Luận án Quyết định quản lý nhà nước của chính phủ

luật, không dẫn tới việc gánh chịu trách nhiệm pháp lý, nhưng không thể chỉ “nhận khuyết điểm” là xong, mà cần phải đề cập rõ ràng về trách nhiệm chính trị của CP. Sinh thời, Hồ Chí Minh đã từng viết: “Nhân dân có quyền đôn đốc và phê bình CP. Nếu CP làm hại dân thì dân có quyền đuổi CP. Nhưng khi dân dùng đày tớ làm việc cho mình, thì phải giúp đỡ CP”235. Do đó, nếu việc ban hành QĐQLNN của CP có những khiếm khuyết thì cần phải xem xét truy cứu trách nhiệm chính trị của CP. Thực hiện một nhiệm vụ chính trị, thường không phải do một người mà do một nhóm người, do đó việc tách bạch trách nhiệm chính trị cá nhân thường khó khăn. Chính vì vậy, khi có lỗi xảy ra mà không quy kết được trách nhiệm cá nhân thì nguyên tắc suy đoán lỗi được áp dụng: lỗi sẽ thuộc về người đứng đầu hoặc lỗi thuộc về cả tập thể236. Và chế tài duy nhất ở đây là sự bất tín nhiệm của nhân dân. Trên cơ sở đó, người đã tham mưu, ban hành QĐQLNN của CP không hợp lý cần phải bị bãi miễn, bị cách chức theo đúng nguyên lý “người dân có quyền đuổi CP”. Tuy nhiên, đây là loại chế tài mang nặng tính “xa xỉ”: nó chỉ phát huy tác dụng trong một hệ thống chính trị có lương tâm237. Như đã trình bày, nhằm hạn chế tình trạng CP ban hành các QĐQLNN không đáp ứng các yêu cầu về tính hợp lý thì cần thực hiện tốt việc kiểm tra, giám sát và xử lý QĐQLNN của CP không hợp lý. Việc kiểm tra, giám sát và xử lý QĐQLNN của CP không hợp lý là nhiệm vụ xuất phát từ chính yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong điều kiện hiện nay. Điều 87 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Việc giám sát, kiểm tra VBQPPL được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù 235 Hồ Chí Minh (2000), Toàn tập, Tập 4, Nxb. Chính trị quốc gia, tr. 283. 236 Võ Trí Hảo (2014), Nâng cao trách nhiệm chính trị của CP, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9. 237 Nguyễn Sĩ Dũng, (137), tr. 275. 150 hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản”. Với tư duy đó thì mục đích của việc giám sát, kiểm tra QĐQLNN của CP là nhằm phát hiện ra những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp. Điều đáng tiếc là hiện nay pháp luật nước ta không quan tâm nhiều đến vấn đề này, nhiều văn bản khác nhau nhưng cũng chỉ áp dụng chung một công thức là “trái pháp luật”, “trái văn bản” cấp trên238. Bên cạnh đó, khái niệm “văn bản sai trái” được sử dụng lẫn lộn với thuật ngữ “văn bản trái pháp luật”. Như vậy, “sai trái” có đồng nghĩa với “trái pháp luật” hay không? Nếu có thì chỉ nên sử dụng một trong hai thuật ngữ, nếu không thì phải sử dụng nhất quán, đúng ngữ cảnh chứ không thể sử dụng tràn lan như hiện nay. Khi tiến hành khảo sát 100 cá nhân, tổ chức thì có đến 61% số người được hỏi (61 người) cho rằng: “khái niệm “văn bản sai trái” và khái niệm “văn bản trái pháp luật” là hai thuật ngữ khác nhau”. Theo tác giả, “văn bản sai trái” không thể đồng nghĩa với “văn bản trái pháp luật” bởi khi nói đến “văn bản sai trái” là “ngụ ý” về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản, trong khi đó “văn bản trái pháp luật” chỉ để nói đến văn bản vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp. Điều 162 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Việc giám sát VBQPPL được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản”. Như vậy, khác với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, việc giám sát QĐQLNN của CP được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không nhằm mục đích phát hiện ra những nội dung sai trái mà chỉ là phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Với những phân tích trên thì dường như nhà làm luật đã hoàn toàn lãng quên tính hợp lý của văn bản pháp luật, một điều rất cần sớm khắc phục. Còn nếu có ngụ ý về nó thì quy định phải rõ ràng, nhất quán và phân hóa cho từng quan hệ cụ thể cần thiết239. Theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016, thuật ngữ “văn bản trái pháp luật” được sử dụng không nhất quán, thậm chí có sự lẫn lộn với thuật ngữ “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”240. Khi tiến hành khảo sát 100 cá nhân, tổ chức thì có đến 93% số người được hỏi (93 người) cho rằng: “khái niệm “văn bản trái pháp luật” và khái niệm “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” là hai thuật ngữ khác nhau”. Theo tác giả, “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” và “văn bản trái pháp luật” là hai khái niệm rất khác nhau, bởi khi nói “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” thì đó chỉ mới là những nhận 238 Điều 100 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP, Thủ tướng CP, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”. 239 Nguyễn Cửu Việt (2005), Các yếu tố cấu thành thẩm quyền và tính hệ thống của thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9. 240 Các Điều 2, 103, 105, 108, 112, 115 - 125, 128 - 135, 158 trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đề cập đến thuật ngữ “văn bản trái pháp luật”. Các Điều 106, 112, 116, 122, 124, 131 trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đề cập đến thuật ngữ “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”. Riêng Điều 112, 116, 122, 124, 131 Nghị định số 34/2016/NĐ- CP sử dụng thuật ngữ không nhất quán vì có đoạn thì dùng thuật ngữ “văn bản trái pháp luật”, có đoạn lại dùng thuật ngữ “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”. 151 định chủ quan ban đầu còn khi nói “văn bản trái pháp luật” là đã có kết luận rõ ràng về tính bất hợp pháp của văn bản thông qua quá trình kiểm tra. Nói cách khác, “văn bản trái pháp luật” là văn bản vi phạm tính hợp pháp241 còn “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” thì chưa chắc đã vi phạm tính hợp pháp. Do đó, đối với từng quan hệ giám sát, kiểm tra và xử lý thì phải sử dụng những thuật ngữ khác nhau. Theo đó, đối tượng của việc giám sát, kiểm tra là các “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” còn đối tượng của xử lý là “văn bản trái pháp luật”. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP - văn bản chủ đạo về kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật cũng không nhất quán khi ngay trong chính Điều 112 lại quy định đối tượng của xử lý là “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng rơi vào tình trạng tương tự vì trong tất cả các quan hệ về giám sát, xử lý đều áp dụng chung công thức “văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”. Vấn đề cần nói là các chủ thể có thẩm quyền sẽ dựa vào cơ sở nào để xác định về “văn bản vi phạm tính hợp pháp” và “văn bản vi phạm tính hợp lý”. Điều 107 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra hoặc chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra nhưng đã được thông qua hoặc ký ban hành và sẽ có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được kiểm tra. Trước đây, theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì cơ sở để xác định “văn bản vi phạm tính hợp pháp” là dựa vào văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Có ý kiến cho rằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thống nhất với Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 hơn là với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 88) khi quy định về căn cứ để xác định văn bản có nội dung trái pháp luật là trái với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn242. Trái ngược với ý kiến này, tác giả cho rằng, quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP là cơ sở để xác định “văn bản vi phạm tính hợp pháp”. Trong khi đó, quy định tại Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 là cơ sở để xác định không chỉ “văn bản vi phạm tính hợp pháp” mà còn là căn cứ để xác định “văn bản vi phạm tính hợp lý”. Theo đó, ngoài tiêu chí xác định “văn bản vi phạm tính hợp pháp” thì Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 còn đặt ra “sự thống nhất giữa văn bản pháp luật hiện hành với văn bản pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan” - một tiêu chí đánh giá về tính hợp lý của văn bản243. Đó là lý do vì sao Điều 87 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 sử dụng thuật ngữ “văn bản sai trái”. 241 Theo Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì: “Văn bản trái pháp luật gồm văn bản ban hành không đúng thẩm quyền; văn bản có nội dung trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành”. 242 Trần Thị Thu Phương (2013), Hoàn thiện các quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý VBQPPL, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11. 243 Khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Với quy định này có thể hiểu những văn bản do cùng một cơ quan ban hành nếu có sự mâu thuẫn nhau thì vi phạm tính hợp lý chứ không phải vi phạm tính hợp pháp. 152 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 về cơ bản vẫn giữ nguyên các tiêu chí xác định “văn bản vi phạm tính hợp pháp” và“văn bản vi phạm tính hợp lý” như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Điều 163 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không chỉ quy định các tiêu chí xác định “văn bản vi phạm tính hợp pháp” mà còn quy định các tiêu chí xác định “văn bản vi phạm tính hợp lý” là “sự thống nhất giữa VBQPPL hiện hành với VBQPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan”. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 lại không sử dụng thuật ngữ “văn bản sai trái” mà thay vào đó lại sử dụng thuật ngữ “văn bản trái pháp luật”. Quy định này, vô hình trung đã “đẩy” tính hợp lý trong QĐQLNN của CP ra khỏi phạm vi giám sát, xử lý của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải giám sát, kiểm tra tính hợp pháp lẫn tính hợp lý trong QĐQLNN của CP nhưng trên thực tế các chủ thể có thẩm quyền chỉ giám sát, kiểm tra tính hợp pháp mà không kiểm tra tính hợp lý. Ngay cả trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 về kiểm tra và xử lý VBQPPL cũng chỉ đề cập đến tính hợp pháp của QĐQLNN chứ không “coi trọng” tính hợp lý244. Khi tiến hành khảo sát 100 công chức tư pháp có thì có đến 76% số người được hỏi (76 người) cho rằng: “việc kiểm tra và xử lý VBQPPL hiện nay ở nước ta chủ yếu đề cập đến tính hợp pháp chứ không “coi trọng” tính hợp lý”. Thực ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Điều 60) và cả Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Điều 88) đều có những quy định về tính khả thi trong việc ban hành một QĐQLNN của CP. Tuy nhiên, như đã trình bày, bên cạnh tính khả thi thì hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị - xã hội cũng là một biểu hiện của tính hợp lý. Đáng tiếc là tiêu chí này không được quy định trong luật ban hành VBQPPL. Và như thế thì tính hợp lý trong QĐQLNN của CP tuy có những biểu hiện của nó nhưng đó chỉ là sự biểu hiện “nửa vời”. Do đó, theo tác giả, pháp luật phải quy định rõ thẩm định tính hợp lý của dự thảo quyết định quản lý của CP là bắt buộc và cơ quan thẩm định phải đồng thời chịu trách nhiệm cùng với cơ quan soạn thảo về tính hợp lý của dự thảo quyết định. Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định người tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành quyết định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP vẫn có những khiếm khuyết nhất định. Đó là, văn bản này chỉ mới tính đến các yêu cầu hợp pháp mà chưa đề cao các yêu cầu hợp lý. Do đó, các văn bản pháp luật cần bổ sung thêm “tính hợp lý” là một tiêu chí quan trọng trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản cũng như quy định cụ thể trách nhiệm và việc bồi thường thiệt hại của CP nếu để xảy ra tình trạng ban hành QĐQLNN sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức. 244 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Tương tự, xem các điều 2, 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Hiện nay Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã thay thế cho Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. 153 Bên cạnh đó, đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lý trong việc ban hành một QĐQLNN của CP với giám sát, kiểm tra tính hợp lý trong QĐQLNN là hai vấn đề hoàn toàn khác nhau. Thực tế đã chứng minh rằng, đối với nhiều QĐQLNN của CP, khâu thẩm định không phát hiện được quyết định vi phạm các yêu cầu về tính hợp lý nhưng khi triển khai thi hành thì gặp phải sự phản đối quyết liệt của đối tượng chịu sự tác động vì bất hợp lý. Các quy định về xe “không chính chủ” trong Nghị định số 71/2012/NĐ-CP; xử phạt người sử dụng điện thoại di động tại cây xăng trong Nghị định số 52/2012/NĐ-CP; xử phạt những người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu và không mặc đồng phục trong Nghị định số 34/2010/NĐ-CP là minh chứng rõ ràng về tính bất hợp lý của quyết định mà chỉ thông qua khâu giám sát, kiểm tra mới phát hiện. Do đó, theo tác giả, cần phải bổ sung các quy định về việc giám sát, kiểm tra tính hợp lý trong QĐQLNN của CP nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý có hiệu quả cao nhất. Cùng chung bộ máy hoạt động, cùng người thực hiện, cùng quy trình khá giống nhau, trong quá trình kiểm tra nếu phát hiện văn bản bất hợp pháp và cả bất hợp lý sẽ thuận tiện hơn rất nhiều, tiết kiệm được thời gian, công sức và việc xử lý kịp thời hơn245. Tương tự như việc phán xét về tính hợp pháp, theo tác giả, trong thời gian tới, việc phán xét về tính hợp lý trong QĐQLNN của CP cũng nên giao cho một cơ chế bảo vệ hiến pháp chuyên trách. Việc giao cho Tòa án phán xét về tính hợp lý trong QĐQLNN của CP cũng là một phương án khả thi cần tiếp tục nghiên cứu. 3.2.4. Giải quyết trường hợp xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý trong QĐQLNN của CP Khi ban hành QĐQLNN, CP luôn quan tâm đến việc bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định đó. Tuy nhiên, tính hợp pháp và tính hợp lý không đồng nhất với nhau và trong nhiều trường hợp sẽ xuất hiện tình trạng xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Vấn đề quan trọng là sẽ giải quyết như thế nào trong trường hợp xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý trong QĐQLNN của CP. Có thể tham khảo kinh nghiệm của pháp luật Đức thông qua hai câu chuyện sau: * Bảo vệ niền tin công dân Sự kiện nước Đức bị chia cắt, trong đó thủ đô Berlin bị chia làm hai phần, đã dẫn tới một tình huống đặc biệt: một công dân sinh sống, làm việc ở Berlin, sau năm 1945 thì nơi ông ta cư trú thuộc sự quản lý của chính quyền Cộng hòa Dân chủ Đức (Đông Đức) theo Hiệp ước Potsdam. Sau đó, chính quyền Tây Berlin (thuộc về Tây Đức) đã ban hành một quyết định cấp lương hưu cho ông ta. Vì vậy, ông ta đã chuyển sang sinh sống ở Tây Berlin. Ít lâu sau, chính quyền Tây Berlin mới phát hiện ra quyết định cấp lương hưu cho công dân nói trên là trái luật nên đã ra quyết định hủy bỏ. Tuy nhiên, trong khoảng thời gian này Hồng quân Liên Xô đã dựng lên bức tường Berlin dẫn tới ông ta không thể nào 245 Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10. 154 quay trở về Đông Berlin được nữa và cũng không thể tiếp tục sống ở Tây Berlin nếu thiếu lương hưu. Vì vậy, ông ta đã quyết định khởi kiện. Tòa hành chính tối cao Berlin, với tư cách là cơ quan giải quyết cuối cùng, đã cho rằng: mặc dầu trên thực tế quyết định cấp lương hưu nói trên là trái pháp luật, nhưng việc hủy bỏ nó là không chấp nhận được, vì công dân đã tin tưởng vào nhà nước, tin vào sự tồn tại lâu bền ổn định của quyết định cấp lương hưu nên đã quyết định cuộc đời họ theo hướng đó. Đặc biệt trong trường hợp trên thì họ không thể nào sửa chữa được nữa (không thể quay trở về Đông Berlin). Trong tương quan với yêu cầu hợp pháp, thì niềm tin công dân, trong vụ án cụ thể này là đáng bảo vệ và quan trọng hơn, cho nên cho phép thoát ly khỏi nguyên tắc trật tự hành chính để hướng tới nguyên tắc nhà nước pháp quyền246. * Nhà nước và pháp luật phải đảm bảo quyền lợi của con người Năm 1992, ông Nguyễn và vợ ông sang Đức đệ đơn xin tị nạn, nhưng bị chính quyền từ chối. Do đó, cả hai vợ chồng trốn khỏi trại tị nạn để sống lưu vong. Ba năm sau, họ lại gia nhập trại tị nạn, đệ đơn một lần nữa lên chính quyền để xin cư trú tại Đức. Lúc này ông bà Nguyễn đón cả con gái sang Đức và tiếp đó sinh thêm hai người con. Năm 2006, gia đình ông Nguyễn lại nhận được giấy trục xuất nên cả nhà đã vào nhà thờ xin tị nạn tôn giáo. Một năm sau, ông bà Nguyễn trở lại trại tị nạn, đệ đơn xin quyền ở lại lên Ủy ban xét khiếu nại của Quốc hội, kết quả là đơn của ông không được chấp nhận. Thêm 2 lần đệ đơn cứu xét nữa vẫn không được chấp nhận, gia đình ông Nguyễn đành phó mặc cho số phận, sau gần 20 năm lưu trú bấp bênh trên lãnh thổ Đức. Tháng 11/2011, đúng trình tự pháp lý, cảnh sát trục xuất gia đình ông về Việt Nam ngoại trừ con gái đầu được phép ở lại theo luật định. Vụ trục xuất lập tức tạo nên một làn sóng bất bình trong dư luận. Từ ngôi trường nơi hai con ông bà Nguyễn theo học, đến công ty nơi ông Nguyễn làm việc, nhà thờ và các tổ chức dân sự, dân chúng trong vùng đều có đơn thư gửi đến truyền thông, đến các cơ quan nhà nước nhằm phản đối chính quyền Tiểu bang Niedersachsen (nơi trục xuất gia đình ông Nguyễn) vô nhân đạo, xua đuổi một gia đình gắn bó với nước Đức gần 20 năm chẳng khác người Đức. Bản thân ông Nguyễn làm việc chăm chỉ, được chủ doanh nghiệp tin cậy, hai người con đều học hành tử tế tại trường Đức. Cả gia đình đều nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đóng đầy đủ các loại thuế của nhà nước, tham gia tích cực các hoạt động từ thiện, lại nhận chăm sóc một cụ bà người Đức đơn côi. Chính vì những nghĩa cử cao đẹp đó, gia đình ông Nguyễn được nhà thờ, các hội đoàn và dân chúng trong vùng yêu mến. Trước áp lực của dân chúng, chỉ ba ngày sau, Quốc hội phải cho điều trần CP và Bộ trưởng Nội vụ, bởi chính quyền có trách nhiệm đáp ứng những nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Trước Quốc hội, Bộ trưởng Nội vụ giải trình là thuộc cấp của ông đã thực hiện đúng pháp luật. Tuy nhiên, việc làm này lại gây ảnh hưởng không tốt đến vị thế 246 Võ Trí Hảo (2015), Hợp đồng hành chính vô hiệu theo quy định của luật công, Tạp chí Khoa học pháp lý số 9. 155 của nhà nước Đức, gây ảnh hưởng xấu cho toàn xã hội. Do đó, nhằm khôi phục lại niềm tin trong công dân, khôi phục lại uy thế của nhà nước, Bộ trưởng Nội vụ phải cho đón gia đình ông Nguyễn trở lại Đức, chịu toàn bộ mọi phí tổn cho chuyến bay đi và về cũng như bảo đảm cuộc sống ăn ở tại Đức cho họ khi chưa có công ăn việc làm247. Qua hai câu chuyện trên, có thể thấy, các cơ quan nhà nước ở Đức đã ban hành những QĐQLNN rất hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Kết quả là chính những chủ thể này phải thu hồi các quyết định hợp pháp để “nhường đường” cho sự ra đời của các quyết định hợp lý. Có ý kiến cho rằng “khi phải lựa chọn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định thì về cơ bản vẫn phải ưu tiên tính hợp pháp. Mặc dù xác định hợp pháp mang tính trội có vẻ hơi cứng nhắc nhưng nó có tác dụng hạn chế sự tùy tiện, lạm dụng pháp luật”248. Trong một nhà nước đề cao nguyên tắc pháp chế thì nhận định trên hoàn toàn có cơ sở. Tuy nhiên, trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền thì nhận định trên còn nhiều điều cần bàn luận. Thông điệp đầu năm 2014 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã chỉ rõ: “Pháp luật trong một nhà nước pháp quyền phải tiệm cận được công lý. Nghĩa là, pháp luật phải được ban hành và áp dụng phù hợp với đạo lý, với lẽ phải và lương tri”249. Trong cuộc sống, tính hợp lý bao giờ cũng chiến thắng, cho dù trước đó tính hợp lý có thể bị cản trở bởi tính hợp pháp. Với nguyên lý đó thì khi xem xét hiệu lực của một QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP nói riêng phải xem xét mối tương quan giữa hai giá trị: tính trật tự hành chính (tính hợp pháp) và bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý). Trong một số trường hợp, bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý) là giá trị lớn hơn và cho phép phá vỡ nguyên tắc tính trật tự hành chính (tính hợp pháp). Nguyên tắc bảo vệ niềm tin công dân (tính hợp lý) như là hệ quả của một mức phát triển cao của nhà nước pháp quyền khẳng định khía cạnh: luật pháp và việc áp dụng luật pháp phải mang lại kết quả công bằng250. Do đó, mặc dù đã khẳng định “ưu tiên tính hợp pháp so với tính hợp lý” nhưng chính tác giả này trong cùng tác phẩm của mình cũng đã thừa nhận “tính hợp lý chỉ có thể là ưu trội trong một vài trường hợp cụ thể rất cá biệt và phải được xem xét cẩn trọng, nếu không sẽ tạo ra tiền lệ không tốt và tâm lý coi thường pháp luật”251. Như vậy, chính tác giả này cũng không loại trừ khả năng phải “ưu tiên tính hợp lý của QĐQLNN trong những trường hợp cụ thể”. Theo tác giả, trong một nhà nước của dân, do dân, vì dân thì hợp lý mới chính là nền tảng quan trọng nhất của xã hội loài người. Tính 247 Nguyễn Sỹ Phương (2011), Trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý và doanh nghiệp nhà nước, Thời báo Kinh tế Sài Gòn ngày 14/12. 248 Bùi Thị Đào, (39), tr. 119. 249 Báo Lao động, Băn khoăn công lý, ngày 13/1/2014. 250 Võ Trí Hảo - Hà Thu Thủy (2007), Nguyên tắc bảo vệ niềm tin công dân trong hệ thống pháp luật Đức, Tạp chí Nghề luật số 3. 251 Bùi Thị Đào, (39), tr. 119. 156 hợp lý của pháp luật nói chung và của QĐQLNN của CP nói riêng mới là cái làm cho cuộc sống tốt đẹp và trường tồn. Xét về bản chất, sự thực hiện pháp luật cũng tùy thuộc vào trình độ nhận thức pháp luật và trạng thái tâm lý pháp luật của con người252. Nghiên cứu từ cấu trúc của ý thức pháp luật, có thể nhận thấy tâm lý pháp luật được thể hiện bằng những tiêu chuẩn pháp lý như: niềm tin, sự trân trọng, định kiến, thù ghét, ác cảm... Nếu một QĐQLNN của CP tuy hợp pháp nhưng bất hợp lý thì cá nhân, tổ chức chịu sự tác động không thể thi hành, thậm chí là không muốn thi hành. Tất nhiên, CP vẫn có thể tổ chức thi hành quyết định này thông qua nhiều biện pháp khác nhau trong đó có biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên, cuộc sống bao giờ cũng đòi hỏi phải hành động theo cái hợp lý. Nếu QĐQLNN của CP không hợp lý thì cá nhân, tổ chức buộc lòng phải tìm cách trốn tránh việc tuân thủ. Từ đó, hình thành nên tâm lý ác cảm đối với QĐQLNN của CP. Trong một bối cảnh tâm lý xã hội như vậy, rất khó để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền. Nhằm hạn chế tình trạng xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý trong QĐQLNN, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đưa ra một giải pháp khá tiến bộ. Theo đó, khoản 3 Điều 129 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định: “Trường hợp phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung không hợp lý, khả thi, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội thì trong kết luận kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan ban hành văn bản thực hiện việc rà soát, xử lý theo quy định”. Khi tiến hành rà soát văn bản thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền có quyền áp dụng hình thức xử lý là “ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh”. Trong thời gian ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành rà soát về nội dung của văn bản, số liệu thực tiễn, thông tin kinh tế - xã hội, quan hệ xã hội mới cần được điều chỉnh bằng VBQPPL. Nhìn chung, khi các điều kiện kinh tế - xã hội có sự thay đổi, khi các quan hệ xã hội mới phát sinh, các quan hệ xã hội cũ mất đi thì việc duy trì một QĐQLNN cũ để điều chỉnh thì tuy hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Ngược lại, nếu không áp dụng các QĐQLNN cũ để điều chỉnh thì tuy hợp lý nhưng lại bất hợp pháp. Do đó, “ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định” được xem là một giải pháp dung hòa nhằm hạn chế tình trạng xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN. Trong thời gian này, chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành việc sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các quy định không còn phù hợp nhằm mục đích cuối cùng là có được những QĐQLNN vừa hợp pháp, vừa hợp lý. 3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện Thứ nhất, với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP trong nhiều trường hợp cần được trao quyền ban hành QĐQLNN 252 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2003), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 282. 157 quy định về thí điểm. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định cho CP quyền ban hành văn bản quy định về thí điểm xem ra không hợp lý. Đây là vấn đề “đóng yên cương” - kiểm soát CP chứ không phải “trói chân” - khước từ thẩm quyền của CP. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng CP không thể chủ động ban hành văn bản quy định về thí điểm nhằm đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý. Ngược lại, nếu CP tự ý ban hành văn bản quy định về thí điểm thì lại trái với quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản. Với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP trong nhiều trường hợp vẫn cần chủ động trong việc ban hành văn bản quy định về thí điểm. Điều cần nói là CP chỉ được quy định thí điểm về vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của CP và quyết định thí điểm phải có hiệu lực tương đương với quyết định đang điều chỉnh vấn đề được thí điểm. Theo khảo sát của tác giả thì có đến 68% số công chức tư pháp được hỏi (68 người) đồng ý là nên thừa nhận quyền quy định về thí điểm cho CP. Thứ hai, có ý kiến cho rằng: đối với một số QĐQLNN của CP mà đặc biệt là quyết định mang tính quy phạm thì việc ban hành vừa phải bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể là điều không thể bởi các quy phạm pháp luật luôn luôn là những quy tắc xử sự có mức khái quát cao, có tính điển hình lớn, vượt lên những trường hợp cụ thể253. Điều này tương ứng với tính tổng thể nhưng lại trái ngược với tính cụ thể. Về lý luận lẫn thực tiễn, một quyết định quy phạm của CP phải chứa đựng quy tắc xử sự chung, thế nhưng việc áp dụng các quy tắc xử sự chung này cho mọi trường hợp, kể cả các trường hợp đặc biệt là điều không thể. Nếu QĐQLNN của CP chỉ thiết kế những quy tắc xử sự chung, mang tính khái quát thì khi vận dụng những quy phạm pháp luật vào điều kiện cụ thể, lẽ đương nhiên, tình huống này sẽ phát sinh nhiều bất cập. Giải pháp nào để một quyết định quy phạm của CP khi ban hành vừa bảo đảm tính tổng thể vừa bảo đảm tính cụ thể? Theo tác giả, việc thiết lập ngoại lệ là cần thiết trong một quyết định quản lý quy phạm của CP. Ngoại lệ được hiểu là quy tắc xử sự đặt ra trong quy định không được áp dụng. Xét ở góc độ pháp lý, ngoại lệ được sử dụng để chỉ những trường hợp không áp dụng quy tắc chung được đặt ra trong quy định khi gặp một hoặc một số điều kiện, hoàn cảnh, tình huống nhất định254. Quyết định quy phạm của CP mang tính tổng thể phải chứa đựng các quy tắc xử sự chung, áp dụng cho mọi chủ thể trong những điều kiện, tình huống nhất định nhằm thể hiện sự bình đẳng trước pháp luật. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, việc áp dụng chung một khuôn mẫu hành vi cho tất cả chủ thể có thể tạo ra sự bất bình đẳng. Theo khảo sát của tác giả, có 62% số người được hỏi (62 người) cho rằng: “cần phải vận dụng ngoại lệ nhằm bảo đảm tính cụ thể, phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện trong quyết định mang tính quy phạm của CP”. 253 Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (1995), Đào Trí Úc (chủ biên), Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 179. 254 Trần Thị Thu Phương (2014), Bàn về ngoại lệ của quy định trong một VBQPPL, Tạp chí Khoa học pháp lý số 2. 158 Ví dụ, điểm l, khoản 3 Điều 6 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của CP quy định: “Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với hành vi chở theo 02 (hai) người trên xe, trừ trường hợp chở người bệnh đi cấp cứu, trẻ em dưới 14 tuổi, áp giải người có hành vi vi phạm pháp luật”. Quy định trên vừa đặt ra khuôn mẫu hành vi nhằm đảm bảo tính tổng thể vừa có ngoại lệ nhằm đảm bảo tính cụ thể, phân hóa theo từng vấn đề, từng đối tượng thực hiện. Thứ ba, chất lượng cũng như tính hợp lý của QĐQLNN của CP còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính minh bạch của QĐQLNN. Bộ luật dân sự Napoleon 1804 của nước Pháp đã tồn tại trên 200 năm và còn giữ được nguyên vẹn trên 1000 điều luật. Một trong những nguyên nhân tạo nên sức sống lâu dài của Bộ luật này là do ngôn từ, văn phong được sử dụng rất chính xác, giản dị và trong sáng255. Chính vì vậy, việc chuẩn hóa hệ thống thuật ngữ là rất quan trọng. Các thuật ngữ quan trọng được sử dụng trong QĐQLNN của CP cần phải được chuẩn hóa ngay từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất hoặc cần phải được giải thích cụ thể nhằm tạo ra cách hiểu và áp dụng thống nhất. Ngoài ra, để bảo đảm cho việc sử dụng ngôn ngữ chính xác, dễ đọc, dễ hiểu thì khi còn là dự thảo, quyết định cần phải được lấy ý kiến của các cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học và các đối tượng có liên quan. Bằng cách này, dự thảo quyết định có cơ hội trải qua nhiều lần sàng lọc và qua mỗi lần như vậy thì ngôn ngữ sẽ rõ ràng hơn, câu văn khúc chiết và chính xác hơn. Thứ tư, theo thống kê của Bộ Tư pháp, đến hết tháng 6 năm 2016, các bộ, ngành phải xây dựng và trình CP ban hành 61 nghị định để quy định chi tiết thi hành 18 luật sẽ có hiệu lực vào ngày ngày 1/7/2016256. Với số lượng nghị định cần ban hành lớn như vậy, đây là một thách thức không nhỏ đối với CP. Trước mắt, CP xác định nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Để đẩy mạnh hơn nữa công tác xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết, Nghị quyết số 49/NQ-CP ngày 07/06/2016 của CP xác định sẽ tập trung rút ngắn thời gian thẩm tra và tổ chức một phiên họp CP chuyên đề xây dựng pháp luật trong tháng 6 năm 2016 để xem xét thông qua các dự thảo nghị định đã được soạn thảo theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp tình thế, “chữa trị” phần ngọn mà chưa giải quyết được về phần gốc. Khi chưa nhìn nhận đúng nguyên nhân sâu xa, đích thực, thì có quyết tâm đến mấy cũng không chữa khỏi bệnh. Câu chuyện “nợ” nghị định hướng dẫn thi hành tái diễn từ năm này qua năm khác do những nguyên nhân như kỹ thuật lập pháp chưa đạt yêu cầu, hoặc là rơi vào tình trạng luật mang tính khung quá cao hoặc là mang tính liệt kê cụ thể. Trong trường hợp thứ nhất, luật mang tính khung quá cao thì điều rất dễ nhận thấy là thay vì những quy phạm 255 Thái Vĩnh Thắng (2007), Tính hợp lý của VBQPPL qua Bộ luật dân sự Napoleon 1804, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 111. 256 Báo cáo số 96/BC-BTP ngày 29/4/2016 của Bộ Tư pháp. 159 cụ thể, rõ ràng để điều chỉnh hành vi thì chỉ được quy định dưới dạng “tuyên ngôn” như “Nhà nước tạo mọi điều kiện”; “Nhà nước có chính sách hỗ trợ”. Ngược lại, trường hợp thứ hai quy định thật chi tiết cũng có nhiều điều đáng nói. Nhà làm luật cố gắng liệt kê thật nhiều nhưng cái khó của liệt kê là không thể nào liệt kê hết. Thế là một kỹ thuật soạn thảo hay được dùng là sau một hồi liệt kê, lại phải thêm vào quy định: “Các trường hợp khác”, “Những quy định khác của pháp luật” Hai cách làm luật khác nhau nhưng cuối cùng có chung một điểm đến là sự không rõ ràng. Hậu quả là trong nhiều trường hợp đã tạo khoảng trống trong pháp luật để CP ban hành nghị định hướng dẫn thi hành. Do đó, để xóa được tình trạng “nợ đọng” nghị định hướng dẫn thi hành thì Quốc hội cần chuyển sang mô hình hoạt động chuyên nghiệp, có khả năng ban hành ra các đạo luật đạt chất lượng. Nếu làm được điều này sẽ hạn chế được tình trạng CP, các bộ chủ trì việc xây dựng một dự thảo luật có thể chủ động giữ lại các vấn đề không muốn hoặc không tiện đưa ra thảo luận tại Quốc hội, tại CP rồi sau đó mới “lặng lẽ” chuyển tải vào trong thông tư hướng dẫn thi hành. Trong tương lai, có thể nghiên cứu thành lập một ủy ban soạn thảo dự án luật thuộc Quốc hội và chấm dứt tình trạng giao cho các bộ chủ trì xây dựng dự thảo luật. Theo đó, các sáng kiến luật của cá nhân, tổ chức đều gửi về ủy ban soạn thảo. Khi trình dự án luật ra Quốc hội hoặc dự án pháp lệnh ra Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ủy ban soạn thảo nhất thiết phải trả lời được những câu hỏi như: Vì sao lại quy định như vậy? Quy định như vậy thì được hiểu như thế nào? Những điều, khoản, điểm nào của luật cần giải thích hướng dẫn, nội dung giải thích hoặc hướng dẫn đó như thế nào? Cơ quan nào chịu trách nhiệm giải thích, hướng dẫn. Hiện nay, khoản 1 Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thừa nhận: “nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao”. Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chỉ quy định chi tiết “điều, khoản, điểm” chứ không phải quy định chi tiết cả “văn bản” như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Cũng theo điều luật này, CP chỉ quy định chi tiết khi được “giao” chứ không phải với bất kỳ nội dung nào của văn bản cũng được quy định chi tiết. Ngoài ra, cần thừa nhận mạnh mẽ nguyên tắc phổ quát của nhà nước pháp quyền là “công dân được làm tất cả những gì luật không cấm, Nhà nước chỉ được làm những gì luật cho phép”. Hiện nay, nguyên tắc này chưa được áp dụng tại Việt Nam, nên mặc dầu luật của Quốc hội đã có hiệu lực, nhưng khi chưa có nghị định hướng dẫn thì quyền lợi của người dân sẽ bị treo. Nếu thừa nhận nguyên tắc này thì khi có luật, quyền của công dân tức khắc phát huy hiệu lực. CP muốn cấm đoán, hạn chế, xử phạt thì phải lập tức ban hành nghị định quy định chi tiết. Lúc đó, không cần ai nhắc nhở, phê bình, một ngày chưa có nghị định quy định chi tiết, là một ngày CP “mất ăn mất ngủ”. Thứ năm, cần xem xét hoàn thiện các biện pháp xử lý khiếm khuyết QĐQLNN của CP. Cụ thể, đối với biện pháp “đình chỉ” văn bản thì như đã trình bày, “đình chỉ” là tạm thời dừng thực hiện. Chính vì vậy, khi áp dụng biện pháp “đình chỉ” thì cần có thời gian xác định. Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định biện pháp “đình 160 chỉ” được áp dụng trong một khoảng thời gian nào. Do đó, cần bổ sung quy định áp dụng quyền “đình chỉ” trong một khoảng thời gian cụ thể. Kết thúc khoảng thời gian này thì phải kết luận QĐQLNN đó bị bãi bỏ hay vẫn tiếp tục có hiệu lực. Nếu không xác định thời gian “đình chỉ” một cách minh thị thì vô hình trung lại thừa nhận “đình chỉ” chính là “ngừng vĩnh viễn”. Đối với biện pháp “đính chính” văn bản thì cần nghiên cứu kỹ lưỡng về cơ sở lý luận lẫn thực tiễn của biện pháp này. Theo Từ điển tiếng Việt thì “đính” là sửa lại, còn “chính” là đúng. Khi ghép lại thì “đính chính” có nghĩa là “sửa lại cho đúng”257. Bản chất của “đính chính” chính là việc sửa đổi một hay một số điều, khoản của văn bản đã tồn tại trước đó. Do đó, việc Nghị định số 34/2016/NĐ-CP phân chia ra thành những “sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày” để “đính chính” và “thiếu sót về nội dung” để “sửa đổi” là không có cơ sở258. Tất nhiên, ai cũng biết khi “khai sinh” ra một biện pháp xử lý khiếm khuyết “mới” thì phải có những cơ sở cho nó tồn tại nhưng sự tồn tại của nó đang gây rất nhiều ảnh hưởng tiêu cực xét dưới góc độ nhà quản lý và đối tượng thi hành. Với những phân tích trên, rõ ràng, “đính chính” đơn giản hơn rất nhiều so với “sửa đổi” vì khi “sửa đổi” quyết định quản lý mang tính quy phạm thì CP phải sử dụng quyết định quản lý mang tính quy phạm và thỏa các yêu cầu về trình tự xây dựng, ban hành VBQPPL. Trong khi đó, đính chính bằng văn bản hành chính thì trình tự xây dựng, ban hành đơn giản hơn rất nhiều. Điều này sẽ tạo nên sự cẩu thả của cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, cơ quan có thẩm quyền thẩm định... vì cứ ban hành, cứ thẩm định qua loa, sai thì lại “đính chính”, thủ tục thì rất đơn giản. Do đó, cần loại bỏ biện pháp “đính chính” VBQPPL trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bởi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không thừa nhận “đính chính” là một biện pháp xử lý khiếm khuyết VBQPPL. Theo tác giả, sự lạm quyền này cần được xóa bỏ vì so với những hình thức lạm quyền khác thì lạm quyền trong việc ban hành VBQPPL là đáng sợ nhất vì phạm vi và đối tượng tác động của VBQPPL bao giờ cũng là rộng nhất. Pháp luật hiện hành quy định: “CP tổ chức thi hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Tuy nhiên, nếu QĐQLNN của CP trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước sẽ xử lý như thế nào thì pháp luật không quy định cụ thể. Xét dưới góc độ văn bản thì quyền đình chỉ, bãi bỏ chính là biểu hiện cụ thể của sự kiểm soát. Do đó, để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống VBQPPL thì cần quy định cho Chủ tịch nước quyền đình chỉ và bãi bỏ các QĐQLNN của CP nếu các quyết định này trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. 257 Nguyễn Lân, (35), tr. 638; Viện ngôn ngữ học (2009), Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb. Phương Đông, tr. 290. 258 Cao Vũ Minh (2012), Đính chính VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền?, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12. 161 Thứ sáu, hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định người soạn thảo, ban hành quyết định trái pháp luật phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chỉ mới tính đến các yêu cầu hợp pháp mà chưa đề cao các yêu cầu hợp lý. Do đó, các văn bản pháp luật cần bổ sung thêm “tính hợp lý” là một tiêu chí quan trọng trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản cũng như quy định cụ thể trách nhiệm và việc bồi thường thiệt hại của CP nếu để xảy ra tình trạng ban hành QĐQLNN sai trái, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Ngoài ra, cần nghiên cứu để xác định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm chính trị của cơ quan, tổ chức tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Trách nhiệm chính trị là một loại trách nhiệm rất quan trọng. Bảo đảm trách nhiệm chính trị là bảo đảm sự trong sạch và vững mạnh của nhà nước. Mục đích của trách nhiệm chính trị là tìm ra chủ thể phải gánh chịu hậu quả bất lợi từ việc tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP không đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý. Điều này có nghĩa nếu ban hành QĐQLNN không hợp pháp thì CP phải gánh chịu trách nhiệm đã đành, nhưng ngay cả khi ban hành QĐQLNN tuy hợp pháp nhưng không hợp lý, vẫn phải gánh chịu trách nhiệm vì đã không hoàn thành trách nhiệm chính trị. Quy định trên góp phần nâng cao trách nhiệm, bản lĩnh, uy tín và sự thận trọng của các chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Trong một chừng mực nhất định, những chủ thể tham mưu, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP phải cảnh giác, phải đặt mình vào vị trí của người chịu sự tác động của quyết định đó. Như vậy, quy định trên còn có ý nghĩa hạn chế tình trạng “làm luật trong phòng kính”, ban hành các “chính sách trên trời”, bất khả thi. Thứ bảy, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có quyền kiến nghị CP xem xét, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ VBQPPL nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội là một quy định khá tiến bộ nhưng nhìn chung vẫn chưa triệt để. Do đó, quy định này cần phải tiếp tục hoàn thiện một số vấn đề. Cụ thể, điểm b, khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật”. Do đó, theo tác giả, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành nghị quyết hướng dẫn rõ ràng về nguyên tắc áp dụng pháp luật. Theo đó, hoạt động xét xử của Tòa án cần tuyệt đối tôn trọng nguyên tắc “trong trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” được quy định tại Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Người áp dụng (Hội đồng xét xử hoặc Thẩm phán) pháp luật để xét xử vụ án hành chính phải nêu rõ lý do và lập luận cho quyết định của mình. Trong trường hợp CP không đồng ý thì có quyền đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng và tham gia trình bày ý kiến của mình với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. 162 Bên cạnh đó, pháp luật cần quy định rõ ràng về cơ chế pháp lý nhằm giải quyết mâu thuẫn trong trường hợp Tòa án cấp dưới không đồng ý với cách xử lý của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc đánh giá tính hợp pháp của VBQPPL của CP bị kiến nghị. Ngoài ra, cần quy định rõ ràng về trách nhiệm của CP trong việc xem xét và trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao liên quan đến tính hợp pháp trong nghị định do CP ban hành. Có như vậy thì cơ chế “phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” mới được bảo đảm. Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đã khẳng định “Tòa án phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người”. Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý”. Để bảo vệ công lý, Tòa án phải nhận diện được các tiêu chí bất hợp pháp hoặc bất hợp lý trong QĐQLNN của CP. Do đó, về lâu dài, nên giao cho Tòa án phán xét về tính hợp pháp (thậm chí là tính hợp lý) trong QĐQLNN của CP. Trước đây, mặc dù pháp luật không quy định cho Tòa án quyền phán xét về tính hợp pháp của QĐQLNN do CP ban hành nhưng đã từng tồn tại tiền lệ Tòa án “sửa” một QĐQLNN của CP vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp259. Về thực tiễn, chúng tôi cho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác, Tòa án sẽ là cơ quan phán xét về tính hợp pháp (thậm chí là tính hợp lý) trong QĐQLNN của CP hiệu quả nhất, có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất nhạy cảm, nếu quy định cho mọi Tòa án có quyền phán xét về tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP sẽ không phù hợp với nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, qua nghiên cứu pháp luật thực định và khảo sát thực tiễn, tác giả cho rằng chỉ quy định cho Tòa án nhân dân tối cao có quyền này. Hiện nay, với vai trò của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, chất lượng của các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì Tòa án nhân dân tối cao hoàn toàn có thể thực hiện tốt thẩm quyền này. Theo đó, nếu thừa nhận quyền này cho Tòa án nhân dân tối cao thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ xem xét nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) trong các QĐQLNN của CP. Sau khi đã xác định chính xác về nội dung bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ gửi thông báo đến CP. Trong một khoảng thời gian nhất định, CP phải tự kiểm tra và xử lý. Nếu quá thời hạn đã nêu thì Tòa án nhân dân tối cao có quyền tuyên hủy QĐQLNN bất hợp pháp (hoặc bất hợp lý) của CP. Thứ tám, soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi không những có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý mà còn phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực 259 Bản án số 1408/2012/HC-ST ngày 17/9/2012 của Tòa án nhân dân Tp. Hồ Chí Minh. Về vấn đề này chúng tôi đã trình bày trong một bài viết khác. Xem thêm Cao Vũ Minh - Lê Quang Hào, “Bàn về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL thông qua một vụ án cụ thể”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6/2014. 163 tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành QĐQLNN của CP. Bên cạnh đó, phải có cơ chế nội bộ để huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất. Cuối cùng, cần phải tăng cường sự tham gia của Quốc hội, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các QĐQLNN của CP. Hiện nay, Quốc hội chủ yếu giám sát về tính hợp pháp của các quyết định quản lý do CP ban hành mà chưa chú trọng nhiều về tính hợp lý. Do đó, Quốc hội cần chú trọng hơn việc giám sát tính hợp lý của quyết định. Bên cạnh đó, còn phải tăng cường phản biện xã hội trong hoạt động này. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (Liên đoàn lao động, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội cựu chiến binh) cần phát huy vai trò phản biện của mình, thu thập và phản ánh ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của các đối tượng chịu sự tác động của quyết định quản lý. Một chủ trương đúng đắn, một quyết định hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân thì phải xem lại ngay chủ trương, quyết định đó. Có thể nó đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải cần thời gian giải thích, làm rõ, còn nếu dân đúng thì phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Dân chưa đồng thuận thì chưa thể làm được260. Khi các thiết chế dân chủ tăng lên thì thiết nghĩ những quy định này cần được đề cao và quan trọng là phải được thực thi một cách nghiêm chỉnh trong cuộc sống. 260 Trích lời phát biểu của Nguyên Chủ tịch UBND Thành phố Hà Nội Nguyễn Thế Thảo được đăng trên VietNamNet.vn, Tạm dừng dự án “trung tâm thương mại” trên sân Con Voi, Thứ tư, ngày 25/3/2009. 164 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 Một số kết luận chính của Chương 3 có thể được tóm tắt như sau: Một là, tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP chỉ ra ranh giới giữa hợp pháp và không hợp pháp. Trong khi tính hợp lý của QĐQLNN của CP thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị - xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các QĐQLNN của CP phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của quyết định đó. Hai là, tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của CP có mối quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất với nhau. Việc ban hành một QĐQLNN đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng, trong khi đó tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Ba là, trong thực tế, có nhiều lý do dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong một QĐQLNN của CP. Tuy nhiên, khi ban hành một QĐQLNN, CP không chỉ chú ý đến tính hợp pháp và tính hợp lý của nội dung, hình thức quyết định mà còn phải chú ý đến thủ tục xây dựng, ban hành quyết định đó. Bốn là, trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, trên cơ sở nguyên tắc thượng tôn pháp luật, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động ban hành QĐQLNN của CP. Tuy nhiên, tính hợp lý cũng “tác động” ngược lại đối với tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP. Việc ưu tiên tính hợp pháp so với tính hợp lý trong QĐQLNN của CP là nguyên tắc pháp chế. Ngược lại, trong những trường hợp cụ thể, việc ưu tiên tính hợp lý so với tính hợp pháp trong QĐQLNN của CP lại là hiện thân của nguyên tắc pháp quyền. Nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi các QĐQLNN của CP phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, nhân đạo, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người. Năm là, các yêu cầu về tính hợp pháp đối với nội dung và hình thức QĐQLNN của CP là: quyết định phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của CP; quyết định phải được ban hành phù hợp với nội dung và mục đích của Hiến pháp, luật và các văn bản mang tính chất luật; nội dung quyết định phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước, xã hội; quyết định phải được ban hành đúng hình thức luật định. Sáu là, các yêu cầu về tính hợp lý đối với nội dung và hình thức QĐQLNN của CP là: quyết định được ban hành phải bảo đảm tính tổng thể; quyết định được ban hành phải bảo đảm tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện; ngôn ngữ, văn phong, phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn ngọn, chính xác, không đa nghĩa Bảy là, các yêu cầu về tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP là: quyết định phủ phải được ban hành đúng trình tự luật định; quyết định phải được ban hành theo đúng thẩm quyền pháp lý của chủ thể ban hành; quyết định được ban hành phải bảo đảm tính kịp thời. 165 Tám là, các yêu cầu về tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP là: quyết định phải được xây dựng và ban hành theo trình tự hợp lý; chủ thể ban hành quyết định phải có thẩm quyền chuyên môn; quyết định phải được ban hành kịp thời. Chín là, một QĐQLNN của CP vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý về nội dung và hình thức, thủ tục xây dựng và ban hành thì tùy theo tính chất mức độ có thể bị áp dụng các chế tài như: đình chỉ, bãi bỏ quyết định đã ban hành. Nếu tính chất và mức độ nặng, gây ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội và gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì áp dụng thêm chế tài khôi phục lại tình trạng cũ và truy cứu trách nhiệm người có lỗi. Mười là, công tác kiểm tra, giám sát, xử lý các QĐQLNN của CP không hợp pháp và không hợp lý chưa được thực hiện tốt. Hiện nay, hệ thống cơ quan kiểm tra, xử lý văn bản chỉ có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trở xuống. Đối văn bản của CP trở lên đang trông chờ vào việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Đáng tiếc, việc thực hiện chức năng giám sát hiện còn thiếu tính chuyên nghiệp, chưa bảo đảm tính thường xuyên, toàn diện, đồng bộ. Tòa án vẫn chưa có quyền phán xét về tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của CP. Điều này sẽ tiếp tục đi ngược lại chuẩn mực quốc tế, đẩy người dân vào tình trạng mất quyền phòng vệ hợp pháp.