Hệ lụy vĩ mô của chính sách công nghiệp ở Việt Nam

tiền lương • Chính sách đất đai • Chính sách phát triển nơng nghiệp • Chính sách phát triển dịch vụ • Chính sách phát triển cơ sở hạ tầng • Quy hoạch vùng và địa phương • Kiểm sốt giá cả • Khuyến khích xuất khẩu • Tiêu chuẩn vệ sinh, mơi trường • Trợ cấp của chính quyền trung ương Chính sách cơng nghiệp kiểu mới Mơi trường phát triển cơng nghiệp Phát triển năng lực phổ quát Chính sách cơng nghiệp kiểu cũ • Chính sách sở hữu và cổ phần hĩa • Chính sách cạnh tranh • Chính sách phân cấp • Chính sách điều tiết • Chính sách thu hút FDI • Chính sách phát triển SMEs • Chính sách giáo dục, đào tạo nghề • Chính sách khoa học, cơng nghệ • Chính sách phát triển doanh nhân • Chính sách mua sắm của chính phủ • Chính sách hỗ trợ tái cấu trúc doanh nghiệp • Chọn ngành cơng nghiệp mục tiêu • Can thiệp trực tiếp vào ngành mục tiêu • Ưu đãi về đầu tư, tín dụng, vị thế thị trường • Phát triển cụm ngành mục tiêu • Chính sách thương mại bảo hộ ngành mục tiêu • Quy định tỷ lệ nội địa hĩa Nguồn: Tham khảo Pelkmans (2006) và điều chỉnh cho phù hợp với bối cảnh chính sách cơng nghiệp ở Việt Nam. 6 Theo khung khái niệm ở Hình 1, cĩ thể thấy mặc dù đã cĩ một số điều chỉnh quan trọng song do các nguyên nhân lịch sử và chính trị, chính sách cơng nghiệp của Việt Nam hiện nay vẫn mang đậm dấu ấn của chính sách cơng nghiệp kiểu cũ, trong đĩ nhà nước duy trì sự can thiệp và thiên vị đối với những khu vực hay ngành được ưu tiên, trong nhiều trường hợp bất chấp hiệu quả và lợi thế so sánh. Cụ thể là khu vực nhà nước, mà trong lĩnh vực kinh tế là doanh nghiệp nhà nước, luơn được chính phủ coi là xương sống của nền cơng nghiệp nĩi riêng và tồn bộ nền kinh tế nĩi chung. Điều này được khẳng định trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 – 20105 và lại được khẳng định lại trong dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 – 20206. Vì được là “xương sống” và đĩng vai trị “chủ đạo” nên các DNNN, đặc biệt là các tập đồn (TĐNN) và tổng cơng ty (TCTNN) được chính phủ ban cho rất nhiều ưu đãi về nguồn lực và vị thế độc quyền trên thị trường nội địa, bất chấp sự kém hiệu quả của chúng (xem Vũ Thành Tự Anh 2010). Một số ngành cơng nghiệp được chọn là ngành chiến lược hay được ưu tiên bảo hộ bất chấp hiệu quả và lợi thế so sánh, như ngành đĩng tàu, lọc dầu, ơ-tơ. Mặc dù đã cĩ nhiều cảnh báo từ rất sớm về tính kém khả thi của chiến lược phát triển ngành đĩng tàu, song chính phủ vẫn cương quyết theo đuổi ngành này bằng cách dồn rất nhiều nguồn lực về vốn đầu tư, tín dụng, và đất đai cho Tập đồn cơng nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin). Kết quả cuối cùng khơng nằm ngồi dự đốn. Vào tháng 7/2010, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã kết luận rằng Vinashin đã tiến đến bờ vực của sự phá sản. Tất nhiên là Chính phủ phải đứng ra gánh chịu những tổn thất do sự đổ vỡ của Vinashin gây ra. Tương tự như vậy, mặc dù Việt Nam khơng cĩ lợi thế cạnh tranh đáng kể trong ngành cơng nghiệp lọc hĩa dầu nhưng từ 20 năm qua, chính phủ rất quyết tâm theo đuổi ngành này.7 Thậm 5 “Vai trị chủ đạo của kinh tế nhà nước được tăng cường, chi phối các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế … Cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa là sự nghiệp của tồn dân, của mọi thành phần kinh tế, trong đĩ kinh tế nhà nước là chủ đạo.” 6 “Kinh tế nhà nước giữ vai trị chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, gĩp phần ổn định kinh tế vĩ mơ, tạo mơi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển.” 7 Việt Nam chiếm chưa đến 0,1% trong tổng lượng xuất khẩu dầu thơ của thế giới. 7 chí ngay cả khi giá thành phẩm của Dung Quất, nhà máy lọc dầu đầu tiên, được ước đốn là cao hơn giá thế giới từ khoảng 7 đơ-la đơ-la/thùng8, chủ yếu là do chi phí vốn và vận chuyển cao hơn các đối thủ cạnh tranh thì chính phủ vẫn quyết định xây thêm nhà máy lọc dầu nữa số 2 ở Nghi Sơn (Thanh Hĩa), số 3 ở Long Sơn (Bà Rịa Vũng Tàu) hoặc Vũng Rơ (Phú Yên). Cuối cùng, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001-2010 đặt ra mục tiêu đến năm 2010, tỷ lệ nội địa hĩa trong sản xuất xe cơ giới đạt 60-70%, và để thực hiện điều này, tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu của ngành này rất cao, lên tới khoảng 80% (Athukorala 2006 và Bùi Trinh 2010), tất nhiên với cái giá là nhiều ngành quan trọng khác, đặc biệt là nơng nghiệp, phải mở cửa nhanh hơn. Tuy nhiên, cho đến cuối năm 2008, tỷ lệ nội địa hĩa của ngành ơ-tơ vẫn dưới 7%. Để hỗ trợ khu vực cơng nghiệp nhà nước, bên cạnh các biện pháp đầu tư trực tiếp và bảo hộ như được minh họa trong các ví dụ trên, chính phủ cịn yêu cầu các ngân hàng thương mại quốc doanh (SOCBs) và Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB, tiền thân là Quỹ hỗ trợ phát triển) cấp tín dụng cho các DNNN. Mặc dù khơng cĩ số liệu chi tiết cho lĩnh vực cơng nghiệp, song trong giai đoạn 2005-2009 khu vực DNNN vẫn chiếm tới 31% và 45% trong tổng tín dụng và đầu tư.9 Mấy năm gần đây, chính phủ đã nhận ra nhu cầu phải điều chỉnh định hướng của chính sách cơng nghiệp theo hướng tăng cường chức năng thúc đẩy và hỗ trợ phát triển, đồng thời hạn chế sử dụng các biện pháp can thiệp cĩ tính hành chính và trực tiếp. Sự điều chỉnh này được khẳng định lần đầu tiên trong Quyết định số 73/2006/QĐ-TTG ngày 4/4/2006 phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển các ngành cơng nghiệp Việt Nam theo các vùng lãnh thổ đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020 (gọi tắt là Quy hoạch ngành cơng nghiệp theo vùng). Bên cạnh yêu cầu đổi mới cơng tác quản lý nhà nước về cơng nghiệp, bản quy hoạch này cũng đưa ra một số chủ trương đúng đắn và quan trọng theo hướng chính sách cơng nghiệp kiểu mới như tạo dựng mơi trường sản xuất, kinh doanh minh bạch, thống nhất, cạnh tranh bình đẳng; tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước; nâng cao năng lực cạnh tranh của sản phẩm cơng nghiệp; xây dựng các giải pháp giảm chi phí sản xuất; hồn thiện hệ thống luật 8 Xem David Dapice 2005 và 2010. 9 Tỷ lệ này là 39% và 55% một cách tương ứng trong giai đoạn 2000-2004. 8 pháp v.v. Tuy nhiên, vẫn cịn một khoảng cách rất xa giữa khẩu hiệu và thực tế, được thừa nhận và phân tích trong Dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-202010 (xem thêm Dwight Perkins và Vũ Thành Tự Anh 2009). Tác động vĩ mơ của chính sách cơng nghiệp ở Việt Nam Phần này sẽ phân tích hệ quả của chiến lược nhanh chĩng cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa bất chấp điều kiện ban đầu, bối cảnh quốc tế và lợi thế so sánh đối với nền kinh tế vĩ mơ của Việt Nam. Trong quá trình phân tích, chúng tơi sẽ đặt Việt Nam trong mối quan hệ đối chiếu với một số quốc gia trong khu vực, đặc biệt là Hàn Quốc và Trung Quốc vì chính sách cơng nghiệp của hai quốc gia này cĩ nhiều điểm tương đồng với Việt Nam. Trong đĩ, Hàn Quốc được coi là một nước là thành cơng trong việc áp dụng chiến lược bất chấp lợi thế so sánh; cịn Trung Quốc là một nước tương đối thành cơng trong việc áp dụng đồng thời chiến lược bất chấp lợi thế so sánh cho khu vực nhà nước và chiến lược thuận theo lợi thế so sánh cho khu vực tư nhân. Khoảng cách đầu tư - tiết kiệm và vai trị của đầu tư trực tiếp nước ngồi Chiến lược cơng nghiệp hĩa nhanh, thậm chí “đốt cháy giai đoạn” địi hỏi một lượng vốn rất lớn vì nĩi chung các ngành cơng nghiệp nền tảng và hiện đại rất thâm dụng vốn. Điều này mâu thuẫn trực tiếp với tình trạng tích lũy thấp của các nước đang phát triển. Mâu thuẫn này cĩ thể được giải quyết bằng việc thu hút tiết kiệm nước ngồi (thơng qua vay nợ hoặc tiếp nhận đầu tư, viện trợ nước ngồi) và/hoặc tăng tích lũy trong nước (thơng qua các biện pháp áp chế tài chính). Trong suốt hơn hai thập kỷ qua, Việt Nam luơn ở trong tình trạng tiết kiệm thiếu hụt nghiêm trọng so với đầu tư. Về phương diện này, Việt Nam cĩ vẻ rất giống với Hàn Quốc trong hai thập 10 “Kinh tế phát triển chưa bền vững, chất lượng tăng trưởng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế cịn thấp, các cân đối kinh tế vĩ mơ chưa thật vững chắc. Huy động và hiệu quả sử dụng các nguồn lực cịn hạn chế… Thể chế kinh tế thị trường, chất lượng nguồn nhân lực, kết cấu hạ tầng vẫn là những điểm nghẽn cản trở sự phát triển. Nền tảng để Việt Nam trở thành nước cơng nghiệp theo hướng hiện đại chưa được hình thành đầy đủ … Những hạn chế, yếu kém trên đây cĩ phần do nguyên nhân khách quan, nhưng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu. Tư duy phát triển kinh tế - xã hội và phương thức lãnh đạo của Đảng chậm đổi mới, chưa đáp ứng kịp yêu cầu phát triển đất nước. Hệ thống pháp luật và quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực cịn bất cập. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, cơng chức cịn nhiều hạn chế. Tổ chức thực hiện cịn nhiều yếu kém…” 9 kỷ 1960-1970, nhưng lại rất khác so với Malaysia (xem Bảng 1) và Đài Loan. Thiếu hụt tiết kiệm của Đài Loan vào năm 1965 chỉ là 3%, thấp hơn rất nhiều so với Hàn Quốc trong cùng thời kỳ. Lee, Lin, và Chang (2000) đưa ra ba lý do để giải thích thực trạng này. Ở Đài Loan, lượng vốn vật chất khá lớn đem theo khi Quốc dân Đảng rời lục địa đã giúp duy trì nguồn tiết kiệm nội địa của nước này. Về phương diện chính sách, Đài Loan thực thi chiến lược “thuận theo lợi thế cạnh tranh” nên khơng phải “gồng mình” đầu tư vào những ngành thâm dụng vốn vượt quá khả năng của nền kinh tế. Bên cạnh đĩ, do khơng phải thực hiện những biện pháp áp chế tài chính hà khắc như ở Hàn Quốc mà thay vào đĩ, việc duy trì chinh sách lãi suất thực dương đã khuyến khích tiết kiệm, giúp cho cung cầu vốn và tín dụng về cơ bản được duy trì ở điểm cân bằng. Nhờ những nguyên nhân này, quá trình phát triển cơng nghiệp chế biến của Đài Loan phụ thuộc chủ yếu vào nguồn tài trợ bên trong và ít phụ thuộc vào nguồn tài trợ bên ngồi. Bảng 1: Chênh lệch tiết kiệm – đầu tư (% GDP)   1960‐1969  1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  ‐  ‐0.10  ‐0.62  2.45  5.09  Japan  ‐0.27  0.87  1.91  1.55  1.41  S. Korea  ‐10.38  ‐6.21  0.47  0.91  1.94  Malaysia  4.55  4.16  2.49  4.35  18.61  Thailand  ‐1.87  ‐3.55  ‐2.98  ‐1.03  5.14  Vietnam  ‐  ‐  ‐  ‐7.50  ‐7.38  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI Mặc dù cĩ vẻ giống nhau về phương diện thiếu hụt tiết kiệm nội địa nhưng Việt Nam và Hàn Quốc cĩ bốn khác biệt quan trọng. Thứ nhất, Hàn Quốc cơng nghiệp hĩa rất nhanh, và do vậy thời gian thiếu hụt tiết kiệm nội địa của Hàn Quốc chỉ kéo dài hơn hai thập kỷ (từ cuối thập kỷ 1950 đến thập kỷ 1970). Trong khi đĩ mặc dù đã đạt được những thành tựu đáng kể xong Việt Nam sau hơn hai thập kỷ đổi mới và cơng nghiệp hĩa mới chỉ chớm bước vào hàng ngũ các nước cĩ thu nhập trung bình thấp. Do vậy, nhiều khả năng là tình trạng thiếu hụt tiết kiệm nội địa ở Việt Nam sẽ cịn xảy ra trong một tương lai khá xa, nhất là trong bối cảnh sử dụng vốn đầu tư kém hiệu quả như hiện nay. 10 Thứ hai, Hàn Quốc cơng nghiệp hĩa nhanh nhưng chưa bao giờ cần một tỷ lệ đầu tư lớn như ở Việt Nam. Tỷ lệ đầu tư trung bình tính theo tỷ lệ GDP của Việt Nam tăng rất nhanh, từ dưới 15% trong thập kỷ 1980 lên 23,5% trong thập kỷ 1990 rồi lên tới 36% trong thập kỷ 2000, nhanh hơn nhiều so với mức tăng tiết kiệm nội địa. Ở Hàn Quốc, trong thời kỳ bắt đầu đẩy mạnh cơng nghiệp hĩa trong thập kỷ 1960 và 1970, tỷ lệ đầu tư trung bình lần lượt chỉ là 19% và 28%. Điều này ngụ ý rằng Việt Nam đang sử dụng vốn một cách kém hiệu quả và tình trạng này càng khoét sâu mâu thuẫn vốn cĩ giữa tiết kiệm và đầu tư trong nước, làm nền kinh tế ngày càng trở nên phụ thuộc vào vốn đầu tư nước ngồi. Thứ ba, mặc dù cả Hàn Quốc và Việt Nam cùng phải dựa vào tiết kiệm nước ngồi để khắc phục thiếu hụt tiết kiệm nội địa, nhưng chiến lược của hai nước hồn tồn khác nhau. Hàn Quốc chủ yếu dựa vào vay nợ và viện trợ nước ngồi để tránh sự cạnh tranh trực tiếp của doanh nghiệp nước ngồi trên thị trường nội địa, trong khi Việt Nam chủ yếu dựa vào đầu tư trực tiếp nước ngồi, mượn “ngoại lực” để tăng cường “nội lực” cơng nghiệp (Bảng 2). Trên thực tế, vai trị của FDI ở Việt Nam cao hơn hẳn so với các nước trong khu vực. Cĩ những thời đoạn, cụ thể là thập niên 1990, đầu tư của khu vực FDI chiếm tới gần 30% tổng vốn đầu tư của tồn bộ nền kinh tế, trong khi tỷ lệ này cao nhất cũng chỉ là 16,4% ở Malaysia, 14,3% ở Thái-lan, và 9,8% ở Trung Quốc. Nhìn một cách khái quát hơn, sự phụ thuộc vào đầu tư trực tiếp nước ngồi ở các nước Đơng Nam Á nhìn chung cao hơn hẳn so với các nước Đơng Á. Bảng 2: Tỷ lệ đầu tư trực tiếp nước ngồi trong tổng đầu tư (%)   1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  ‐  1.7%  9.8%  7.6%  Japan  0.0%  0.1%  0.2%  0.7%  S. Korea  0.6%  0.8%  2.0%  2.3%  Malaysia  12.8%  11.1%  16.4%  12.6%  Thailand  1.5%  3.2%  9.2%  14.3%  Vietnam  ‐  ‐  28.5%  15.0%  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI Thứ tư, trong quá trình đẩy nhanh cơng nghiệp hĩa, cả Hàn Quốc và Việt Nam cùng dựa vào xương sống là các tập đồn kinh tế quy mơ lớn. Trên thực tế, việc hình thành các tập đồn và 11 tổng cơng ty nhà nước ở Việt Nam cĩ cảm hứng từ các chaebol của Hàn Quốc. Tuy nhiên, điểm tựa của cơng nghiệp Hàn Quốc là các chaebol tư nhân, cịn của Việt Nam là các tổng cơng ty và tập đồn nhà nước. Vì muốn biến các tổng cơng ty và tập đồn nhanh chĩng trở thành những “quả đấm thép”, chỉnh phủ Việt Nam đã dành rất nhiều ưu ái, đặc biệt là trực tiếp đầu tư rất nhiều (cả trong và ngồi ngân sách) cho khu vực này. Điều này khơng chỉ dẫn tới tình trạng thâm hụt ngân sách kinh niên mà cịn chèn lấn, và do vậy cản trở sự phát triển của khu vực tư nhân, đồng thời tạo nên tâm lý ỷ lại, và do vậy kém hiệu quả của các tập đồn và tổng cơng ty (xem thêm mục “Khu vực kém hiệu quả được chọn làm khu vực chủ đạo”). Chính sách mở rộng đầu tư tất nhiên khơng thể thực hiện được nếu như khơng cĩ sự hỗ trợ của chính sách tiền tệ. Ở Việt Nam, vì Ngân hàng Nhà nước khơng độc lập nên chính sách tiền tệ nhìn chung luơn chạy theo chính sách tài khĩa. Phần tiếp theo sẽ phân tích hệ quả của chính sách đầu tư đối với cung tiền, tín dụng, và lạm phát. Cung tiền, tín dụng và lạm phát Để đáp ứng nhu cầu của một nền kinh tế luơn luơn khát vốn đầu tư, nhìn chung Việt Nam đã phải thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng trong suốt hai thập niên vừa qua. Tốc độ tăng cung tiền trung bình trong thập niên 1990 và 2000 lần lượt là 31% và 30% (Bảng 3). Bảng 3: Tăng trưởng cung tiền M2 (%)   1960‐1969  1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  ‐  ‐  24,2%  26,3%  18,1%  Japan  22,1%  22,1%  9,5%  4,4%  ‐1,4%  S. Korea  44,7%  30,4%  19,6%  18,9%  9,2%  Malaysia  11,6%  23,6%  15,0%  14,8%  9,2%  Thailand  13,4%  18,5%  19,3%  15,2%  6,3%  Vietnam  ‐  ‐  ‐  30,9%  29,7%  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI 12 Bảng 4: Tăng trưởng tín dụng nội địa (%)   1960‐1969  1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  ‐  ‐  21,4%  23,3%  16,7%  Japan  21,4%  22,7%  9,7%  2,4%  ‐0,9%  S. Korea  51,7%  32,9%  20,9%  17,7%  11,3%  Malaysia  22,3%  28,8%  18,3%  15,5%  7,4%  Thailand  15,7%  25,2%  17,2%  17,0%  3,3%  Vietnam  ‐  ‐  ‐  37,4%  33,5%  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI Tương tự như vậy, tốc độ tăng tín dụng trung bình cũng rất cao, lần lượt là 35% và 34% (Bảng 4). Về phương diện chính sách tiền tệ, cĩ vẻ như Việt Nam đang đi lại con đường của Hàn Quốc với độ trễ khoảng 30 năm. Chỉ khác là, từ kỷ 1980 trở đi tốc độ tăng cung tiền và tín dụng của Hàn Quốc giảm xuống dưới 20%, trong khi đĩ chính sách tiền tệ nới lỏng của Việt Nam chưa hề cĩ dấu hiệu thay đổi. Bảng 5: Lạm phát (đo bằng hệ số khử GDP, %)   1960‐1969  1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  0,9  0,4  5,2  7,6  3,7  Japan  5,7  8,0  2,5  0,6  ‐1,2  S. Korea  17,9  21,0  9,0  6,6  2,8  Malaysia  ‐0,6  6,4  2,5  3,7  3,6  Thailand  2,2  7,2  5,2  4,3  2,8  Vietnam  ‐  ‐  ‐  22,9  7,5  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI Cung tiền và tín dụng tăng trưởng rất cao trong một thời gian rất dài tất yếu sẽ dẫn tới lạm phát. Điều này được minh chứng bằng kinh nghiệm của Hàn Quốc trong hai thập kỷ 1960 – 1970 (lạm phát lần lượt là 18% và 21%) và của Việt Nam trong hai thập kỷ 1990 – 2000 (lạm phát lần lượt là 23% và 7,5%), cao hơn hẳn các quốc gia so sánh khác trong cùng thời kỳ (xem Bảng 5). Ở trường hợp của Việt Nam, lạm phát trung bình trong thập kỷ 2000 khơng quá cao. 11 Tuy nhiên, 11 Lạm phát ở Việt Nam trong thập niên 2000 thấp hơn nhiều so với thập niên 1990 một mặt là do thập niên 1990 chịu dư âm của lạm phát nhanh hồi cuối những năm 1980, mặt khác là do thập niên 1990 chịu dư âm của cuộc 13 con số trung bình này che lấp một giai đoạn bất ổn kinh tế vĩ mơ nghiêm trọng trong hai năm 2007-2008 (xem Hình 2). Trong hai năm 2007 – 2008, cĩ lúc tốc độ tăng cung tiền lên tới trên 50%, tốc độ tăng tín dụng lên tới gần 60% kéo theo CPI cĩ lúc lên tới gần 30% yoy. Tính chung trong cả giai đoạn này, độ lệch chuẩn của các chỉ số vĩ mơ như tốc độ tăng cung tiền, tín dụng, và CPI theo tháng đều cao hơn gấp đơi so với tồn giai đoạn 2000 – 2009. Hình 2: Cung tiền, tín dụng, và chỉ số giá tiêu dùng (2007 – 2010) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 1-2007 7-2007 1-2008 7-2008 1-2009 7-2009 1-2010 7-2010 Tăng tín dụng (yoy, %) Tăng M2 (yoy, %) CPI (yoy, %) Nguồn: IMF Financial Data Statistics và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Rõ ràng là đợt bất ổn kinh tế vĩ mơ này xảy ra trước khủng hoảng tài chính thế giới. Nguyên nhân chính gây ra lạm phát hai con số trong hai năm 2007 và 2008 là mặc dù nền kinh tế kém hiệu quả nhưng lại phải hấp thụ một lượng vốn nước ngồi quá lớn, ước tính lên tới 45 tỷ đơ-la (tương đương 30% GDP).12 Vì dịng vốn vào khổng lồ này khơng được trung hịa một cách thích hợp nên tăng cung tiền, tín dụng, và đầu tư đều đạt mức kỷ lục, trong đĩ một tỷ lệ rất lớn được dành cho các doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả. Khi lượng tiền đổ vào nền kinh tế quá nhiều, lại khơng được sử dụng một cách hiệu quả để sản xuất ra hàng hĩa và dịch vụ thì sẽ dẫn tới tình khủng hoảng tài chính Chấu Á (1997-1998) và bị ảnh hưởng trực tiếp của khủng hoảng tài chính thế giới (2008- 2009). 12 Bao gồm khoảng 13 tỷ đơ-la kiều hối, 23 tỷ đơ-la vốn tư nhân nước ngồi (FDI, FPI, tín dụng thương mại), 3 tỷ ODA, 6 tỷ chi tiêu của khách quốc tế. 14 trạng “quá nhiều tiền nhưng quá ít hàng”. Cụ thể là trong 2 năm 2007 – 2008, cung tiền tăng tổng cộng 80% nhưng GDP chỉ tăng 15%, và lạm phát (tính bằng hệ số khử GDP) tăng tới 32%. 13 Bảo hộ, tỷ giá, năng lực cạnh tranh và nhập siêu Theo tác giả Võ Đại Lược (2007: tr. 238) thì “[C]hính sách của nước ta hiện nay về căn bản vẫn đang là chính sách khuyến khích thay thế nhập khẩu, bảo hộ thị trường trong nước.” Cả hai chính sách này, trên thực tế, đều là hệ quả tất yếu của chủ trương cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa nhằm xây dựng một nền kinh tế độc lập – tự chủ (kiểu cũ) trong điều kiện nền cơng nghiệp cịn ở trình độ thấp.14 Trong một thời gian dài Việt Nam đã bảo hộ các ngành thay thế nhập khẩu bằng các biện pháp thuế cũng như phi thuế quan. Các biện pháp phi thuế quan lại cĩ thể được phân thành bốn nhĩm, bao gồm (i) các hạn chế về số lượng (quantitative restrictions) như hạn ngạch, danh mục hàng cấm nhập khẩu, quy định về xuất xứ, quy định về hàm lượng nội địa, (ii) các biện pháp hành chính như giấy phép nhập khẩu, quy định liên quan đến tiêu chuẩn chất lượng và an tồn vệ sinh thực phẩm, chống bán phá giá, (iii) các “khuyến khích” cho doanh nghiệp nội địa như trợ cấp, miễn, giảm và hồn thuế nhập khẩu, và (iv) điều chỉnh tỷ giá để tác động đến xuất khẩu và nhập khẩu. Ở Việt Nam, trong quá trình hội nhập các biện pháp hạn chế về số lượng đã giảm dần và hiện nay về cơ bản khơng cịn được sử dụng nữa. Tuy nhiên, các biện pháp trong ba nhĩm cịn lại vẫn tiếp tục được sử dụng ở các mức độ khác nhau. Việt Nam bắt đầu giai đoạn cơng nghiệp hĩa mới vào đầu thập kỷ 1990 với mức thuế nhập khẩu trung bình khá thấp, chỉ là 14,5% vào năm 1994 và giảm dần xuống dưới 12% vào năm 2007 khi Việt Nam gia nhập WTO. Ngược lại, ở Hàn Quốc thuế nhập khẩu trung bình được duy trì ở mức 30% trong suốt 20 năm đầu (từ 1957 đến 1977) của quá trình cơng nghiệp hĩa và chỉ giảm xuống 13 Một số hệ quả khác của tình trạng “quá nhiều tiền nhưng quá ít hàng” là bong bĩng tài sản (đặc biệt là bất động sản và chứng khốn) và thâm hụt ngân sách tăng vọt trần.  14 Cũng cần nhấn mạnh lại là mặc dù chính sách mang nặng tính thay thế nhập khẩu và bảo hộ của nhà nước đã tạo ra một khu vực hướng nội (chủ yếu bao gồm các DNNN và một số doanh nghiệp FDI), song như đã phân tích ở một phần trước, chính sách này khơng ngăn cản được sự lớn mạnh khơng ngừng của khu vực tư nhân rất năng động và hướng ngoại. 15 dưới 15% vào cuối thập kỷ 1980. So với một số nước cơng nghiệp hĩa muộn hơn trong khu vực như Thái Lan hay Trung Quốc thì Việt Nam bắt đầu cơng nghiệp hĩa với mức thuế nhập khẩu trung bình thấp hơn nhiều (xem Hình 3). Hình 3: Mức thuế nhập khẩu trung bình khơng trọng số 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 China Korea Malaysia Taiwan Thailand Vietnam Ghi chú: Số liệu của Việt Nam, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc và Hàn Quốc lấy từ cơ sở dữ liệu của WDI. Số liệu của Đài Loan tham khảo từ Lee cùng đồng sự (2000). Cấu trúc thuế nhập khẩu của Việt Nam cĩ tính lũy tiến (cascading tariff structure), tăng dần từ hàng hĩa cơ bản và vốn đến hàng hĩa trung gian và đến thành phẩm cuối cùng. Một hệ quả quan trọng của cấu trúc này là mức thuế danh nghĩa (nominal tariffs) khơng phản ảnh đúng mức độ bảo hộ hiệu dụng (ERP), bởi vì ERP của một nhĩm sản phẩm nào đĩ khơng chỉ phụ thuộc vào thuế suất danh nghĩa, mà cịn phụ thuộc vào thuế suất áp dụng cho các nhân tố đầu vào của nhĩm hàng đĩ. Cụ thể là ngay cả khi mức thuế nhập khẩu danh nghĩa của một sản phẩm khơng đổi nhưng thuế suất áp dụng cho nguyên liệu nhập khẩu để sản xuất ra sản phẩm đĩ tăng lên thì ERP của nĩ sẽ giảm và ngược lại. Số liệu của Bảng 6 cho thấy ERP tổng hợp của Việt Nam đã từng rất cao. Đặc biệt là trong các ngành cơng nghiệp chế biến, ERP lên tới 121,5% vào năm 1997, cao hơn nhiều so với các nước trong khu vực trong giai đoạn đầu của quá trình cơng nghiệp hĩa. Tuy nhiên, như đã phân tích từ trước, Việt Nam cơng nghiệp hĩa trong bối cảnh tự do hĩa diễn ra rất khẩn trương, do đĩ ERP tổng hợp giảm rất nhanh từ mức 72,2% năm 1997 xuống chỉ cịn 17% năm 2007. Vì ERP của 16 ngành nơng nghiệp và cơng nghiệp khai thác thay đổi khơng đáng kể trong giai đoạn 1997-2007 nên nguyên nhân chính khiến ERP tổng hợp giảm là do ERP của ngành cơng nghiệp chế biến giảm từ 121,5% xuống chỉ cịn 31,2%. Nguyên nhân của tình trạng này một mặt là do thuế nguyên vật liệu trung gian tăng (xem Athukorala 2006, tr. 173), mặt khác là do tỷ lệ nhập khẩu nguyên vật liệu trung gian tăng rất nhanh (xem Bùi Trinh 2010, tr. 9).15 Lưu ý rằng mặc dù mức độ bảo hộ đối với ngành cơng nghiệp chế biến giảm nhanh nhưng xét về mặt tuyệt đối, rõ ràng là cơ cấu bảo hộ của Việt Nam vẫn ưu ái ngành cơng nghiệp chế biến hơn hẳn so với nơng nghiệp và thủy sản – là hai ngành Việt Nam thực sự cĩ lợi thế so sánh và sử dụng nhiều lao động nhất trong nền kinh tế. Bảng 6: Tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng và danh nghĩa của Việt Nam (1997-2007) Ngành Nơng nghiệp, thủy sản Cơng nghiệp khai thác Cơng nghiệp chế biến Tổng hợp ERP NRP ERP NRP ERP NRP ERP NRP 1997 7,7 8,1 6,1 9,4 121,5 30,6 72,2 21,0 2001 7,4 6,3 16,4 8,9 96,0 25,3 58,5 17,9 2003 12,5 11,1 -0,0 3,6 43,9 29,2 24,9 18,2 2005 7,4 6,1 4,4 3,9 40,4 19,5 21,4 11,1 2007 6,2 5,2 4,4 3,8 31,2 15,3 17,0 9,0 Nguồn: Số liệu ERP của các năm 1997, 2001, và 2003 từ Athukorala (2006). Số liệu của hai năm 2005 và 2007 từ Phạm Văn Hà (2007), trong đĩ số liệu của năm 2007 là dự tính.16 Tốc độ giảm ERP trong ngành cơng nghiệp chế biến của Việt Nam càng trở nên ấn tượng khi so sánh Việt Nam với một số nước trong khu vực (Hình 4). Chỉ trong vịng 10 năm (1997 – 2007), tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng cơng nghiệp chế biến ở Việt Nam đã giảm từ 121,5% xuống chỉ cịn 31,2%. Trong khi đĩ, Hàn Quốc và Malaysia cĩ gần 20 năm để giảm tỷ lệ này từ khoảng 40% xuống khoảng 25%. Tương tự như vậy, Indonesia và Thái Lan cũng cĩ hơn hai thập kỷ để giảm ERP của ngành cơng nghiệp chế biến từ khoảng 70% xuống mức bảo hộ hiệu dụng của Việt Nam trong năm 2005. 15 Trên thực tế, mức thuế nhập khẩu áp dụng cho sản phẩm của các ngành cơng nghiệp chế biến thay đổi rất ít trong giai đoạn trước khi gia nhập WTO. 16 Phạm Văn Hà (2007), Đánh giá tỷ lệ bảo hộ thực tế ở VN trong tiến trình hội nhập, tài liệu nghiên cứu của Nhĩm Tư vấn Chính sách - Bộ Tài chính. 17 Hình 4: Tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng của ngành cơng nghiệp chế biến (%) 0 20 40 60 80 100 120 140 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 Korea Malaysia Indonesia Thailand Vietnam Nguồn: Số liệu ERP của Việt Nam trong hai năm 2005 và 2007 từ Phạm Văn Hà (2007), trong đĩ số liệu của năm 2007 là dự tính. Tất cả số liệu cịn lại từ Athukorala (2006). Một đặc điểm quan trọng trong cấu trúc bảo hộ của Việt Nam trong giai đoạn trước khi gia nhập WTO là nhà nước ưu tiên bảo hộ các DNNN hoạt động trong cả khâu trung gian lẫn sản xuất thành phẩm cuối cùng. Nhà nước cố gắng chống lại sức ép giảm thuế nhập khẩu để bảo hộ các DNNN sản xuất sản phẩm tiêu dùng cuối cùng, đồng thời tăng thuế nhập khẩu đối với các nguyên vật liệu mà các DNNN cĩ thể sản xuất và chiếm vai trị chi phối trên thị trường nội địa (xem Athukolara 2006, tr. 174-177). Tuy nhiên, khi tăng thuế nhập khẩu nguyên liệu sẽ làm đội giá thành và giảm tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng cho sản phẩm cuối cùng, do vậy giảm sức cạnh tranh xuất khẩu. Để khắc phục tình trạng này, từ năm 1991, Việt Nam đã áp dụng chính sách hồn thuế nhập khẩu đối với hàng xuất khẩu. Thế nhưng kết quả nghiên cứu của Athukorala (2006, tr. 176), được khẳng định lại trong nghiên cứu của Phạm Văn Hà (2007) và Bùi Trinh (2010) cho thấy, ngay cả khi tỷ lệ hồn thuế là 100% thì cơ cấu bảo hộ vẫn nghiêng về cơng nghiệp nhà nước, kỳ thị cơng nghiệp dân doanh và nơng nghiệp. Hệ quả là cơ cấu bảo hộ của Việt Nam khơng những khơng khuyến khích mà trái lại, cịn cĩ thiên kiến chống lại xuất khẩu (anti-export bias) đối với nhiều ngành Việt Nam rất cĩ lợi thế cạnh tranh như dệt may, da giày, sản phẩm nhựa, nơng sản, thủy hải sản, và điều này đã hạn chế năng lực xuất khẩu tiềm tàng của Việt Nam. 18 Bên cạnh đĩ, chính sách hồn thuế đáng tiếc lại gĩp phần cản trợ sự phát triển của các ngành cơng nghiệp hỗ trợ nội địa. Cụ thể là chính sách cho phép doanh nghiệp sử dụng nguyên liệu nhập khẩu khi xuất khẩu được hồn thuế, trong khi nếu sử dụng nguyên liệu nội địa lại khơng được hồn thuế vơ hình trung đã khuyến khích các doanh nghiệp xuất khẩu sử dụng nguyên liệu nhập khẩu thay vì phát triển mạng lưới cung ứng trong nước.17 Số liệu từ bảng nhập lượng – xuất lượng (IO table) 2007 cho thấy tỷ lệ nhập khẩu nguyên liệu trung gian đã lên tới mức kỷ lục 40%, trong đĩ ngành cơng nghiệp chế biến cĩ mức nhập khẩu nguyên liệu cao nhất (Bùi Trinh 2010, tr. 9). Đáng lo ngại là xu thế nhập khẩu này vẫn đang tiếp tục tăng lên chứ khơng hề giảm bớt, gĩp phần quan trọng làm nhập siêu tăng nhanh trong những năm gần đây. Việc tăng thuế nhập khẩu các nguyên vật liệu trung gian một mặt dẫn tới tình trạng suy giảm ERP của ngành cơng nghiệp chế biến cũng như của tồn bộ các hàng hĩa ngoại thương, mặt khác gĩp phần làm tăng tỷ giá hối đối thực của VND so với USD (xem Frank Flatters, tr. 7).18 Cần nhấn mạnh rằng tỷ giá thực tăng khơng chỉ do thuế nhập khẩu các hàng hĩa trung gian tăng mà cịn do nhiều nguyên nhân khác, trong đĩ quan trọng nhất là lạm phát của Việt Nam cao hơn hẳn so với các đối tác thương mại chính như đã phân tích ở trên và chính phủ cĩ động cơ để duy trì một đồng tiền mạnh. Các doanh nghiệp cơng nghiệp nhà nước kém năng lực cạnh tranh quốc tế và chủ yếu hoạt động trên thị trường nội địa nên nguồn thu ngoại tệ ít, trong khi đĩ lại phải vay nợ và nhập khẩu rất nhiều từ bên ngồi. Vì vậy, chính phủ cĩ động cơ duy trì giá đồng nội tệ cao, hoặc ít nhất rất ngần ngại phá giá VND, để một mặt giúp giảm gánh nặng nợ nước ngồi, mặt khác hỗ trợ các DNNN giảm chi phí nhập khẩu máy mĩc và nguyên vật liệu.19 Chính sách duy trì đồng tiền mạnh của Việt Nam để hỗ trợ cho các ngành thay thế nhập khẩu của Việt Nam khác 17 Bên cạnh đĩ, cũng cĩ thể lập luận rằng chính sách cơng nghiệp hĩa nhanh, bất chấp lợi thế so sánh phụ thuộc nhiều vào tiết kiệm (và tất nhiên cả cơng nghệ và kinh nghiệm quản lý) nước ngồi vì khơng cĩ thời gian chờ đợi khu vực tư nhân trong nước lớn mạnh. Đồng thời, các nguyên liệu cần thiết cho quá trình cơng nghiệp hĩa chủ yếu được nhập khẩu từ bên ngồi. Điều này cản trở sự phát triển của các ngành cơng nghiệp hỗ trợ trong nước. Thêm vào đĩ, việc cơng nghiệp hĩa dựa vào khu vực DNNN cịn cĩ tác dụng chèn lấn sự phát triển của khu vực dân doanh trong nước, càng làm cơng nghiệp phụ trợ vốn đã yếu càng què quặt thêm. 18 Xem bài viết nhan đề “Measuring the Impacts of Trade Policies: Effective Rates of Protection”, tài liệu chuẩn bị cho dự án SADC Trade Protocol do USAID tài trợ. 19 Trên thực tế, lo ngại về tăng gánh nặng nợ nước ngồi là một nguyên nhân chính được sử dụng để chống lại sức ép phá giá VND trong năm 2009. 19 hồn tồn khác chính sách duy trì đồng tiền yếu để hỗ trợ xuất khẩu của hầu hết các quốc gia trong khu vực. Đây cũng là một nguyên nhân giải thích tình trạng nhập siêu triền miên của Việt Nam trong suốt hơn hai thập kỷ qua như sẽ phân tích ở dưới. Việc được núp sau hàng rào bảo hộ trong khi tỷ giá thực VND/USD lại tăng khiến năng lực cạnh tranh quốc tế của các DNNN được bảo hộ vốn đã yếu lại càng yếu thêm. Ước tính DNNN hiện đĩng gĩp chưa đến 20% tổng kim ngạch xuất khẩu (ngồi dầu thơ) và chưa đến 10% mức tăng giá trị sản xuất cơng nghiệp hàng năm Việt Nam. Trong khi đĩ, khu vực dân doanh hiện đĩng gĩp khoảng 25% kim ngạch xuất khẩu (trừ dầu thơ) và 45% giá trị sản xuất cơng nghiệp tăng thêm. Tĩm lại, trong vịng ba thập kỷ qua nhập khẩu của Việt Nam rất cao, một mặt là do nhu cầu đẩy nhanh quá trình cơng nghiệp hĩa (đặc biệt là ở các doanh nghiệp cơng nghiệp nhà nước), mặt khác là do cơng nghiệp hỗ trợ kém phát triển. Trong khi đĩ, năng lực cạnh tranh thấp, thiên kiến chống lại xuất khẩu (anti-export bias), và tỷ giá thực VND/USD thường xuyên bị định giá cao làm cho xuất khẩu (đặc biệt là của khu vực tư nhân) mặc dù tăng rất nhanh nhưng vẫn khơng đủ đề bù đắp nhập khẩu (đặc biệt là của khu vực nhà nước). Kết quả cuối cùng là nhập siêu đã trở thành vấn đề thường trực trong nền kinh tế Việt Nam (Bảng 7). Bảng 7: Cán cân thương mại của Việt Nam và một số nước trong khu vực   1960‐1969  1970‐1979  1980‐1989  1990‐1999  2000‐2009  China  ‐  ‐0,10  2,45  2,33  4,93  Japan  0,37  0,87  1,55  1,62  1,40  S. Korea  ‐10,33  ‐6,21  0,91  1,14  1,62  Malaysia  4,60  4,16  4,35  4,60  17,44  Thailand  ‐1,87  ‐3,55  ‐1,03  ‐0,31  4,18  Vietnam  ‐  ‐  ‐7,50  ‐7,31  ‐7,95  Nguồn: Cơ sở dữ liệu WDI Về phương diện nhập siêu, Việt Nam rất giống Hàn Quốc trong hai thập kỷ đầu đẩy mạnh cơng nghiệp hĩa, nhưng lại hồn tồn khác so với các nước cĩ xu hướng đi theo chiến lược thuận theo lợi thế tự nhiên như Trung Quốc, Malaysia, hay Thái Lan. Ngay cả Thái Lan, một nước nhập 20 siêu tương đối dài trong quá trình nâng cấp cơng nghiệp, cũng chưa bao giờ nhập siêu ở mức quá cao như Việt Nam và Hàn Quốc. Như sẽ được phân tích dưới đây, tình trạng nhập siêu của Việt Nam vừa cĩ nguyên nhân cơ cấu, vừa cĩ nguyên nhân chính sách. Nhìn từ gĩc độ vĩ mơ, nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng đầu tư. Thực tế là đầu tư của Việt Nam trong mấy năm trở lại đây lên tới trên 40% GDP. Trong khi đĩ, tiết kiệm nội địa đã xuống dưới 30% và vẫn đang cĩ xu hướng giảm. Trong điều kiện này, để duy trì mức đầu tư cao, Việt Nam ngày càng phụ thuộc vào việc nhập khẩu vốn từ bên ngồi. Hệ quả hiển nhiên là thâm hụt tài khoản vãng lai (trong đĩ chủ yếu là thâm hụt thương mại) ngày càng trở nên trầm trọng.20 Bây giờ hãy nhìn cụ thể hơn vào hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu. Về phương diện nhập khẩu, chiến lược cơng nghiệp hĩa bất chấp lợi thế so sánh của khu vực cơng nghiệp nhà nước địi hỏi phải nhập khẩu rất nhiều máy mĩc và cơng nghệ. Đồng thời, cơng nghiệp phụ trợ cịi cọc khiến hoạt động sản xuất của Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu. Việc cắt giảm thuế quan trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế cũng gĩp phần khuyến khích nhập khẩu. Khơng những thế, một số nghiên cứu (ví dụ như của Athukorala và Bùi Trinh) chỉ ra rằng hệ thống thuế quan của Việt Nam hiện nay thiên về bảo hộ các ngành cơng nghiệp nhà nước thâm dụng nhập khẩu, trong khi hạn chế tiềm năng xuất khẩu của nhiều ngành Việt Nam cĩ lợi thế cạnh tranh như dệt may, da giày, nhựa, nơng sản, và thủy hải sản. Về phương diện xuất khẩu, năng suất của nền kinh tế thấp và chậm được cải thiện, trong khi chi phí trung gian – bao gồm cả nguyên vật liệu và dịch vụ vận chuyển, hậu cần – tăng nhanh, do đĩ làm tăng giá thành và giảm tính cạnh tranh của sản phẩm xuất khẩu. Hơn nữa, chính sách cố định tỷ giá để hạn chế gánh nặng nợ nước ngồi và giảm chi phí cho các hoạt động thâm dụng nhập 20 Điều này xuất phát từ đẳng thức X – M = (S – I) + (T – G), cĩ nghĩa là thặng dự thương mại thuần (X – M) bằng thặng dư tiết kiệm nội địa (S – I) cộng với thặng dư ngân sách (T – G). Trong đĩ X = xuất khẩu, M = nhập khẩu, S = tiết kiệm nội địa, I = đầu tư, T = thu nhập từ thuế, và G = chi tiêu của chính phủ. Ở Việt Nam, tăng trưởng dựa vào đầu tư dẫn tới thiếu hụt tiết kiệm (hay S < I) và chi tiêu kém hiệu quả của nhà nước dẫn đến thâm hụt ngân sách (hay T < G). 21 khẩu (chủ yếu của tập đồn và tổng cơng ty nhà nước) càng hạn chế thêm năng lực cạnh tranh vốn khiêm tốn của các sản phẩm xuất khẩu. Cần nhấn mạnh là trong bức tranh nhập siêu của Việt nam hiện nay, Trung Quốc nổi lên như một nguồn nhập siêu chủ yếu. Mặc dù cho đến năm 2000, Việt Nam vẫn cịn xuất siêu sang Trung Quốc, nhưng từ năm 2001 trở đi, Việt Nam hồn tồn nhập siêu từ Trung Quốc. Khơng những thế, mức nhập siêu tăng chĩng mặt, từ 190 triệu đơ-la năm 2001 lên tới 11,5 tỷ đơ-la năm 2009, tức là trung bình tăng gần 170%/năm – một hiện tượng nhập siêu vơ tiền khống hậu trong lịch sử ngoại thương Việt Nam. Kết quả là trong năm 2009, riêng nhập siêu từ Trung Quốc chiếm tới 90% tổng nhập siêu của Việt Nam với tồn thế giới. Vì vậy, việc điều chỉnh cán cân thương mại với Trung Quốc sẽ là một bộ phận quan trọng, nếu khơng nĩi là quan trọng nhất, trong chiến lược giảm nhập siêu của Việt Nam. Đánh giá ban đầu về tác động vĩ mơ của các tập đồn và tổng cơng ty nhà nước Phần này trình bày một vài nhận xét về vai trị của các tập đồn nhà nước và các tổng cơng ty trong tình tình bất ổn kinh tế vĩ mơ năm 2007-2008.21 Trong giai đoạn này, nền kinh tế Việt Nam đã trở nên quá nĩng. Lạm phát từ mức ổn định 6,7% năm 2006 tăng vọt lên 12,6% năm 2007 rồi 20% trong năm 2008. Thâm hụt thương mại cũng nhảy vọt từ dưới 5% GDP năm 2006 lên gần 20% trong năm 2007. Tình hình này kéo dài và trở nên tồi tệ hơn vào nửa đầu năm 2008 khi lạm phát và thâm hụt thương mại so với cùng kỳ năm trước cĩ lúc lên tới 25% và thâm hụt vượt mức 30% GDP. Như đã thảo luận, những khĩ khăn kinh tế hiện nay của Việt Nam là do tình trạng khơng hiệu quả cĩ tính cơ cấu trong nền kinh tế. Các tập đồn nhà nước và các tổng cơng ty tiếp tục nhận được nhiều tín dụng trong nền kinh tế và chiếm tỷ trọng chi phối trong các dự án đầu tư cơng lớn, bất chấp tình trạng phi hiệu quả của họ. Đồng thời, khu vực tư nhân, hiện đang hoạt động tốt hơn nhiều so với khu vực nhà nước trong việc tạo ra việc làm và xuất khẩu, lại đang lâm nguy do 21 Tình trạng bất ổn vĩ mơ trong giai đoạn này sẽ được phân tích thêm trong phần ”Tác động vĩ mơ của chính sách cơng nghiệp”. 22 bị chèn ép trong tình hình kinh tế hiện tại. Đây là sự mâu thuẫn cơ bản trong nền kinh tế lưỡng thể của Việt Nam, mà cĩ thể lập luận là nguyên nhân chính của các vấn đề lạm phát, thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại gần đây. Tình hình hiện tại của các tập đồn nhà nước Việt Nam xem ra cịn hiểm nghèo hơn của các chaebol Hàn Quốc vào năm 1997. Các chaebol Hàn Quốc sống sĩt qua cuộc khủng hoảng châu Á đã bị chỉ trích một cách chính xác vào năm 1997-98 khi tỉ lệ nợ trên vốn sở hữu của họ tăng lên đến ba, bốn, hay năm, và họ buộc phải cắt giảm tỉ lệ này xuống một nửa. Ở Việt Nam, sự tăng trưởng rất nhanh của nợ – 42 lần vốn sở hữu trong trường hợp Cienco 5 và 22 lần vốn chủ sở hữu trong trường hợp Vinashin – cho thấy tình trạng khơng thể huy động vốn từ lợi nhuận hay thơng qua phát hành trái phiếu. Ngồi ra, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (chủ yếu được thực hiện bởi các tập đồn và tổng cơng ty) gia tăng đột ngột thêm gần 60%, dẫn đến thâm hụt ngân sách tăng vọt trong năm 2007. Vấn đề này nằm ở tâm điểm của những trục trặc hiện nay, và là trở ngại nghiêm trọng cho tăng trưởng tiếp tục. Lạm phát sẽ khơng thể nào kiểm sốt được nếu nguồn vốn rẻ vẫn được chỉ định rĩt vào các tập đồn nhà nước. Khơng cĩ giải pháp tiền tệ nào cho vấn đề ngân sách này. Các điều kiện tín dụng thắt chặt hơn sẽ tiếp tục lấn át khu vực tư nhân, vì những doanh nghiệp vừa và nhỏ này khơng được tiếp cận tín dụng cĩ trợ cấp. Những doanh nghiệp này hoạt động hiệu quả vì họ phải tuân theo nguyên tắc của thị trường. Cũng theo cơ sở lý luận đĩ, cách duy nhất để bảo đảm các tập đồn nhà nước và các tổng cơng ty khơng đầu tư vào những dự án kém cỏi là buộc họ phải trả lãi suất thị trường cho nguồn vốn cĩ được và bỏ đi các hình thức bảo đảm của chính phủ trung ương mà những cơng ty này tận hưởng cho đến nay. Chúng tơi tin rằng sự hình thành các tập đồn theo phương cách hiện tại sẽ khơng mang lại cho Việt Nam một khu vực cơng nghiệp nặng cĩ sức cạnh tranh quốc tế. Trong một thời gian, động năng của khu vực tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngồi cĩ thể giúp ngành cơng nghiệp Việt Nam tăng trưởng nhanh chĩng, nhưng đến lúc nào đĩ trong một tương lai khơng quá xa, Việt Nam cũng sẽ phải cĩ một khu vực cơng nghiệp nặng năng động và chiến lược hiện tại xem ra khơng thể là phương tiện để giúp đất nước đạt được đến đĩ. Để đạt mục tiêu này (và cũng để tái 23 lập sự ổn định kinh tế) chính phủ Việt Nam nên giải quyết những khiếm khuyết mang tính cơ cấu cốt lõi này – cụ thể là nền kinh tế “lưỡng thể”. Việt Nam khơng thể vừa hội nhập vào nền kinh tế tồn cầu, lại vừa tiếp tục thực hiện những chính sách như thể các bài học đau xĩt của các nền kinh tế khác hay “luật trọng trường” khơng thể áp dụng ở Việt Nam. Kết luận Để nhanh chĩng cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa, và xây dựng một nền kinh tế độc lập – tự chủ, Việt Nam đã kiên trì theo đuổi mơ hình tăng trưởng dựa vào đầu tư trong suốt hơn hai thập kỷ kể từ Đổi mới. Tuy nhiên, do đầu tư của nền kinh tế, đặc biệt là của khu vực DNNN, nhìn chung kém hiệu quả nên tỷ lệ đầu tư cần thiết để đạt cùng mức tăng trưởng GDP ngày càng cao. Cụ thể là tỷ lệ đầu tư trung bình của Việt Nam trong giai đoạn 2000 – 2009 lên tới 35%. Để hỗ trợ cho khối lượng đầu tư rất lớn này, trong đĩ khu vực nhà nước được coi là “chủ đạo”, chính phủ thường xuyên phải thực hiện chính sách tài khĩa và tiền tệ mở rộng. Nhưng vì hiệu quả đầu tư thấp nên thâm hụt ngân sách và lạm phát trở thành nỗi lo lắng thường trực. Khơng những thế, vì hoạt động sản xuất và tiêu dùng ở Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào nhập khẩu nên thâm hụt thương mại đã đi theo tăng trưởng như hình với bĩng. Lạm phát cao, thâm hụt ngân sách và thương mại lớn khiến VND luơn chịu rủi ro giảm giá. Nĩi tĩm lại, Việt Nam đã rơi vào quỹ đạo trong đĩ phát triển cơng nghiệp và tăng trưởng cao luơn đi đơi với rủi ro bất ổn vĩ mơ lớn. Điều này cũng cĩ nghĩa là Việt Nam rất khĩ đạt được mục tiêu cơng nghiệp hĩa và hiện đại hĩa vào năm 2010. Điều kiện tiên quyết để cĩ thể thay đổi tình trạng này là cải thiện hiệu quả của đầu tư, bắt đầu bằng đầu tư cơng, đặc biệt là của các tập đồn và tổng cơng ty kém hiệu quả nhưng lại thâm dụng vốn. Mơ hình phát triển cơng nghiệp hiện nay là một nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những mất cân đối vĩ mơ của Việt Nam gần đây. Tương tự như mơ hình tăng trưởng, mơ hình phát triển cơng nghiệp ở Việt Nam dựa chủ yếu vào đầu tư, nhưng đầu tư lại kém hiệu quả. Hệ quả là thiếu hụt tiết kiệm ngày càng lớn, thâm hụt ngân sách ngày càng sâu, và lạm phát đã trở thành cái bĩng đi 24 theo tăng trưởng. Nếu những mất cân đối này khơng được giải quyết, chúng sẽ dẫn tới việc tiền đồng mất giá và giảm dự trữ ngoại hối, đe dọa trực tiếp tới sự ổn định vĩ mơ của nền kinh tế. Vì vậy, Việt Nam cần xem xét lại chiến lược cơng nghiệp bất chấp lợi thế so sánh, đồng thời khuyến khích thích đáng các hoạt động cơng nghiệp thuận theo lợi thế so sánh. Như đã phân tích, chiến lược cơng nghiệp bất chấp lợi thế so sánh do khu vực nhà nước thực hiện là nguyên nhân của nhiều mấy cân đối vĩ mơ của nền kinh tế, cụ thể là thiếu hụt tiết kiệm, nhập siêu, và thâm hụt ngân sách. Khơng những thế, chiến lược này cịn tiềm tàng nguy cơ lạm phát, kéo theo bất ổn vĩ mơ cĩ tính chu kỳ do tín dụng và cung tiền phải tăng rất nhanh để đáp ứng nhu cầu khơng ngừng tăng lên của đầu tư trong bối cảnh nền kinh tế kém hiệu quả. Trong khi đĩ, khu vực tư nhân thuận theo lợi thế so sánh, là nguồn tạo cơng ăn việc làm, xuất khẩu và phát triển cơng nghiệp chủ yếu lại khơng được hỗ trợ một cách thích đáng. Việt Nam cần hết sức thận trọng đối với các chương trình phát triển cơng nghiệp nặng, đặc biệt trong những ngành Việt Nam khơng cĩ lợi thế so sánh. Phát triển cơng nghiệp nặng địi hỏi một lượng vốn rất lớn, trong khi tiết kiệm nội địa của Việt Nam đang cĩ xu hướng giảm mạnh. Hệ quả là Việt Nam đã trở nên rất phụ thuộc vào vốn nước ngồi (FDI và ODA) cũng như các biện pháp áp chế tài chính để phân bổ vốn cho các DNNN. Việc phải nhập khẩu vốn từ bên ngồi đã dẫn tới tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai; cịn áp chế tài chính dẫn tới sự biến dạng của thị trường vốn và kìm hãm sự phát triển của khu vực kinh tế dân doanh năng động và giàu tiềm năng. 25 Tài liệu tham khảo Amsden, Alice (2001). The Rise of the Rest. Challenges to the West from Late-Industrializing Economies. Oxford University Press. Ark, Bart Van and Marcel P.Timmer (2003). “Asia’s Productivity and Potential: The contribution of sectors and structural change,” pdf/Asiapaper4.pdf Athukorala, Prema-chandra (2006). “Trade Policy Reforms and the Structure of Protection in Vietnam,” The World Economy 29(2), pp. 161–187. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khố VIII (2001). Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 – 2010. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khố X (2010). Dự thảo chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020. Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (2006). “From ‘Old’ Industrial Policy to ‘New’ Industrial Development Policies,” Chapter 1 in International Handbook on Industrial Policy, Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (eds), Edward Elgar Publishing Limited, pp. 3-27. Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (2006). International Handbook on Industrial Policy, Edward Elgar Publishing Limited. Blomstrưm, Magnus and Kokko, Ari, (2003), From Natural Resources to High-tech Production: The Evolution of Industrial Competitiveness in Sweden and Finland, No 3804, CEPR Discussion Papers, C.E.P.R. Discussion Papers. Carruthers, R., Bajpai, J.N. and Hummels, D. (2003). Trade and Logistics: An East Asian Carruthers, Robin and Jitendra N. Bajpai (2002). “Trends in Trade and Logistics: an East Asian Perspective,” Published by the World Bank. Viện Nghiên cứu và Quản lý Kinh tế Trung ương và Trường Chính sách cơng Lý Quang Diệu (2010). Báo cáo năng lực cạnh tranh Việt Nam 2010, Hà Nội. Chang, Ha-joon (1994). The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan, London. Chang, Ha-joon (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. Anthem Press. Chang, Ha-Joon and Lin, Lin (2009). “Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang,” Development Policy Review, vol. 27, issue 5, pages 483-502. Cimoli M., Dosi G., and Stiglitz J.E. (2009). “The Political Economy of Capabilities Accumulation: The Past and Future of Policies for Industrial Development,” Chapter 1 in Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation, Dosi, G., Cimoli, M. and Stiglitz, J. (eds.), Oxford University Press, Oxford. 26 Cimoli M., Dosi G., Nelson R.R., Stiglitz J.E. (2009). “Institutions and Policies Shaping Industrial Development: An Introductory Note,” Chapter 2 in Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation, Dosi, G., Cimoli, M. and Stiglitz, J. (eds.), Oxford University Press, Oxford. Dapice, David O. (2003). “Vietnam’s Economy: Success Story or Weird Dualism?” Paper prepared for United Nations Development Programme & Prime Minister’s Research Commission. Dapice, David O. (2005). “The Dung Quat Oil Refinery,” FETP’s case study. Dapice, David O. (2010). “Oil Productin and Consumption in Vietnam,” sequel to The Dung Quat Oil Refinery case study. Di Maio M. (2009) “Industrial Policies in Developing Countries: History and Perspectives,” Chapter 5 in Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation, Dosi, G., Cimoli, M. and Stiglitz, J. (eds.), Oxford University Press, Oxford. Gereffi, Gary and Donald Wyman (1990). Manufacturing Miracles: Paths of Industrialization in Latin America and East Asia. Princeton University Press. Harvard/Fulbright (2008), Lựa chọn thành cơng: Bài học từ Đơng Á và Đơng Nam Á cho tương lai của Việt Nam - Một khuơn khổ chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho Việt Nam trong giai đoạn 2011-2020. Jorgenson, D.W., 2001. “Information Technology in the US Economy,” American Economic Review, 91: 1-32. Kraemer, K. L., Dedrick, J., 2001. Information Technology and Economic Development: Results and Policy Implications of Cross-Country Studies. In M. Pohjola (ed.) Information Technology, Productivity, and Economic Growth, Oxford University Press. Lall, Sanjaya (2006). “Industrial policy in developing countries: what can we learn from East Asia?” Chapter 4 in International Handbook on Industrial Policy, Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (eds), Edward Elgar Publishing Limited, pp. 79-97. Lee, Keun; Justin Y. Lin, and Ha-Joon Chang (2000). “Late Marketization versus Late Industrialization in East Asia: Convergence and Divergence among Japan, Korea, Taiwan, China, Vietnam, and Mongolia,” paper, Institute of Economic Research, Seoul National University. Limao, Nuno and Anthony J. Venables (1999). “Infrastructure, Geographical Disadvantage, and Transport Costs,” The World Bank Policy Research Working Paper Series, No. 2257. Lin, Justin Yifu (2009) Economic Development and Transition: Thought, Strategy and Viability. Cambridge: Cambridge University Press. Nguyễn Đình Cung (2010). “Cải cách, cơ cấu lại DNNN và tập đồn kinh tế nhà nước,” bài viết cho hội thảo tổ chức tại Hà Nội, 28/8/2010. 27 Nolan, Peter (2007). “Industrial Policy, Innovation Policy, and Japanese Competitiveness,” working paper, The Peterson Institute for International Economics. Ohno, Kenichi (2003). Vietnam’s Industrialization Strategy in the Age of Globalization, GRIPS Development Forum. Ohno, Kenichi (2006). “Integral Manufacturing: The Way Forward for Vietnam,” Chapter 1 in Industrial Policy Formulation in Thailand, Malaysia and Japan: Lessons for Vietnamese Policy Makers, Ohno, Kenichi (ed) Pack, H. and Saggi, K. (2006) ‘The Case for Industrial Policy: A Critical Survey’. Working Paper 3839. The World Bank, Washington D.C. Pelkmans, Jacques (2006). “European Industrial Policy,” Chapter 3 in International Handbook on Industrial Policy, Bianchi, Patrizio and Sandrine Labory (eds), Edward Elgar Publishing Limited, pp. 45-78. Perkins, Dwight and Vũ Thành Tự Anh (2009). “Vietnam’s Industrial Policy: Designing Policies for Sustainable Development,” UNDP – Harvard Policy Dialogue Series, Paper No. 3. Pham Chi Lan and Dinh Hien Minh (2009), “The Impact of Increased Key Import-Export and Regulatory Changes Resulting from Vietnam’s WTO Membership on the Industries”. Phan Huy Đường (2008). “Hội nhập kinh tế quốc tế với phát triển bền vững và độc lập tự chủ”, bài trình bày tại Hội thảo quốc tế Việt Nam học lần thứ III, 5-7/12/2008. Thủ tướng Chính phủ (2006). Quyết định số 73/2006/QĐ-TTg (4/4/2006). Phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển các ngành cơng nghiệp Việt Nam theo các vùng lãnh thổ đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020. Thủ tướng Chính phủ (2008). Quyết định số 160/2008/QĐ-TTg (4/12/2008). Quyết định Phê duyệt Chiến lược tổng thể và chính sách bảo hộ sản xuất cơng nghiệp trong nước phù hợp các cam kết quốc tế, quy định của WTO giai đoạn đến năm 2020. Rodrik, Dany (1995). “Trade and Industrial Policy Reform,” in Handbook of Development Economics, Vol. III, Behrman, J. R. and T.N. Srinivasan (eds.). North Holland, Amsterdam, pp. 2925-2982. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Báo cáo tĩm tắt kết quả giám sát, "Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đồn, tổng cơng ty nhà nước” 4/11/2009. The World Bank (2007). Connecting to Compete: Trade Logistics in the Global Economy Võ Đại Lược (2007). Kinh tế Việt Nam đổi mới và phát triển, NXB Thế giới. World Bank (2006). “Transport Strategy: Transition, Reform, and Sustainable Management.” World Bank (2009). “Doing Business 2009”