Hình thức BOT trong dự án đƣờng bộ rất phổ biến trên thế giới nhƣng còn
khá mới tại Việt Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Quản lý nhà nƣớc đối với
công tác bảo trì đƣờng bộ của Dự án BOT tại Việt Nam trong thời gian qua cho
thấy còn tồn tại nhiều bất cập. Nguồn vốn đầu tƣ trong tƣơng lai và đặc biệt là
đầu tƣ tƣ nhân rất hạn chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực tƣ
nhân và khu vực công cộng; lợi nhuận đầu tƣ thấp, mục tiêu và cam kết của
chính phủ không rõ ràng, quá trình ra quyết định phức tạp, điều hành các chính
sách không hiệu quả, khung pháp lý không đầy đủ, thị trƣờng vốn trong nƣớc
chƣa phát triển, thiếu các cơ chế để thu hút tài chính dài hạn từ khu vực tƣ nhân
và các tồn tại trên càng nghiêm trọng hơn do cuộc khủng hoảng tài chính toàn
cầu. Vì vậy, để áp dụng hình thức này cần tiến hành các phân tích cụ thể và thực
hiện các dự án thí điểm để có những điều chỉnh thích hợp. Đặc biệt vấn đề tƣ
nhân hoá cần xem xét cận thận tùy theo mức độ trƣởng thành của nền kinh tế
cũng nhƣ các cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý. Vì
sự khác biệt về chính sách, điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt kinh nghiệm và
mức độ trƣởng thành của nền kinh tế thị trƣờng ở nƣớc ta còn thấp nên chính
phủ cần có những hỗ trợ phù hợp để hƣớng đầu tƣ tƣ nhân vào lĩnh vực GTVT.
Ngoài ra, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn vốn hiệu quả cần đƣợc chú trọng.
Nguồn vốn vay ODA cần phải tiến hành các biện pháp giám sát chặt chẽ quá
trình thu hút và sử dụng vốn để đảm bảo việc thực hiện đƣợc minh bạch.
Hình thức hợp tác công tƣ là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay.
Tuy nhiên để khắc phục các hạn chế, tồn tại và phát triển theo phƣơng hƣớng từ
năm 2015 đến năm 2020, dựa trên các căn cứ khoa học trong Chƣơng 3 Đề tài
đã xác định phƣơng hƣớng và đề xuất các giải pháp có tính khả thi, phù hợp
trong thời gian tới. Các giải pháp nếu đƣợc áp dụng hy vọng sẽ góp phần tạo lập
môi trƣờng QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của các dự án BOT đảm
bảo hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thực tiễn hoạt động này tại Việt Nam.
94 trang |
Chia sẻ: yenxoi77 | Lượt xem: 487 | Lượt tải: 0
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Luận văn Quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án BOT, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
tác theo hình thức đối tác công - tƣ. Triển khai chƣơng trình này,
cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ƣu tiên đầu tƣ hằng
năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tƣ trong cũng nhƣ
ngoài nƣớc đủ năng lực, kinh nghiệm nhất để tham gia dự án.
Tuy nhiên, để thực hiện tốt chƣơng trình thí điểm này, cần xác lập một số
quan điểm cơ bản để có thể tăng cƣờng hơn nữa hợp tác công – tƣ trong việc xác
định mục tiêu chiến lƣợc, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây
61
dựng thể chế cũng nhƣ khuyến khích thành phần tƣ nhân tham gia có trách
nhiệm nhằm hợp tác và phát triển bền vững. Cụ thể:
- Xác định mục tiêu chiến lược và năng lực ở tất cả các cấp
Các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền khi khởi xƣớng một dự án kết cấu hạ
tầng phải bảo đảm có sự tƣ vấn đầy đủ của các bên liên quan khác, kể cả ngƣời sử
dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng
do tƣ nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thƣơng mại có liên
quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tƣ nhân.
Mục đích tham gia của khu vực tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng cần đƣợc hiểu
rõ, mục tiêu phải đƣợc chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ
phận liên quan của cơ quan hành chính công.
- Quyết định về việc lựa chọn dự án hợp tác đầu tư BOT
Việc lựa chọn dự án hợp tác đầu tƣ theo hình thức BOT dựa trên phân tích
chi phí - lợi ích, có tính đến tất cả các phƣơng thức cung cấp thay thế, hệ thống
cung cấp kết cấu hạ tầng đầy đủ, các chi phí và lợi ích tài chính, phi tài chính dự
kiến đối với “vòng đời” dự án. Các dự án kết cấu hạ tầng, bất kể mức độ tham
gia của tƣ nhân đƣợc phép tiến hành đều phải có sự đánh giá mức độ chi phí có
thể đƣợc bù đắp từ ngƣời sử dụng cuối cùng. Trong trƣờng hợp thiếu hụt, cần
xác định rõ các nguồn tài chính khác có thể đƣợc huy động.
Phân tích rủi ro giữa các bên tƣ nhân và khu vực công sẽ chủ yếu đƣợc xác
định nhờ mô hình tham gia của khu vực tƣ nhân đã đƣợc lựa chọn, bao gồm cả
việc phân bổ trách nhiệm. Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi
kèm đƣợc xác định dựa trên đánh giá về lợi ích công cộng.
Nguyên tắc và minh bạch tài chính phải đƣợc bảo đảm. Trong đó, ảnh
hƣởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu
vực tƣ nhân đối với kết cấu hạ tầng phải đƣợc dự báo.
- Tăng cường môi trường thể chế
62
Một môi trƣờng thể chế tác động hợp lý cho đầu tƣ kết cấu hạ tầng bao gồm
chuẩn mực cao về quản trị công và quản trị doanh nghiệp, tính minh bạch, quy
định của pháp luật, cả việc bảo vệ quyền sở hữu và hợp đồng là cần thiết để thu
hút sự tham gia của khu vực tƣ nhân.
Cơ quan công quyền có biện pháp hiệu quả để bảo đảm tính toàn vẹn, trách
nhiệm của khu vực công và khu vực tƣ nhân, thiết lập thủ tục phù hợp để bảo
đảm tính minh bạch trong quá trình hợp tác.
Những lợi ích từ việc tham gia của khu vực tƣ nhân vào đầu tƣ phát triển kết
cấu hạ tầng đƣợc tăng cƣờng nhờ nỗ lực tạo ra một môi trƣờng cạnh tranh và tháo
gỡ các rào cản không cần thiết đối với sự tham gia thực thi luật cạnh tranh đầy đủ.
Xây dựng thể chế tiếp cận các thị trƣờng vốn nhằm cung cấp tài chính cho các
hoạt động rất quan trọng đối với khu vực tƣ nhân tham gia. Những hạn chế đối với
việc tiếp cận thị trƣờng địa phƣơng và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn
quốc tế phải đƣợc loại bỏ, có tính đến chính sách kinh tế vĩ mô.
- Có cơ chế rõ ràng
Để tối ƣu hóa sự tham gia của khu vực tƣ nhân đòi hỏi cơ quan có thẩm
quyền trao đổi rõ ràng các mục tiêu của chính sách kết cấu hạ tầng của mình và
đƣa ra cơ chế tham vấn giữa các đối tác công - tƣ về các mục tiêu này cũng nhƣ
các dự án riêng lẻ.
Xây dựng cơ chế cung cấp đầy đủ thông tin liên quan đến dự án giữa cơ
quan có thẩm quyền và các đối tác tƣ nhân, bao gồm cả tình trạng trƣớc khi kết cấu
hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trƣờng hợp không
tuân thủ. Nguyên tắc giám sát, theo dõi đặc biệt phải đƣợc tôn trọng.
Việc trao hợp đồng kết cấu hạ tầng hoặc ƣu tiên đƣợc chuẩn bị kỹ để bảo
đảm sự công bằng về mặt thủ tục, không phân biệt đối xử và minh bạch. Thỏa
thuận chính thức giữa cơ quan công quyền và khu vực tƣ nhân tham gia có quy
định chi tiết về các dịch vụ kết cấu hạ tầng có thể kiểm chứng và sẽ đƣợc cung
cấp cho công chúng dựa trên cơ sở đầu ra hoặc hiệu suất dựa trên thông số kỹ
63
thuật. Thỏa thuận này quy định trách nhiệm và phân bổ rủi ro trong trƣờng hợp
xảy ra những biến cố không lƣờng trƣớc đƣợc.
Việc quy định các dịch vụ kết cấu hạ tầng đƣợc giao cho các cơ quan
chuyên môn có thẩm quyền, có nguồn lực và không bị chi phối bởi các bên tham
gia hợp đồng kết cấu hạ tầng.
Cơ chế giải quyết tranh chấp đƣợc tiến hành theo thứ tự đối với bất kỳ tranh
chấp nào xảy ra trong thời gian tồn tại của dự án và bất đồng đƣợc giải quyết
trên nguyên tắc kịp thời và công bằng.
- Khuyến khích hoạt động kinh doanh có trách nhiệm
Hợp tác BOT là quá trình đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tƣ nhân vào
các dự án có mục đích công cộng, dùng động lực cá nhân và tập thể để thúc đẩy
phát triển cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quá
trình này là khu vực tƣ nhân thƣờng quá đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ
trách nhiệm xã hội trong kinh doanh. Chính vì vậy, khu vực tƣ nhân tham gia
đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng phải tuân thủ nguyên tắc đã thống nhất và các
chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trƣờng và xã hội. Khu
vực tƣ nhân tham gia các dự án kết cấu hạ tầng phải có thiện chí và cam kết để
thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký.
Khu vực tƣ nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện không đƣợc tiến
hành các hành vi không minh bạch để có đƣợc hợp đồng, giành quyền kiểm soát
đối với tài sản hoặc sự ủng hộ, cũng nhƣ không đƣợc tham gia thực hiện hành vi
nhƣ vậy trong quá trình vận hành kết cấu hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tƣ
nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lƣợc trao đổi và tƣ vấn với công chúng,
bao gồm cả ngƣời tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hƣởng và các bên liên quan, nhằm
đạt đƣợc sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên quan.
Khu vực tƣ nhân tham gia cung cấp dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng phải
chú ý đến những hậu quả xuất phát từ hành động của mình đối với cộng đồng và
64
hợp tác với cơ quan có thẩm quyền để tránh và giảm thiểu hậu quả mà xã hội
không chấp nhận
3.1.2. Các giải pháp mang tính định hướng cho công tác bảo trì đường
bộ đối với dự án BOT
Mô hình BOT trong việc đầu tƣ nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công đƣợc
coi là hƣớng đi mà trên thế giới nhiều nƣớc áp dụng. Tuy nhiên công tác bảo trì
đƣờng bộ đối dự án BOT hiện nay đang có nhiều bất cập từ mô hình quản lý của
các nhà đầu tƣ cũng nhƣ văn bản pháp lý của Chính Phủ và Bộ Giao thông vận
tải cũng nhƣ Chính quyền địa phƣơng ở các cấp. Cần có một số biện pháp đồng
bộ khi áp dụng mô hình bảo trì đƣờng bộ đối với dự án BOT ở Việt Nam để có
hiệu quả và mang chất lƣợng dịch vụ công tốt nhất khi ngƣời dân trả tiền cho thu
phí đƣờng bộ.
Thứ nhất, tạo cơ sở pháp lý vững chắc, đầy đủ để Nhà nước chủ động thực
hiện quyền Quản lý Nhà nước; có sự phân công, phân cấp rõ về trách nhiệm của
các cơ quan.
Nhƣ đã phân tích trong mục 1.3 Chƣơng 1 và tiểu mục 2.3.2.2 Chƣơng 2,
cơ sở pháp lý của QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ các dự án BOT còn
thiếu và yếu. Mặc dù, ban đầu việc phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý sử
dụng, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ còn nhiều bất cập nhƣ: chƣa rõ
ràng, chỉ dừng lại mệnh lệnh hành chính, thiếu các điều kiện đảm bảo cho ngƣời
đƣợc phân công hoàn thành trách nhiệm đƣợc giao song đến nay đã có sự thay
đổi mạnh mẽ trên nhiều phƣơng diện. Nhà nƣớc đã chủ động hơn trong việc
thực hiện quyền chủ sở hữu do đƣợc phân công và trách nhiệm của cơ quan, đơn
vị trực tiếp quản lý tài sản hạ tầng đƣờng bộ. Tuy nhiên, hai văn bản pháp lý cao
nhất về PPP hiện nay là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tƣ theo hình thức
PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của
Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tƣ, đối với BOT là Nghị định số
24/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 04 năm 2011 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ
65
sung một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tƣ
theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây
dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao. Do đó,
hành lang pháp lý về PPP, BOT vẫn còn phụ thuộc nhiều vào luật chuyên ngành,
từ bƣớc chuẩn bị đến triển khai đầu tƣ và vận hành, khai thác dự án. Trong khi
đó, những văn bản này đƣợc xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tƣ dự án
công là chủ yếu. Hơn nữa, khung pháp lý về PPP, BOT mới dừng lại ở mức nghị
định nên tính ổn định của chính sách không cao, gây khó cho nhà đầu tƣ nói
chung và là quan ngại lớn của các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài. Một số thông tƣ
hƣớng dẫn liên quan đến mẫu hợp đồng dự án BOT, hƣớng dẫn việc quản lý,
nghiệm thu thanh toán đối với phần vốn góp của Nhà nƣớc trong các dự án
BOT, hƣớng dẫn quyết toán hợp đồng dự án (quyết toán trong giai đoạn kinh
doanh, khai thác) vẫn chƣa đƣợc ban hành cũng là một vấn đề bất cập Việc
ban hành các thông tƣ, văn bản hƣớng dẫn về PPP nói chung và BOT nói riêng
thời gian qua tƣơng đối chậm trễ so với kỳ vọng, do đặc thù chuyên môn rất
mới, rộng khắp các lĩnh vực, khó và phức tạp. Hơn nữa, các quy định về BOT
phải gắn với việc thực hiện dự án từ bƣớc chuẩn bị, lập kế hoạch đến hết thời
gian dài của hợp đồng dự án BOT (thƣờng từ 20 - 30 năm) và liên quan tới
nhiều đối tƣợng tham gia nên cần thời gian để trao đổi, lấy ý kiến và hoàn thiện.
Vì vậy, phải có cơ sở pháp lý vững chắc để Nhà nƣớc chủ động thực hiện quyền
Quản lý Nhà nƣớc, trong đó có sự phân công, phân cấp rõ ràng về trách nhiệm
của các cơ quan.
Thứ hai, đổi mới phƣơng thức bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng. Đến nay việc
bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ do các Nhà đầu tƣ tự chủ động mà chƣa
có sự quản lý của cơ quan nhà nƣớc. Trong hoàn cảnh Việt Nam các nhà đầu tƣ
phải chú trọng trong công tác điều hành quản lý cũng nhƣ thiết kế vận hành -
bảo dƣỡng. Phải xây dựng đƣợc tiêu chí rõ ràng cho các nhà đầu tƣ khi tham gia
mô hình bảo trì của dự án nhƣ phải thực hiện theo ba phƣơng thức: (i) Nhà nƣớc
66
giao kiểm tra nâng cao chất lƣợng bảo trì, giám sát chi phí sửa chữa sau này; (ii)
Bảo trì theo chất lƣợng: (iii) Bảo trì theo khối lƣợng.
Thứ ba, Đổi mới cơ chế khai thác tài sản hạ tầng đƣờng bộ với việc áp
dụng các phƣơng thức nhƣ: Bán quyền thu phí, cho thuê quyền khai thác, khai
thác quỹ đất hai bên đƣờng, để giảm chi phí đầu tƣ sớm hoàn vốn cho công
trình.
Nhƣ đã phân tích trong Chƣơng 2, các yếu tố liên quan đến trách nhiệm
giải trình của cơ quan nhà nƣớc về tính hiệu quả của dự án BOT nhƣ mức lợi
nhuận của nhà đầu tƣ, thời hạn thu phí, mức độ tham gia của Nhà nƣớc hầu
nhƣ không đƣợc xác định theo quy luật thị trƣờng qua cơ chế cạnh tranh. Đi liền
với đó là những hạn chế về mặt quản lý nhà nƣớc nhƣ năng lực giám sát về cơ
chế thu phí còn yếu, thiếu minh bạch trong quá trình quản lý hợp đồng. Những
yếu tố này đã dẫn đến sự méo mó trong quá trình thực hiện dự án BOT, gây
giảm sút lòng tin của ngƣời dân. Minh chứng là nhiều dự án BOT giao thông lập
dự toán quá cao so với đầu tƣ thực tế dẫn đến kéo dài thời gian thu phí; hay tình
trạng “băm nhỏ” quốc lộ để đặt trạm thu phí; doanh thu thực tế của doanh
nghiệp dự án cao hơn doanh thu báo cáo Ngoài ra, một số dự án BOT (thực
hiện trong giai đoạn chuyển tiếp) huy động nguồn vốn đầu tƣ từ các nhà đầu tƣ
và ngân hàng thƣơng mại là doanh nghiệp nhà nƣớc (hoặc doanh nghiệp nhà
nƣớc cổ phần hóa) chủ yếu là vốn tín dụng ngắn hạn nhƣng lại đƣợc sử dụng
cho đầu tƣ dài hạn nên tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro cho hệ thống ngân hàng.
Các dự án này đƣợc triển khai nhanh nhƣng kết quả là nguồn lực đầu tƣ và phần
rủi ro vẫn thuộc về Nhà nƣớc. Đây cũng là yếu tố gây khó cho việc triển khai
các dự án BOT theo quy định mới, vốn cần nhiều thời gian để lựa chọn, nghiên
cứu, chuẩn bị tốt dự án trƣớc khi công khai, minh bạch đƣa ra thị trƣờng. Vì vậy,
các giải pháp về bán quyền thu phí, cho thuê quyền khai thác, khai thác quỹ đất hai
bên đƣờng, để giảm chi phí đầu tƣ sớm hoàn vốn cho công trình nhằm khắc phục
các tồn tại trên thực tế. Ngoài ra, để có thể kiểm soát đƣợc một cách toàn diện,
67
minh bạch các dự án BOT, việc thu phí tự động hoàn toàn phải đƣợc triển khai
sớm. Quá trình thu phí phải có sự kiểm soát của các bên, đặc biệt là ngân hàng cho
vay, của Tổng cục thuế hay của cơ quan chủ quản Bộ GTVT để nâng cao đƣợc tính
minh bạch. Việc kiểm soát dự án BOT phải nhƣ dự án công vì bản chất dự án BOT
là dự án đầu tƣ công trả chậm thông qua việc trả phí của ngƣời dân.
Thứ tư, quản lý, sử dụng tài sản hạ tầng đƣờng bộ theo vòng đời tài sản
đảm bảo công khai, minh bạch và hiệu quả. Hiện nay tài sản hạ tầng đƣờng bộ
mới chỉ quản lý về mặt hiện vật, chƣa quản lý về mặt giá trị của từng thời điểm.
Hiện nay, các cơ quan vị trực tiếp quản lý tài sản hạ tầng đƣờng bộ đang đƣợc
từng bƣớc hoàn thiện; (i) Hồ sơ liên quan đến việc hình thành, biến động tài sản;
(ii) Kiểm kê, lập danh mục và cập nhật số liệu vào phần mềm quản lý tài sản hạ
tầng đƣờng bộ để tích hợp vào cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản Nhà nƣớc; (iii)
Hạch toán sổ sách để theo dõi cả hiện vật và giá trị. Đây là yếu tố quan trọng để
cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện bảo trì, định hƣớng quản lý, sử dụng
và phát triển đối với tài sản hạ tầng đƣờng bộ.
Thứ năm, Các cơ quan QLNN phối hợp trong kiểm tra hoạt động đối với
các dự án hợp tác công tƣ về GTVT theo trách nhiệm quản lý nhà nƣớc, ngoài ra
các cơ quan thanh tra từ Thanh tra Chính phủ đến Thanh tra các địa phƣơng và
bộ ngành việc thực hiện thanh tra các dự án hợp tác công tƣ theo quy định của
pháp luật; xây dựng các chế tài xử phạt một cách nghiêm minh trong việc thực
hiện các dự án hợp tác công tƣ, có hình thức thanh tra trách nhiệm QLNN trong
thực hiện các dự án hợp tác công tƣ về GTVT.
3.1.3. Mục tiêu phát triển giao thông đường bộ
Trên cơ sở dự báo nhu cầu vận tải, định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội
đến năm 2030 của đất nƣớc; định hƣớng phát triển kinh tế của 4 vùng kinh tế
trọng điểm; chiến lƣợc phát triển giao thông vận tải đến năm 2020 và định
hƣớng đến năm 2030, quy hoạch xác lập mạng đƣờng bộ cao tốc Việt Nam gồm
68
21 tuyến với tổng chiều dài 6411km. Mục tiêu phát triển trên, nhu cầu vốn đầu
tƣ cho GTVT đến năm 2020 dự kiến là:
Bảng số liệu trên cho thấy nhu cầu về vốn đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng GTVT
của Việt Nam đến năm 2020 là rất lớn, trung bình hàng năm chúng ta cần nguồn
vốn đầu tƣ trên 117.000 nghìn tỷ đồng, xấp xỉ 7,4 tỷ USD. Nhu cầu là lớn nhƣ
vậy, nhƣng khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có cho đầu tƣ hạ tầng
GTVT nhƣ: Ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ... chỉ đáp ứng khoảng 20 -
30% nhu cầu. Đó là chƣa kể các nguồn phát sinh cho chi phí vận hành, bảo trì
hằng năm. Trong tƣơng lai gần, với những thay đổi không ngừng trong cơ cấu
kinh tế, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu,
nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu nhƣ giao thông
vận tải ở Việt Nam sẽ tăng mạnh. Chính vì vậy, để đáp ứng đƣợc nhu cầu về
vốn đầu tƣ, Chính phủ đã chủ trƣơng ngoài các nguồn vốn hiện có từ khu vực
công, các dự án sẽ tiến hành thu hút đa dạng các nguồn vốn, gồm nguồn vốn từ
khu vực tƣ nhân, các tổ chức tài chính trong và ngoài nƣớc thông qua các dự án
theo dạng hợp tác BOT.
Nhu cầu vốn đầu tư đến năm 2020 (đơn vị: nghìn tỷ đồng)
Hạng mục
Giai đoạn
2002 - 2010
Giai đoạn
2011 - 2020
Tông GĐ
2002 - 2020
BQ/năm GĐ
2002 - 2020
Đƣờng bộ 245.990 328.530 574.520 31.918
Đƣờng cao tốc 56.570 158.530 215.100 11.950
Quốc lộ 139.420 125.000 264.420 14.690
Đƣờng tỉnh 50.000 45.000 95.000 5.278
Đƣờng săt 218.661 393.576 612.237 34.013
Đƣờng cao tốc 204.000 361.500 565.500 31.417
Đƣờng thƣờng 14.661 32.076 46.737 2.596
Tổng cộng 789.977 1.329.388 2.119.364 117.744
69
Tuy nhiên, nhƣ đã đề cập ở trên, khu vực tƣ nhân vẫn còn một số quan
ngại nhất định trong việc tham gia vào hình thức đối tác này. Từ những quan
ngại đó, chúng ta có thể nhận định một số quan điểm cơ bản để có thể tăng
cƣờng hơn nữa Quan hệ đối tác công - tƣ trong việc xác định mục tiêu chiến
lƣợc, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây dựng thể chế cũng
nhƣ tạo môi trƣờng thu hút các thành phần tƣ nhân tham gia có trách nhiệm
nhằm hợp tác và phát triển bền vững.
Thứ nhất, xác định cụ thể mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản
lý ở tất cả các cấp.
Các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khi khởi xƣớng một dự án kết cấu
hạ tầng phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp của các bên liên quan
khác, kể cả ngƣời sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về
các dự án kết cấu hạ tầng do tƣ nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá
trình thƣơng mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tƣ
nhân. Mục đích tham gia của khu vực tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng cần đƣợc hiểu
rõ, mục tiêu phải đƣợc chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các
bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.
Đối tác công cũng cần phải có khả năng kỹ thuật để theo dõi hợp đồng.
Đối tác tƣ nhân nói chung thƣờng có nguồn nhân lực có năng lực về tài chính,
thƣơng mại và kỹ thuật. Cơ quan nhà nƣớc muốn giữ vai trò và quyền kiểm soát
của mình, một cách thƣờng xuyên hay chỉ là tƣ vấn, không phải lúc nào cũng có
đƣợc một ê-kíp hiệu quả để thực hiện điều đó. Chính vì vậy, trong mọi trƣờng
hợp, việc thƣơng lƣợng giữa hai đối tác phải đƣợc thực hiện một cách nghiêm
túc và có đủ thời gian cần thiết để tìm đƣợc sự cân bằng đảm bảo cho quan hệ
đối tác và xác định đƣợc những điều khoản của hợp đồng. Mọi việc không đƣợc
giải quyết ở giai đoạn này có thể sẽ dẫn đến những tình huống xấu do sự vận
hành không tốt của quan hệ đối tác. Mặt khác, với đặc tính của các dự án hạ
tầng GTVT là thời gian thực hiện tƣơng đối dài, điều kiện và hoàn cảnh có thể
70
biến đổi thì việc điều chỉnh giữa hợp đồng cũng cần phải đƣợc chú ý.
Thứ hai, lựa chọn quan hệ đối tác theo hình thức BOT phù hợp với đặc
điểm của từng dự án
Cần nhắc lại là hình thức BOT không là “chìa khóa vạn năng” đem lại sự
bền vững cho dự án. Dự án cần phải tính đến khả năng bù đăp chi phí của ngƣời
sử dụng và đƣợc đặt vào trong bối cảnh chung về giao thông, quy hoạch đô thị.
Những rủi ro kinh doanh hay công nghiệp phát sinh cần phải đƣợc xem xét kỹ càng
và phải chuẩn bị các phƣơng thức cung cấp thay thế trong trƣờng hợp thiếu hụt
nguồn vốn. Nếu dự án không thể tự cấp vốn, đối tác công phải có chuẩn bị sẵn khả
năng cân đối tài chính cho dự án. Điều này càng cần thiết nếu cơ quan quản lý giao
thông quy hoạch một hạ tầng GTVT không thể tạo ra nguồn thu tối ƣu nhƣng lại phù
hợp hơn về mặt phát triển đô thị.
Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm đƣợc cần
đƣợc xác định dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận
tài chính. Nguyên tắc minh bạch tài chính phải đƣợc bảo đảm. Trong đó, ảnh
hƣởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu
vực tƣ nhân đối với kết cấu hạ tầng phải đƣợc dự báo.
Thứ ba, tạo ra các cơ chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm
Khu vực tƣ nhân tham gia đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng GTVT, cần phải
tuân thủ các nguyên tăc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh
có trách nhiệm với môi trƣờng và xã hội. Khu vực tƣ nhân tham gia các dự án
kết cấu hạ tầng cần có những cơ chế để khuyến khích khi có thiện chí và cam
kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký.
Vì vậy, việc soạn thảo nội dung hợp đồng mời thầu để chọn nhà đầu tƣ tƣ
nhân là khâu cơ bản và khó khăn. Cần nghiên cứu kỹ lƣỡng để hạn chế xảy ra tình
trạng nội dung mời thầu đóng và không cho phép các đối tác tƣ nhân tiềm năng thể
hiện hết năng lực và kinh nghiệm của mình nhƣng cho phép đơn vị trúng thầu có
các tiêu chí kỹ thuật và tài chính rõ ràng. Hoặc là nội dung hợp đồng mời thầu cho
71
phép nhiều phƣơng án kỹ thuật, thƣơng mại dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tƣ khó
khăn hơn và phải có quá trình thƣơng thảo với đối tác đƣợc chọn.
Khu vực tƣ nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện không đƣợc tiến
hành các hành vi không minh bạch để có đƣợc hợp đồng, giành quyền kiểm soát
đối với tài sản hoặc sự ủng hộ, cũng nhƣ không đƣợc tham gia thực hiện hành vi
nhƣ vậy trong quá trình vận hành kết cấu hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tƣ
nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lƣợc trao đổi và tƣ vấn với công chúng,
bao gồm cả ngƣời tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hƣởng và các bên liên quan,
nhằm đạt đƣợc sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên
quan, có nhƣ vậy mới đạt đƣợc sự thống nhất cao độ để thực hiện dự án đƣợc
thành công.
3.2. Các giải pháp về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng
bộ của dự án đầu tƣ theo hình thức BOT
3.2.1. Giải pháp về hoàn thiện văn bản quản lý Nhà nước
Các nhà đầu tƣ nhận xét Chính phủ Việt Nam từ trƣớc đến nay vẫn khuyến
khích đầu tƣ tƣ nhân vào cơ sở hạ tầng nhƣng chỉ thông qua những tuyên bố mà
không có thể chế pháp lý làm cơ sở. Hơn nữa, những dự án hạ tầng có đầu tƣ tƣ
nhân chƣa có nhiều thành công khiến nhà đầu tƣ hoang mang, không rõ đầu tƣ
tƣ nhân có đƣợc khuyến khích hay không và nếu có thì khuyến khích hay cấm
trong lĩnh vực nào. Hiện nay, các chính sách thu hút đầu tƣ của tƣ nhân vào
CSHT còn thiếu. Nghị định thu hút đầu tƣ theo hình thức BOT ban hành từ năm
1993 đến nay đã quá lạc hậu.
Tại Việt Nam, khung pháp lý của Hình thức hợp đồng BOT bắt đầu mở ra
khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về
Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác đƣợc ban hành dù chỉ là thí
điểm. Thực tiễn cho thấy, khung pháp lý thí điểm này tồn tại quá nhiều hạn chế,
vƣớng mắc, gần nhƣ không thể áp dụng, đã cản trở việc triển khai hình thức
BOT trong thời gian qua. Trên cơ sở nghiên cứu khung pháp lý của các quốc gia
72
trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia có nét tƣơng đồng với Việt Nam nhƣ
Ân Độ, Trung Quốc, Thái Lan, Malaysia... kết hợp với điều kiện và hoàn cảnh
đất nƣớc, tác giả xây dựng một dự thảo Nghị định PPP ngành đƣờng bộ cung
cấp hành lang pháp lý cho các dự án PPP hoạt động. Nghị định này sẽ thay thế
Quyết định 71 ngày 9/11/2010, các hƣớng dẫn triển khai các hợp đồng BOT,
BT vẫn áp dụng theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009. Trong
trƣờng hợp có sự khác biệt giữa các điều khoản trong Nghị định này với bất kỳ
nghị định nào khác thì các điều khoản của Nghị định này sẽ đƣợc ƣu tiên áp
dụng. Dự án BOT, BT thực hiện theo quy định của Nghị định 108 đƣợc hiểu
trong Nghị định này là các dự án BOT, BT thực hiện theo hình thức PPP trong
đó phần vốn Ngân sách nhà nƣớc tham gia dự án là 0%.
Nghị định 11/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 02 năm 2014 của Chính phủ quy
định về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ và Nghị định
100/2013/NĐ-CP ngày 3 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung
một số điều của Nghị định 11/2010/NĐ-CP nhƣng đối với những dự án BOT
cho Nhà đầu tƣ chƣa có văn bản pháp lý nào quy định rõ ràng nhƣ:
+ Chất lƣợng dịch vụ mà Nhà đầu tƣ cung cấp.
+ Khi nào không đƣợc bán vé thu phí hoàn vốn khi chất lƣợng dịch vụ thấp.
+ Cơ quan nào chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát chất lƣợng của công tác
bảo trì đƣờng bộ và nguồn thu hàng kinh phí cho hoạt động hoàn trả vốn.
Chính vì vậy, cần thiết phải có Luật riêng cho BOT trên cơ sở phát triển
Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tƣ theo hình thức đối tác
công tƣ. Luật về BOT sẽ khắc phục đƣợc những lỗ hổng pháp lý do Nhà nƣớc
không góp vốn nên không nắm quyền thiết kế, giám sát và kiểm định dự án cũng
nhƣ không thể can thiệp hành vi của nhà đầu tƣ nhằm thực hiện đƣợc các mục
tiêu an sinh xã hội trong dự án đó. Luật ra đời không chỉ minh bạch hóa BOT
mà sẽ đƣợc ngƣời dân giám sát và chia sẻ, hài hòa đƣợc lợi ích Nhà nƣớc, nhà
đầu tƣ và ngƣời dân.
73
3.2.2. Một số các giải pháp về cơ quan quản lý
Năm 2013 Tại Quyết định 60/QĐ-TTg năm 2013 của Thủ tƣớng Chính
phủ đã thay đổi Chức năng và mô hình của Tổng Cục đƣờng bộ Việt Nam với
chức năng quản lý Nhà nƣớc, còn chức năng quản lý doanh nghiệp chuyển đổi
cho các Tổng Công ty trực thuộc Bộ Giao thông vận tải và tiến hành cổ phần
hóa theo Luật doanh nghiệp. Ngoài ra chuyển đổi các Khu Quản lý đƣờng bộ
thành các Cục Quản lý đƣờng bộ và có các Chi Cục quản lý từng tuyến đƣờng
và vùng theo quy định của chức năng quản lý Nhà nƣớc. Nên những năm qua
chất lƣợng dịch vụ công tác bảo trì đƣờng bộ đã đƣợc đổi mới rất nhiều và ngày
càng hiệu quả. Nhƣng đối với dự án đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT thi
công tác bảo trì chƣa đƣợc phân cấp cụ thể mà chỉ mang tính kiểm tra, báo cáo
còn chế tài hiện còn sơ sài và chƣa cụ thể.Chuyển đổi mô hình Tổng công ty Đầu
tƣ phát triển đƣờng cao tốc Việt Nam (VEC). Mô hình VEC hiện nay không rõ
ràng, có 3 lựa chọn để chuyển đổi VEC. Bất luận VEC có cổ phần hóa hay
không, VEC cũng nên hƣớng vào chức năng cung cấp dịch vụ bao gồm xây
dựng, vận hành, bảo trì và khai thác. Chức năng quản lý nhà nƣớc nên chuyển
sang Cục đƣờng bộ (VRA).
Nếu chính phủ quyết định cổ phần hóa VEC, VEC với vai trò là nhà đầu
tƣ tƣ nhân, không thể tiếp tục nhận các đặc quyền hay ƣu đãi, phải cạnh tranh
công bằng nhƣ các nhà đầu tƣ khác. Nếu VEC không đƣợc cổ phần hóa, VEC là
công ty đƣờng thu phí 100% vốn nhà nƣớc, nhằm đảm bảo tƣ nhân có thể tham
gia, cần phải hạn chế DNNN cạnh tranh với tƣ nhân.
Khoảng trống lớn trong bảo trì đƣờng bộ là sau khi các Ban Quản lý dự án
Bảo trì đƣờng bộ thuộc Sở GTVT đƣợc chuyển về UBND tỉnh, thành phố và đổi
thành Ban Quản lý dự án đầu tƣ của Sở GTVT trực thuộc UBND tỉnh, thành phố
và đổi thành Ban QLDA đầu tƣ xây dựng chuyên ngành theo tinh thần của Nghị
định 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/6/2015 về quản lý đầu tƣ xây
dựng. Điều này kéo theo nhiều bất cập trong bảo trì đƣờng bộ do thiếu ngƣời
74
giám sát nhà thầu bảo trì. Điều đáng nói, các Ban này trƣớc đây ngoài việc quản
lý dự án đầu tƣ, một nhiệm vụ quan trọng nữa chính là giám sát, kiểm tra, đôn
đốc nhà thầu bảo dƣỡng thƣờng xuyên đƣờng bộ thực hiện các công việc bảo
dƣỡng thƣờng xuyên, quản lý hành lang đƣờng bộ, theo dõi đếm lƣu lƣợng xe và
đảm bảo ATGT. Tuy nhiên, sau khi các Ban này chuyển đi, các Sở GTVT
không còn đơn vị sự nghiệp làm công tác bảo trì mà nhiệm vụ này đƣợc giao
cho Phòng Quản lý giao thông. Với một Phòng Quản lý giao thông, cán bộ là
công chức chủ yếu làm công tác tham mƣu xây dựng chính sách với chƣa đầy
chục ngƣời, nay họ phải gánh vác công việc khổng lồ với hàng trăm km đƣờng
quốc lộ ủy thác và trên dƣới 1.000km đƣờng tỉnh, sẽ không có lực lƣợng để
kiểm tra, giám sát nhà thầu. Vì không có ban này, nên nhiều Sở GTVT bị chậm
trễ trong quá trình phê duyệt dự án, phê duyệt các thủ tục cho kế hoạch bảo trì
hàng năm. Điều này khiến các dự án chậm đƣợc sửa chữa, gây nguy cơ mất
ATGT cao. Thậm chí, hầu hết các ban này chỉ làm nhiệm vụ quản lý đầu tƣ xây
dựng, còn nhiệm vụ duy tu, bảo dƣỡng thƣờng xuyên bị “bỏ ngỏ”. Hơn nữa,
theo quy định của Luật Xây dựng và Nghị định 59/2015/2015/NĐ-CP của Chính
phủ, khối lƣợng công việc thuộc công tác sửa chữa có khối lƣợng nhỏ, dƣới 5 tỷ
đồng, Sở GTVT đƣợc sử dụng cơ quan chuyên môn để tổ chức thực hiện quản lý
dự án. Các khối lƣợng còn lại giá trị dự án sửa chữa trên 5 tỷ đồng, Sở GTVT
phải hợp đồng thuê Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc các tổ chức tƣ vấn
QLDA khác đủ điều kiện. Quy định nhƣ vậy chỉ phù hợp đối với các dự án có
thời gian tổ chức thực hiện một cách tuần tự từng khâu, từng bƣớc của quá trình
đầu tƣ xây dựng đúng trình tự quy định của Luật Xây dựng bao gồm từ lập báo
cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ; lập thẩm định phê duyệt dự án; thiết kế, tổ chức
lựa chọn nhà thầu. Trên thực tế việc thực hiện đúng trình tự xây dựng cơ bản sẽ
không đáp ứng đƣợc đòi hỏi cấp bách về thời gian hoàn thành của công tác đảm
bảo giao thông là thông xe theo giờ, trong ngày, trong tuần, nhất là đối với các
tỉnh miền núi, biên giới có tầm quan trọng đặc biệt về quốc phòng, an ninh.
75
Theo quy định của Luật Đầu tƣ, Luật Xây dựng thì công việc quản lý, bảo
trì, bảo dƣỡng đƣờng bộ không phải là công tác đầu tƣ xây dựng. Do đó, công
tác quản lý, vận hành khai thác, bảo dƣỡng, bảo trì công trình đƣờng bộ không
thuộc chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA đầu tƣ xây dựng chuyên ngành, Ban
QLDA đầu tƣ xây dựng khu vực quy định tại Nghị định số 59 của Chính phủ.
Để khắc phục tình trạng trên, đề nghị Chính phủ:
- Ban hành cơ chế đặc thù thí điểm trong công tác bảo trì công trình
đƣờng bộ cho phép thành lập và duy trì Ban quản lý bảo trì công trình đƣờng bộ
tại các Sở GTVT để quản lý, bảo vệ, vận hành, khai thác và tổ chức bảo trì các
tuyến đƣờng quốc lộ đƣợc ủy thác, đƣờng tỉnh, đƣờng đô thị và các tuyến đƣợc
giao là cấp thiết nhất;
- Chỉ đạo UBND các tỉnh ra Quyết định thành lập Ban Quản lý bảo trì
đƣờng bộ thuộc Sở GTVT của các tỉnh. Khi Ban thuộc Sở, trực tiếp thực hiện
nhiệm vụ của Sở, thực hiện một phần nhiệm vụ QLNN nhƣ tuần kiểm, giao
nhiệm vụ đột xuất có thể thực hiện đƣợc ngay, thuận tiện cho công tác quản lý.
Bên cạnh đó, đây là đơn vị sự nghiệp, nguồn thu đƣợc trích từ chi phí quản lý dự
án sửa chữa, không trái với cơ cấu tổ chức của Sở GTVT đƣợc quy định tại
Thông tƣ liên tịch số 42 của Bộ GTVT - Bộ Nội vụ về chức năng, nhiệm vụ, cơ
cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về giao thông tại UBND cấp tỉnh, huyện.
3.2.3. Giải pháp về nguồn vốn cho công tác bảo trì đường bộ đối với dự
án BOT
Thứ nhất, các tuyến Quốc Lộ và đƣờng giao thông địa phƣơng cần phải
nâng cao hiệu qua sử dụng vốn NSNN, tránh đầu tƣ dàn trải, manh mún và lãng
phí nhƣ thời gian qua. Đặc biệt phải có quan niệm đúng đắn về nguồn vốn
ODA. Đây không phải là nguồn vốn không tốn chi phí, tuy lãi suất vay thấp
nhƣng là lãi suất vay ngoại tệ nên phải tính thêm phần giảm giá của VNĐ. Với
cách tính toán nhƣ trên thì lãi suất vay sẽ không còn thấp, nếu tiếp tục sử dụng
không hiệu quả thì gánh nặng nợ quốc gia sẽ ngày càng trầm trọng. Do đó cần
76
xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA một cách hợp lý, công tác
chuẩn bị và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học để nâng cao hiệu
quả sử dụng nguồn vốn này. Ngoài ra, cần đa dạng hoá nguồn vốn đối ứng và
chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận vốn ODA để nâng cao trách
nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA.
Thứ hai, thành lập Quỹ đƣờng bộ hoặc ngân hàng nhà nƣớc về hạ tầng để
tài trợ cho các dự án đƣờng bộ thay vì thành lập Quỹ bảo trì đƣờng bộ nhƣ hiện
nay. Hình thức này rất thành công tại các nƣớc nhƣ Mỹ, Pháp, Trung Quốc, Ấn
Độ... Báo cáo của RICS cho biết, Canada là quốc gia triển khai PPP hiệu quả
nhất thế giới trong năm qua, thông qua 2 chiến lƣợc chính là thành lập Ủy ban
Giám sát các dự án đầu tƣ theo hình thức công – tƣ và khai trƣơng 2 quỹ BOT
có tên gọi “Gateways and Border Crossings” và “Building Canada” có vốn đầu
tƣ 1,2 tỉ đôla Canada. Một trong những chức năng chính của tổ chức này là tập
trung phát triển các dự án hạ tầng trọng điểm bằng nguồn vốn công của 2 quỹ
này và vốn tƣ nhân trong và ngoài nƣớc. Đây đƣợc xem là hình thức hỗ trợ gián
tiếp của Chính phủ. Ngoài ra, công tác tổ chức các bộ máy vận hành, bảo dƣỡng
dự án cần gọn nhẹ, hệ thống, khoa học, tránh tình trạng vừa thừa vừa thiếu.
Thứ ba, nâng cao trình độ cho các cán bộ quản lý nhà nƣớc về công tác
bảo trì hiện nay, tránh tình trạng manh mún không rõ ràng và quy định cụ thể
nên rất khó hiểu và thực hiện.
Thứ tư, nguồn kinh phí tính cho công tác bảo trì đƣờng bộ hiện nay đối dự
án BOT đang đƣợc đƣa vào dự án cần có tính toán cụ thể chứ tránh tình trạng
không có phƣơng pháp nhƣ hiện nay dự án nào cũng giống nhau ví dụ nhƣ:
0,05% kết cấu lớp trên.
Thứ năm, chú trọng thu hút nguồn vốn từ nhà đầu tƣ nƣớc ngoài đầu tƣ
vào các dự án BOT giao thông vì hiện nay hầu hết đều do các nhà đầu tƣ trong
nƣớc thực hiện và phần vốn này là chƣa đáng kể. Để phát triển nguồn vốn đầu tƣ
cho các dự án BOT giao thông nói chung và công tác bảo trì đƣờng bộ đối với dự
77
án BOT nói riêng trong thời gian tới là bài toán khó giải quyết, bởi trên thực tế
chỉ một số dự án có tỷ suất siêu lợi nhuận mới hấp dẫn đƣợc các nhà đầu tƣ
trong nƣớc, còn đối với các dự án có thời gian thu hồi vốn lâu đang rất khó kêu
gọi đầu tƣ. Vì vậy, giải pháp về nguồn vốn cho và BOT nói chung phải khơi thông
đƣợc dòng vốn, đặc biệt là theo hình thức xã hội hóa, chú trọng kêu gọi nhà đầu
tƣ nƣớc ngoài tham gia các dự án giao thông theo hình thức PPP (đối tác công -
tƣ). Để các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài „rót vốn”, phải có chính sách và cơ chế bảo lãnh
doanh thu của dự án minh bạch, hiệu quả (phƣơng thức khảo sát, đơn vị khảo sát
có uy tín, tổ chức tƣ vấn độc lập), cơ chế rõ ràng, thủ tục thuận lợi để tháo gỡ
“điểm nghẽn” của ngành giao thông trong việc khơi thông dòng vốn khổng lồ
này.
Thứ sáu, để tránh rủi ro, các doanh nghiệp tham gia vào dự án BOT phải
có năng lực tài chính tốt, bởi có những trƣờng hợp các nhà đầu tƣ không có đủ
năng lực để thực hiện nghĩa vụ và trách nhiệm trong hợp đồng BOT. Những nhà
đầu tƣ có năng lực tài chính tốt mới có thể đảm bảo đƣợc các dự án BOT thực
hiện đúng hợp đồng, còn nếu nhà thầu yếu quá thì tình trạng “bỏ của chạy lấy
ngƣời” có thể xảy ra.
3.2.4. Tiếp tục xã hội hóa công tác bảo trì trong dự án BOT
Hợp tác Công tƣ trong việc đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ
nhằm nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công đƣợc coi là hƣớng đi đúng đắn của
Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, trong công tác bảo trì đƣờng bộ của
dự án BOT cũng cần đƣa ra hình thức đấu thầu công khai rộng rãi, tránh tình
trạng Nhà đầu tƣ lập nên đƣa vào vòng đời dự án sẽ khó kiểm tra giám sát của
cơ quan quản lý nhà nƣớc. Xã hội hóa công tác bảo trì trong dự án BOT tạo ra
cạnh tranh về cung cấp dịch vụ công, nâng cao chất lƣợng dịch vụ, giảm giá
thành và nhà đầu tƣ cũng nhƣ cơ quan nhà nƣớc giám sát đƣợc chặt chẽ công tác
bảo trì đƣờng bộ đối dự án BOT.
78
Để thực hiện tốt hơn chủ trƣơng xã hội hoá giao thông và công tác quản lý
đối với các dự án hạ tầng giao thông đƣợc đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT,
đề nghị Bộ Giao thông vận tải chỉ đạo:
- Các Ban Quản lý dự án đối tác công - tƣ rà soát thủ tục pháp lý, đẩy
mạnh kiểm soát chất lƣợng, giá thành, tiến độ theo đúng quy định pháp luật và
báo cáo Bộ GTVT; hoàn thiện thẩm định để trình Thủ tƣớng Chính phủ quy
hoạch hệ thống trạm thu phí; chủ trì tiếp tục thu hoàn thiện đề án xã hội hoá đầu
tƣ kết cấu hạ tầng giao thông; rà soát, thẩm định chặt chẽ và tham mƣu phê
duyệt các dự án và lựa chọn các nhà đầu tƣ; xây dựng mẫu hồ sơ đấu thầu và các
Thông tƣ liên quan đến dự án.
- Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam thực hiện nghiêm túc việc thẩm định dự
án, kiểm tra doanh thu thu phí, xây dựng các tiêu chí về bảo trì, khai thác,
chuyển giao công trình, trong đó: Vụ Kết cầu hạ tầng giao thông, Vụ Tài chính,
Vụ Kế hoạch - Đầu tƣ chủ trì tham mƣu, theo dõi, kiểm tra quá trình bảo trì,
khai thác, việc góp và giải ngân vốn, doanh thu dự án
3.2.5. Sự hỗ trợ của Cơ quan Nhà nước trong giai đoạn khai thác vận hành
Sự hỗ trợ thể chế tài chính trong quá trình đầu tƣ dự án BOT trong nghành
giao thông vận tải có ý nghĩa rất quan trọng. Bởi do nguồn kinh phí cần để đầu tƣ
là rất lớn, trong bối cảnh Việt Nam chƣa có nhiều doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế
tƣ nhân mạnh nên phải có chính sách tạo niềm tin cho các nhà đầu tƣ.
Ngoài ra khi đƣa dự án vào khai thác, vận hành có rất nhiều yếu tố trong
vòng đời dự án cần có sự quyết liệt vào cuộc của Chính quyền địa phƣơng, các Bộ
ngành của Trung ƣơng nhƣ:
+ Giải quyết tình trạng lấn chiếm vi phạm hành lang đƣờng bộ, mất cấp tài
sản trên đƣờng đang khai thác.
+ Điều chỉnh dự án mỗi khi chỉ số lạm phát thay đổi hàng năm.
+ Chính sách của Đảng và Nhà nƣớc thay đổi khi hội nhập nền kinh tế
thế giới.
79
3.3. Các kiến nghị
3.3.1 Quốc hội và Chính Phủ
Từ những thách thức nêu trên tại Việt Nam, nhu cầu cấp thiết phải có một
văn bản Luật điều chỉnh tổng thể các loại hình dự án “đối tác công tƣ” nhƣ Luật
Đầu tƣ công hoặc các vấn đề về đầu tƣ công cần đƣợc quy định cụ thể tại Luật
Đầu tƣ (sửa đổi) sau này. Những khái niệm “hợp tác công tƣ”, “đối tác công tƣ”
hay „xã hội hóa”, “nhà nƣớc và nhân dân cùng làm”, “khu vực tƣ” (tƣ nhân hay
đầu tƣ) cần phải đƣợc thống nhất về nội hàm và cơ chế thực hiện. Không nên cho
các doanh nghiệp Nhà nƣớc hoặc có sử dụng một tỷ lệ vốn nhà nƣớc nhất định
tham gia vào các dự án “đối tác công tƣ” vì nhƣ vậy sẽ không phát huy đƣợc
nguồn vốn và các thế mạnh khác của khu vực tƣ nhân. Nhƣng pháp luật phải đƣợc
minh bạch, khả năng “tƣ nhân hóa” những tài sản, thế mạnh của Nhà nƣớc.
Cần Luật hóa phƣơng pháp đánh giá và xử lý Nhà đầu tƣ khi công tác bảo
trì không đảm bảo làm mất ATGT và chất lƣợng dịch vụ thấp.
3.3.2. Bộ Giao thông Vận tải và các Bộ Ngành khác, Chính Quyền địa
phương
Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cần phải quy định rõ trách nhiệm và
ban hành hƣớng dẫn cụ thể về dự án BOT, BTO, BT quy mô nhỏ, thủ tục đấu
thầu đối với hoạt động “xã hội hóa” theo quy định của pháp luật.
Cần phải văn bản luật quy định trách nhiệm của Chính quyền địa phƣơng
nơi có dự án BOT đi qua nhƣ: phối hợp Nhà đầu tƣ trong việc giải quyết lấn
chiếm hành lang, tai nạn giao thông, tình hình an ninh trật tự, hỗ trợ cho nhân dân
địa phƣơng thƣờng xuyên qua lại trên đoạn đƣờng đầu tƣ theo hình thức BOT.
- Cần Luật hóa trách nhiệm của các Bộ trong việc giải quyết dự án BOT khi
đi vào khai thác, vận hành nhƣ: Điều chỉnh giá do lạm phát hàng năm; Kiểm tra,
giám sát dòng tiền thu đƣợc của Nhà đầu tƣ khi qua các trạm thu phí BOT; Quy
định chi tiết khi tính toán dòng xe của Nhân dân địa phƣơng khi sinh hoạt quanh
80
khu vực dự án trạm thu phí để tránh tình trạng biểu tình nhƣ trên Quốc Lộ 6, tỉnh
Hòa Bình, Dự án BOT cầu Hạc Trì vừa qua.
3.3.3. Tổng Cục đường bộ Việt Nam
- Quy định trách nhiệm và yêu cầu dừng thu phí khi Nhà đầu tƣ không
thực hiện đầy đủ công tác bảo trì đƣờng bộ để mất ATGT và ùn tắc giao thông.
- Phân định rõ trách nhiệm của Cục Quản lý đƣờng bộ, Chi Cục Quản lý
đƣờng bộ về kiểm tra, nghiệm thu hàng tháng, hàng quý đối với Nhà đầu tƣ
nhằm sử dụng đúng và hiệu quả của dự án. Kiểm soát chặt chẽ nguồn kinh phí
bỏ ra phục vụ cho công tác bảo trì vì đây cũng là nguồn vốn hình thành nên giá
thành đầu tƣ và thời gian hoàn vốn. Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý Nhà nƣớc
về tài sản hạ tầng đƣờng bộ từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, cần tăng cƣờng bộ
phận chuyên môn giúp việc, nâng cao năng lực để thực hiện tốt cơ chế quản lý,
sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ.
81
Tiểu kết Chƣơng 3
Trong Chƣơng này đã đƣa ra quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc cũng nhƣ
các định hƣớng trong QLNN đối với hình thức hợp tác công tƣ phát triển hạ
tầng GTVT ở nƣớc ta.
Từ những nguyên nhân của các hạn chế ở Chƣơng 2 qua quan điểm và
định hƣớng ở trên Chƣơng 3 đã đề ra đƣợc những giải pháp về QLNN:
Giải pháp về hoàn thiện văn bản QLNN, Giải pháp về mô hình tổ chức
quản lý, khai thác của Nhà đầu tƣ cần phải đầu tƣ phải thực hiện và tổ chức bộ
máy phù hợp.
Các giải pháp này đã giải quyết một cách cơ bản những tồn tại về QLNN
đối với hình thức hợp tác công tƣ và trong công tác bảo trì đƣờng bộ dự án BOT
ở Việt Nam.
82
KẾT LUẬN
Hình thức BOT trong dự án đƣờng bộ rất phổ biến trên thế giới nhƣng còn
khá mới tại Việt Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Quản lý nhà nƣớc đối với
công tác bảo trì đƣờng bộ của Dự án BOT tại Việt Nam trong thời gian qua cho
thấy còn tồn tại nhiều bất cập. Nguồn vốn đầu tƣ trong tƣơng lai và đặc biệt là
đầu tƣ tƣ nhân rất hạn chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực tƣ
nhân và khu vực công cộng; lợi nhuận đầu tƣ thấp, mục tiêu và cam kết của
chính phủ không rõ ràng, quá trình ra quyết định phức tạp, điều hành các chính
sách không hiệu quả, khung pháp lý không đầy đủ, thị trƣờng vốn trong nƣớc
chƣa phát triển, thiếu các cơ chế để thu hút tài chính dài hạn từ khu vực tƣ nhân
và các tồn tại trên càng nghiêm trọng hơn do cuộc khủng hoảng tài chính toàn
cầu. Vì vậy, để áp dụng hình thức này cần tiến hành các phân tích cụ thể và thực
hiện các dự án thí điểm để có những điều chỉnh thích hợp. Đặc biệt vấn đề tƣ
nhân hoá cần xem xét cận thận tùy theo mức độ trƣởng thành của nền kinh tế
cũng nhƣ các cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý. Vì
sự khác biệt về chính sách, điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt kinh nghiệm và
mức độ trƣởng thành của nền kinh tế thị trƣờng ở nƣớc ta còn thấp nên chính
phủ cần có những hỗ trợ phù hợp để hƣớng đầu tƣ tƣ nhân vào lĩnh vực GTVT.
Ngoài ra, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn vốn hiệu quả cần đƣợc chú trọng.
Nguồn vốn vay ODA cần phải tiến hành các biện pháp giám sát chặt chẽ quá
trình thu hút và sử dụng vốn để đảm bảo việc thực hiện đƣợc minh bạch.
Hình thức hợp tác công tƣ là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay.
Tuy nhiên để khắc phục các hạn chế, tồn tại và phát triển theo phƣơng hƣớng từ
năm 2015 đến năm 2020, dựa trên các căn cứ khoa học trong Chƣơng 3 Đề tài
đã xác định phƣơng hƣớng và đề xuất các giải pháp có tính khả thi, phù hợp
trong thời gian tới. Các giải pháp nếu đƣợc áp dụng hy vọng sẽ góp phần tạo lập
môi trƣờng QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của các dự án BOT đảm
bảo hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thực tiễn hoạt động này tại Việt Nam.
83
TÀI LIỆU THAM KHẢO
TIẾNG VIỆT
1. Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (2014), “Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội từ
2011 đến 2020”.
2. Các báo cáo tài chính của các Tổng công ty XDCTGT thuộc Bộ GTVT
từ 2009 - 2014.
3. Các Mác – Ph. Ăng ghen, toàn tập, tập 23, trang 23
4. Esther Malini (số 3/2007), “Hình thức BOT trong xây dựng cầu đô thị
của Ấn Độ”, T/C Cầu đƣờng Việt Nam.
5. Giáo trình quản lý hành chính nhà nƣớc, tập 1, trang 407
6. Hồ sơ các dự án: quốc lộ 5, xa lộ TP.HCM - Biên Hòa - Vũng Tàu, cải
tạo - nâng cấp quốc lộ 1A đoạn An Sƣơng - An lạc, đƣờng Trƣờng Sơn, cầu Cỏ
May, cầu Ông Thìn, cầu đƣờng Bình Triệu II, đƣờng Huỳnh Tấn Phát - TP
HCM, cao tốc Sài Gòn - Long Thành - Dầu Dây, Dự án Quận 9 - Nhơn Trạch,
cao tốc Sài Gòn - Trung Lƣơng, cầu Rạch Miễu, đƣờng Bình Dƣơng qua thị xã
Thủ Dầu Một, quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp. Hồ Chí Minh, Cầu Thái Hà,
đƣờng trục phía Tây Nam Hà Nội, nâng cấp mở rộng đƣờng 70, cầu đƣờng Bình
Tiên, đƣờng cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, đƣờng cao tốc Trung Lƣơng - Mỹ
Thuận.
7. Hợp đồng BOT của dự án “Xây dựng Cầu Việt Trì mới, dành riêng cho
giao thông đƣờng bộ, qua Sông Lô trên Quốc Lộ 2; Dự án BOT tuyến tránh
Thành Phố Phủ Lý – Hà Nam QL1A; Dự án Cải tạo nâng cấp QL38 đoạn nối
QL1 với QL5 qua địa phận tỉnh Bắc Ninh và Hải Dƣơng.”
8. Lê Quốc Hội (2010), “Tổng quan kinh tế Việt Nam 2010 và khuyến
nghị 2011”.
9. Luật doanh nghiệp số 68/2014/QH13 ngày 26/11/2014.
84
10. Luật đầu tƣ số 67/2014/QH113 ngày 26/11/2014.
11. Nghị định số 96/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quyết định chi tiết một
số điều của Luật Doanh nghiệp
12. Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 2 năm 2015 về đầu tƣ theo
hình thức đối tác công - tƣ.
13. Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tƣ
theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh - chuyển giao (BOT), Xây dựng –
chuyển giao – kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT).
14. Nghị định số 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010 về bảo trì công trình
xây dựng
15. Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ về việc ban
hành Quy chế đầu tƣ theo Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, Hợp
đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh và Hợp đồng xây dựng – chuyển
giao áp dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam.
16. Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ về việc ban hành Quy
chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao áp
dụng cho đầu tƣ trong nƣớc.
17. Niên giám thống kê năm 2014, Tổng cục thống kê Việt Nam (2014).
18. Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy
hoạch phát triển giao thông vận tải đƣờng bộ đến năm 2020 và định hƣớng
2030.
19. Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt
Quy hoạch phát triển mạng đƣờng bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm
nhìn sau năm 2020.
20. Tedisouth (2009), “Báo cáo nghiên cứu khả thi hệ thống trạm thu phí
và trung tâm điều hành quản lý giao thông thông minh cao tốc TP. Hồ Chí Minh
- Trung Lƣơng.”
85
21. Thông tƣ số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch
– Đầu tƣ về việc hƣớng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số
108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của chính phủ về đầu tƣ theo hình
thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT.
22. Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 quy định về quản lý,
khai thác và bảo trì công trình đƣờng bộ
23. Thông tƣ 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch và
Đầu tƣ về việc hƣớng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số
108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 về đầu tƣ theo hình thức hợp
đồng BOT, BTO, BT.
24. Tiêu chuẩn thiết kế áo đƣờng mềm 22-TCN-211-06.
25. Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2014), “Báo cáo về kết quả giám sát
việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái
phiếu Chính phủ 2011 - 2014”.
TIẾNG ANH
26. Abednego, M. P. and Ogunlana, S. O. (2006), "Good project
governance for proper risk allocation in public-private partnerships in
Indonesia", International Journal of Project Management 24 (7): 622-634.
27. ADB (2000), “Developing best practices for promoting private sector
investmentin infrastructure”, Asian Development Bank.
28. ADB (2006), “Public private partnership (PPP) handbook ”.
29. ADB (2008), “Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at
PrivatePartnership/default.asp
86
30. Ahadzi & Bowles (2004), “Public Private Partnerships and contract
negotiations: An empirical study”, Construction Management and economics,
22(9), p 967978.
31. Ahadzi, M. (2001), “The Private Finance Initiative: The procurement
process inperspective”, Proceedings of 17th annual ARCOM Conference 5-7
September, University of Salford. Vol.1, p 991-999.
32. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D.
(2003), “Achieving Best Value in Private Finance Initiative Project Procurement”,
Construction Management and Economic, July 2003, 21: 461-470.
33. Albert P. C. Chan, Patrick T. I. Lam, Daniel W. M. Chan, Esther
Cheung, and Yongjian Ke (2010), “Critical Success Factors for PPPs in
Infrastructure Developments: Chinese Perspective”, Journal of Construction
Engineering andManagement/ Volume 136.
34. Aristeidis Pantelias va Zhanmin Zhang (2010), “Methodological
Framework for Evaluation of Financial Viability of Public-Private Partnerships:
Investment Risk Approach”, Journal of infrastructure systems © ASCE /
December 2010/ DOI: 10.1061/_ASCE_IS.1943-555X.0000015.
Arndt, R., and Maguire, G. (1999), “Private provision of public
infrastructure: Risk identification and allocation project survey report‟, Dept. of
Treasury and Finance, Melbourne, Australia.
35. Bernard Pasquier (2008), “Restructuring the Libyan Economy in Light
of the New Role of the Government and the Private Sector”, Private Sector
Development Workshop, Tripoli, April 29-30, 2008.
36. Chowdhury, Md. Shoaib (2011), “Public Private Partnership: A
Prospective in the Development of Sustainable Transport Infrastructures and
Services in Bangladesh”, journal of construction engineering and management
© ASCE, Conf. Proc. doi:10.1061/41167(398)97.
87
37. European Commission (2003), “Guidelines for Successful Public-
Private Partnerships”.
38. Flanagan, R. and Norman, G. (1993), “Risk Management and
Construction”,Blackwell Scientific Publications, Oxford.
39. Gerbing & Anderson (1988), “An Update Paradigm for Scale
Development Incorporing Unidimensionality and Its Assessments”, Journal of
Marketing Research, Vol.25, 186-192.
40. Gildenhuys, J.S.H. and Knipe, A. (2000), “The Organisation of
Government: An Introduction”, Pretoria: van Schailk.
41. Henry Alinaitwe (2011), “Contractors‟ Perspective on Critical Factors
for Successful Implementation of Private Public Partnerships in Construction
Projects in Uganda”, Second International Conference on Advances in
Engineering and Technology (AET2011 Conference Papers), 31st Jan - 2nd Feb
2011.
42. KPMG Global Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP
Vietnam Workshop”.
43. Kumaraswamy, M.M. and Zhang, X.Q. (2001), “Governmental Role
in BOT-Led Infrastructure Development”, International Journal of Project
Management, pp. 195-205.
44. Mackie, P. (2010), “Cost-Benefit Analysis in Transport: A UK
Perspective”, International Transport Forum Discussion Paper 2010-16,
45. SMEC (2011), “Study on Mobilizing Private International Financing
for Toll Road Projects in Vietnam Report”, SMEC.
46. Xiao-Hua Jin (2010), “Determinants of efficient risk allocation in
privately financed public infrastructure projects in australia”, Journal of
construction engineering and management © ASCE, doi:
10.1061/(ASCE)CO.1943-7862
Các file đính kèm theo tài liệu này:
- luan_van_quan_ly_nha_nuoc_doi_voi_cong_tac_bao_tri_duong_bo.pdf