Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

Điều đó đã dẫn tới tình trạng “dồn toa” trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều dự án luật, pháp lệnh phải chuyển cho các kỳ họp sau thông qua làm cho một số vấn đề xã hội bức xúc, cần có luật điều chỉnh nhưng lại chưa được đưa vào chương trình xây dựng luật, có những luật không phù hợp vẫn phải duy trì. Việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay phần nào hạn chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp và các văn bản pháp luật liên quan ghi nhận. Khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua thì khó có cơ hội để đề xuất một sáng kiến lập pháp khác nằm ngoài chương trình mặc dù là rất cần thiết. Việc thẩm định dự án, dự thảo luật của QH hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình QH, UBTVQH hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu QH trình; Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của QH có trách nhiệm thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của UBTVQH. Song hoạt động thẩm định, thẩm tra chưa đạt hiệu quả cao, thể hiện ở các mặt: thời gian gửi thẩm định, thẩm tra chậm, các vấn đề thẩm định, thẩm tra không được lập luận, phản biện khoa học, khách quan, đội ngũ chuyên gia thực hiện công tác thẩm định, thẩm tra vừa mỏng lại thiếu người am hiểu sâu về lĩnh vực cần thẩm định, thẩm tra…Bên cạnh đó, tính cục bộ về những lợi ích của các Bộ, ngành còn ẩn chứa trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh; việc tổ chức lấy ý kiến cũng còn mang tính hình thức. Cách thảo luận, xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn nặng nề câu chữ và như ý kiến của nhiều người là làm văn tập thể mà chưa chú trọng đúng mức đến tư tưởng chủ đạo, phản ánh chủ trương, đường lối của Đảng. Cách làm việc hiện nay là vừa thiết kế, vừa thi công dẫn tới quá trình xây dựng pháp luật của QH, UBTVQH tốn nhiều thời gian lại chưa đảm bảo chất lượng. Một thực trạng cũng cần đề cập trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH đó là việc tồn tại những văn bản quy phạm pháp luật chưa phản ánh đầy đủ quy luật khách quan của đời sống xã hội, nội dung của luật nhiều lúc không theo kịp sự phát triển của thực tiễn, mang nặng ý chí chủ quan, tính khả thi và tính dự báo chưa cao làm cho luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung. Chẳng hạn, Luật Thuế giá trị gia tăng vừa ban hành chưa có hiệu lực thi hành đã phải sửa và thời gian thi hành chưa được bao lâu lại phải sửa tiếp. Điều này dẫn đến việc luật khó phát huy hiệu lực khi đi vào cuộc sống, còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo và không đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; trong khi kỹ thuật soạn thảo một luật sửa nhiều luật, một văn bản sửa nhiều văn bản hầu như chưa được áp dụng trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH. Về vấn đề nội luật hoá các điều luật quốc tế. Trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay, mối quan hệ qua lại giữa các quốc gia trên mọi lĩnh vực ngày một tăng, hợp tác quốc tế và khu vực trở thành một xu thế tất yếu, thể chế và cơ chế đa phương ngày càng đóng vai trò quan trọng. Chính vì vậy, tất cả các nước trên thế giới không chỉ cần cải cách và điều chỉnh các chính sách quốc gia mà còn phải điều chỉnh và phát triển khung pháp lý cho phù hợp với pháp luật quốc tế. Thích ứng với điều đó, thời gian qua nước ta đã ký kết nhiều điều ước quốc tế với nỗ lực rà soát, đối chiếu và sửa đổi, xây dựng pháp luật quốc gia để thực hiện các nghĩa vụ pháp lý quốc tế đã cam kết. Tuy nhiên, cũng như nhiều nước đang phát triển khác, Việt Nam vẫn đang trong quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế - xã hội và hệ thống pháp luật đang hình thành ở mức độ khiêm tốn nên vấn đề chuyển hoá điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia gặp nhiều khó khăn và bất cập. Nhiều điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập chưa được nội luật hoá vào pháp luật quốc gia hoặc còn nhiều mâu thuẫn, không phù hợp giữa những điều ước quốc tế đó với các đạo luật trong nước. Chẳng hạn như, những nội dung cụ thể của Hiệp định Thương Mại Việt Nam – Hoa Kỳ liên quan đến khái niệm về thương mại, doanh nghiệp, về quyền sở hữu trí tuệ có sự khác biệt rất lớn với Luật Doanh nghiệp, Luật Sở hữu trí tuệ của Việt Nam. Tương tự, quan niệm về thuật ngữ “hàng hoá” Luật Thương mại và Luật Hải quản của chúng ta có định nghĩa “hàng hoá” khác nhau. Các hiệp định của WTO không có định nghĩa về khái niệm này nhưng các Hiệp định đó đều dựa vào quy định của công ước của tổ chức hải quan thế giới về hệ thống hài hoà mã số và mô tả hàng hoá (công ước HS) để xử lý vấn đề, Việt Nam cũng là thành viên của công ước. Theo quy định, tất cả những sản phẩm cụ thể được liệt kê, được mã hoá và mô tả trong danh mục HS đính kèm công ước HS thì được gọi là hàng hoá chứ không chung chung và định nghĩa rất trừu tượng như trong Luật Thương mại 2005 và Luật Hải quan 2005. Để tránh tình trạng mâu thuẫn giữa hai hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản luật Việt Nam thường có điều khoản quy định về việc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Khi không xác định rõ ràng địa vị chính xác của điều ước quốc tế trong thứ bậc hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do QH ban hành thì vừa thiếu đi sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật vừa không đảm bảo tính khả thi của điều ước quốc tế trong quá trình thực hiện. Nội dung này đã nói lên sự hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH về vấn đề nội luật hoá cũng như giải quyết thoả đáng mối quan hệ giữa luật quốc tế và luật quốc gia nhằm hạn chế tình trạng xung đột pháp luật ngoại. Thời gian tới, hạn chế đó cần nhanh chóng được khắc phục nhất là sau khi Việt Nam đã trở thành thành viên thứ 150 của WTO, hội nhập toàn diện với nền kinh tế thế giới. 2. Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND 2.1. Các quy định của pháp luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND là một vấn đề quan trọng đã được Hiến pháp và các văn bản pháp luật ghi nhận, bởi HĐND các cấp chính là cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Tuy nhiên, nhìn một cách toàn diện, pháp luật từ năm 1945 đến trước Hiến pháp 1992 liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có rất ít các quy định về vấn đề này. Tại điều 58 Hiến pháp 1946 mới chỉ quy định: “ HĐND quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên”. Đến Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và các Luật Tổ chức HĐND và UBND tương ứng năm 1962, 1983, 1989, Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 tiếp tục khẳng định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết có tính nguyên tắc chung, không cụ thể, rạch ròi. Từ sau Hiến pháp 1992, cùng với sự thay đổi nhận thức về vai trò, tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong tư duy Nhà nước ta, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND đã được quan tâm và pháp luật quy định một cách đầy đủ hơn. Điều 120 Hiến pháp 1992 quy định: “ Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngân sách, về quốc phòng an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao phó, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”. Để cụ thể hoá thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và được sửa đổi bổ sung năm 2003 quy định tại điều 10: “Khi quyết định những nhiệm vụ, quyền hạn của mình HĐND ra nghị quyết”. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được QH thông qua ngày 12/01/1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 là đạo luật đầu tiên điều chỉnh các quan hệ trong xây dựng pháp luật, loại bỏ được nghịch lý “sự vô trật tự lại có thể xác lập được trật tự” Trích theo Lê Văn Hoè “Thực hiện luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND” . Nhưng có một vấn đề đặt ra là, luật này cũng chỉ quy định tương đối toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương và nhắc lại hình thức văn bản quy phạm pháp luật của HĐND theo tinh thần của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND mà không quy định cụ thể thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp. Dẫn đến hậu quả là hoạt động ban hành văn bản quy phạm của HĐND các cấp thiếu nhất quán, không đảm bảo tính hệ thống, tách biệt lợi ích địa phương với lợi ích chung của xã hội, phá vỡ trật tự nghiêm ngặt về thứ bậc hiệu lực pháp lý giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Nhằm khắc phục những hạn chế đó, ngày 3/12/2004 QH đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Ngoài phần mở đầu với 06 chương và 56 điều khoản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND quy định những vấn đề liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND như khái niệm, hình thức, phạm vi tác động của văn bản, thẩm quyền ban hành văn bản…Những quy định này đã đặt cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói chung và HĐND các cấp nói riêng, góp phần nâng cao hoạt động của HĐND trong quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo cơ chế mới. 2.2. Những thành tựu trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp Trong thời gian qua, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp ngày càng được quan tâm và có những bước phát triển mới, đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Nhìn chung, HĐND ở cả ba cấp (cấp tỉnh, huyện, xã) đã ban hành được một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, của cấp uỷ phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương. Góp phần đưa pháp luật vào thực tiễn cuộc sống, làm cho cán bộ và nhân dân địa phương sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. HĐND các cấp cũng đã tổ chức nghiên cứu, áp dụng khá tốt văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp mình. Chính vì thế mà hoạt động xây dựng nghị quyết của HĐND đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống, phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn được quy định, tạo ra cơ chế chính sách thu hút các nguồn lực ở trong và ngoài phạm vi địa phương, kích thích kinh tế phát triển đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của nhân dân ngày càng được cải thiện rõ rệt. Bộ mặt kinh tế - xã hội của địa phương “thay da đổi thịt” từng ngày, đóng góp không nhỏ vào thành tựu về mọi mặt của đất nước nói chung. Bên cạnh đó, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được nâng cao cả về nội dưng lẫn hình thức và kỹ thuật pháp lý, nhất là đối với các văn bản do HĐND tỉnh ban hành. Những nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội như phát triển giao thông nông thôn, kiên cố hoá kênh mương, xoá đói giảm nghèo, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phòng chống dich bệnh, giải quyết việc làm…phù hợp với nguyện vọng của nhân dân địa phương và nhanh chóng được UBND các cấp triển khai thực hiện có hiệu quả. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với văn bản quy phạm pháp luật khác do chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nôi dung không phù hợp với tình hình thực tế của địa phương ngày càng giảm bớt và được chú ý khắc phục. Các văn bản đã ban hành về cơ bản đáp ứng được yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày theo thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 6/5/2005 của Bộ nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Thực tiễn công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cũng đã phản ánh nhiều tiến bộ trong việc chủ động xây dựng và hoàn thiện trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND ra đời năm 2004, một số địa phương (chủ yếu là HĐND tỉnh) đã có chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm như Phú Thọ, Nghệ An, Bắc Ninh, Bà Rịa Vũng Tàu…Sau khi có luật, hầu hết HĐND các tỉnh đã triển khai thực hiện theo các quy định pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật một cách nề nếp, quy chuẩn. Ví dụ: HĐND tỉnh Cà Mau năm 2006 đã ban hành chương trình xây dựng nghị quyết gồm 48 nghị quyết, đến giữa năm đã ban hành được 21 nghị quyết www.moj.gov.vn, ngày 28/11/2006 . Chương trình được xây dựng trên cơ sở đảm bảo thực hiện luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, căn cứ vào chương trình phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý ở địa phương. Do có chương trình nên HĐND tránh được tình trạng tuỳ tiện, bị động, từ đó nâng cao hiệu quả xây dựng Nghị quyết, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật. Công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật được HĐND các cấp bố trí cán bộ có năng lực, trình độ để thực hiên. Việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chụi sự tác động của văn bản ngày càng được coi trọng.Công tác thẩm định văn bản tiếp tục được duy trì, đảm bảo trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Chất lượng thẩm định từng bước được nâng cao, phù hợp với các quy định về hình thức, thủ tục, thẩm quyền ban hành và thể thức văn bản. Năm 2006 sở Tư pháp tỉnh Cà mau thẩm định được 44 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, phòng Tư pháp cấp huyện thẩm đinh được 100 văn bản; phòng Tư pháp cấp huyện, tại xã của Ninh bình cũng đã tham gia ý kiến thẩm định được 357 văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cùng cấp ban hành, 854 văn bản do cấp xã ban hành Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp. . Thủ tục, thảo luận, thông qua nghị quyết của HĐND tại các kỳ họp đã khắc phục được dần tính hình thức, đại biểu HĐND các cấp đã phát biểu, đóng góp ý kiến tích cực và thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả của nghị quyết ban hành. Một thành tựu cũng cần được ghi nhận đó là việc nhiều địa phương đã coi trọng công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật thành một hoạt động thường xuyên (Bến tre, Quãng ngãi, Nghệ an, Hà nội…) và xác định đây là một hoạt động rất quan trọng gắn liền với công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua việc kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật, HĐND ở cả 3 cấp đã phát hiện, khắc phục và hạn chế những sai sót cũng như xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các nghị quyết có mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực. Đồng thời việc nghị quyết của HĐND được in và phát hành trong tập hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật (Đà nẵng, Bình dương, Cà mau…) hoặc đăng tải trên trang web của nhiều địa phương đã đáp ứng kịp thời nhu cầu tìm hiểu thông tin của mọi tổ chức, cá nhân, phục vụ cho công tác quản lý, điều hành và đảm bảo được tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND. Như vậy, trong những năm qua HĐND các cấp đã có những cố gắng to lớn, khắc phục những thiếu thốn về kinh tế, những khiếm khuyết trong văn bản pháp luật, hạn chế về chuyên môn để tạo ra những chuyển biến tốt đẹp trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đạt được một số thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, công tác xây dựng văn bản, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND là công việc khó, phức tạp nên không thể tránh khỏi những hạn chế, sai sót. 2.3. Những hạn chế trong hoạt xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND còn bộc lộ một số tồn tại và khuyết điểm; thể hiện chủ yếu ở những điểm sau: Thứ nhất, các nghị quyết của HĐND các cấp thường chưa được phản ánh bởi trí tuệ của chính các đại biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ và của UBND. Bởi vì số kỳ họp của HĐND rất ít ( mỗi năm thường họp 2 kỳ), thời gían dành cho kỳ họp ngắn ( chỉ khoản 2-4 ngày), trong khi đó việc “ chuẩn bị nội dung để thảo luận và quyết định tại kỳ họp còn nhiều hạn chế, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Tài liệu gửi đến đại biểu còn chậm, thời gian để đại biểu nghiên cứu trước rất ít. Khối lượng báo cáo, thuyết trình còn quá nhiều so với thời gian tiến hành kỳ họp” “Cải cách hành chính địa phương lý luận và thực tiễn” NXB Chính tri quốc gia 1998 trang 129 . Cũng vì lý do đó mà nghị quyết của HĐND chỉ đề ra những chủ trương, biện pháp quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương có tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung còn những quy định cụ thể để thực hiện lại do UBND ban hành, kể cả những văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các tầng lớp nhân dân ở địa phưong. Trong khi đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do UBND ban hành lại có nhiều văn bản không phù hợp với luật hoặc các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Thứ hai, một tình trạng thường xẩy ra trong nhiều năm qua đó là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung ở HĐND cấp tỉnh, còn ở cấp huyện thì HĐND huyện họp không có nội dung để bàn bạc, các nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện khả thi. HĐND xã cũng rất ít ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nếu có thường là quy ước, giao ước về bảo vệ an ninh trật tự ở làng, xã, cộng đồng dân cư, bảo vệ công trình công cộng, bảo vệ tài sản hoa màu…Điều này đã làm cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp lụât của HĐND không phát huy được sự chủ động, linh hoạt đối với việc khai thác những tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn quản lý đã được quy định cụ thể, phân cấp rõ ràng trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Mặt khác, tính thực quyền của HĐND trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua ít nhiều còn mang tính hình thức, thể hiện ở hiện tượng mất cân đối về tỷ lệ văn bản quy phạm pháp luật hàng năm giữa HĐND và UBND. Ví dụ: tại Nam định, trong đợt rà soát văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND thành phố Nam định ban hành cho thấy: - Năm 2001, trong tổng số 587 văn bản thì: nghị quyết do HĐND ban hành là 07 văn bản, quyết định do UBND ban hành là 573 văn bản, chỉ thị do UBND ban hành là 07 văn bản. - Năm 2002, trong tổng số 709 văn bản được ban hành thì nghị quyết của HĐND cũng chỉ có 06 văn bản. Bộ Tư pháp, vụ hình sự - hành chính 2003, chuyên đề “ xây dựng à kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của bộ, ngành và địa phương”. Thứ ba, nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp chưa được đảm bảo. Trong hoạt động xây dựng văn bản vẫn còn có quan niệm cho rằng: cơ quan cấp trên có loại văn bản nào, đề cập vấn đề gì thì địa phương cũng phải có hình thức cho mỗi loại văn bản đó. Chẳng hạn, theo quy định tại điều 16, 24, 33 Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND tỉnh, huyện, xã đều có quyền ban hành nghị quyết, quyết định biện pháp bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Về cùng một vấn đề mà HĐND cùng ban hành văn bản để quy định dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp thậm chí văn bản của cơ quan cấp dưới quy định lại nội dung không có gì mới, không cụ thể hoá văn bản của cấp trên cho phù hợp với tình hình thực tế. Ngược lại chỉ đơn thuần là sao chép lại, sao chép thiếu và nghiêm trọng hơn là làm sai lệch tinh thần văn bản của cấp trên. Tình trạng này phổ biến nhiều ở HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã cần sớm được khắc phục để nâng cao chất lượng nghị quyết của HĐND. Bốn là, qua thực tiễn kiểm tra công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp phát hiện được rất nhiều sai sót. Ví dụ: tại Quãng ngãi sau đợt kiểm tra văn bản của HĐND và UBND tại 06 huyện năm 2006( Tây trà, Sơn trà, Lý sơn, Đức phổ, Tư nghĩa và Sơn tịnh), thì phát hiện có tới 2105 văn bản bị sai sót Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp. Ngày 25/11/2006 ; thường gặp ở những dạng sau: Văn bản sai về căn cứ ban hành, sử dụng căn cứ không chính xác hoặc căn cứ vào văn bản pháp luật đã hết hiệu lực, ví dụ như văn bản được ban hành trong năm 2003, 2004 thì lại căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994 trong khi lẽ ra phải căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003. Văn bản sai về nội dung: đây là thực tế tồn tại ở nhiều địa phương, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có sai sót về thẩm quyền nội dung chủ yếu là trong các lĩnh vực thuế, lệ phí, huy động nhân dân đóng góp, về quản lý đất, rừng. Ví dụ: Nghị quyết của HĐND tỉnh Thái bình năm 2003 về thu phí, lệ phí trên địa bàn có quy định: “UBND tỉnh thực hiện việc giảm mức thu phí sử dụng cầu đường bộ đối với xe mô tô 2 bánh, xe mô tô 3 bánh, xe 2 bánh gắn máy, xe 3 bánh gắn máy tại những nơi hay xẩy ra ùn tắc giao thông” là trái với Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/06/2002 của Chính phủ về việc quy định chưa thu phí cầu, đường bộ tại những nơi bị ùn tắc giao thông. Văn bản sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: bên cạnh nội dung văn bản quy phạm pháp luật có sự mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất, không hợp pháp, không khả thi thì tình trạng HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật có sự sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày cũng xẩy ra khá phổ biến. Rất nhiều nghị quyết của HĐND cả 3 cấp không ghi địa điểm , thời gian ban hành văn bản; văn bản ban hành không có trích yếu, không có dấu của cơ quan ban hành. Sai phạm về cách viết tên cơ quan ban hành văn bản không đúng quy định như viết tắt “ HĐND tỉnh K” hay viết thừa tên cơ quan ban hành văn bản “ Nghị quyết của HĐND huyện C” hoặc là hiệu lực thi hành nghị quyết không quy định cụ thể, hoặc có nhưng không đúng theo quy định tai điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004. Trong từng văn bản còn nhiều sai sót về cách diễn đạt, ngôn ngữ sử dụng chưa chính xác, khó hiểu, có lúc còn dùng từ đa nghĩ, từ địa phương… Thứ năm là, trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND còn nhiều bất cập. Việc lập và thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phần nào còn thiếu đồng bộ, chưa tập trung đáp ứng những yêu cầu bức xúc của thực tế, tiến độ thực hiện chương trình còn chậm, có những văn bản thật sự cần thiết lại chưa đưa vào chương trình. Trước đây, một số địa phương khi tiến hành soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật không thành lập ban soạn thảo, có nơi chỉ giao cho một chuyên viên soạn thảo như Đăc lăc, Đồng tháp…Ở Bắc giang, sở Tư pháp nhiều khi không được tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Qua khảo sát nhiều địa phương cho thấy vai trò thẩm tra của các ban của HĐND và thẩm định của sở Tư pháp không được chú trọng thậm chí rất mờ nhạt. Các uỷ viên thẩm định, thẩm tra hoạt động kiêm nhiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này làm ảnh hưởng đến tiến độ công việc. Đặc biệt, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND mới chỉ quy định sở Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, còn dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huỵện và xã không bắt buộc phải qua thẩm định của phòng tư pháp và ban tư pháp, dẫn đến việc một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật được ban hành còn nhiều sai sót về mặt thể thức, nội dung. Hoạt động lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo nghị quyết sơ sài, mang tính hình thức. Thêm vào đó trình độ của các đại biểu HĐND còn nhiều hạn chế nên khó có thể tham gia xây dựng được những nghị quyết chất lượng. Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tuy được thực hiện theo định kỳ nhưng việc in ấn, xuất bản tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực để áp dụng thống nhất mới chỉ tiến hành ở một số địa phương. Việc đăng công báo nghị quyết của HĐND tỉnh và niêm yết đối với nghị quyết của HĐND huyện, HĐND xã trên thực tế hầu như chưa đảm bảo và kịp thời theo quy định. Vì thế đối tượng chịu sự tác động của văn bản khó có khả năng tiếp cận, làm giảm tính hiệu quả của văn bản được ban hành. Công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tồn tại tình trạng trên là do nhiều nguyên nhân khác nhau. Nhưng có thể nói nguyên nhân quan trọng nhất là do trong một thời gian dài hệ thống pháp luật nước ta thiếu những quy định trong việc điều chỉnh mảng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương, thiếu một quy trình chuẩn cho hoạt động ban hành nghị quyết của HĐND các cấp. Hy vọng với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, những tồn tại và khuyết điểm sẽ được khắc phục dần để hoạt động xây dựng văn bản quy phạm của HĐND luôn đảm bảo được tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi và phù hợp với tình hình của từng địa phương. Tóm lại, mặc dù còn nhiều hạn chế nhưng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH và HĐND các cấp về cơ bản đã đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các mối quan hệ xã hội bằng pháp luật, tương xứng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước ở TW và địa phương. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do QH và HĐND ban hành đã góp phần tích cực vào việc thúc đẩy sự phát triển ngày càng vững chắc của đất nước. CHƯƠNG III MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM CỦA CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1. Một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH Có thể nói, từ khoá đầu tiên đến nay QH nước ta không ngừng phát triển và ngày càng khẳng định vị trí, vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Nhưng nhìn chung, bên cạnh những thành tựu đã đạt được trong hoạt động lập pháp vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế làm cho văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH vừa thiếu về số lượng vừa yếu về chất lượng, giữa lập pháp với cuộc sống còn nhiều khoảng cách. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Về khách quan, nguyên nhân từ việc chuyển đổi mô hình kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là trong bối cảnh nước ta đang đẩy nhanh quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, trở thành thành viên chính thức của tổ chức thương mại thế giới đã đặt ra nhiều áp lực và khó khăn đối với hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH. Nguyên nhân sâu xa hơn bắt nguồn từ chính những yếu tố chủ quan trong tổ chức và hoạt động của QH, hạn chế về năng lực của đại biểu quốc hội trong hoạt động xây dựng pháp luật, những bất cập của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật…Vì thế, để nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH góp phần quyết định đổi mới và hoàn thiện khung pháp lý, thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá theo tinh thần Nghị quyết đại hội X Đảng cộng sản Việt Nam, cần tiến hành các giải pháp sau đây: 1.1. Nâng cao vai trò, trách nhiệm của chủ thể tham gia hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH Để hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH thời gian tới có hiệu quả hơn, cần xác định và nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của tất cả các chủ thể tham gia vào hoạt động lập pháp của QH, từ tập thể QH, các cơ quan của QH, đại biểu QH đến các cơ quan, tổ chức hữu quan khác. Trong đó, cần đặc biệt quan tâm tới đổi mới tổ chức và hoạt động của các Uỷ ban của QH coi đó là khâu quan trọng nhất nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật của QH. Cần thiết phải phân định và quy định cụ thể hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng Uỷ ban của QH, phân định rạch ròi hơn phạm vi lĩnh vực phụ trách của mỗi Uỷ ban và đề cao tính chủ động của mỗi Uỷ ban trong hoạt động xây dựng pháp luật. Nên nghiên cứu và quy định rõ trách nhiệm không chỉ của cơ quan chủ trì thẩm tra về những vấn đề hay lĩnh vực mình phụ trách. Đề nghị nghiên cứu và quy định cho Uỷ ban thẩm tra có thẩm quyền được bác yêu cầu trình dự án luật, pháp lệnh của cơ quan trình dự án nếu Uỷ ban này cho rằng chất lượng dự án còn chưa đạt yêu cầu hoặc có những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ hơn nữa. Việc này sẽ nâng cao trách nhiệm của Uỷ ban thẩm tra trong việc thẩm tra dự án, giảm thiểu những dự án chất lượng còn chưa đạt trình ra QH, UBTVQH. Nên chuyển một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc về từng lĩnh vực pháp luật chuyên ngành mà hiện nay UBTVQH đang đảm nhiệm như: cho ý kiến đối với các dự án luật, việc trình dự án luật ra QH cho các Uỷ ban hữu quan của QH. Có như vậy mới đảm bảo được sự phối hợp, điều hoà trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH. 1.2. Thành lập các tiểu ban chuyên trách soạn thảo các dự án luật cụ thể Soạn thảo là giai đoạn quan trọng nhất quyết định số phận của một dự án luật cũng như đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nên mỗi văn bản quy phạm pháp luật của QH cần có một tiểu ban chuyên trách để soạn thảo dự án luật tương ứng. Tiểu ban này có thành viên là các đại biểu QH thuộc các uỷ ban liên quan đến dự án luật và các đại biểu khác có chuyên môn về lĩnh vực này, chủ động tổ chức soạn thảo dự án luật một cách dân chủ, công khai, có quan điểm lập pháp hoàn toàn độc lập với quan điểm của các cơ quan Chính phủ. Các dự thảo Luật do tiểu ban chuyên trách của QH soạn thảo được phản biện tại ban soạn thảo Luật của Chính phủ và ngược lại tiểu ban của QH phản biện dự thảo luật của ban soạn thảo. Cơ chế này cho phép chúng ta có hai dự thảo về cùng một lĩnh vực với hai cách tiếp cận và quan điểm độc lập, hứa hẹn những đạo luật đảm bảo tính chất khoa học, khách quan và chất lượng. Đồng thời sẽ tiết kiệm được thời gian tranh luận các vấn đề về dự thảo luật trong điều kiện QH làm việc không thường xuyên chỉ họp một năm hai kỳ. 1.3. Nâng cao và đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH Những đổi mới trong nhiệm kỳ QH khoá XI mặc dù đã diễn ra khẩn trương và mạnh mẽ nhưng vẫn chưa thật quyết liệt và đồng bộ trên tất cả các khâu, các khía cạnh của quy trình lập pháp ,vẫn chủ yếu tập trung giải quyết những khía cạnh kỹ thuật (thủ tục) của quy trình .Yêu cầu lớn nhất hiện nay đặt ra cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH chính là chất lượng văn bản. Mọi đổi mới cần hướng và đặt trọng tâm vào việc nâng cao chất lượng luật, pháp lệnh và nghị quyết,hạn chế tối đa việc ban hành “luật ống”, “luật khung”.Các luật phải có mức độ điều chỉnh chi tiết, hợp lý để sau khi được ban hành có thể đi thẳng vào cuộc sống và phát huy hiệu lực, khắc phục cơ bản và tiến tới chấm dứt tình trạng luật, pháp lệnh luôn phải chờ văn bản hướng dẫn. Theo đó, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH nên đổi mới theo hướng sau: QH không nên quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà chỉ nên coi đây là dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Bởi vì tình hình kinh tế - xã hội của đất nước còn nhiều biến chuyển, không phải lúc nào chúng ta cũng dự báo được các yêu cầu lập pháp. Nếu quyết định một chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sẽ làm cho chúng ta tự bó mình trong trường hợp muốn đưa ra xem xét một dự án nằm ngoài chương trình nhưng cần sớm ban hành nhằm đáp ứng thực tiễn đặt ra. Tại Điều 27 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: khi xét thấy cần thiết QH có thể quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhưng để điều chỉnh được cũng phải thông qua một thủ tục phức tạp, tốn nhiều thời gian. Mặt khác, việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiều khi mới chỉ thể hiện mong muốn chủ quan của nhà làm luật chứ chưa chú trọng đến tính khả thi của chương trình. Vì vậy, dự kiến chương trình nên xây dựng theo kỳ họp QH. Chính phủ, các cơ quan, đại biểu QH muốn trình một dự án luật ra trước QH thì sẽ gửi đề nghị đó đến UBTVQH tại phiên họp đầu tiên của kỳ họp QH, QH sẽ quyết định chính thức chương trình kỳ họp. Có như vậy mới đảm bảo trên thực tế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đồng thời cũng tạo chủ động cho QH trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó nên xây dựng cơ chế công khai hoá và thông tin rộng rãi các dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, các dự án pháp luật để công chúng nhất là những người làm công tác thực tiễn, các luật gia, các nhà khoa học được biết để đóng góp ý kiến. Đồng thời đổi mới việc lấy ý kiến của nhân dân sao cho thiết thực, có chất lượng, tránh hình thức cả trước và sau khi soạn thảo dự án luật, đặc biệt cần có cơ chế phản hồi việc lấy ý kiến góp ý một cách công khai, dân chủ. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn, tham khảo kinh nghiệm lập pháp của nghị viện các nước chúng ta cũng nên xem xét, điều chỉnh lại thẩm quyền và hoạt động của một số chủ thể trong quy trình lập pháp, hạn chế tối đa việc chồng chéo, không rõ ràng hoặc chức năng, nhiệm vụ chưa thật sự phù hợp với địa vị pháp lý như hiện nay. Không nên tiếp tục duy trì quá nhiều hoạt động “cho ý kiến” mang tính chất tư vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH như: hoạt động thẩm tra đối với dự án luật, pháp lệnh của UBTVQH, hoạt động cho ý kiến dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của QH, hoạt động cho ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh của đại biểu QH … Vì hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước, còn nếu chỉ vì mục đích tư vấn chúng ta có thể sử dụng nhiều hình thức huy động các nhà khoa học, các chuyên gia và các nhà thực tiễn tham gia nhất định sẽ có hiệu quả và tiết kiệm công sức, tiền của và thời gian hơn rất nhiều. Trước mắt, cần nhanh chóng triển khai phương thức ban hành một luật để sửa đổi nhiều luật có liên quan và sớm xây dựng quy trình nội luật hoá các điều ước quốc tế mà Nhà nước ta đã ký kết gia nhập nhằm thích ứng với khung pháp lý quốc tế, tập quán thông dụng quốc tế. 1.4. Tăng cường và nâng cao chất lượng của đại biểu QH chuyên trách Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH là hoạt động có tính chuyên nghiệp, mà để có thể chuyên nghiệp thì phải có cả chuyên môn và chuyên trách. Muốn QH xây dựng được nhiều văn bản quy phạm pháp luật với chất lượng ngày càng được nâng cao thì vấn đề xây dựng một tỷ lệ phù hợp đại biểu chuyên trách là vấn đề không thể không đặt ra. Từ khoá X trở về trước, đại đa số đại biểu QH làm việc theo chế độ kiêm nhiệm. Theo thống kê thì số đại biểu QH chuyên trách cuối khoá IX là 37 người, bằng 9,44% trong tổng số đại biểu QH; đại biểu chuyên trách khoá X là 45 người bằng 10% số đại biểu QH Báo Nghiên cứu lập pháp số 12/2005 trang 14 . Điều này đã làm ảnh hưởng đến chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và cả nhiệm kỳ của QH. QH khoá XI tại kỳ họp thứ nhất đã nâng số đại biểu chuyên trách lên 25% nhưng số đông các đại biểu này hoạt động bị động, chưa tích luỹ được nhiều kinh nghiệm tương xứng với vị trí của người tham gia xây dựng pháp luật, người đại diện hoạch định chính sách quốc gia. Vì thế, tương lai QH Việt Nam cần phấn đấu đạt mục tiêu có tỷ lệ đại biểu QH chuyên trách từ 40 - 50%, nhất là các luật gia chuyên trách ở các Uỷ ban và Hội đồng dân tộc, tiến tới tất cả đại biếu QH của các Uỷ ban và Hội đồng dân tộc đều là đại biểu QH chuyên trách. Đồng thời, đại biểu QH nói chung và đại biểu QH chuyên trách nói riêng luôn phải tự hoàn thiện kỹ năng, cần tích luỹ và nâng cao trình độ chuyên môn, am hiểu kiến thức pháp luật, có khả năng phân tích tình hình đời sống kinh tế - xã hội của đất nước để thảo luận cho ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh. Đảm bảo cho các văn bản quy phạm pháp luật của QH được xây dựng kịp thời, chất lượng và có tính khả thi cao. 1.5. Tăng cường cơ chế giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH Thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH thời gian qua có một tình trạng thường thấy là không phải lúc nào các cơ quan tham gia hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH cũng chấp hành nghiêm chỉnh các quy định về trình tự và thủ tục luật định. Chẳng hạn vi phạm quy định về việc phải tổng kết thực tiễn, quy định về việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, ý kiến của các đối tượng trực tiếp thi hành văn bản, quy định về tiến độ thời hạn (thời hạn trình dự án, thời hạn công bố luật…) vô hình chung điều đó đã làm cho QH là cơ quan xây dựng pháp luật nhưng lại vi phạm pháp luật, ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân; Mặt khác việc các đạo luật được ban hành không đảm bảo chất lượng sẽ làm cho luật không thể đi vào cuộc sống hoặc làm cản trở sự phát triển nền kinh tế đất nước. Vậy trách nhiệm này thuộc về ai? Cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện hay đại biểu QH…? Vẫn còn tồn tại rất nhiều vướng mắc trong quan hệ phân công, phối hợp và phân định trách nhiệm giữa các chủ thể trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Vì thế, QH cần có cơ chế giám sát tất cả các khâu, các công đoạn làm luật cho chặt chẽ hơn, quy định rõ, cụ thể nhiệm vụ và chú trọng nâng cao ý thức chấp hành ký cương của các chủ thể trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, để đảm bảo cho công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được khách quan, thống nhất cần lập ra một cơ quan chuyên giám sát văn bản của QH và UBTVQH ban hành.Có như vậy, chúng ta mới mong giảm dần những “Đạo luật vô bổ làm yếu mất các đạo luật hữu ích’’ Montesquieu – “ tinh thần pháp luật ” – NXB giáo dục - Trường đại học KHXH và NV, trang 212 , từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam. 2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân Hội nghị TW Đảng lần thứ 5 khoá IX của Đảng cộng sản Việt Nam đã đề cập đến vấn đề “Đổi mới và nâng cao năng lực của hệ thống chính trị cơ sở”. Đây là một chính sách quan trọng của Đảng cộng sản Việt Nam trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đánh dấu sự quan trọng của Đảng đối với việc phát triển hơn nữa hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và của HĐND nói riêng. Từ đó có thể thấy, việc đổi mới và nâng cao chất lượng của công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nhiệm vụ quan trọng đòi hỏi phải được tiến hành đồng bộ với các hoạt động khác nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Để làm được điều đó, cần tiến hành các biện pháp sau đây: 2.1. Thực hiện tốt những quy đinh của pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tuc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND được chia làm ba cấp: - tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - xã, phường, thị trấn với sự phân định rõ, cụ thể và hợp lý thẩm quyền quản lý. Vì thế, trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật HĐND ba cấp cũng cần nhận thức được việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý để thực hiện việc quản lý Nhà nước trên địa bàn, quyết định các biện pháp, chủ trương phát huy thế mạnh, tiềm năng của địa phương trên cơ sở chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Từ đó, HĐND phải tuân thủ những quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng cấp, tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lặp, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Việc thực hiện tốt thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng sẽ góp phần làm cân đối được tỷ lệ văn bản quy phạm pháp luật giữa HĐND và UBND; khẳng định được vị trí, vai trò quan trọng của HĐND các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương. Cần tiếp tục triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004; Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 nhằm làm cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND ba cấp ngày càng hoàn thiện, tuân thủ chặt chẽ trình tự, thủ tục cũng như thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật: từ việc chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan đến việc thẩm định, thẩm tra nội dung, hình thức văn phong của văn bản đến thủ tục thông qua, ký ban hành và đăng công báo văn bản quy phạm. Đặc biệt, cần xác định việc lấy ý kiến nhân dân xây dựng cho các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề rất quan trọng để phát huy được trí tuệ của tập thể, đảm bảo cho Nghị quyết của HĐND các cấp có tính khả thi và có hiệu lực cao khi đi vào thực tiễn. 2.2. Củng cố và phát huy vai trò của cơ quan tư pháp trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Là cơ quan tham mưu của UBND trong việc quản lý công tác tư pháp, những năm gần đây nhất là sau khi có hai đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vai trò của cơ quan tư pháp đã được ghi nhận trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND; thể hiện ở nhiệm vụ, quyền hạn thẩm định cũng như rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND. Tuy nhiên, một thực trạng không thể phủ nhận là số lượng văn bản pháp luật được HĐND các cấp ban hành ngày càng nhiều cộng với quy trình ban hành khép kín nên vai trò của cơ quan tư pháp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND chưa được chú trọng, đặc biệt là việc thẩm định văn bản. Đây là một khâu yếu nhất trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và cũng là căn do dẫn đến việc vi phạm thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản. Do vậy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cần phải quy định trình tự, thủ tục, soạn thảo, ban hành Nghị quyết của HĐND ở cả ba cấp phải được cơ quan tư pháp thẩm định chứ không phải chỉ có ở cấp tỉnh như hiện nay. Đồng thời, cần quy định rõ về thủ tục cơ quan soạn thảo bắt buộc phải gửi dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm định thì văn bản mới được thông qua. Trên cơ sở đó, nâng cao hơn nữa chất lượng công tác thẩm định, nhất là đối với cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Cần xây dựng và tập huấn các lớp đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp lý, nghiệp vụ thẩm định, rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cho các đối tượng này một cách chính quy. Có như thế các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được ban hành sẽ đảm bảo đạt chất lượng cao. 2.3. Tăng cường và nâng cao chất lượng đại biểu HĐND chuyên trách Hiện nay, hiệu quả hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cua HĐND phụ thuộc rất nhiều vào trình độ, phẩm chất, năng lực của đại biểu HĐND trong đó đại biểu HĐND chuyên trách có vai trò cực kỳ quan trọng.Mặc dù vậy, vấn đề kiêm nhiệm của đại biểu HĐND còn quá nhiều; đến cuối tháng 3 - 2003, HĐND cấp tỉnh có 58 trưởng ban và 78 phó ban hoạt động chuyên trách, 9 HĐND cấp tỉnh, thành phố có trưỏng và phó ban đều kiêm nhiệm. Ở cấp huyện, theo báo cáo của 46 tỉnh, đầu nhiệm kỳ(1999 - 2004) mới có 17 phó ban hoạt động chuyên trách Báo cáo của UBTVQH tại hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND 2003. . Con số này không đảm bảo để thường trực HĐND và các ban của HĐND có thể bao quát hết công việc và dành đủ thời gian để thực hiện tốt hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND đã quy định trong cơ cấu thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có thêm uỷ viên thường trực và ở cấp xã, chủ tịch và phó chủ tịch hợp thành thường trực HĐND, nhưng trong tương lai cần phải tăng cường tỷ lệ đại biểu HĐND chuyên trách hợp lý hơn làm cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm của HĐND ngày càng có ý nghĩa, đáp ứng được những đòi hỏi của thực tế. Đồng thời, HĐND các cấp phải lựa chọn để bầu những đại biểu có tâm huyết, có khả năng hoạch định chính sách ,am hiểu pháp luật và đời sống kinh tế - xã hội địa phương vào các chức danh chủ chốt như chủ tịch, phó chủ tịch, uỷ viên thường trực và trưởng, phó ban HĐND. Bên cạnh đó, tăng cường phương tiên, cung cấp tài liệu, thông tin kịp thời, xây dựng cơ chế khuyến khích đại biểu HĐND phát huy vai trò, trách nhiệm của mình; tham gia sôi nổi phát biểu, tranh luận các vấn đề của dự thảo Nghị quyết tại kỳ họp, khắc phục tình trạng một số đại biểu cả nhiệm kỳ không một lần phát biểu ý kiến. Làm được như thế, HĐND mới xây dựng được những Nghị quyết thực sự có chất lượng chứ không phải là thông qua các văn bản đã được quyết định ở cấp Uỷ hoặc ở các bộ phận của UBND. Để khắc phục những thiếu sót và những bất cập trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước, giải pháp lâu dài và ổn định nhất là QH nên hợp nhất những quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương vào một văn bản mới với tên gọi chung là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật với những quy định đầy đủ, hoàn thiện về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH và HĐND các cấp. KẾT LUẬN Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những công việc khó khăn và phức tạp, mang tính sáng tạo cao, đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, kinh phí mà trước hết là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và những người có nhiệm vụ xây dựng pháp luật phải có đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ được giao. Có thể thấy, thời gian qua với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng, QH và HĐND các cấp đã ban hành được một khối lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật với chất lượng cao đóng vai trò quan trọng và có ý nghĩa chính trị pháp lý sâu rộng, tạo nên trụ cột cho cả hệ thống pháp luật nước ta. Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước đã góp phần phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới đang diễn ra toàn diện và sâu sắc, tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân cũng như thích ứng với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế. Nhưng đứng trước những đòi hỏi từ chính sự phát triển nội tại của đất nước ta trong giai đoạn hiện nay cộng với các yêu cầu từ bên ngoài tác động vào, nhất là việc Việt Nam ra nhập tổ chức thương mại thế giới, việc xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, khoa học, hợp lý đang trở thành một vấn đề bức xúc và cấp thiết hơn bao giờ hết. Do đó, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước từ trung ương đến địa phương cũng luôn cần được nghiên cứu để đổi mới và hoàn thiện bằng nhiều giải pháp đồng bộ; đảm bảo cho những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức và thủ tục, phù hợp với điều kiện phát triển khách quan của xã hội, của địa phương đồng thời có kỹ thuật pháp lý cao. Có như vậy, chúng ta mới thực hiện thắng lợi Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị đã đề ra: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật động bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, trọng tâm để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” đưa Việt Nam tiếp tục giành được nhiều thắng lợi trong sự nghiệp đổi mới, và vượt qua được những thử thách trên con đường hội nhập quốc tế. TÀI LIỆU THAM KHẢO Quốc Hội Việt Nam (2005), Những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Tư pháp. Tổng tập văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội (2005), NXB tư pháp - tập I đến tập V. Lê Minh Tâm (2003), xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn. NXB Công an nhân dân, Hà Nội. Bộ Tư pháp, Vụ Hình sự - Hành chính (2003), chuyên đề "Xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Ngành và địa phương", Hà Nội. Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu Lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị Quốc gia. TS. Nguyễn Quốc Hoàn (2007), "Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta", Tạp chí Luật học số 01 (2004). Th.S Đoàn Thị Tố Uyên (2004), "Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Luật học số 02. Th.S Bùi Thị Đào (2004), "Bàn về văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật", Tạp chí Luật học số 5. Trường Đại học Luật Hà Nội (2000), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. Trường Đại học Luật Hà Nội (2001), Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. 11. Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, NXB Công anh nhân dân,Hà Nội. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội IX, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) Luật tổ chức Quốc hội năm 2001. Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi bổ sung năm 2003. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung năm 2002). Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 Hoàng Minh Hà (2004), một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận văn Th.S Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội. Đoàn Thị Tố Uyên (2003), một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án Th.S Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội. Cao Văn Tâm (2003), Xây dựng pháp luật ở nước ta - một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn tốt nghiệp, Trường đại học Luật Hà Nội. Nguyễn Quang Minh (2006), "Hoạt động lập pháp của Quốc hội khoá XI", Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11. Nguyễn Nhân Tờ (2005), "Đại biểu Quốc hội chuyên trách", Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 12. Th.S Nguyễn Đình Hào (2006), "Đẩy nhanh việc hướng dẫn thi hành Luật, pháp lệnh", Tạp chí dân chủ và pháp luật số 5. TS. Nguyễn Thị Hồi (2004), "Về HĐND và UBND ở nước ta hiện nay", Tạp chí Luật học số 1. Lê Văn Hoè (2005), "Thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND", Nghiên cứu lập pháp số 5. Đinh Ngọc Giang, "về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009", Tạp chí quản lý Nhà nước. TS. Nguyễn Thị Phượng (tháng 8/ 2006), "về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm quyền công dân của chính quyền địa phương hiện nay", Tạp chí quản lý Nhà nước. Nguyễn Văn Huê (2006), "Tăng cường pháp chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương", Tạp chí dân chủ và pháp luật số 10. Đào Đoan Hùng (2001), "Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương", Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4. MỤC LỤC