Luận án Các nhân tố ảnh hưởng tới đầu tư của khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công - Tư (ppp) trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam

o và các thoả thuận tương tự là “một loại hợp đồng được ký kết giữa chính phủ hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền 41 và một doanh nghiệp tư nhân trong việc chuyên môn hoá hình thức nhượng quyền trong đó một doanh nghiệp đối tác tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um cung cấp vốn và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do chính phủ hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định”. Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth. 2007. Hình 2.4 Cấu trúc các bên liên quan trong hợp đồng BOT Trong hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, “nguồn vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở hạ tầng dịch vụ mới được các doanh nghiệp đối tác tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp. Điều đặc biệt trong hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao đó là doanh nghiệp đối tác tư nhân điều hành được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng - một khoảng thời gian đủ để cho doanh nghiệp đối tác tư nhân tiến hành xây dựng cơ sở hạ tầng dịch vụ đồng thời thực hiện việc thu hồi chi phí đầu tư thông qua việc trả phí của người sử dụng dịch vụ cơ sở hạ tầng”. 42 Bảng 2.1. Các biến thể của hợp đồng kiểu BOT Các biến thể của hợp đồng kiểu BOT được nêu trong “Bảng 2.1. Nội dụng Sở hữu Ý tuởng Thiết kế Xây dựng Điều hành và Bảo dưỡng Trách nhiệm tài chính Thiết kế - Đấu thầu – xây dựng Chính phủ Chính phủ Tư nhân thông qua hợp đồng trả phí Chính phủ Chính phủ Thiết kế - xây dựng Chính phủ Chính phủ Tư nhân thông qua hợp đồng trả phí Chính phủ Xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) Chính phủ Chính phủ Tư nhân thông qua hợp đồng trả phí Chính phủ Thiết kế - xây dựng – cấp vốn – kinh doanh (BDFO) Chính phủ Chính phủhoặc tư nhân Tư nhân thông qua hợp đồng trả phí Chính phủ, Chính phủ/tư nhân, hoặc tư nhân Xây dựng – sở hữu – kinh doanh (BOO) Tư nhân Chính phủhoặc tư nhân Tư nhân thông qua hợp đồng (nhượng quyền) Nguồn: Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, Cơ quan Quản lý Đường Cao tốc Liên bang”. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao cũng chỉ rõ rằng “khu vực Nhà nước đồng ý mua một tỷ lệ tối thiểu sản lượng mà cơ sở dịch vụ tạo ra, đủ để doanh nghiệp điều hành tư nhân thu hồi được chi phí trong quá trình hoạt động”. Việc này đi kèm với những rủi ro rất lớn nếu khu vực nhà nước đánh giá quá cao nhu cầu sử dụng dịch vụ cơ sở hạ tầng và nhận ra rằng mình đã mua sản lượng theo một thoả thuận mà nhu cầu không tồn tại. “Một cách khác, đơn vị phân phối dịch vụ công ích có thể trả một khoản phí năng lực và phí tiêu dùng, do đó sẽ cùng chia sẻ rủi ro về nhu cầu với các đối tác nhà nước và tư nhân. Các hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao thường yêu cầu những gói đầu tư tài chính phức tạp để đạt được lượng tài chính đủ lớn và thời gian thu hồi vốn đủ dài”. 43 “Khi hợp đồng kết thúc, khu vực nhà nước nắm quyền sở hữu nhưng có thể lựa chọn việc tự đảm nhiệm việc điều hành, tiếp tục ký hợp đồng giao trách nhiệm điều hành cho nhà đầu tư cũ, hoặc trao hợp đồng điều hành mới cho một đối tác mới”. Sự khác biệt giữa một hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giaovà một hợp đồng nhượng quyền nằm ở chỗ “một hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao thông thường liên quan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một hệ thống mới, cần phải huy động nguồn tài chính đáng kể từ bên ngoài, bao gồm cả việc góp vốn và đi vay. Trong khi, hợp đồng nhượng quyền thông thường liên quan đến việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có. Tuy nhiên, trong thực tế, một hợp đồng nhượng quyền có thể bao gồm việc phát triển những hợp phần mới, có tính chất chủ chốt cũng như việc mở rộng các hệ thống hiện có, trong khi các hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao đôi lúc lại liên quan đến việc mở rộng các cơ sở dịch vụ hiện có”. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao có nhiều biến thể khác nhau bao gồm “các hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu Nhà nước được tiến hành khi việc xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết thúc, các hợp đồng Xây dựng-Sở hữu - Kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở hữu cho khu vực nhà nước. Theo một hợp đồng Thiết kế - Xây dựng - Kinh doanh (DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân. Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng”. “Câu hỏi về quyền sở hữu và thời gian chuyển giao quyền sở hữu thông thường được xác định theo luật quốc gia và các điều kiện tài chính, và số lượng các trường hợp có khả năng xảy ra rất nhiều”. “Với cách tiếp cận Thiết kế - Xây dựng - Cấp vốn - Kinh doanh (BDFO), trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và được chuyển cho đối tác tư nhân. Các thỏa thuận BDFO khác nhau rất nhiều về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân”. Những điểm mạnh tiềm năng Hiện nay, để thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân đối với các dự án xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng nói chung và hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng, các Chính phủ thường lựa chọn và sử dụng khá rộng rãi các loại Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao. Các loại hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao thường “có xu hướng giảm bớt rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân vì thông thường chỉ có một khách 44 hàng là chính phủ. Tuy nhiên, đối tác tư nhân phải giữ được lòng tin rằng các thoả thuận mua dịch vụ sẽ được thực hiện một cách nghiêm túc”. Ưu điểm của loại hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao Ưu điểm lớn nhất của loại hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giaolà nguồn vốn cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng được lấy một phần hoặc toàn bộ từ vốn vay, do đó tăng thêm lượng tài chính cho dự án. Trong các loại hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao cũng quy định và chỉ rõ doanh thu thu được của các doanh nghiệp đối tác tư nhân là từ các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng dịch vụ cơ sở hạ tầng và đây cũng chính là nguồn thu chủ yếu. Ngoài ra, doanh nghiệp đối tác tư nhân cũng có thể gia tăng thêm nguồn thu từ các dịch vụ kinh doanh dọc tuyến đường nếu là dự án cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Tuy nhiên, “một số nguồn tài chính khác trong lĩnh vực đường bộ có thể bao gồm các khoản thanh toán tiền thuê, phí sử dụng đường do chính phủ trả cho nhà điều hành tư nhân, và lệ phí đăng ký phương tiện”. 2.2.5.6 Liên doanh Hợp đồng Liên doanh là “một loại hợp đồng được ký kết giữa chính phủ hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền và một doanh nghiệp tư nhân trong việc thay thế cho việc tư nhân hoá toàn bộ, theo đó dịch vụ cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực nhà nước và doanh nghiệp tư nhân. Trong một hợp đồng liên doanh, các đối tác nhà nước và doanh nghiệp đối tác tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công ty hiện có thông qua việc bán cổ phần cho một hoặc một số nhà đầu tư tư nhân”. “Công ty liên doanh giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân cũng có thể được niêm yết trên thị trường chứng khoán. Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trong việc duy trì sự độc lập với chính phủ. Điều này rất quan trọng bởi vì chính phủ vừa là người sở hữu một phần công ty, vừa là người quản lý nhà nước và các quan chức có thể có xu hướng can thiệp vào công việc kinh doanh của công ty để đạt được những mục đích chính trị. Tuy nhiên, từ vị trí là một cổ đông, chính phủ quan tâm đến lợi nhuận và sự bền vững của công ty và có thể hành động để xoa dịu những cản trở chính trị. Đối tác tư nhân đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa trên năng lực và trình độ”. “Cơ cấu liên doanh thường đi kèm với các hợp đồng bổ sung (các thoả thuận nhượng quyền hoặc thoả thuận hoạt động) trong đó qui định cụ thể những kỳ vọng về 45 công ty. Các liên doanh cũng cần có một khoảng thời gian để phát triển và cho phép các đối tác nhà nước và tư nhân có cơ hội thích đáng để đối thoại và hợp tác trước khi dự án được thực hiện”. Trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẽ những rủi ro nhất định. Hình 2.5 Cấu trúc các bên liên quan trong Hợp đồng liên doanh Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth. 2007 Ưu điểm của loại hợp đồng Liên doanh Ưu điểm lớn nhất của loại hình hợp đồng Liên doanh đó là khai thác cũng như phát huy được toàn bộ ưu điểm của khu vực tư nhân như có trình độ quản lý điều hành tốt cũng như khả năng huy động vốn cao với những mối quan tâm xã hội và kiến thức bản địa của khu vực nhà nước. Như vậy có thể khẳng định hợp đồng Liên doanh là mối quan hệ đối tác thực sự giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong quá trình phát triển kinh tế xã hội.. “Trong một liên doanh, tất cả các đối tác đều đầu tư vào công ty và có cùng mối quan tâm đến thành công của công ty và những động lực thúc đẩy hoạt động hiệu quả”. Nhược điểm của loại hợp đồng Liên doanh Xung đột về lợi ích giữa khu vực tư nhân và khu vực nhà nước trong loại hình hợp đồng Liên doanh được xem như là nhược điểm lớn nhất của loại hình này. Nguyên nhân chính của việc này là ở vai trò kép của chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm 46 quyền vừa là người sở hữu, vừa là người quản lý nhà nước. Ngoài ra, nhược điểm thứ 2 của loại hình hợp đồng Liên doanh này là tiềm ẩn nhiều nguy cơ tham nhũng vì các liên doanh cũng có xu hướng được đàm phán một cách trực tiếp hoặc tuân theo một phương thức mua sắm không chính thống. 2.3. Các nhân tố tác động đến đầu tư của khu vực tư nhân trong lĩnh vực giao thông đường bộ theo hình thức hợp tác công tư 2.3.1. Quản lý nhà nước đối với đầu tư của khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ Yescombe và Khulumane đã khẳng định rằng ”việc phát triển và quản lý dự án PPP có hiệu quả hay không đòi hỏi vai trò đặc biệt quan trọng từ phía Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hai ông cũng khẳng định luôn rằng một cơ chế chính sách không phù hợp cùng với năng lực nhà nước yếu kém sẽ đều dẫn đến thất bại trong việc phát triển và quản lý dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ” (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Nhiệm vụ của Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các doanh nghiệp đầu tư tư nhân tham gia vào dự án PPP, dưới đây là ba điều kiện tiên quyết mà Nhà Nước phải tạo lập: - Điều kiện hết sức quan trọng đầu tiên mà Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tạo lập là tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn. Sự hài lòng của các doanh nghiệp đối tác tư nhân phụ thuộc rất lớn vào môi trường mà dự án hợp tác công tư được triển khai. ”Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh” (UNECE, 2008). - Điều kiện tiên quyết thứ hai mà Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tạo lập là thiết lập khung pháp lý đầy đủ. Qiao và cộng sự (2001) cho rằng ”một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của dự án PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo hiệu quả cho dự án, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng”. - Điều kiện quan trọng thứ ba mà Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tạo lập là ”thành lập cơ quan giám sát và hợp tác. Koch và Buser lập luận rằng mục tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau (trung ương và địa phương). Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền 47 cần thiết thành lập một cơ quan hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư tư nhân chính quyền” (Khulumane, 2008) - Ngoài ra, ”Quản lý Nhà nước xét theo quá trình quản lý dự án đối với đầu tư theo hình thức PPP được Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) xác định bao gồm: (i) hoạch định phát triển dự án PPP (xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch), (ii) xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định và pháp luật cho dự án PPP, (iii) tổ chức bộ máy Quản lý Nhà nước đối với dự án PPP, (iv) giám sát và đánh giá dự án PPP. Cũng theo cách tiếp cận này, Quốc hội (2005) xác định nội dung Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP bao gồm: Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách; Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật; Hướng dẫn, hỗ trợ và giải quyết vướng mắc của nhà đầu tư; Tổ chức hoạt động xúc tiến đầu tư; Cấp, thu hồi giấy chứng nhận đầu tư; Tổ chức hoạt động đào tạo nguồn nhân lực; Hướng dẫn, đánh giá hiệu quả đầu tư, kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động đầu tư; giải quyết khiếu nại, tố cáo, khen thưởng và xử lý vi phạm.” 2.3.2. Chính sách hỗ trợ của chính phủ đối với đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ ”Khả năng đầu tư của khu vực doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ phụ thuộc rất lớn và những Chính sách hỗ trợ của Nhà nước (ADB, 2008). Nếu không có hỗ trợ của Nhà nước, dù tăng mức phí thì dự án vẫn không khả thi về tài chính và tư nhân thì từ chối tham gia (Esther, 2007). Nghiên cứu của ông khẳng định chính sách hỗ trợ của Nhà nước đóng một vai trò đặc biệt quan trọng trong khả năng thu hút doanh nghiệp tư nhân để có thể thực hiện thành công các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Ông cũng nhấn mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này trong các chính sách hỗ trợ của Chính phủ chính là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp khi sử dụng những dịch vụ cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ”. - Tại các nước đang phát triển, Các dự án theo hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ sẽ không có khả năng thu hút được khu vực doanh nghiệp tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của Nhà nước không đủ lớn. - Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, ”Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên đưa ra những chính sách thu phí thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm bảo nhà đầu tư tư nhân có thể hoàn vốn nhanh, Nhà nước phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp”. 48 Merna và Dubey (1998) xác định các hình thức hỗ trợ của chính phủ bao gồm: - Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận hành, miễn phí sử dụng đất, các tiện ích và khuyến khích thuế... + Vốn góp ban đầu (vốn mồi): ” Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư) cho tư nhân. Hình thức này phù hợp với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao”. + Hỗ trợ chi phí vận hành: “Chính phủ hoặc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ chi phí vận hành (chi phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí) cho tư nhân. Một số dự án không hấp dẫn và có chi phí vận hành đắt, nhà nước có thể sử dụng hình thức này để hỗ trợ tư nhân”. + Tính linh hoạt của biểu thuế: “tính linh hoạt của biểu thuế là cần thiết để đảm bảo tính khả thi về tài chính của dự án. Nhà nước cần có các khuyến khích về thuế phù hợp để tăng tính hấp dẫn cho các dự án”. + Trợ cấp dựa trên kết quả đầu ra để bổ sung/ thay thế cho phí thu từ người sử dụng, nhà cung cấp vẫn nhận được dòng thanh toán ổn định. - Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá,... + Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: “để giảm rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân trong trường hợp doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư”. + Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: “ Chính phủ có thể kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) khi rủi ro bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư tư nhân”. + Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá và thưởng cho dự án vượt tiến độ, bù lãi suất Nghiên cứu của Zhang (2005) cũng cho rằng “mức hỗ trợ của chính phủ ở mức độ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án theo hình thức đối tác công tư. Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công. Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án”. “Có thể kết luận ngắn gọn rằng, các bằng chứng trên cho thấy mức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP sẽ khác nhau, tùy thuộc đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của mỗi nước. Các nước phát triển quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ” (Cristina, 2004; Hardcastle và các tác 49 giả, 2005). “Đối với các nước đang phát triển thì tập trung cả bốn nhân tố nêu trên” (Nyagwachi và Smallwood, 2006; John và Sussman, 2006; Esther, 2007) 2.3.3. Kênh huy động vốn của khu vực tư nhân đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ Báo cáo của Ngân hàng thế giới ngày 25/06/2008 do Kamran M. Khan trình bày tại Hội thảo về cơ chế PPP tại Việt Nam chỉ ra các kênh đầu tư của tư nhân vào hạ tầng của khu vực tư nhân bao gồm: vay Ngân hàng, thị trường vốn, Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng, các nhà đầu tư tư nhân; đồng thời cũng chỉ ra những hạn chế của từng kênh huy động vốn và đưa ra những khuyến nghị giúp khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng tốt hơn. Bảng 2.2. Kênh huy động vốn của khu vực tư nhân Kênh huy động vốn Vấn đề chính Khuyến nghị Ngân hàng - Thiếu năng lực thẩm định đầu tư - Sự vắng mặt của các khuôn khổ quản lý rủi ro - Không phù hợp giữa nhu cầu dài hạn tài trợ cho cơ sở hạ tầng và tiền gửi ngắn hạn được tổ chức bởi các ngân hàng - Nhận thức về tài sản thế chấp - Tăng cường định hướng thương mại của ngân hàng và khuyến khích sử dụng hình thức hợp vốn - Khuyến khích định hướng thương mại của ngân hàng để đa dạng danh mục đầu tư và quản lý rủi ro tốt hơn - Sử dụng xếp hạng tín nhiệm của dự án bởi các cơ quan xếp hạng tín nhiệm nhằm tăng cường thẩm định rủi ro - Xây dựng chính sách khuyến khích các ngân hàng nhận tiền gửi dài hạn - Hỗ trợ xây dựng thị trường chứng khoán hóa Thị trường vốn - Thiếu công cụ đầu tư - Thiếu minh bạch và các quy tắc về công khai thông tin - Kết cấu hạ tầng thị trường vốn không đầy đủ - Phát hành trái phiếu chính phủ với các kỳ hạn khác nhau 50 Kênh huy động vốn Vấn đề chính Khuyến nghị Quỹ phát triển hạ tầng - Quy trình thực hiện dự án phức tạp - Chính sách của chính phủ không rõ ràng và không chắc chắn - Rủi ro về tỷ giá - Tinh giản quy trình thực hiện dự án theo nghị định 78 - Thực hiện các quy định chuẩn bị dự án đã được cải thiện - Mời nhà đầu tư tham gia vào quá trình đấu thầu cạnh tranh sau khi đã chuẩn bị Dự án và thông báo cho khu vực tư nhân tham gia - Làm rõ quy định về bảo lãnh và các hình thức hỗ trợ khác của chính phủ cho dự án - Thiết lập một chương trình vay nợ dài hạn do chính phủ hỗ trợ để giúp cho các dự án được chuẩn bị tốt dựa trên các tiêu chí về năng lực. Vốn của khu vực tư nhân - Sự áp đảo của các doanh nghiệp Nhà nước. Không có đầu thầu cạnh tranh - Chuẩn bị dự án không đầu đủ - Ít nhà đầu tư nước ngoài - Dự án không vững về mặt tài chính - Thiết lập các quy định rõ ràng về vai trò của doanh nghiệp Nhà nước trong đầu tư cơ sở hạ tầng. - Xây dựng các tiêu chí năng lực để được CP hỗ trợ tài chính đối với các dự án ASA khuyến khích đấu thầu cạnh tranh - Chính phủ phối hợp với các tổ chức quốc tế đào tạo và hỗ trợ cho các dự án ASA về chuẩn bị dự án, bao gồm các thủ tục đấu thầu cạnh tranh. - Xây dựng một hình mẫu chuẩn mực cho khu vực tư nhân đối với các dự án ASA. 51 Kênh huy động vốn Vấn đề chính Khuyến nghị - Xây dựng quy định rõ ràng và thống nhất về việc sử dụng bảo lãnh của CP Việt Nam cho các nhà đầu tư nước ngòai và dự án của họ - Xây dựng một cơ chế trợ cấp rõ ràng và minh bạch của CP để nâng cao khả năng đứng vững về tài chính của các dự án tốt, đáp ứng được các tiêu chí về năng lực - Cơ chế này phải có những quy định rõ ràng về việc phân bổ trợ cấp, bao gồm tỉ lệ % tối đa chi phí vốn có thể đóng góp. - Sử dụng xếp hạng tín nhiệm đối với các dự án lớn để cho phép tiếp cận với nguồn vốn tư nhân với thời hạn dài hơn 2.3.4. Rủi ro PPP Rủi ro trong quản lý dự án PPP nói chung và trong dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng là đối tượng nghiên cứu thu hút sự quan tâm trong thời gian gần đây. Rủi ro là sự không chắc chắn (uncertainty) gây ra sự sai lệch giữa kì vọng và thực tế. Sự sai lệch này có thể mang ý nghĩa tiêu cực hoặc tích cực. Rủi ro trong đề tài này được đề cập với hàm ý là sự không chắc chắn gây ra những hậu quả mang tính tiêu cực. Quản lý rủi ro của dự án là một quá trình gắn với việc xác định, phân tích và phản hồi với rủi ro của dự án. Vì vậy, việc thành công trong quản lý rủi ro của dự án sẽ đem lại hiệu quả cho dự án về mặt kinh tế và tức là mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Trong trường hợp dự án BOT, dự án được quản lý hiệu quả mang lại lợi nhuận cho đối tác công (tức là Nhà nước) và đối tác tư nhân tham gia vào dự án. Thực tế tại Việt Nam cho thấy nhiều dự án BOT đường bộ mang lại hiệu quả kinh tế cao cho chủ đầu tư (cả công và tư) - tức là quản lý dự án đạt được hiệu quả kinh tế nhưng vẫn gây bức xúc cho người tiêu dùng và xã hội. Trường hợp này QLNN đã 52 không đạt được mục tiêu cuối cùng là cung cấp dịch vụ công cho người dân, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng và gia tăng phúc lợi cho xã hội. Merna và Smith (1996) “định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao”. Flanagan và Norman (1993) “cho rằng các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP “(SMEC,2011). “Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư “(Nisar, 2007) Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna và Smith (1996) “chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường. Rủi ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu”. Nisar (2007) “thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá trình thiết kế, xây dựng và phát triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn thu và các loại rủi ro khác. Một cách phân loại khác cũng được sử dụng phổ biến như phân loại theo lĩnh vực có liên quan như rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro về chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị “(Wang và các tác giả, 2000; Thomas và các tác giả, 2003). “Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển” (ADB,2008). Ahadzi (2004) “thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11- 166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200%. Nguyên nhân là do khó đạt được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực. Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy 53 phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư Nhân”. Jonathan Gifford (2007) “nghiên cứu chia sẻ rủi ro trong quan hệ đối tác công tư trên cơ sở xem xét và đánh giá hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Hoa Kỳ. Tác giả đã xem xét các loai rủi ro ảnh hưởng đến quan hệ đối tác công tư đối với dự án hạ tầng đượng bộ và cách thức chia sẻ rủ ro giữa nhà nước và khu vực tư nhân”. 2.4. Các bài học kinh nghiệm về đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong lĩnh vực đường bộ trên thế giới 2.4.1. Kinh nghiệm về đầu tư tư nhân theo hình thức PPP của các nước đã và đang phát triển trên thế giới 2.4.1.1. Kinh nghiệm của Anh Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm trong việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP. Tại Vương quốc Anh, “PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh trong đó giao thông vận tải cùng với môi trường là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Anh” (Nguyễn Thị Thu Trang, 2015). Anh thực hiện cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP, đặc biệt là thiết lập liên minh các ngân hàng để thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Về mặt quản lý, Anh tách biệt cơ quan ban hành chính sách PPP với cơ quan phát triển dự án. Cơ quan ban hành chính sách được đặt trong bộ Tài chính và chịu trách nhiệm việc ra văn bản hướng dẫn về tìm kiếm đối tác, đàm phán hợp đồng và đánh giá hiệu quả. Cơ quan phát triển dự án - Cơ quan Hợp tác UK khuyến nghị các cơ quan Chính phủ về dự án PPP: đánh giá dự án, hỗ trợ thực hiện dự án, đồng tài trợ các dự án PPP. Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) “về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro, đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ, ), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất, ), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém, ). Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý,) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung-cầu, ) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ. Nghiên cứu này cũng nêu rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho mức độ thu hút đầu tư tụt giảm do sự e ngại đầu tư của 54 khu vực tư nhân. Vì thế để nâng cao được mức độ thu hút ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu”. Ở phương diện thu hút nguồn lực tư nhân cho phát triển CSHT, Anh có khuôn khổ pháp luật và thể chế tương đối toàn diện và mang tính hỗ trợ mà không phải là sự áp đặt của cơ quan QLNN, thêm vào đó, thị trường tài chính của Anh rất phát triển. Những đặc điểm này thực sự tạo thuận lợi cho việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. Có thể nói “Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về khả năng thu hút đầu tư của tư nhân vào dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống”. 2.4.1.2. Kinh nghiệm của Hà Lan Một trong những việc đầu tiên được thực hiện vào năm 1999 mà Hà Lan làm đó là thành lập Trung tâm kiến thức về PPP trong chuỗi hoạt động đẩy mạnh áp dụng PPP vào trong việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng tại đất nước này.Trung tâm kiến thức về PPP tại Hà Lan giữ sứ mạng cực kỳ quan trọng trong việc hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân trong việc thực hiện các nhiệm vụ trong những dự án theo hình thức PPP, ngoài ra một nhiệm vụ cũng hết sức quan trọng mà Trung tâm kiến thức về PPP của Hà Lan tiến hành đó là xây dựng những tài liệu cũng như những công cụ tiêu chuẩn để đo lường các giá trị vượt trội mà một dự án theo mô hình PPP có được so với mô hình đầu tư truyền thống. Đây được xem là những nguyên nhân chính dấn đến sự thành công lớn trong việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng nói chung và cơ sở hạ tầng đường bộ nói riêng theo hình thức PPP tại Hà Lan. Kết quả của thành công này đã giúp Hà Lan tạo ra giá trị tăng thêm 10-15% trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP cho chính phủ. Các dự án cơ sở hạ tầng giao thông theo hình thức PPP tại Hà Lan có một nét đặc trưng rất rõ đó là bất kể lưu lượng giao thông trong thực tế như thế nào thì Chính phủ Hà Lan đều gánh chịu rủi ro doanh thu thu được từ những dự án này. Hơn thế nữa tại Hà Lan, việc đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu cũng là yếu tố thúc đẩy sự thu hút đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân vào những dự án theo hình thức hợp tác công tư. Cụ thể được thực hiện như sau: 55 “Ở giai đoạn đầu, một đánh giá được thực hiện xem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không. Quá trình này được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác định chi tiết. Khi các đơn thầu PPP được nhận, một so sánh sẽ được tiến hành giữa đầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó ra quyết định có thực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không. Chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn. Chính sách của Hà Lan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh, và hiệu quả hơn”. 2.4.1.3. Kinh nghiệm của Chile Chile được đánh giá là một trong những quốc gia thành công trong việc tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân trong đầu tư hạ tầng. Sự phát triển của thị trường chứng khoán có thu nhập ổn định là kênh dẫn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển hạ tầng tại Chile. Trong lĩnh vực hạ tầng đường cao tốc, Chile thực hiện tư nhân hóa từ đầu những năm 1990, tập trung vào tuyến đường chính nối miền bắc và miền nam đất nước và các tuyến đường ngang nối với các tỉnh lân cận. Các dự án hạ tầng đường cao tốc được thực hiện theo hình thức BOT, với thời gian từ 20-30 năm (Phạm Thiên Hoàng và cộng sự, 2015). Quy định của Chile cho phép các nhà thầu thiết lập mức phí sử dụng dịch vụ tuy nhiên phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt của Bộ Công trình công cộng, điều này nhằm tránh tình trạng nhà đầu tư tự ý thiết lập các mức phí cao vô lí, qua đó giảm thiểu xung đột lợi ích giữa nhà đầu tư và người trả phí sử dụng đường sá. Phí có thể được điều chỉnh theo lạm phát và một số yếu tố khác như thời gian nhượng quyền và mức độ an toàn giao thông trên tuyến đường đó. Đảm bảo doanh thu tối thiểu là công cụ để thu hút đầu tư của khu vực tư nhân cho phát triển đường cao tốc. Đến năm 2012, tổng mức chi trả bảo lãnh doanh thu tối thiểu đạt 0,4% GDP/tổng giá trị bảo lãnh đạt 5% GDP (Nguyễn Thế Trọng, 2014). Chính phủ Chile cũng yêu cầu báo cáo ngân sách hàng năm phải tính toán nợ tiềm tàng từ các dự án PPP nhằm kiểm soát nợ công từ các dự án này. Các cơ chế dự phòng tài chính được thực hiện, trên cơ sở ước tính mức doanh thu hàng năm của các dự án PPP. Kênh dẫn vốn chủ yếu cho các dự án hạ tầng giao thông của Chile là thị trường trái phiếu. Năm 2008, quy mô thị trường trái phiếu doanh nghiệp đạt 19,4 tỷ USD (11,4% GDP). Trong đó, trái phiếu hạ tầng của các dự án PPP chiếm 20% quy mô thị trường, chủ yếu được nắm giữ bởi các quỹ hưu trí và công ty bảo hiểm (trên 90%). Trái phiếu hạ tầng tại Chile có kỳ hạn dài, bình quân đạt 21 năm, rủi ro thấp do được đảm bảo bởi chính phủ. 56 Khung pháp lý cho chương trình PPP của Chile là Luật Nhượng quyền, ban hành theo Nghị định đặc biệt số 164 năm 1991 và được sửa đổi trong các năm 1993, 1996 và gần nhất là năm 2010. Luật Nhượng quyền đã hình thành một hệ thống đấu thầu cạnh tranh trên cơ chế mềm dẻo đối với việc trao nhượng quyền, xác lập quyền và nghĩa vụ lẫn nhau giữa nhà nước và tư nhân, thiết lập các cơ chế giải quyết xung đột, cũng như các công cụ khuyến khích sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân (Hill, 2011). Luật Nhượng quyền sửa đổi năm 2010 củng cố các quy định về minh bạch và công khai trong quá trình đấu thầu; sửa đổi cơ chế hòa giải và giải quyết tranh chấp, theo hướng tạo ra các công cụ kỹ thuật độc lập cho điều tra và giải quyết tranh chấp; cải thiện quy trình thu phí để giảm mức nợ phí. Tất cả các dự án PPP đều được đấu thầu quốc tế công khai. Các chủ thể tham gia đấu thầu là các pháp nhân được hình thành theo luật Chile và luật nước ngoài (Hill, 2011). 2.4.1.4. Kinh nghiệm của Úc Úc là nước có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai mô hình PPP trong những năm qua (Nguyễn Ngọc Hà và Trần Nam Trung, 2015). “Năm 2013, Úc là 1 trong 10 nước có đầu tư PPP hiệu quả nhất trong tổng số gần 200 quốc gia và vùng lãnh thổ.Úc thực thi phổ biến hai mô hình PPP dựa trên cơ chế hoàn vốn cho dự án”. Mô hình thứ nhất Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ và chịu hoàn toàn rủi ro về cầu của dịch vụ. Nhà đầu tư tư nhân thực hiện cung ứng dịch vụ, nguồn tài chính để hoàn vốn cho nhà đầu tư do chính phủ trực tiếp chi trả. Mô hình thứ hai được áp dụng chủ yếu cho xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông vận tải (GTVT), theo đó rủi do về cầu được chuyển sang nhà đầu tư, nguồn tài chính để hoàn vốn không phải do chính phủ trực tiếp chi trả mà từ doanh thu khai thác dự án. Tại Úc các dự án PPP phát triển CSHT GTVT, trong đó chủ yếu giao thông đường bộ (GTĐB), chiếm một phần ba tổng vốn đầu tư trong các dự án PPP. Các dự án PPP được phát triển ở cấp độ Liên bang và tiểu bang. Các dự án PPP GTĐB có chất lượng cao hơn các hình thức truyền thống. Có thể tóm lược những cơ sở thành công của Úc trong thực hiện các dự án PPP nhờ những yếu tố sau: “Một là, Chính phủ Úc đã xây dựng được khung chính sách vững chắc về PPP; đặc biệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ, góp phần tối ưu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự án. Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu. Để tăng cường hiệu quả kinh tế cho các dự án PPP, trước khi thực hiện bất kỳ một dự án PPP nào, Chính phủ Úc khuyến khích các sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu 57 thầu dự án PPP, tiết kiệm một khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiết kiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án). Ba là, các dự án PPP của Úc đều phải tuân thủ chặt chẽ quy định về thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho một dự án PPP về hạ tầng xã hội ở Úc là 17 tháng, thấp hơn nhiều so với ở Anh là 34 tháng). Bốn là, quá trình thực hiện các dự án PPP tại nước này cũng được chuẩn hóa thông qua hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham gia đấu thầu các dự án PPP. Năm là, để tối đa hóa hiệu quả dự án PPP, Úc cũng chuẩn bị nguồn dự án PPP lớn; thực hiện bồi hoàn một số chi phí đấu thầu bên ngoài nhất định. Sáu là, rút ngắn danh sách nhà thầu trước khi thực hiện đấu thầu dự án PPP. Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhà thầu khác tham gia”. 2.4.1.4. Kinh nghiệm của Nhật Bản Đối với Nhật Bản, ”sự hỗ trợ và tham gia của các nhà đầu tư tư nhân đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ. Ở Nhật Bản, các công ty tư nhân đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển các công trình hạ tầng, phổ biến và thúc đẩy các hình thức và hoạt động của hình thức PPP, không chỉ trong lĩnh vực giáo dục mà tất cả các các lĩnh vực khác. Các tổ chức, Chính phủ, các Bộ, ban ngành và hệ thống doanh nghiệp đều được hỗ trợ tham khảo tư vấn về các loại hợp đồng theo hình thức PPP. Nhật Bản luôn luôn xác định đây là một lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp nhưng đi kèm nhiều rủi ro cao cũng như cần có một nguồn vốn rất lớn, chính vì vậy việc áp dụng mô hình PPP của Nhật Bản được tiến hành trong bối cảnh Châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn đem lại nhiều thành công cho Nhật Bản. Theo kinh nghiệm của Nhật Bản, đối với dự án không thể áp dụng phương pháp cổ phần hóa và Nhà nước không thể tham gia trực tiếp vào những dự án này thông qua quá trình sản xuất và quá trình phân phối thì việc áp dụng mô hình PPP sẽ cho hiệu quả rất lớn trong việc giảm chi phí, giảm rủi ro trong môi trường cạnh tranh cao. Tại Nhật Bản, ngay từ sau những năm 1950 các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, và vận tải biển, đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư thông qua các tổ chức tài chính công mà điển hình là Ngân hàng Phát triển Nhật Bản. Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thương mại, và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ 58 và các nguồn tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu. Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công. Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công – tư đã được phát triển và hoàn thiện. Theo đó, hợp tác công – tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác công – tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi và giảm bớt khó khăn cho khu vực tư nhân. Cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng. Ngoài những cách thức hợp tác truyền thống, trong vòng 10 năm qua đã có nhiều biện pháp, quy định và chính sách để thúc đẩy các mô hình hợp tác công – tư khác nhau, đáng chú ý là Luật về thúc đẩy các sáng kiến tài chính tư nhân 1999. Thực hiện Luật này, đã có khoảng 310 dự án PPP dưới hình thức sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) tính đến 2008”. 2.4.2. Một số trường hợp “thất bại” trong triển khai dự án PPP Nghiên cứu của John và Sussman (2006) “đã chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất bại của việc thu hút đầu tư của tư nhân theo hình thức PPP ở Malaysia, đó là: Sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; mức giá thu phí thấp; khả năng hỗ trợ của Chính phủ bị giới hạn; các chính sách của chính phủ chưa đồng bộ; sự bất ổn về chính trị”. Theo tổng kết của Thu Hương (2017), Mexico và Hungary có thể coi là các trường hợp “thất bại” điển hình khi triển khai phương thức PPP trong CSHT GTVT. Đối với trường hợp Mexico: “Từ năm 1987 đến 1992, chính phủ Mexico cấp phép cho 52 dự án theo mô hình đối tác công tư PPP (BOT là 1 trong số 5 loại mô hình của PPP). Đến cuối năm 1995, 34 dự án đã thu hút được tổng cộng 9,9 tỷ USD vốn cam 59 kết từ các doanh nghiệp tư nhân”. Tuy nhiên, những con số thu hút vốn lớn nói trên lại phản ánh một kết cục không mong muốn. Nguyên do là “Mexico đã mắc phải một số sai lầm như trong lúc đấu thầu công ty nào đưa ra thời hạn thu phí ngắn nhất sẽ chiến thắng, dẫn đến áp lực phải thu mức phí cao đến mức bất hợp lý. Bên cạnh đó, Chính phủ yêu cầu mỗi con đường có thu phí phải có một con đường không thu phí chạy song song. Cùng với việc tính toán chi phí xây dựng không tốt (trung bình bị đội lên 25%) trong khi doanh thu lại thấp hơn 30% so với dự tính và chỉ có 5 dự án đạt mục tiêu, nhiều dự án đã thất bại thảm hại. Cuối cùng Chính phủ Mexico đã phải tiếp nhận lại 23 dự án và gánh khoản nợ 5 tỷ USD phải trả cho các ngân hàng cùng với 2,6 tỷ USD trả cho các công ty xây dựng”. Đối với trường hợp Hungary, “dự án đường M1/M15 của Hungary là 1 ví dụ khác cho thấy để có 1 dự án BOT thành công cần phải ước tính được chính xác chi phí và doanh thu dự kiến. Là con đường thu phí đầu tiên ở khu vực Trung và Đông Âu, năm 1995 dự án được hoàn thành đúng tiến độ và chi phí ước tính. Tuy nhiên lượng xe đi qua đây lại thấp hơn khoảng 40% so với dự báo. Mức phí cao không thể giúp bù đắp lượng xe thấp và cuối cùng Chính phủ Hungary phải mua lại và tiếp quản lại dự án”. Những trường hợp thất bại khi thu hút tư nhân tham gia các dự án PPP về CSHT cho thấy thông thường quy mô dự án CSHT lớn và theo đó cũng ẩn chứa nhiều rủi ro. “Để thành công, đòi hỏi các bên tham gia phải lên kế hoạch một cách cẩn thận, tính toán và dự báo chi phí cũng như doanh thu sát với thực tế, nghiêm chỉnh chấp hành các thỏa thuận đã đề ra trong hợp đồng, tuân thủ pháp luật và tăng cường tính minh bạch. Bên cạnh đó dự án phải hợp lý và nhận được sự ủng hộ của công chúng”. 2.4.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam về đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Kinh nghiệm triển khai mô hình PPP trong phát triển CSHT nói chung và CSHT giao thông nói riêng từ các nước phát triển như Anh, Úc, Hàn Quốc và các nước đang phát triển như Chile cho thấy từ góc độ QLNN có thể rút ra từ ba nhóm bài học kinh nghiệm như sau: Nhóm bài học thứ nhất: Xác định hình thức PPP phù hợp và dự án phải nhận được sự ủng hộ của người dân và doanh nghiệp Kinh nghiệm thực hiện các dự án PPP ở nhiều quốc gia cho thấy hình thức PPP thường chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp do: “(i) chi phí đầu tư, bảo trì và các chi phí khác lớn; (ii) quá trình mời thầu và quản lý điều hành dự án phức tạp và tốn kém; và (iii) thời gian hoạt động của dự án phải dài để đạt được giá trị đồng tiền (VOM) và giảm chi phí vòng đời dự án”. Thêm 60 nữa, cơ chế PPP phải dựa trên cơ sở đảm bảo vừa để thu hút nhà đầu tư, đồng thời cũng đảm bảo hài hòa lợi ích cho người sử dụng dịch vụ, tránh áp đặt sử dụng dịch vụ hoặc áp đặt mức phí sử dụng quá cao lên người dân và doanh nghiệp. Nhóm bài học thứ hai: các nhân tố quyết định sự thành công của hình thức PPP. Từ kết quả các nghiên cứu ở các nước phát triển và đang phát triển cho thấy: - Không có sự khác biệt về những nhân tố đóng góp vào thành công của phương thức PPP. Bổ sung thêm vào các nghiên cứu kể trên, phân tích của APEC (2015) và PPIAF (2014) cũng nhấn mạnh các yếu tố quyết định thành công của PPP bao gồm: “cụ thể khung pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả. Ngoài ra, cần đảm bảo cả nhà nước và tư nhân hoàn toàn dồn hết tâm sức vào việc cung cấp dịch vụ tuỳ theo năng lực đặc biệt của mỗi bên, thực hiện nghiêm túc các thỏa thuận hợp tác, nếu không mọi nỗ lực cho PPP sẽ thất bại”; - Có sự khác biệt về mức độ tác động giữa các nhân tố đến thành công của PPP tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước; - “Mục tiêu của PPP sẽ thay đổi theo quá trình phát triển của PPP. Trong giai đoạn đầu, PPP hướng đến mục tiêu bù đắp thiếu hụt vốn. Nhưng càng phát triển thì mục tiêu của PPP sẽ thay đổi hướng đến tăng giá trị đồng tiền, chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn (như Hà Lan, Anh chỉ chọn dự án nào có chi phí rẻ hơn từ 10 – 15% so với đầu tư bằng ngân sách). Và khi mục tiêu thay đổi, mức độ tác động của các nhân tố cũng sẽ thay đổi”. Nhóm bài học thứ ba: Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho hình thức PPP để thu hút đầu tư của khu vực tư nhân, cụ thể: - Xây dựng khung khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng được tôn trọng trong suốt vòng đời dự án. - Hỗ trợ của chính phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia. Các chính sách hỗ trợ chính bao gồm: hỗ trợ về tài chính thực hiện dự án, hỗ trợ về đất đai, hỗ trợ về thuế và phí, bồi thường chi phí chuẩn bị đề xuất, bảo lãnh tín dụng, cơ chế mua lại, đảm bảo doanh thu tối thiểu (doanh thu chia sẻ rủi ro), bảo đảm về tỷ giá, cho phép nhượng quyền dự án CSHT, Có chính sách khuyến khích các đề xuất tư nhân thực hiện dự án CSHT theo hình thức PPP. - Tích lũy kiến thức và kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công. 61 - Phát triển mối quan hệ với các bên tham gia dự án PPP như các nhà tư vấn, các nhà tài trợ và các cơ quan đa phương để tránh xung đột trong quá trình hợp tác. - Giám sát và đánh giá PPP thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu quả đầu tư. - Xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học để đánh giá chính xác các dự án PPP; có cơ chế đánh giá, lựa chọn dự án PPP hiệu quả, đảm bảo công khai, minh bạch. PPP, nếu không được lựa chọn kỹ lưỡng, là nguồn nợ tiềm tàng của Nhà nước. Các thành phần kinh tế cần được đối xử bình đẳng trong việc đề xuất dự án thực hiện theo hình thức PPP. Cơ quan có thẩm quyền quyết định dự án PPP chịu trách nhiệm công khai thông tin về dự án PPP. - Các cam kết của chính phủ phải đảm bảo có hiệu lực thực thi. - Duy trì các chính sách vĩ mô ổn định tạo sự yên tâm cho khu vực tư nhân. 2.5. Khung phân tích Hầu hết những nghiên cứu, báo cáo trước đây được đề cập ở phần trên trong chương này đều chỉ ra mức độ đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án thuộc hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP thường bị chi phối bởi các nhân tố hay các vấn đề xoay quanh như: thứ nhất là môi trường vĩ mô của đất nước ổn định, thứ hai là khả năng cũng như mức độ chia sẻ rủi ro giữa khu vực tư nhân và chính phủ ở mức phù hợp, thứ ba là quá trình đầu tư vào các dự án thuộc hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ phải minh bạch và hiệu quả, thứ tư là môi trường chính trị - xã hội của đất nước phải ổn định và thứ năm là khả năng kiểm soát của chính phủ phải ở mức độ hợp lý. Thực tế cho đến nay thì rất nhiều mô hình nghiên cứu đã được sử dụng vào vấn đề này để đạt được mục tiêu nghiên cứu tiêu biểu như: mô hình mô phỏng Monte Carlo, mô hình hồi quy truyền thống, mô hình phân bổ rủi ro mờ, mô hình các vòng tròn, và mô hình phân tích thống kê. Có chín yếu tố được sử dụng trong nghiên cứu này tác động đến đầu tư của khu vực tư nhân theo hình thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam bao gồm: (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro, (4) Kinh tế vĩ mô, (5) Lựa chọn đối tác, (6) Hỗ trợ của chính phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân và (9) Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Trong 9 yếu tố được xem xét trong nghiên cứu này, cả 9 khái niệm này đều là khái niệm đơn hướng. Ngoài ra, 4 yếu tố đầu tiên bao gồm (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro và (4) Kinh tế vĩ mô đã được nghiên cứu trong mô hình của Sader (2000). Yếu tố (5) Lựa chọn đối tác 62 cũng đã được đưa vào nghiên cứu trong mô hình của Huỳnh Thị Thúy Giang (2013). Trong nghiên cứu này, từ kết quả nghiên cứu định tính thông qua thảo luận nhóm, tác giả đưa thêm 4 yếu tố mới vào xem xét bao gồm (6) Hỗ trợ của chính phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân và (9) Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Yếu tố (6) Hỗ trợ của chính phủ mặc dù chưa được đưa vào nghiên cứu ở bất kỳ mô hình của tác giả nào nhưng tầm quan trọng của yếu tố này đã được đề cập nhiều trong những nghiên cứu trước đây. Trong báo cáo của (ADB, 2008) đã nhấn mạnh rằng chính sách hỗ trợ của Nhà nước rất cần thiệt để đảm bảo có thể thu hút đầu tư của khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ. Yếu tố (7) Kênh tài trợ vốn, do đặc điểm mang tính đặc thù của các dự án GTVT thường quy mô lớn, tiến hành thực hiện trong thời gian dài, đòi hỏi lượng vốn đầu tư lớn nên xu hướng vượt quá khả năng tài chính của công ty. Do vậy trong dài hạn, các nhà đầu tư muốn tìm cho mình những kênh tài trợ vốn tốt, đặc biệt trong bối cảnh thị trường tài chính của Việt nam còn nhiều bất cập trong việc huy động vốn. Hiện nay, nguồn vốn dành cho các dự án PPP chủ yếu đến từ các ngân hàng thương mại và nhà đầu tư, trong đó ngân hàng chiếm đến 80%. Tuy nhiên, vốn huy động của các ngân hàng chủ yếu là ngắn hạn, trong khi nhà đầu tư vay vốn để thực hiện các dự án PPP thường kéo dài tới 20 – 25 năm. Ngoài ra các chuyên gia cũng cho rằng những yếu tố mang tính chất nội lực của doanh nghiệp cũng đóng vai trò rất quan trọng ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư của khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công – tư (PPP). Đây được xem là lý do chính tác giả đưa yếu tố (8) Năng lực tư nhân vào mô hình nghiên cứu.