Đề tài Tìm hiểu về hợp tác công (ppp) thực tiễn áp dụng và giải pháp ở Việt Nam

Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 1/14 TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HCM KHOA SAU ĐẠI HỌC  TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG ĐỀ TÀI: TÌM HIỂU VỀ HỢP TÁC CÔNG (PPP) THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ GIẢI PHÁP Ở VIỆT NAM + GVHD : PGS Ts Nguyễn Hồng Thắng + Nhóm thực hiện : Nhóm 1 1/ Trần Viết Lâm 2/ Nguyễn Chí Trung 3/ Nguyễn Tấn Trung 4/ Phạm Nguyên Anh 5/ Võ Thị Mỹ Hạnh 6/ Võ Nguyễn Huỳnh Nam 7/ Nguyễn Chí Thành 8/ Phan Kim Tuyến 9/ Mai Văn Luông 10/ Trương Thị Quỳnh Anh 11/ Lê Huy Thư + Lớp : TCDN NGÀY 1 – K20 TP HCM năm 2012 Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 2/14 MỤC LỤC ---oOo--- LỜI MỞ ĐẦU Trang 3 PHẦN I – TỔNG QUAN VỀ PPP 1- Mô hình PPP 2- Các hình thức PPP 3- Mô hình PPP trên thế giới 4- Mô hình PPP tại Việt nam Trang 4- 7 PHẦN II – THUẬN LỢI VÀ HẠN CHẾ KHI THỰC HIỆN PPP 1- Thuận lợi 2- Hạn chế 3- Kết luận Trang 8- 10 PHẦN III – GIẢI PHÁP CHO HOẠT ĐỘNG PPP Ở VIỆT NAM 1- Dự thảo tài chính sao cho phù hợp với Việt nam 2- Giảm rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân 3- Các vấn đề cần giải quyết 4- Những cách làm mới Trang 11- 13 PHỤ LỤC THAM KHẢO Trang 14 Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 3/14 LỜI MỞ ĐẦU Việt nam hiện nay đang cần rất nhiều vốn cho đầu tư, mà đặc biệt là vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên việc tìm vốn đầu tư hạ tầng ngoài ngân sách đã khó, tìm mô hình đầu tư cho hạ tầng lại càng khó hơn. Trước đây, BOT (xây dựng, khai thác và chuyển giao), BT (xây dựng và chuyển giao)... là các mô hình được ưa chuộng, nay đang bị coi là mô hình cũ mà những nhà quản lý Việt Nam thấy cần phải thay thế. Hợp tác công - tư (PPP) đang được xem như giải pháp hữu hiệu thay thế cho các mô hình cũ. Đây là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư tư nhân nhằm xây dựng công trình, cung cấp dịch vụ với một số tiêu chí riêng. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ưu tiên đầu tư PPP hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư trong nước, nước ngoài đủ năng lực, kinh nghiệm nhất. Do đó, trong phạm vi bài tiểu luận này nhóm 1 – TCDN K20 ngày 1 sẽ phác họa những vấn đề cơ bản về hợp tác công – tư (PPP). Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm gia tăng việc áp dụng PPP vào thực tiễn ở Việt Nam. Trong điều kiện hạn chế về thời gian và rút gọn trong phạm vi một tiểu luận, bài viết chắc rằng có nhiều chỗ còn hạn chế, rất mong được sự góp ý của giáo viên hướng dẫn và các bạn đề bài viết được hoàn chỉnh hơn, xin chân thành cảm ơn. Trân trọng Nhóm 01 học viên cao học TCDN – K20 – Ngày 1 Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 4/14 PHẦN I TỔNG QUAN VỀ PPP 1- Mô hình PPP là gì? Trong chi tiêu công cộng, PPP (Public - Private Partner) là hợp tác công - tư mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân. 2- Các hình thức PPP Có năm hình thức phổ biến trên thế giới hiện nay. • Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác. • Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design- Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước. • Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT(Build - Operate - Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam. • Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO(xây dựng - chuyển giao - vận hành), quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong, nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình. • Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới. 3- Mô hình PPP trên thế giới : Các nước phát triển: Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn. Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 5/14 không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển. Anh là nước đi tiên phong trong mô hình này với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của bà Thủ tướng Margaret Thatcher. Tuy nhiên, theo thống kê của Yescombe, trong gần 20 năm (1987-2005), chỉ có 725 dự án đầu tư mới với mức đầu tư trên 100 triệu bảng được thực hiện theo mô hình PPP. Tổng giá trị của các dự án này chỉ là 47,5 tỉ bảng Anh (khoảng 70 tỉ đô la). Đây là một mức hết sức khiêm tốn của một quốc gia có GDP lên đến hàng ngàn tỉ đô la. Ở các nước khác như Hoa Kỳ, Úc, Pháp, Hàn Quốc... mô hình PPP cũng được sử dụng trong nhiều dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng. Tuy nhiên, không ở nước nào mô hình này có vai trò nổi bật so với các hình thức xây dựng cơ sở hạ tầng khác. Trong giai đoạn ba năm từ 2003-2005, tổng giá trị các dự án đầu tư theo phương thức PPP của các nước G7 chưa đến 100 tỉ đô la. Các nước đang phát triển : Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990- 2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm tốn. Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển. Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) .Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khẳ năng chế tài của các cơ quan nhà nước. 4- Mô hình PPP tại Việt Nam : Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Cũng Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 6/14 giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO.Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng. Riêng năm 2010, theo thống kê của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT,BTO,BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức BOT,BT,BTO đó là một sự khởi sắc tốt. Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 ( tính hết ngày 21/12/2010), còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác. Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày15/1/2011. Điều này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP). Thu hút đầu tư trực tiếp từ nước ngoài năm 2010 theo hình thức (Tính từ 01/01/2010 đến 21/12/2010) Nguồn: Cục đầu tư nước ngoài Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 7/14 Đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam theo hình thức Lũy kế dự án còn hiệu lực đến ngày 21/12/2010 Nguồn: Cục đầu tư nước ngoài Chính phủ đã giao cho Bộ Giao thông Vận tải thực hiện thí điểm mô hình PPP ở dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết và hiện nay Bộ Giao thông Vận tải đã thành lập tổ công tác liên ngành với sự tham gia của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước để triển khai dưới sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới (WB). Tuy mô hình này đã xuất hiện ở Việt Nam từ rất lâu nhưng hành lang pháp lý của chúng ta chưa hoàn thiện, còn thiếu đồng bộ. Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự án PPP thất bại. Phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự án PPP. Ngoài ra, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án. nhưng một số doanh nghiệp còn băn khoăn về ràng buộc bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn 30-70 trong một dự án PPP. Tóm lại, theo thống kê cho thấy mô hình PPP tuy đã phổ biến ở Việt Nam theo hình thức chủ yếu là BOO và BOT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khác. Đặc biệt là vấn đề pháp lý của nhà nước ta có thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước không? Vì thế chúng ta cần đưa ra biện pháp cải thiện để có thể tận dụng tốt nguồn vốn từ các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước một cách hiệu quả và có lợi cho hai bên tham gia nhất. Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 8/14 PHẦN II THUẬN LỢI VÀ HẠN CHẾ KHI THỰC HIỆN PPP Những thuận lợi và hạn chế khi thực hiện dự án PPP . 1- Thuận lợi: Sử dụng được những kỹ năng, công nghệ hiện đại và tính hiệu quả của khu vực tư nhân. Buộc khu vực công cộng ngay từ đầu phải chú trọng đầu ra và lợi ích ( thay vì các yếu tố đầu vào). Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm nhẹ gánh nặng về tài chính cho dự án. Rủi ro được chia sẻ giữa những đối tác khác nhau. Chắc chắn về ngân sách. Những nhà cung cấp tư nhân có trách nhiệm hơn trong việc cung cấp dịch vụ trong môi trường khuyến khích thích hợp. Trong mô hình sáng kiến tài chính tư nhân ( PFI), khu vực công cộng chỉ thanh toán khi dịch vụ đã được cung cấp. 2- Hạn chế: PPP ngụ ý việc khu vực công cộng mất quyền kiểm soát quản lý và vì vậy khó có thể chấp nhận trên góc độ chính trị. Liệu khu vực công có đủ năng lực và kỹ năng để áp dụng phương pháp PPP và thiết lập môi trường pháp lý để khuyến khích thích đáng không? Liệu khu vực tư nhân có đủ năng lực chuyên môn để đảm bảo thực hiện PPP không? Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt đối. Việc mua sắm có thể tốn nhiều thời gian và chi phí. Các cấu trúc dài hạn tương đối không linh hoạt. 3- Kết luận: Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch vụ công được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, không nên được nhìn nhận như một “hạt đậu thần” và để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có những phương pháp tiếp cận PPP phù hợp nhằm đạt được những kết quả về cơ sở hạ tầng tôt hơn và có được giá trị đông tiền cao hơn so với hình thức mua bán truyền thống của khu vực công cộng. Chúng tôi cho rằng cần có một số biện pháp đồng bộ khi áp dụng hình thức PPP vào Việt Nam để có hiệu quả: Thứ nhất: Tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, luật BOT/PPP, khung quy định về các khu vực rõ ràng. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: "hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của nhân tố môi trường chính là khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn. Thứ hai : Trong hoàn cảnh Việt Nam đang thiếu hụt nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng như hiện nay, nhà đầu tư tư nhân nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư trong đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ dự án như BOT, BOO hơn các mô hình chỉ đóng góp kinh nghiệm, khả năng điều hành quản lý như thiết kế-xây dựng hay vận hành-bảo dưỡng. Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 9/14 Thứ ba : Các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể làm một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công tư. Riêng đối với nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro đầu tư. Thứ tư : Do các dự án hạ tầng chịu nhiều tác động của chính sách cũng như hoàn cảnh xã hội nên các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền. Thứ năm : Có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt, đảm bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP. Hợp đồng ký kết giữa chính quyền và nhà đầu tư cần rõ ràng, minh bạch là điều kiện tiên quyết để chính quyền đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và là cơ sở cho chính quyền tận dụng hiệu quả nhất tính năng động và cạnh tranh của khu vực tư nhân, góp phần tiết kiệm các chi phí về cơ sở hạ tầng của toàn xã hội. Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 10/14 PHẦN III GIẢI PHÁP CHO HOẠT ĐỘNG PPP Ở VIỆT NAM Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng được coi là hướng đi đúng đắn của VN trong giai đoạn này. Tuy nhiên, để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có một chính sách, một khung pháp lý đủ rộng. 1- Dự thảo tài chính sao cho phù hợp với VN Những ý tưởng chính trong khuôn khổ PPP đề xuất khá giống với những ý tưởng mà KPMG và Cty Luật Lovells đã chứng kiến và hỗ trợ xây dựng tại các quốc gia tiên tiến khác đã triển khai hoạt động PPP như Thái Lan. Do đó, khuôn khổ PPP có khả năng trở thành một gạch nối liên kết những thiếu hụt giữa nhu cầu cần thiết của VN về đầu tư cơ sở hạ tầng và hoạt động cấp vốn, sự đổi mới và tính hiệu quả mà các nhà đầu tư tư nhân có thể mang lại. WB cùng với MPI đã phác thảo khuôn khổ PPP nhằm mục đích cải thiện và mở rộng phạm vi của quy chế BOT hiện tại và quy chế BOT mới (Nghị định 108/2009/NĐ-CP) có hiệu lực từ ngày 15 tháng 1 năm 2010 và soạn thảo cho phù hợp với thực tế của VN. Tuy nhiên, tồn tại một số lĩnh vực mà thực tế khác xa so với khung đề xuất. Từ trước tới nay, xu hướng của Chính phủ là trao BOT cho các DN quốc doanh (SOEs) trên cơ sở đàm phán, chứ không phải đấu thầu cạnh tranh. Các SOEs này trong nhiều trường hợp chưa thiết lập nghiên cứu khả thi cụ thể và đang nỗ lực để huy động nguồn vốn cần thiết. Trong nhiều trường hợp, các SOEs còn dựa hoàn toàn vào bảo lãnh của Chính phủ để huy động vốn. Tuy nhiên, người ta tin rằng Chính phủ sẽ có biện pháp nhằm giảm bớt hoặc hạn chế phạm vi bảo lãnh đối với các dự án BOT. Ví dụ, Chính phủ có thể xem xét bảo lãnh đó trong trường hợp các dự án cơ sở hạ tầng có tầm quan trọng quốc gia, nhưng đó không phải là một giải pháp bền vững và có thể không mang lại giá trị lợi nhuận tối ưu. Các nhà đầu tư đã đạt được những thành công nhất định trong việc xin bảo lãnh của Chính phủ nhằm hỗ trợ các nghĩa vụ của các DN nước ngoài với vai trò là nhà khai thác hoặc việc đảm bảo chuyển đổi doanh thu từ dự án sang ngoại tệ. Nghị định 108 bãi bỏ quy định về việc xin phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ đối với một khoản bảo lãnh của Chính phủ trước khi đàm phán hợp đồng. Theo đó, Chính phủ có thể cấp một bảo lãnh trong bất kỳ giai đoạn nào của dự án BOT. Đến nay, hai dự án được quốc tế tài trợ (Phú Mỹ 2.2 và Phú Mỹ 3) đều được hỗ trợ bởi các khoản bảo lãnh của Chính phủ. Các dự án gần đây, như dự án điện Mông Dương II, cũng nhận được bảo lãnh từ Chính phủ. Tuy nhiên phạm vi bảo lãnh của dự án này khác với phạm vi bảo lãnh của các dự án Phú Mỹ được đàm phán 8 năm trước. Khuôn khổ PPP đưa ra sự lựa chọn đối với các đề xuất tự nguyện và nêu rõ ba hướng để xử lý các đề xuất này. Chúng ta có thể thấy lợi ích của việc có được lựa chọn đó trong khuôn khổ PPP (cho phép sáng tạo và đổi mới hơn đối với khu vực tư nhân). Tuy nhiên, chúng ta cũng có thể thấy những hạn chế (Chính phủ và các nhà đầu tư có thể cho rằng đây là một giải pháp thiếu minh bạch để có được các hợp đồng của Chính phủ mà không thông qua một quy trình cạnh tranh minh bạch “thực sự”) và do đó, chúng tôi khuyến nghị vấn đề này cần được Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 11/14 xem xét vô cùng kỹ lưỡng. Theo Nghị định 108, việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư vẫn được cho phép trong một số trường hợp. Tuy nhiên, nhằm tăng tính minh bạch trong quy trình lựa chọn, Nghị định 108 giới hạn các trường hợp cho phép chỉ định trực tiếp nhà đầu tư. Cụ thể, việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư chỉ được phép thực hiện khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án; hoặc trong trường hợp có sự cần thiết cấp bách về cơ sở hạ tầng theo quy định của Thủ tướng. 2- Giảm rủi ro đối với các nhà đầu tư tư nhân Trong suốt thời hạn của một dự án cơ sở hạ tầng, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét: rủi ro đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro hoạt động và rủi ro từ Chính phủ. Nếu được thực hiện đúng đắn, khuôn khổ PPP có khả năng giảm bớt rủi ro, đặc biệt trong các giai đoạn ban đầu, do khuôn khổ PPP quy định một quy trình lựa chọn nghiêm túc đối với các dự án PPP dựa trên các tiêu chuẩn cơ bản và bằng việc thực hiện một nghiên cứu tiền khả thi. Điều này sẽ giúp sàng lọc các dự án không phù hợp và chú trọng hơn vào các dự án chất lượng cao hơn. Khuôn khổ PPP cũng quy định việc chỉ định các cố vấn nhằm hỗ trợ Chính phủ trong các thủ tục đấu thầu. Do các cố vấn quen thuộc với các rủi ro tiềm tàng và phương pháp phân bổ hoặc giảm thiểu các rủi ro này, các cố vấn có thể hỗ trợ chuẩn bị chi tiết các dự án, tránh được các thiếu sót có thể phát sinh. Đồng thời, các cố vấn không chỉ hỗ trợ định hình các dự án có khả năng vay vốn mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực của các đơn vị triển khai. Ngoài ra, khuôn khổ PPP cũng quy định cách tính toán cơ chế cấp vốn, xác định chính xác yêu cầu hỗ trợ từ Chính phủ và sự phụ thuộc của dự án vào Chính phủ, có thể cần được Chính phủ bảo lãnh. Với việc chuẩn bị tốt hơn các dự án trước khi đưa các dự án ra thị trường, thời gian đàm phán cũng như chi phí đấu thầu sẽ giảm đối với các nhà thầu tư nhân. Một ví dụ trong trường hợp ngược lại là thủ tục đấu thầu dự án nhà máy điện Nghi Sơn đã bị trì hoãn đáng kể trong suốt năm 2009. Các nhà đầu tư đã phải chứng tỏ sự kiên nhẫn của mình; Tuy nhiên, nếu như dự án này được cho là chuẩn mực của việc đấu thầu rộng rãi cho các dự án điện BOT tương lai, thì có thể tình trạng này sẽ lặp lại. Các quy định cụ thể sẽ khiến các dự án cơ sở hạ tầng trở nên hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài. Việc ban hành các quy định sẽ giúp cho các nhà đầu tư tư nhân tự tin hơn. Tuy nhiên, việc thực hiện và nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện cũng quan trọng không kém. Việc Chính phủ thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi khiến các nhà đầu tư tư nhân tin tưởng rằng Chính phủ đã phân tích toàn diện các rủi ro và mức độ rủi ro của các dự án. Bản thân nhiều dự án không có được hiệu quả hoặc sự hấp dẫn của chính dự án đó. Thông qua việc xác định trước biên độ góp vốn đầu tư và hiểu được về sự hỗ trợ hợp lý từ Chính phủ (trợ giá trước, thanh toán trước, đất đai, v.v.), các dự án sẽ trở nên hấp dẫn hơn với các nhà đầu tư nước ngoài. Mô hình đầu tư PPP không phải là giải pháp duy nhất và trước mắt, mà là một giải pháp Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 12/14 cho khoản vốn còn thiếu hụt giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn sẵn có Thủ tục đấu thầu đối với một dự án PPP rõ ràng sẽ mất nhiều thời gian hơn so với thủ tục đấu thầu một hợp đồng thiết kế xây dựng (DB) truyền thống. Tuy nhiên, cần phải nhìn nhận rằng các dự án PPP không chỉ xem xét việc thiết kế và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng (tối đa từ 2 đến 3 năm), mà còn xem xét toàn bộ thời hạn của dự án (20, 30 thậm chí 50 năm). PPP có thể không phải là một giải pháp duy nhất để VN có thể giải quyết ngay lập tức đối với các dự án của VN. Các hợp đồng DB truyền thống và các phương thức đấu thầu khác rõ ràng là có vai trò bổ sung đối với hoạt động đấu thầu của Chính phủ nói chung. Đồng thời, thời gian của quá trình đấu thầu cần được cân nhắc cho phù hợp với thời hạn của dự án. Một năm là không dài so với 30 năm. Nếu Chính phủ nỗ lực và các cơ quan thực hiện có thể vượt qua những khó khăn trong việc áp dụng khuôn khổ PPP, việc xóa bỏ khoảng cách giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn hiện có có khả năng trở thành hiện thực cao hơn và nền kinh tế VN và người dân VN sẽ được hưởng lợi ích này. 3- Các vấn đề cần giải quyết Thứ nhất, thị trường sẽ theo dõi chặt chẽ tiến triển quy trình đấu thầu dự án Nghi Sơn 2, dự kiến được thực hiện đầu năm nay và được cho là một dự án tiêu chuẩn cho các dự án BOT tương lai trong ngành điện. Đồng thời, dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết, một dự án thí điểm thuộc khuôn khổ PPP, được dự kiến là tạo cơ sở áp dụng khuôn khổ PPP trong các dự án thực tế. Thứ hai, do nhu cầu lớn đối với đầu tư cơ sở hạ tầng, việc nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện là hết sức quan trọng. Thứ ba, nhằm thu hút sự quan tâm đối với thị trường cơ sở hạ tầng VN, vấn đề mấu chốt là Chính phủ phải xây dựng một phương hướng về các dự án được chuẩn bị tốt. Việc thu hút các nhà đầu tư quốc tế là việc làm quan trọng. Tuy nhiên việc đồng thời nâng cao tính cạnh tranh của các SOEs nhằm tham gia các quy trình đấu thầu PPP minh bạch sẽ thúc đẩy thị trường nhà đầu tư trong nước và mang lại cho các nhà thầu quốc tế các đối tác tiềm năng. Việc ban hành các quy định cụ thể cho PPP sẽ giúp cho các nhà đầu tư tư nhân tự tin hơn. Tuy nhiên, việc thực hiện và nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện cũng quan trọng không kém. 4- Những cách làm mới Trước những thách thức trong quá trình thu hút vốn đầu tư PPP, có lẽ chúng ta nên có những cách tiếp cận và cách làm mới. Dự thảo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư đã tăng cường vai trò chủ động của Nhà nước trong việc lập, đề xuất các dự án PPP và mời gọi, lựa chọn các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài thông qua hình thức đấu thầu quốc tế rộng rãi. Điều này phù hợp với thông lệ quốc tế để đảm bảo sự cạnh tranh giữa các nhà đầu tư nhưng có thể vẫn là chưa đủ để việc thu hút vốn đầu tư PPP đạt được hiệu quả như mong muốn. Theo thống kê của Trung tâm Hỗ trợ đấu thầu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư được nêu trong bài viết “Thách thức với mô hình PPP” (TBKTSG số 28-2010, ra ngày 8-7-2010), tính từ năm 1996 đến nay, cả nước chỉ có 90 dự án đầu tư PPP với tổng số vốn đăng ký 7,1 tỉ đô la. Trong đó, các dự án về giao thông chiếm 70% về số lượng và 95% về vốn; phần còn lại là các dự án Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 13/14 về điện, viễn thông và xử lý nước. Có thể thấy hiện nay chúng ta quá tập trung vào các dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực giao thông. Trong khi đó, các nhà đầu tư trên thế giới lại đang giảm mạnh nguồn vốn PPP vào lĩnh vực này. Trong giai đoạn 2000-2009, ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, năng lượng luôn là lĩnh vực thành công nhất, thu hút tổng cộng 35% vốn đầu tư PPP (63 tỉ đô la) trong khu vực, tiếp theo là viễn thông với 30% vốn đầu tư PPP (54 tỉ đô la), còn lĩnh vực giao thông chỉ chiếm khoảng 25% (46 tỉ đô la) và đang có xu hướng giảm mạnh. Như vậy, dựa trên mức độ hấp dẫn vốn đầu tư PPP trong khu vực, có thể xếp thứ tự các lĩnh vực ưu tiên như sau: năng lượng, viễn thông, giao thông và cuối cùng là các dự án xử lý nước. Nhận biết xu hướng này sẽ có tác dụng rất tích cực trong việc hoạch định chính sách thu hút vốn đầu tư PPP. Theo đó, khi đề xuất các dự án mời gọi nhà đầu tư nước ngoài theo hình thức PPP, Việt Nam nên tập trung nhiều hơn cho các dự án phát triển năng lượng và viễn thông. Vì suy cho cùng, bán cái người khác quan tâm vẫn hiệu quả hơn là bán cái chúng ta muốn bán. Trong thu hút vốn đầu tư PPP thì sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia là hết sức quan trọng. Đồng thời cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Những xung đột về lợi ích có thể xảy ra khi một cơ quan, tổ chức tham gia vào việc đề xuất, chuẩn bị dự án lại cũng đồng thời có vai trò quan trọng trong việc quyết định lựa chọn dự án. Ngoài ra, xung đột lợi ích cũng có thể tăng lên khi một cơ quan, tổ chức vừa có vai trò hỗ trợ, thúc đẩy phát triển dự án, vừa được giao nhiệm vụ giám sát và thực hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện. Theo dự thảo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, việc tổ chức thực hiện cụ thể được giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp và Ngân hàng Nhà nước. Trong đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ vai trò chủ trì và có thẩm quyền rất rộng trong suốt quá trình thực hiện. Các bộ ngành khác phần lớn chỉ đóng vai trò phối hợp và đóng góp ý kiến. Bộ Kế hoạch và Đầu tư có vai trò thẩm định trong việc lập dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như lựa chọn nhà đầu tư và giám sát quá trình triển khai dự án. Điều này có thể ẩn chứa những rủi ro liên quan đến xung đột lợi ích. Lẽ ra, nếu Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có vai trò quan trọng trong quá trình hình thành dự án cho đến khi lựa chọn nhà đầu tư thì thẩm quyền giám sát triển khai dự án nên được giao cho một cơ quan, tổ chức khác. Như vậy sẽ giúp tăng cường khả năng giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan liên quan và đảm bảo sự minh bạch trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư PPP. Nhóm 1 – Hợp tác công tư (PPP) Trang 14/14 TÀI LIỆU THAM KHẢO 01 Giáo trình Tài Chính Công, Sử Đình Thành (Chủ biên), NXB Thống kê – 2011 02 Bài giảng, bài đọc Tài Chính Công, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 03 Các website tham khảo www.fetp.edu.vn www.baodautu.vn www.thesaigontimes.vn