d­íi lËp dù to¸n vµ yªu cÇu b¸o c¸o, cã quyÒn kiÓm tra vµ phª duyÖt quyÕt to¸n ng©n s¸ch ngµnh, lÜnh vùc tr­íc khi göi bé Tµi chÝnh.§Æc biÖt cÇn nhÊn m¹nh tr¸ch nhiÖm cña c¸c bé, ngµnh trong viÖc x©y dùng c¸c tiªu chuÈn, ®Þnh møc chi tiªu thÝch hîp trong ph¹m vi cña m×nh- mét nhiÖm vô ®· vµ ®ang lµ cÊp thiÕt trong giai ®o¹n hoµn thiÖn luËt NSNN hiÖn nay- ®¶m b¶o sù hîp lý gi÷a c¸c chØ tiªu gi¸ trÞ vµ hiÖn vËt. *VÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña H§ND vµ UBND, viÖc quyÕt ®Þnh dù to¸n, ph©n bæ vµ phª chuÈn quyÕt to¸n ng©n s¸ch ®Þa ph­¬ng s¶n xuÊt lµ mét trong nh÷ng quyÒn hÕt søc c¬ b¶n cña H§ND c¸c cÊp trong lÜnh vùc ng©n s¸ch. ®Ó H§ND thùc sù ph¸t huy ®­îc quyÒn vµ nghÜa vô nµy cÇn lo¹i bá c¸c quy ®Þnh rµng buéc H§ND vµo qu¸ nhiÒu c¬ quan qu¶n lý cÊp trªn. Ch¼ng h¹n nh­ quy ®Þnh H§ND ph¶i c¨n cø vµo dù to¸n ng©n s¸ch ®­îc cÊp trªn giao míi quyÕt ®Þnh dù to¸n ng©n s¸ch cña m×nh, hoÆc chñ tÞch UBND cÊp trªn cã quyÒn yªu cÇu H§ND cÊp d­íi ®iÒu chØnh l¹i dù to¸n ng©n s¸ch (®iÒu 53 luËt NSNN).  KÕt luËn ViÖc x©y dùng vµ hoµn thiÖn hÖ thèng NSNN vµ chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n lý NSNN lµ v« cïng quan träng trong giai ®o¹n hiÖn nay. Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN dï chØ lµ ph­¬ng tiÖn, kh«ng ph¶i lµ môc ®Ých, lµ ph­¬ng ph¸p gi¶i quyÕt c¸c quan hÖ tµi chÝnh gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn trong mét thêi kú cô thÓ nhÊt ®Þnh, chØ khi cã ®­îc mét hÖ thèng NSNN vµ chÕ ®é ph©n cÊp NSNN hoµn thiÖn th× míi cã thÓ tËp trung ®óng chÝnh s¸ch, ®Çy ®ñ, kÞp thêi c¸c nguån thu vµo NSNN; ph©n phèi vµ sö dông hîp lý c¸c kho¶n chi cho c¸c nhu cÇu ph¸t triÓn kinh tÕ, v¨n ho¸, quèc phßng vµ ®êi sèng; thùc hiÖn chñ ®éng lËp vµ chÊp hµnh ng©n s¸ch, ®Ò cao tr¸ch nhiÖm cña chÝnh quyÒn c¸c cÊp. Nh÷ng ph©n tÝch trªn vÒ hÖ thèng vµ chÕ ®é ph©n cÊp qu¶n lý NSNN dï ch­a thùc sù hoµn thiÖn nh­ng râ rµng nh÷ng khiÕm khuyÕt ®· ®­îc chØ ra cÇn ®­îc quan t©m vµ theo t¸c gØa lµ hoµn toµn cã thÓ kh¾c phôc ®­îc. §ång thêi, trong qu¸ tr×nh ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch ph©n cÊp cÇn ®¶m b¶o nh÷ng môc tiªu träng yÕu, chó ý gi¶m thiÓu nh÷ng t¸c ®éng ngo¹i vi, tiªu cùc ®Õn nh÷ng môc tiªu kh¸c.