Đề xuất cơ chế bảo hiến trong luật Việt Nam

BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ BẢO HIẾN TRONG LUẬT VIỆT NAM 1. Phần mở đầu: Ngày nay, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ghi nhận : “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Những đặc trưng cơ bản nhất của một Nhà nước pháp quyền nói chung là tính thượng tôn pháp luật và bảo đảm dân chủ. Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay, chúng ta cần phải tạo dựng và phải tiếp tục hoàn thiện, đảm bảo có được hai đặc trưng đó. Tuy nhiên, đây là vấn đề phức tạp đòi hỏi chúng ta phải thực hiện rất nhiều việc và trong thời gian lâu dài mới có thể xây dựng được. Trong bài báo cáo này nhóm chúng tôi sẽ đề cập đến một trong những việc đó. Đó chính là xây dựng “cơ chế bảo hiến”. Bảo hiến là vấn đề đặc biệt được coi trọng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là đối với các nước xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền. Hiện nay, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền cho nên việc nghiên cứu về vấn đề bảo hiến trở nên hết sức cần thiết. Chúng ta đã có cơ chế bảo hiến hay chưa? Cơ chế bảo hiến hiện nay như thế nào? Hiệu quả chưa? Nếu chưa thì cơ chế bảo hiến nào là hiệu quả? Chúng ta phải nghiên cứu để có được câu trả lời hợp lí nhất cho những câu hỏi đó. Chúng ta phải nghiên cứu để xây dựng, để có được cơ chế bảo hiến hữu hiệu trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về vấn đề này nhưng vẫn có nhiều ý kiến khác nhau. Và thực tiễn ở Việt Nam cho thấy nghiên cứu về vấn đề bảo hiến là một vấn đề không kém tính thời sự. Việc nghiên cứu này đang diễn ra thường xuyên ở các diễn đàn khoa học. Chúng tôi, với tư cách là những người đang học tập, nghiên cứu về khoa học pháp lý cũng muốn tìm hiểu về vấn đề này. Với chuyên đề “Đề xuất cơ chế bảo hiến trong luật Việt Nam”, nhóm chúng tôi mong muốn được góp ý kiến trao đổi về vấn đề này, để cùng nhau đi đến một sự đồng thuận, cùng đi tìm và xây dựng cơ chế bảo hiến thích hợp nhất ở nước ta. 2. Phần nội dung: 2.1. Khái niệm bảo hiến, cơ chế bảo hiến và vai trò của bảo hiến: 2.1.1. Bảo hiến: - Theo nghĩa hẹp: bảo hiến (bảo vệ hiến pháp) về ý nghĩa cốt lõi được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật, là xem xét xem những đạo luật được đưa ra có phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp hay không. Theo cách hiểu này, bảo hiến không nhằm vào các văn bản dưới luật. Sự bảo hiến chỉ nhằm vào những đạo luật do Quốc hội đưa ra. - Theo nghĩa rộng: bảo hiến được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến của các hành vi của các định chế chính trị được quy định trong Hiến pháp. Thực tiễn của chế độ bảo hiến ở các nước cho thấy, các định chế bảo hiến được sinh ra không chỉ đơn thuần là kiểm soát tính hợp hiến của hành vi lập pháp. Toà án Hiến pháp ở nhiều quốc gia châu Âu bên cạnh việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật của Nghị viện còn thực hiện nhiều chức năng khác để bảo vệ nội dung và tinh thần của Hiến pháp như giải quyết tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp, giữa liên bang và tiểu bang, giữa trung ương và địa phương; kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của Tổng thống cũng như của các quan chức trong bộ máy hành pháp... 2.1.2. Cơ chế bảo hiến:[1] Theo nghĩa rộng: cơ chế bảo hiến là toàn bộ những yếu tố, phương tiện, phương cách và biện pháp nhằm bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp có thể xảy ra. Theo nghĩa hẹp: cơ chế bảo hiến là một thiết chế được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc và quy định của pháp luật để thực hiện các biện pháp nhằm bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp có thể xảy ra. 2.1.3. Vai trò của bảo hiến: Bối cảnh xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xã hội dân sự ở nước ta hiện nay, quyền con người và các quyền công dân luôn được đặt ở vị trí trung tâm, đồng thời là giới hạn cho sự can thiệp của Nhà nước. Do đó, việc thành lập cơ quan bảo hiến là yêu cầu khách quan, cấp thiết hiện nay. Đồng thời, xây dựng cơ chế bảo hiến có ý nghĩa vô cùng quan trọng, đó là bảo vệ chế độ chính trị, duy trì dân chủ trong khuôn khổ chế độ chính trị đó, đảm bảo nhà nước pháp quyền, bảo vệ các quyền con người, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, chống lại sự vi phạm thẩm quyền, vượt quá và lạm quyền. 2.2. Cơ chế bảo hiến trong luật Việt Nam hiện hành:[2] Về cơ chế bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp (bảo hiến) ở nước ta thì đến nay, chúng ta vẫn chưa có cơ quan độc lập và chuyên trách để thực hiện chức năng này. Khi xem xét về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước, thì có rất nhiều cơ quan có thẩm quyền tham gia vào việc bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Trong các cơ quan đó, ủy ban Pháp luật của Quốc hội tạm được xem là chuyên trách nhất trong vấn đề bảo hiến, vì cơ quan này có chức năng, nhiệm vụ là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua[3]. Nhưng đây lại không phải là nhiệm vụ, quyền hạn duy nhất của cơ quan này, mà cơ quan này còn rất nhiều các nhiệm vụ, quyền hạn khác và hầu như, trong thời gian qua, ủy ban Pháp luật buông xuôi chức năng này[4]. Ngay cả khi, Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội làm tốt chức năng này, thì công việc của Uỷ ban vẫn thuộc giai đoạn “tiền kiểm”, còn ở giai đoạn “hậu kiểm” thì cơ chế bảo hiến của nước ta hiện nay lại được thực hiện thông qua cơ chế giám sát trong chức năng giám sát[5] tối cao của Quốc hội[6]và các cơ quan thực hiện chức năng bảo hiến cũng thông qua chức năng giám sát. Điều 1 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội”. Còn hoạt động giám sát của từng cơ quan lại bao gồm cả hoạt động bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp thông qua việc xem xét các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác có trái với Hiến pháp hay không. Điều này được thể hiện qua các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 về hoạt động giám sát của các cơ quan này: - Quốc hội có quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội[7]. - Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội[8]. - Hội đồng dân tộc và ủy ban của Quốc hội[9] có quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên[10]. Như vậy, có thể kết luận là ở nước ta hiện nay chưa có một cơ quan độc lập và chuyên trách để thực hiện chức năng bảo vệ tính tối thượng của Hiến pháp. Mà chức năng bảo hiến này hiện được thực hiện thông qua chức năng giám sát tối cao của Quốc hội và nó được lồng ghép vào với nhiệm vụ, quyền hạn của nhiều cơ quan khác nhau. Trong tiến trình xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với yêu cầu hội nhập sâu rộng về nhiều mặt trong các quan hệ quốc tế, thì việc chúng ta có được một cơ quan bảo hiến độc lập và chuyên trách để đảm bảo những quy định của Hiến pháp luôn được tôn trọng và thực thi là vô cùng cấp bách. 2.3. Giới thiệu các cơ chế bảo hiến trên thế giới:[11] Các cơ chế bảo hiến trên thế giới hiện nay được thể hiện qua các mô hình sau đây: mô hình Mỹ, mô hình Châu Âu và mô hình hỗn hợp Âu-Mỹ. Mô hình Mỹ (mô hình phi tập trung): Đây là mô hình giám sát Hiến pháp với Tài phán Hiến pháp không tách rời mà nằm trong hệ thống Tòa án. Mô hình này thông qua việc giải quyết các vụ việc cụ thể, dựa vào các đơn kiện của đương sự, các sự kiện pháp lý cụ thể mà bảo vệ Hiến pháp. Mô hình này có ưu điểm là bảo hiến không trừu tượng vì nó liên quan đến những vụ việc cụ thể nên bảo vệ Hiến pháp một cách cụ thể. Nhược điểm của mô hình này: phán quyết của Tòa án về tính hợp hiến chỉ có hiệu lực ràng buộc đối với các bên tham gia tố tụng và khi một đạo luật được Tòa án xác định là trái Hiến pháp thì đạo luật đó không còn giá trị áp dụng và chỉ có hiệu lực bắt buộc đối với các Tòa án cấp dưới, nếu là phán quyết của Tòa án tối cao thì có giá trị bắt buộc đối với cả hệ thống tư pháp. Như vậy, Tòa án không có thẩm quyền hủy bỏ đạo luật bị coi là trái với Hiến pháp và về hình thức đạo luật đó vẫn còn hiệu lực nhưng trên thực tế sẽ không được Tòa án áp dụng. Mô hình Châu Âu (mô hình tập trung): Theo mô hình này ở các nước châu Âu quyền giám sát Hiến pháp được trao cho các cơ quan bảo hiến chuyên trách (Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng bảo hiến) có vị trí độc lập với quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Thẩm phán là những người có chuyên môn nghiệp vụ cao, được bổ nhiệm hay bầu theo một chế độ đặc biệt. Ưu điểm: Thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về Hiến pháp theo thỉnh cầu trực tiếp của các tổ chức chính trị, các Toà án thậm chí là của cá nhân. Quyết định của Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng bảo hiến có giá trị bắt buộc. Giám sát Hiến pháp ở châu Âu kết hợp việc giải quyết các vụ việc cụ thể đồng thời giải quyết cả những việc có tác dụng chung cho cả xã hội thông qua đề nghị của các cơ quan có thẩm quyền. Nhược điểm: Tòa Án có thể quá tải trong giải quyết các vụ việc. Mô hình này có một số đặc điểm sau đây:[12]  Một là, nhận thức về đạo lụât: đối với các nước châu Âu lục địa, luật thành văn có giá trị to lớn, được coi là quy tắc thực định bắt buộc phổ biến. Nếu như ở Anh, Mỹ, Hiến pháp và sau đó là thực tiễn xét xử của các Toà án thì ở châu âu lục địa, thì Hiến pháp rồi sau đó là đạo luật dựa trên Hiến pháp. Các đạo luật chỉ phải phù hợp với Hiến pháp. Do đó, các Toà án và các thủ tục không thể được coi là nguồn phán xét về tính hợp pháp của các đạo luật. Chức năng đó phải được những người có thẩm quyền cao hơn, có tầm nhìn và uy tín thực hiện. Hai là, Châu Âu lục địa quan niệm các Thẩm phán như các quan chức hành chính, hưởng lương và các danh lợi. Cho nên, không thể cưỡng được sức mạnh của các cơ quan lập pháp và hành pháp. Ba là, Châu Âu thường có sự chuyên môn hoá các Thẩm phán theo loại vụ án và do đó tầm nhìn của các Thẩm phán bị hạn chế bởi lĩnh vực chuyên môn hẹp, không rộng như Tài phán Anh-Mỹ. Mô hình tài phán Hiến pháp kiểu Mỹ chỉ phù hợp khi không có sự chuyên môn hoá kiểu châu Âu. Bốn là, về cơ cấu thẩm quyền nếu như ở Mỹ, Quốc Hội không thể một mình thay đổi luật mà cần phải có các chế định về quyền phủ quyết của Tổng thống và cả của Toà án tối cao thì ở các nước châu Âu, việc sửa một đạo luật đối với Quốc hội là điều đơn giản khi chỉ cần một đa số bình thường của các nghị sĩ và với đa số đó, đạo luật có thể phủ quyết luôn cả phán quyết của toà án nếu Toà án tuyên bố đạo luật không hợp Hiến. Ngoài hai mô hình bảo hiến nói trên, còn có mô hình bảo hiến kiểu hỗn hợp Âu-Mỹ: Đây là mô hình kết hợp những yếu tố của cả hai mô hình kiểu châu Âu và kiểu Mỹ. Theo mô hình này, thẩm quyền bảo hiến được trao cho cả cơ quan bảo hiến chuyên trách (tòa án Hiến pháp) và cả các Tòa án thuộc hệ thống tư pháp, trong đó thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp và Tòa án Tối cao đối với những vụ việc cụ thể được quy định ngay trong Hiến pháp, các tòa án khác khi giải quyết một vụ việc cụ thể có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và được quyền không áp dụng các đạo luật được cho là không phù hợp. Ưu điểm: Thẩm quyền bảo hiến được trao cho cả cơ quan bảo hiến chuyên trách (tòa án Hiến pháp) và cả các Tòa án thuộc hệ thống tư pháp nên có thể giải quyết vụ việc nhanh chóng. Nhược điểm: Dễ tranh chấp thẩm quyền giữa các cơ quan xét xử. Nói tóm lại, các mô hình bảo hiến chủ yếu trên thế giới dù có khác nhau nhưng đều có chung mục đích là bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Các mô hình đều có những ưu khuyết điểm riêng. Nhưng nó đều là mô hình bảo hiến theo cơ chế phán quyết của Toà án (cơ chế phán quyết). Còn mô hình bảo hiến của chúng ta hiện nay là cơ chế giám sát, không phải là phán quyết. Chúng ta cũng chưa có một cơ quan tài phán Hiến pháp, gọi là toà án Hiến pháp. Thiết nghĩ đây là một nhu cầu mang tính thực tiễn hiện nay và chúng ta cần phải học hỏi kinh nghiệm của các mô hình nói trên để xây dựng mô hình Việt Nam. 2.4. Các phương án về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam: Nhận thấy được yêu cầu của thực tiễn cũng như tầm quan trọng của cơ chế bảo hiến hữu hiệu, tại Đại hội đại biểu Toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng Sản Việt Nam, báo cáo chính trị của ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX (ngày 10/04/2006) đặt ra yêu cầu: “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám xác tính hợp hiến, hợp pháp của các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền; “xây dựng cơ chế phán quyết về những hành vi vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Quan điểm của Đảng ta đã khẳng định chúng ta phải có một cơ chế phán quyết. Đó là một định hướng tiến bộ và đúng đắn, phù hợp yêu cầu thực tế. Đó là định hướng tài phán Hiến pháp. Đây là một định hướng để xây dựng Nhà nước pháp quyền vì tài phán Hiến pháp được xem là “vương miện của Nhà nước pháp quyền”. Hiện nay, có 3 phương án khác nhau về cơ chế tài phán hiến pháp ở nước ta:[13] - Phương án 1: Quốc hội thành lập ủy ban giám sát hiến pháp trực thuộc Quốc hội để giúp Quốc hội thực hiện việc bảo hiến đối với các văn bản pháp luật do Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành. Thành viên của ủy ban giám sát hiến pháp phải là các đại biểu Quốc hội được bầu theo thủ tục thông thường. Ủy ban giám sát hiến pháp có trách nhiệm trình báo cáo kết quả giám sát của mình để Quốc hội xem xét và quyết định. Với mô hình ủy ban giám sát hiến pháp này, Quốc hội tiếp tục được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Về thực chất ủy ban giám sát hiến pháp chỉ là một cơ quan thuộc Quốc hội, một cơ cấu mang tính giúp việc chứ không thể trở thành một cơ cấu có quyền quyết định về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật được giám sát. Đối tượng giám sát của ủy ban giám sát hiến pháp cũng chỉ là các văn bản pháp luật từ pháp lệnh trở xuống. Như vậy các đạo luật vẫn nằm ngoài sự giám sát tính hợp hiến của chúng. Do vậy hoạt động thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội về cơ bản vẫn không phải là đối tượng giám sát nhìn từ yêu cầu đòi hỏi của nguyên tắc về tính tối cao và bất khả xâm phạm của hiến pháp. - Phương án 2: Cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao, theo đó Tòa án nhân dân tối cao được trao quyền bảo vệ hiến pháp. Để thực hiện được thẩm quyền bảo vệ hiến pháp, Tòa án nhân dân tối cao cần được quy định lại về vị trí, chức năng trong bộ máy nhà nước, bỏ bớt một số chức năng hiện hành để tập trung vào chức năng bảo vệ hiến pháp; cơ cấu lại số lượng, chất lượng, thành phần và phương thức bổ nhiệm đặc biệt đối với các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, để đảm bảo năng lực, trình độ, phẩm chất chính trị và đạo đức nghề nghiệp của mỗi một thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao trong việc thực hiện nhiệm vụ, trách nhiệm thiêng liêng là bảo vệ hiến pháp trước mọi sự xâm hại có thể xảy ra. Dù cơ quan bảo hiến sẽ được thiết lập theo mô hình nào chăng nữa, thì việc xuất hiện một cơ quan bảo hiến sẽ làm thay đổi nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta. - Phương án 3: Thành lập cơ quan bảo hiến độc lập không thuộc Quốc hội, thực hiện độc lập các hoạt động giám sát tính hợp hiến của các hoạt động nhà nước, cả hoạt động lập pháp của Quốc hội. Đây là một phương án khá phổ biến trong nhiều mô hình nhà nước pháp quyền trên thế giới. Tính độc lập của cơ quan bảo vệ hiến pháp (có thể là hội đồng bảo hiến, tòa án hiến pháp...) được đảm bảo bởi tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong điều kiện cụ thể ở nước ta, mô hình cơ quan bảo hiến độc lập này còn phải gắn liền với vai trò giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước từ phía Đảng cầm quyền - Đảng Cộng sản Việt Nam. Nếu phương án này được xây dựng thì khả năng độc lập và sức mạnh tài phán của cơ quan bảo hiến này được đảm bảo trước hết bởi Đảng Cộng sản Việt Nam. Với mô hình này, người đứng đầu cơ quan bảo hiến (có thể là tòa án hiến pháp) sẽ do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội, các thành viên của các cơ quan này có thể do Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Chủ tịch nước. Cơ chế bảo hiến với mô hình cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ làm thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất sẽ phải được nhận thức lại. Cơ chế đã có, nhưng để lựa chọn một mô hình thích hợp thì cần phải căn nhắc. Để có thể lựa chọn mô hình, cần thiết phải học tập kinh nghiệm thế giới vì họ đi trước ta đồng thời phải nhận thấy ưu khuyết điểm của từng mô hình để lựa chọn mô hình phù hợp nhất. Tuy nhiên, dù theo mô hình nào thì cũng phải triệt để quan điểm :Triệt để đảm bảo bản chất Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tuyệt đối tránh chệch hướng xã hội chủ nghĩa; Đảng cộng sản Việt Nam là người lãnh đạo (thực tế cơ chế này do Đảng ta khởi xướng); bảo đảm nguyên tắc độc lập, cơ quan thực hiện quyền tài phán Hiến pháp phải có khả năng độc lập trong việc đưa ra phán quyết về tranh chấp, vi phạm Hiến pháp. Sau đây là những ưu khuyết điểm của các phương án trên: [14] Về phương án 1, ưu điểm của phương án này là không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước hiện hành. Thành lập cơ quan này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữ được vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, nhược điểm của phương án này là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn chỉ do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của chúng. Trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết của Quốc hội trái với Hiến pháp, không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát chính mình là cần thiết, nhưng thực tế đã chỉ ra rằng sự kiểm tra, giám sát này không phải bao giờ cũng khách quan, cũng đúng. “Không ai tự ban phát công lý cho chính mình” là điều cần suy nghĩ. Ngay như Quốc hội Mỹ, quy trình ban hành một đạo luật rất chặt chẽ (một dự luật muốn được thông qua phải được đa số tán thành của Hạ viện trước, rồi sau đó là đa số Thượng viện tán thành (hoặc ngược lại), tiếp theo còn phải được Tổng thống kiểm tra, xem xét lại xem có cần phủ quyết hay không, nếu không phủ quyết dự luật mới được Tổng thống ban bố để thi hành). Vậy mà, trong khoảng 190 năm qua, Tòa án tối cao của Mỹ đã ra phán quyết tuyên bố 122 đạo luật của Quốc hội Mỹ (trong tổng số hơn 35.000 đạo luật được Quốc hội này ban hành trong thời gian nói trên) có toàn bộ hoặc một phần nội dung quy định vi phạm Hiến pháp Mỹ. Cũng trong thời gian nói trên có gần 950 đạo luật của Quốc hội các bang bị TATC Mỹ tuyên bố vi phạm Hiến pháp của Liên bang. Còn nếu trao cho Ủy ban này quyền giám sát các đạo luât, nghị quyết của Quốc hội, thì không tương xứng và khách quan khi đây chỉ là một cơ quan giúp việc cho Quốc hội. Vì vậy, có thể nói đây là phương án có tính chất nửa vời, nhưng là phương án có lẽ dễ được nhiều người chấp nhận, vì nó không có sự thay đổi gì nhiều so với hiện tại, phù hợp với cách nghĩ của một số người là "cần phải có lộ trình từng bước". Về phương án 2, Tòa án rõ ràng “có nghề”' nhưng lại vướng ở chỗ, TATC chỉ là một nhánh của quyền lực. TATC giám sát, phán xét tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội không phải dường như mâu thuẫn với quy định của Hiến pháp hiện hành: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao” (Điều 83 và Điều 84 của Hiến pháp) như một số người e ngại. Vì chúng ta có thể sửa đổi những quy định này của Hiến pháp hiện hành, mà theo tôi là để “phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” như Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X đã đề ra, không thể trao cho TATC thẩm quyền này. Hơn nữa, theo tôi, chức năng, thẩm quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và hành chính của TATC hiện nay và trong tương lai ở nước ta còn quá tải, nên TATC của nước ta không thể chuyên tâm chăm lo lĩnh vực mới là giám sát Hiến pháp và phán quyết các vi phạm Hiến pháp được. Đấy là chưa kể yêu cầu về: tiêu chuẩn thẩm phán, số lượng thẩm phán, cách thức bổ nhiệm thẩm phán, nhiệm kỳ của thẩm phán, thủ tục tố tụng... của TATC (Tòa án tư pháp) và Tòa án Hiến pháp nếu được thành lập ở nước ta sẽ là rất khác nhau. Về phương án 3, Theo phương án này, Tòa án Hiến pháp sẽ là một thiết chế hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta, được thành lập ra để chuyên thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Chánh án và các Thẩm phán Tòa án Hiến pháp với một nhiệm kỳ duy nhất và dài (10 hay 15 năm và không được tái bổ nhiệm) có thể sẽ do Chủ tịch nước bổ nhiệm sau khi được Quốc hội chuẩn y. Nhiệm kỳ Tòa án Hiến pháp khi phán quyết về các vi phạm Hiến pháp (hay không vi phạm) trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp là theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp chứ không phải tuân theo pháp luật như Tòa án nhân dân các cấp khi xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế… Tính độc lập của cơ quan bảo vệ Hiến pháp đảm bảo tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thành lập Tòa án Hiến pháp để phán quyết các vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp là phương án được áp dụng khá phổ biến ở nhiều nước trên thế giới những năm gần đây, như trên đã nêu. Tuy nhiên, do là cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ làm thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất sẽ phải được nhận thức lại. Từ ba phương án nói trên, tôi ủng hộ phương án thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập. Vì hoạt động của Tòa án Hiến pháp nếu được thành lập sẽ bảo đảm tính khách quan, độc lập, hoạt động chuyên trách, theo thủ tục tố tụng Hiến pháp. Chỉ có cơ quan độc lập này mới có quyền “phán quyết về những vi phạm Hiến pháp cả trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” như Đại hội Đảng lần thứ X đã xác định . Nhóm chúng tôi cũng đồng tình với quan điểm trên, thành lập Toà án Hiến pháp ở Việt Nam. Đây chính là cơ chế bảo hiến hữu hiệu nên lựa chọn xây dựng ở nước ta. Tất nhiên muốn thành lập cũng phải có thời gian và chuẩn bị kỹ lưỡng và phải tiến hành nhiều việc. Trước hết để tạo cơ sở pháp lí cho việc này thì Hiến pháp cũng cần phải thay đổi và quy định lại. Do kiến thức còn hạn hẹp, chúng tôi xin trích dẫn đề xuất của PGS,TS. Trương Đắc Linh như sau: "cần nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp theo hướng kế thừa các quy định của Điều 21 và Điều 70 Hiến pháp năm 1946 về quyền phúc quyết của nhân dân đối với Hiến pháp và các sửa đổi Hiến pháp, tách chức năng lập hiến khỏi Quốc hội, Quốc hội không còn quyền vừa lập hiến, vừa lập pháp; không phải: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp” như Điều 146 Hiến pháp 1992 hiện nay quy định. Việc sửa đổi Hiến pháp phải do nhân dân quyết định bằng trưng cầu ý dân. Dự thảo Luật trưng cầu ý dân lần thứ 10 (năm 2006) của nước ta cũng quy định theo hướng này. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội, quyền bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao… mà Điều 83 và Điều 84 của Hiến pháp hiện hành cần được xem xét, sửa đổi. Hiến pháp cần quy định ngắn gọn, xúc tích, dễ hiểu, không quy định quá chi tiết (ví dụ liệt kê từng thành phần kinh tế như Điều 16 Hiến pháp hiện hành), nhưng bỏ bớt những quy định mang tính tuyên ngôn, tuyên bố vô thưởng, vô phạt và phiến diện (như Điều 6 và nhiều điều khác của Hiến pháp hiện hành). Các quy định của hiến pháp phải có hiệu lực trực tiếp…" Bên cạnh đó, chúng ta cần phải chuẩn bị về mặt tổ chức, phương thức hoạt động của Toà án hiến pháp. Trước hết, đây phải là một cơ quan độc lập thật sự. Mặc dù đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng nhưng hoạt động độc lập, hoạt động trên cơ sở của Hiến pháp và chỉ tuân thủ theo Hiến pháp. Cơ quan này được xem là "người phát ngôn" của Hiến pháp, nhân danh hiến pháp để phán quyết về các hành vi vi hiến. Đã là Toà án thì thành phần không thể thiếu là Chánh án và các thẩm phán. Đây là một vấn đề về nhân lực không phải dễ giải quyết. Chánh án và Thẩm phán của Toà án Hiến pháp phải là những người giỏi thực sự, am hiểu pháp luật, đặc biệt là Hiến pháp, có phẩm chất tốt đẹp, phải thật sự phụng công thủ pháp, chí công vô tư. Theo kinh nghiệm thế giới, các thẩm phán thường được lựa chọn từ bốn nguồn: các thẩm phán đang có, các giáo sư luật học, các luật sư, các nhà chính trị gia nhiều kinh nghiệm. Tuỳ bối cảnh chính trị, năng lực chuyên môn, uy tín xã hội của từng nhóm, mà các quốc gia quy định khác nhau về tỷ lệ lựa chọn bốn nguồn nói trên: [15] Cách thức bổ nhiệm, nhiệm kỳ của thẩm phán cũng là vấn đề cần giải quyết. Bổ nhiệm phải đảm bảo Thẩm phán được chọn không quá lệ thuộc vào các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, chủ yếu là lập pháp để dễ dàng phán quyết sau này. Đây là vấn đề khó, đòi hỏi phải nghiên cứu nhiều. Cơ quan nào đứng ra bổ nhiệm là hợp lí? Chỉ Quốc hội, Chủ tịch nước hay cả Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao cùng bổ nhiệm? cách thức bổ nhiệm được nhiều người đề xuất hiện nay là Quốc hội chuẩn y, Chủ tịch nước bổ nhiệm. Về nhiệm kỳ thẩm phán, nhiều nước bổ nhiệm thẩm phán với nhiệm kỳ suốt đời. Tuy nhiên, quy định như vậy cũng có hạn chế là nếu thẩm phán này tỏ ra bảo thủ, lạc hậu thì đành chịu! đó chính là kinh nghiệm của Mỹ, khi họ có một thời được gọi là “chính phủ của những ông Tòa”! Ở nước ta, có lẽ nên bổ nhiệm với nhiệm kỳ dài thích hợp (có thể là 10 đến 15 năm và không được tái bổ nhiệm), điều này tạo sự linh hoạt mềm dẻo. Nói đến cơ chế phán quyết của Toà án thì cũng phải có quy trình xét xử và thẩm quyền xét xử. Để mở phiên toà Hiến pháp thì phải có khiếu kiện. Chủ thể khiếu kiện có thể là các cơ quan Nhà nước hoặc công dân nếu nhận thấy có những hành vi vi phạm Hiến pháp. Thẩm quyền xét xử của Toà án Hiến pháp là xét xử các vụ việc vi phạm nội dung cũng như tinh thần của Hiến pháp, xem xét về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền Hiến định giữa các cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất...Ngoài ra, Toà án Hiến pháp còn xác nhận kết quả bầu cử Quốc hội, kết quả trưng cầu dân ý, giải thích Hiến pháp, giải quyết tranh chấp về địa giới đơn vị hành chính giữa các tỉnh. Toà án phán quyết bằng cách ra bản án Hiến pháp. Không những vậy, Toà án Hiến pháp còn có thể và nên được có thẩm quyền thẩm quyền kiểm tra trước tính hợp Hiến trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, không nên hạn chế họat động của cơ quan này chỉ là xử án hiến pháp. Toà án Hiến pháp sẽ kiểm tra các dự luật trước khi Quốc hội thông qua hoặc trước khi nguyên thủ quốc gia công bố. Điều này sẽ đảm bảo hạn chế tối thiểu khả năng vi Hiến của các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Xung quanh việc thành lập Tòa án Hiến pháp còn nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn Việt Nam cần phải tranh luận. Một vài vấn đề đặt ra là Tòa án Hiến pháp đứng ở đâu trong các nhánh quyền lực? Việc lập ra Tòa án Hiến pháp có vai trò mật thiết của Quốc hội, Quốc hội lập ra Tòa án Hiến pháp thì thiết chế nào "to hơn"? Tòa án hiến pháp phán quyết về họat động lập pháp của Quốc hội trong khi Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất thì có mâu thuẫn không? v.v... Ở đây, chúng tôi cũng có thêm vài ý kiến về những vấn đề được nêu ra cụ thể trên đây. Thứ nhất, Tòa án Hiến pháp không phải là một thiết chế như các Tòa án thông thường. Phải khẳng định rằng Tòa án Hiến pháp là một thiết chế độc lập, không nằm trong các nhánh quyền lực truyền thống. Bởi vì Tòa án Hiến pháp là "người nhân danh" Hiến pháp, bảo vệ lợi ích của hiến pháp. Nhiệm vụ chính của thiết chế này là như vậy và một số thẩm quyền khác kiên quan đến nội dung, tinh thần của Hiến pháp. Nó có thể được xem là "quyền lực thứ tư" như một số người nhận định. Thứ hai, không nên đặt vấn đề Tòa án Hiến pháp và Quốc hội "ai to hơn?" vì đây không phải là quan hệ trực thuộc hay theo quan hệ chiều dọc. Ở đây là hai thiết chế độc lập có liên quan. Đã độc lập thì việc xác định "to" hơn không quan trọng nữa vì các thiết chế có chức năng khác nhau. Hơn nữa, chỉ có Hiến pháp mới "to" thật sự. Quốc hội hay Tòa án Hiến pháp đều tuân thủ Hiến pháp cả. Thứ ba, không có sự mâu thuẫn khi Tòa án Hiến pháp phán quyết về họat động lập pháp của Quốc hội, cụ thể ở đây là phán quyết về các văn bản quy phạm pháp luật...Chẳng những không mâu thuẫn mà còn thống nhất vì Tòa án hiến pháp phán quyết hay Quốc hội lập pháp đều nhằm mục đích đặt Hiến pháp - ý chí của nhân dân - lên tối cao, bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm đặc trưng của Nhà nước pháp quyền. Hơn nữa, nhân dân mới là chủ thể của quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất thực chất là đại diện nhân dân, theo sự ủy thác của nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước. Như đã khẳng định, Tòa án hiến pháp không là các nhánh quyền lực Nhà nước mà Quốc hội cũng không là chủ thể của quyền lực Nhà nước. Cho nên không có sự mâu thuẫn ở đây. 3. Kết luận: Trên đây là một vài luận bàn của chúng tôi về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam hiện nay. Tất nhiên, đó chỉ là những khía cạnh nhất định chứ chưa thể toàn diện, bao quát được. Hơn nữa, với tri thức còn hạn hẹp việc bàn luận đó cũng chưa thật sự sâu sắc. Tuy nhiên, những gì đã bàn có thể giúp chúng ta hiểu thêm phần nào về cơ chế bảo hiến của nước ta hiện nay cũng như phương hướng trong tương lai. Cơ chế bảo hiến nước ta hiện nay là mô hình giám sát bởi Quốc hội, Quốc Hội giám sát tối cao, đồng thời các cơ quan khác cũng tham gia giám sát tạo nên cơ chế giám sát đa chủ thể. Như đã phân tích, cơ chế này tỏ ra không hiệu quả vì "nhiều sãi không ai đóng cửa chùa", "cha chung không ai khóc". Và chúng ta đang hướng đến cơ chế Tài phán Hiến pháp theo tinh thần của Đại hội X. Hiện có 3 phương án là: Quốc hội thành lập ủy ban giám sát hiến pháp trực thuộc Quốc hội, Cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao, Thành lập cơ quan bảo hiến độc lập không thuộc Quốc hội. Mô hình đuợc ưu tiên lựa chọn là theo phương án 3 vì nó phù hợp hơn cả. Trong bài viết này, nhóm chúng tôi cũng đã đề cập đến một vài việc làm thiết yếu để có một Toà án Hiến pháp. Tuy nhiên, dù đã rất cố gắng, nỗ lực nhưng không tránh khỏi thiếu sót, có nhiều vấn đề đòi hỏi phải nghiên cứu thêm và trao đổi nhiều hơn. Chúng tôi sẽ cố gắng khắc phục những hạn chế của mình nếu có điều kiện nghiên cứu sâu hơn. 4. Danh mục tài liệu tham khảo. [1] Tham khảo bài viết : Cơ chế bảo vệ hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của GS.TS Lê Minh Tâm- hiệu trưởng trường Đại học Luật Hà Nội. [2] Tham khảo bài viết :“Vấn đề vi hiến và cơ chế bảo hiến trong luật Việt Nam” của Thạc sĩ Đinh Thanh Phương, giảng viên Khoa luật, Trường Đại học Cần Thơ. [3] Khoản 3 điều 27 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 được sửa đổi, bổ sung theo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội ngày 02/4/2007. [4] Xem ý kiến của ông Vũ Mão – Chủ nhiệm ủy ban Đối ngoại của Quốc hội trong bàiAi huýt còi khi Hiến pháp bị xâm phạm, Tuổi trẻ online ngày 25/3/2006. [5] Giám sát trong trường hợp này được hiểu là việc Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội. (Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003). [6] Quốc hội có ba chức năng chính: lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước (Điều 1 Luật Tổ chức Quốc héi 2001 (2007)). [7] Khoản 3 Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. [8] Khoản 2 Điều 15 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. [9] Hiện nay Quốc hội có Hội đồng Dân tộc và chín ủy ban. [10] Khoản 2 Điều 27 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. [11] Tham khảo bài viết “Cơ chế bảo hiến trong nhà nước pháp quyền” của tác giả Trần Thị Hạnh Dung, tại địa chỉ: [12] Đào Trí Úc: Tài pháp hiến pháp và xây dựng tài phán hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, tạp chí Nhà nước và pháp luật, số tháng 10/2006. [13] [14] Trương Đắc Linh, Bàn về Tài phán Hiến pháp về thẩm quyền của cơ quan Tài phán Hiến pháp ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường đại Học Luật TP. Hồ Chí Minh, số tháng 03/2007. [15] Võ Trí Hảo- Hà Thu Thuỷ, Về lý luận của việc thành lập Toà án Hiến pháp ở Việt Nam, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số tháng 4/2008.