Luận văn Thực trạng và các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA

i và đánh giá nào hoạt động trừ hồn cảnh ngoại lệ khi các nhà tài trợ một mực yêu cầu thành lập đơn vị này. Các nước như Việt Nam và một số khu vực Thài Bình Dương và Nam Mỹ cĩ hệ thống theo dõi và đánh giá thuộc loại này. 1.3 Hệ thống theo dõi và đánh giá cĩ sự hỗ trợ vừa phải về mặt chính trị và được tổ chức ở 3 cấp. Nhiều nước như Thái Lan, Indonesi a, Phillippiné, Bangladéh và Sri lanka cĩ hệ thống theo dõi và đánh giá thuộc loại này. Cơ cấu tổ chức ở cấp Trung ương kém, các nguồn lực phục vụ cho cơng tác theo dõi và đánh giá chưa được đáp ứng đủ và kịp thời do thiếu sự ủng hộ mạnh mẽ về chính trị. Năng lực thể chế thường chưa đủ, các cán bộ theo dõi và đánh giá khơng nhận được sự hỗ trợ đầy đủ trong việc nâng cao kỹ năng. Những hệ thống theo dõi và đánh giá trong hồn cảnh này thường cĩ nhiều hạn chế và khơng thể đáp ứng được đầy đủ nhu cầu phát triển của đất nước. 1.4 Hệ thống theo dõi và đánh giá thiếu sự cam kết về mặt chính trị và thiếu một khung thể chế cho cơng tác theo dõi và đánh giá. Hệ thống theo dõi và đánh giá tổ chức hoặc quá tập trung hoặc quá đơn giản tại các Bộ, ngành, cơ quan thực hiện. Thiếu nguốn, thiếu năng lực thể chế và thiếu động lực, thiên về lập kế họach và thực hiện, dẫn đến việc ít quan tâm đến các vấn đề liên quan đến giám sát quản lý dự án. Các nước như Nepal, Mianma chịu đựng những khiếm khuyết này. 2. Ưu và nhược điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá. 2.1 Ưu điểm. - Những quốc gia cĩ hệ thống theo dõi và đánh giá được gắn kết với quá trình lập kế họach, thì những hệ thống này gĩp phần quan trọng trong việc tạo ra những thay đổi quan trọng về thiết kế dự án và quản lý phát triển tổng thể. - Những quốc gia cĩ hỗ trợ và quyết tâm cao của chính giới về thiết lập hệ thống theo dõi và đánh giá thì cơ hội thành cơng của hệ thống này cao hơn. 45 - Sự hỗ trợ về mặt pháp luật và thể chế cho hoạt động theo dõi và đánh giá tạo ra sức mạnh và động lực cho đội ngũ cán bộ làm việc trong các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Việc cĩ được hệ thống thơng tin quản lý (MIS) được tin học hố giúp nâng cao các hệ thống theo dõi và đánh giá, ở đâu mà MIS được gắn kết với các hệ thống theo dõi và đánh giá thì ở đĩ thành cơng của các hệ thống báo cáo và những gì tiếp theo được đảm bảo. - Một khi việc báo cáo tiến độ thực hiện gắn liền với việc giải quyết các vướng mắc thì các hệ thống theo dõi và đánh giá sẽ hoạt động rất hữu hiệu. - Những quốc gia nào cĩ quá trình giám sát được thể chế hố, bao gồm cả giám sát thực địa, thì cĩ nhiều triển vọng hơn cho các hệ thống theo dõi và đánh giá hoạt động tốt. - Yêu cầu bức thiết đối với việc cung cấp các báo cáo tiến độ định kỳ cho các nhà tài trợ là nhân tố thúc đẩy và giúp cải thiện các hệ thống theo dõi và đánh giá cũng như cải thiện tình hình. 2.2 Nhược điểm. - Thiếu sự hỗ trợ và quyết tâm về mặt chính trị là một trở lực cho việc thiết lập và triển khai cĩ hiệu quả các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Thiếu chú trọng đến cơng tác giám sát và báo cáo thực địa, khơng khuyến khích sự tham gia của các đối tượng sử dụng và người thụ hưởng trong các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Các hệ thống báo cáo phức tạp và thiếu sự phối hợp giữa các bộ ngành ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả của các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Thiếu mối liên kết hệ thống theo dõi và đánh giá ở cấp Trung ương với các bộ ngành, sở và các đơn vị cấp tỉnh làm cho cơng tác theo dõi khơng thường xuyên liên tục. - Thiếu hệ thống thơng tin quản lý (MIS) được tin học hố đã ảnh hưởng đến việc thể chế hố các hệ thống theo dõi và đánh giá, cản trở việc đưa ra các phương pháp cải tiến và tiền hành cơng tác theo dõi. - Năng lực thể chế kém, thiếu nguồn nhân lực và tài chính tác động đến hiệu quả của hệ thống theo dõi và đánh giá ở các cấp. - Thiếu sự hiện diện của nhà tài trợ hoặc phải áp lực từ phía các nhà tài trợ chưa đủ đối với các báo cáo tiến độ định kỳ về những dự án hỗ trợ bằng 46 nguồn tài chính bên ngồi, đơi khi dẫn đến sự thiếu động lực so với mong muốn. 3. Những bài học kinh nghiệm. Qua những đặc điểm và ưu nhược điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá trên ta rút ra một số bài học kinh nghiệm sau: - Thực tiễn và văn hố theo dõi và đánh giá cần cĩ sự quyết tâm và hỗ trợ liên tục về mặt chính trị. - Cần cải thiện cơ sở pháp lý và thể chế cho cơng tác theo dõi và đánh giá tại nhiều quốc gia. - Sử dụng hệ thống thơng tin (MIS) được tin học hố là một yếu tố rất quan trọng cĩ ý nghĩa đối với việc nâng cao hiệu quả của cơng tác theo dõi và đánh giá. - Nâng cao trình độ chuyên mơn của đội ngũ cán bộ theo dõi và đánh giá là yếu tố rất quan trọng đối với việc triển khai thành cơng các hệ thống theo dõi và đánh giá. Sự đáp ứng đầy đủ nguồn nhân lực và tài chính cho cơng tác theo dõi và đánh giá là rất quan trọng. Hiện ngày càng cĩ khuynh hướng đưa nội dung theo dõi và đánh giá cùng nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động váo ngay từ khâu thiết kế.  KINH NGHIỆM THEO DÕI VÀ ĐÁNH GIÁ CỦA CHÂU Á. (1) Đặc điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá ở các nước đang phát triển. - Sự hỗ trợ cao về mặt chính trị và cơ cấu tổ chức ở 3 cấp. - Sự hỗ trợ cao về mặt chính trị nhưng bị hạn chế bởi năng lực thể chế ở các cấp độ khác nhau. - Sự hỗ trợ vừa phải về mặt chính trị và khung thể chế cho cơng tác theo dõi và đánh giá. (2) Ưu điểm. - Hầu hết các quốc gia này đều cĩ hệ thống theo dõi và đánh giá (M & E) với các mức độ hiệu quả khác nhau. - Cùng với các hệ thống M & E ở cấp Trung ương, một số nước đã phát triển hệ thống M & E ở các cấp cơ sở gắn kết với cấp Trung ương. 47 - Những nước mà chính giới thể hiện quyết tâm phát triển, thì hệ thống M & E phát huy được hiệu quả và các đinh chế M & E nhận được sự hỗ trợ cần thiết về mặt chính trị. - Thơng qua việc sử dụng cơng nghệ thơng tin hiện đại, một số nước đã thành cơng trong việc kết nối và tinh giản các hệ thống báo cáo. - Những nước cĩ báo cáo tiến độ gắn bĩ chặt chẽ với giải quyết các vấn đề vướng mắc, thì hệ thống theo dõi và đánh giá hoạt động cĩ hiệu quả hơn. - Những nước cĩ các nghiên cứu các tổ chức M & E gắn với cơng tác kế họach hố, M & E gĩp phần tạo ra những thay đổi quan trọng đối với hoạt động quản lý phát triển tổng thể liên quan tới các thủ tục rút vốn, tuyển cán bộ, đấu thầu... kể cả nhứng thay đổi trong khâu thiết kế dự án. - Những nước coi việc giám sát thự địa là một bộ phận quan trọng cấu thành trong phương pháp luận M & E thì tính chính xác trong các báo cáo tiến độ, sự nhanh nhạy trong việc xác định những vấn đề nảy sinh ở cấp cao hơn cũng như những vấn đề này sẽ đạt kết quả cao hơn. - Những nước cĩ hệ thống M & E đã được thể chế hố ở cấp quốc gia thì nhận thức về M & E ở cấp dự án thường do các nhà tài trợ đề xướng, sẽ cao hơn. (3) Nhược điểm. - Các định chế M & E thiếu sự hỗ trợ và ủng hộ càn thiết về mặt chính trị. - Hầu hết các hệ thống M & E chỉ được thiết kế để theo dõi tình hình thực hiện nhưng chỉ cĩ một số hệ thống phục vụ cho việc đánh gía tính bền vững và đánh giá sau dự án. - Hệ thống báo cáo phức tạp, ít cĩ sự phối hợp và gắn kết đặt một gánh nặng cho cơng tác quản lý sự án, ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo. - Việc giám sát khơng đầy đủ, thường xuyên và đơi khi khơng tiến hành giám sát thực địa. - Trong một số trường hợp việc lập báo cáo khơng gắn với việc giải quyết vướng mắc và do đĩ làm giảm bớt động cơ báo cáo. - Hệ thống M & E cấp Trung ương chưa kết nối đầy đủ với các hệ thống cấp dưới trong khi đĩ các hệ thống cấp dưới hoặc tổ chức kém hiệu quả hoặc chưa được thiết lập. - Báo cáo thiếu tính thời sự. 48 - Các đề xuất M & E thường khơng gắn với quá trình lập kế họach, do đĩ khơng tác động tới khâu lập thiết kế dự án. - Các định chế M & E thiếu cán bộ, phương tiện và ngân sách. - Các cán bộ M & E ít cĩ cơ hội trong sự nghiệp, điều này ảnh hưởng tới đạo đức và động cơ đĩng gĩp một cách cĩ hiệu quả. - Thiếu mơi trường trung thực do văn hố chính trị tác động tới chất lượng báo cáo. (4). Những bài học kinh nghiệm. - Thực tiễn và văn hĩa M & E địi hỏi phải cĩ quyết tâm và sự tham gia thường xuyên của những người đứng đầu chính giới. - Duy trì hoạt động M & E cải thiện cong tác quản lý tổng thể về phát triển, nâng cao tinh thần trách nhiệm khu vực cơng, tăng trưởng kinh tế. - Đào tạo là yếu tố vơ cùng quan trọng giúp cho cơng tác M & E thành cơng. - Việc sử dụng cơng nghệ tin học đĩng vai trị quan trọng trong việc quản lý M & E cĩ hiệu quả. - Sự tham gia của Chính phủ trong quản lý phát triển kinh tế vẫn đĩng một vai trị quan trọng tại các nước khu vực Châu á, do đĩ địi hỏi cĩ các biện pháp tăng cường hoạt động và nâng cao trách nhiệm quản lý. - Cần chú trọng hơn nữa hoạt động theo dõi tính bền vững (SM) và đánh giá tác động (IE) với sự tham gia của các tổ chức phi Chính phủ để đảm bảo việc đánh giá và bố cáo khơng thiên vị. 49 CHƯƠNG III. MỘT SỐ DỰ ĐỐN TRONG TƯƠNG LAI VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG KHẢ NĂNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA. I. NHẬN ĐỊNH VỀ MƠI TRƯỜNG VÀ CHÍNH SÁCH THU HÚT NGUỒN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ODA. 1. Mơi trường thu hút ODA. Mơi trường thu hút ODA bao gồm các yếu tố kinh tế, chính trị xã hội trong và nước. Nền kinh tế thế giới đang trải qua một quá trình biến đổi sâu sắc với các xu thế chính sau: 1.1 Kinh tế thế giới đang cĩ cơ cấu lại. Trước hết, cơ cấu sản xuất của kinh tế thế giới biến đổi theo xu hướng giảm tỷ trọng của cơng nghiệp và nơng nghiệp, tăng tỷ trọng của dịch vụ. Ở các nước cơng nghiệp tỷ trọng nơng nghiệp giảm mạnh, tỷ trọng cơng nghiệp cũng cĩ xu hướng giảm nhưng chậm hơn so với nơng nghiệp trong khi đĩ tỷ trọng dịch vụ tăng một cách đáng kể. Ở các nước đang phát triển, cơ cấu sản xuất thay đổi và theo đĩ vai trị của các nước này chuyển từ việc chủ yếu là nguồn cung cấp nguyên liệu sang phát triển cơng nghiệp chế biến. Tỷ trọng nơng nghiệp giảm mạnh nhưng tỷ trọng dịch vụ tăng chưa nhiều. 50 1.2 Nhu cầu tiêu dùng thay đổi mạnh. Đây vừa là nguyên nhân vừa là kết quả sự thay đổi cơ cấu sản xuất của nền kinh tế thế giới. Với số thu nhập tăng lên, người tiêu dùng đang chuyển sang những nhu cầu cao cấp hơn, đa dạng hơn. Sự gia tăng các nhu cầu về hiểu biết, khám phá, du lịch, nhu cầu được sống an tồn, sống trong mơi trường trong sạch đã thúc đẩy sự hợp tác giữa các nước. Nhiều vấn đề cĩ liên quan giữa các nước và cĩ tính chất tồn cầu như bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, mơi trường sống, hạn chế sự gia tăng dân số... chỉ cĩ thể được giải quyết thơng qua sự phỗi hợp chặt chẽ của các nước phát triển và đang phát triển. 1.3 Cuộc cách mạng khoa học - cơng nghệ bước vào giai đoạn phát triển mới. Đặc trưng bằng việc ra đời các cơng nghệ mới cho phép nâng cao hệ số lợi dụng thiên nhiên và nâng cao năng suất lao động quản lý (ở các giai đoạn trước, cơng nghệ mới chủ yếu nhằm nâng cao năng suất lao động sản xuất trực tiếp). Những hướng phát triển chủ yếu là điện tử và tin học, tự động hố, vật liệu mới và cơng nghệ sinh học. Biến đổi kỹ thuật và biến đổi quản lý đan xen nhau. Thế giới đang chuyển từ xã hội cơng nghiệp sang xã hội thơng tin với sự xuất hiện ngày càng nhiều của các cơng nghệ mới và sản phẩm mới. Đi đơi với giai đoạn mới của cách mạng khoa học - cơng nghệ là quá trình cơng nghiệp hố, hiện đại hố diến ra rộng khắp trên quy mơ tồn thế giới. Điều này đã làm cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các nước diễn ra nhanh chĩng, đời sống kinh tế bị quốc tế hố ngày càng mạnh. Tuy nhiên, điều kiện cụ thể của từng nước để đi vào giai đoạn phát triển mới của cách mạng khoa học - cơng nghệ khơng đồng đều. Trên thế giới quá trình chuyển giao cơng nghệ (đi kèm với nĩ là chuyển giao vốn) đang diễn ra sơi động. 1.4 Quốc tế hố và khu vực hố đới sống kinh tế thế giới. Gần đây, do được các thành tựu khoa học và cơng nghệ tiếp sức, quá trình quốc tế hố đời sống kinh tế thế giới diễn ra với quy mơ lớn hơn, trình độ sâu hơn và tốc độ nhanh hơn trước đây. Quá trình quốc tế hố này làm cho nền kinh tế của các nước phụ thuộc lẫn nhau ngày càng nhiều, trước hết là 51 phụ thuộc về hàng hố, thị trường, tiến tới phụ thuộc về vốn, cơng nghệ, lao động, thu nhập và giá cả. Quốc tế hố hệ thống sản xuất quốc tế là hình thức cao nhất của quá trình quốc tế quốc tế hố nền kinh tế thế giới. Hiện nay, trên thế giới cĩ khoảng 37.000 cơng ty xuyên quốc gia đang quản lý khoảng 1/3 quy mơ sản xuất thế giới. Các cơng ty mang tính tồn cầu ở các ngành cơng nghiệp ơ tơ, vi điện tử, điện dân dụng, máy văn phịng, trang thiết bị gia đình, dược phẩm và dịch vụ tài chính. Gần đây song song với quá trình quốc tế hố đời sống kinh tế, nền kinh tế thế giới cịn diến ra quá trình khu vực hố kinh tế. Đĩ là việc ra đời các khu vực mậu dịch tự do như AFTA, diến đàn kinh tế Châu Á - Thái Bình Dương (APEC), liên minh Châu Âu (EU)... Trên thực tế, đây là hình thức thúc đẩy quá trình quốc tế hố nền kinh tế vốn đã và đang diễn ra sơi động. Các thành viên tham gia tổ chức này khơng chỉ dành cho nhau sự ưu đãi trong trao đổi mậu dịch mà cịn hợp tác với nhau trong lĩnh vực đầu tư, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ... 1.5 Việc thống trị của cơ chế thị trường và các cuộc cạnh tranh gay gắt. Kể từ khi Liên xơ và khối XHCN Đơng Âu sụp đổ, kế họach hố tập trung với tư cách là một cơ chế quản lý kinh tế - xã hội cũng hết tác dụng. Ngay Trung Quốc và Việt Nam là những nước đi theo con đường XHCN cũng đã áp dụng cơ chế thị trường (ở Cu Ba cũng đang cĩ dấu hiệu chuyển sang cơ chế thị trường). Dù ở mỗi nước mức độ can thiệp của Nhà nước và thị trường vào nền sản xuất xã hội cĩ khác nhau, nhưng các nước đều áp dụng mơ hình kinh tế hỗn hợp và nĩi chung quá trình sản xuất là do nhu cầu trong và ngồi nước quyết định. Xu thế quốc tế hố đời sống kinh tế hố dẫn tới sự phụ thuộc lẫn nhau ngày càng lớn nhưng cũng dẫn đến cạnh tranh ngày càng mạnh giữa các cơng ty, các tập đồn và giữa các nước. Các nước tư bản phát triển, vì lợi ích của mình đang ra sức tìm kiếm mở rộng thị trường và mở rộng phạm vi ảnh hưởng của mình. Các nước đang phát triển cũng đang vươn lên mạnh mẽ để giữ vững thị trường trong nước và mở mang thị trường bên ngồi. NHÌN CHUNG: Quá trình biến động nền kinh tế thế giới hiện nay hàm chứa cả các yếu tố thuận lợi cũng như những khĩ khăn cho một nước 52 đang phát triển như Việt Nam tìm kiếm nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, tuy nhiên các yếu tố thuận lợi là cơ bản. Xét trên phạm vi quốc tế ODA cĩ thể huy động được vào chính sách đối ngoại và khả năng hấp thụ vốn của ngay bản thân tứng nước. Các yếu tố kinh tế, chính trị nhìn chung ngày càng thuận lợi cho việc thu hút ODA. Đĩ là: - Sự ổn định chính trị và sự thành cơng trong quá trình chuyển nền kinh tế khép kín vận hành theo cơ chế tập trung - quam liêu bao cấp sang một nền kinh tế hàng hố nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường cĩ sự quản lý vĩ mơ của Nhà nước theo định hướng XHCN. Một nền kinh tế mở đối với cả trong và ngồi nước đang được định hình và phát triển. Nhờ chính sách mở cửa, đa phương hố, đa dạng hố quan hệ hợp tác đến nay Việt Nam đã cĩ quan hệ buơn bán đến hơn 100 nước, lãnh thổ và các tổ chức quốc tế. Đã cĩ hơn 700 cơng ty thuộc 44 nước và vùng lãnh thổ đầu tư trực tiếp vào Việt Nam. Việt Nam đã cĩ quan hệ hợp tác phát triển với hầu hết các nước thuộc tổ chức hợp tác và phát triển (OECD), các tổ chức tài chính quốc tế và các tổ chức thuộc Liên hiệp quốc. Lượng ODA tăng rất nhanh trong các năm vừa qua, nhất là theo cam kết tài chính, điều đĩ thể hiện sự đồng tình của cộng đồng quốc tế đối với các cải cách kinh tế và chính sách mở khẩu Việt Nam. Cĩ thể coi năm 1995 là mốc mới của chính sách mở cửa với việc Việt Nam ra nhập ASEAN, ký hiệp định khung về hợp tác với liên minh Châu Âu (EY) và bình thường hố quan hệ ngoại gaio với Mỹ. - Một yếu tố thuận lợi khác nữa là khả năng hấp thụ vốn nước ngồi của nền kinh tế, điều này được thể hiện ở chỗ tích luỹ trong nước ngày càng cao. - Yếu tố thứ 3: Là một hệ thống tổ chức cùng với các chính sách quản lý và sử dụng ODA đã được hình thành và đang ngày càng hồn thiện. Cĩ thể nĩi, sau những khĩ khăn ngay giai đoạn ban đầu, đến nay bộ máy quản lý về cơ bản đã làm quen với các thơng lệ quốc tế và quy trình dự án của nhà tài trợ. Một số dự án cĩ quy mơ hàng trăm triệu USD đã hồn thành thủ tục và sẽ được thực hiện trong thời gian tới. Bộ máy quản lý kinh tế - xã hội được kết cấu lại theo hướng tạo sự phối hợp các nguồn vốn đầu tư phát triển vào một cơ quan cũng là điều kiện tốt để nâng cao việc hấp thụ và sử dụng cĩ hiệu quả ODA. 53 2. Chính sách thu hút vốn ODA. Thời kỳ 1996 - 2000, Việt Nam tiếp tục thực hiện phương châm coi nguồn lực bên ngồi, trong đĩ cĩ ODA, là quan trọng, khơng gắn với các ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hố, đa dạng hố quan hệ kinh tế đối ngoại. Xét về khía cạnh các nhà tài trợ, nhìn chung họ thường sử dụng ODA như là một cơng cụ để thể hiện các mục tiêu chính trị hoặc kinh tế đối ngoại của họ như: tạo vùng ảnh hưởng, mở rộng uy tín, khai thác thị trường đầu tư, tiêu thụ sản phẩm cho các doanh nghiệp nước họ... Các nước lớn thường cĩ chiến lược ODA. Nhìn vào cơ cấu ODA ở các khu vực trên thế giới cĩ thể thấy sự quan tâm về chính trị, đối ngoại của các cường quốc. Năm 1992, ODA của Mỹ chiếm 40% ở Trung Đơng (chủ yếu là cung cấp cho Israen). Ở Châu Á ODA của Nhật Bản chiếm 52,3%, ở Châu Phi ODA của Pháp chiếm 26,5 %. Viện trợ của Mỹ năm 1997 giành 3 tỷ USD cho Israen và 2,1 tỷ USD cho Ai cập trong tổng số 12,2 tỷ USD. Sử dụng ODA như là một điều kiện để áp đặt "dân chủ", "nhân quyền" theo quan hệ của phương Tây cũng thường hay gặp trong quan hệ hợp tác phát triển với một số nước. Một số tổ chức phi Chính phủ, nhất là những tổ chức cĩ tính chất tơn giáo, cĩ trường hợp lợi dụng viện trợ để thực hiện các hoạt động khơng hợp pháp. Tại một số tổ chức quốc tế, nơi mà một số nước cĩ ảnh hưởng (cĩ mức địng gĩp) thường chi phối các tổ chức này, hướng việc cung cấp ODA vào việc thực hiện các mục tiêu kinh tế và chính trị. Trước tháng 10/ 1993, Mỹ đã khơng cho phép các tổ chức tài chính quốc tế như IMFvà WB nối lại quan hệ với Việt Nam. Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) tích cực triển khai tiểu vùng sơng Mêkơng mở rộng, trên thực tế là hỗ trợ phát triển tồn diện Đơng Dương nằm trên chiến lược củng cố tư thế chính trị và vị trí kinh tế của Nhật Bản ở Châu Á nĩi chung và khu vực Đơng Nam Á. Như vậy, trên thực tế khơng cĩ loại viện trợ hồn tồn vơ tư. Viện trợ là cùng cĩ lợi, xuất phát từ lợi ích của các bên. Để vẫn cĩ thể tranh thủ được nguồn ODA và khơng bị khống chế bởi các nhà tài trợ, Việt Nam cần cĩ một chiến lược huy động và sử dụng ODA. Những nét cơ bản về chiến lược đĩ là: 54 * Kiên trì và kiên quyết đấu tranh với các nhà tài trợ để loại bỏ các ràng buộc về chính trị ra khỏi quan hệ hỗ trợ phát triển. Kinh nghiệm trong đàm phán với EU và một số nhà tài trợ khác trong thời gian vừa qua cho thấy nếu chúng ta giữ vững các nguyên tắc chủ đạo, biết mềm dẻo thì vẫn tránh được những can thiệp của họ. * Quan tâm đến lợi ích của các nhà tài trợ trên các phương diện mở rộng quan hệ đầu tư, thương mại của Việt Nam. Như vậy chiến lược huy động và sử dụng ODA cần được phối hợp thống nhất với chiến lược thương mại và đầu tư nước ngồi. Quan hệ hợp tác phát triển với Mỹ cũng cĩ thể được khai thơng thuận lợi cho các cơng ty Mỹ vào đầu tư và hoạt động tại Việt Nam. * Tạo thế chủ động trong việc thu hút và sử dụng ODA trên cơ sở một danh mục hợp tác đầu tư bằng nguồn vốn này được chuẩn bị tốt, phù hợp với mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. * Cĩ sách lược đối thoại với từng nhà tài trợ khác nhau, tạo ra sự quan tâm cao của cộng đồng các nhà tài trợ đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Đa dạng hố và đa phương hĩa là chủ trương nhất quán trong kinh tế đối ngoại nĩi chung cũng như trong khai thác và sử dụng ODA nĩi riêng. II. NHỮNG TÁC ĐỘNG VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM. 1. Những tác động tích cực. Trong thời gian vừa qua, do cĩ sự chuyển đổi đối tác, lương ODA vào Việt Nam khơng nhiều, khoảng 3 tỷ USD và 5- 6 tỷ RCN. Nhưng lượng ODA này đã cĩ ý nghĩa quan trọng va cĩ tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam: Một là: ODA đã thực sự trở thành một nguồn vốn quan trọng, đáp ứng những nhu cầu cấp bách về cân đối ngân sách, cán cân xuất nhập khẩu, đầu tư phát triển và một phần tiêu dùng thường xuyên. Trước năm 1990, khi nền kinh tế chưa cĩ tích luỹ nội bộ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản nhìn chung chủ yếu dựa vào viện trợ từ Liên xơ và các nước XHCN khác. Ngồi ra, viện trợ từ các nước SEV cịn đáp ứng một phần các nhu cầu tiêu dùng thường xuyên. Tính 55 riêng đối với viện trợ từ Liên xơ, lượng ODA dùng để nhập siêu hàng năm thường gấp 2-3 lần lượng viện trợ dưới hình thức thiết bị tồn bộ. Đối với ODA của các nhà tài trợ mỡi cũng cĩ tình trạng tương tự. Bên canh vai trị là một nguồn vốn phát triển, ODA cịn giúp trả nợ cũ, cân đơis ngân sách và đáp ứng các nhu cầu đột xuất. Một số chương trình dự án lớn đã được giải ngân một phần hoặc tồn bộ trong thời kỳ nay là: tín dụng phục hồi nơng nghiệp đã và đang được hình thành bằng nguồn vốn ODA. Trước năm 1990, các cơng trình như Nhà máy Thuỷ điện Hồ Bình, nhà máy Thuỷ điện Trị An, nhà mày giấy Bãi Bằng, nhà máy xi măng Hồng Thạch, cầu Thăng Long... được hồn thành đã kịp thời đáp ứng các nhu cầu bức súc lúc đĩ. Từ năm 1991 trở lại đây cĩ sự chuyển trọng tâm sử dụng ODA, tập trung vào các lĩnh vực ưu tiên của Chính phủ và nhà tài trợ, đĩ là việc cải tạo nâng cấp và phát triển một bước hạ tầng kinh tế - xã hội. Mặc dù khơng cĩ các dự án lớn được hồn thành trong giai đoạn này nhưng hàng loạt các dự án cĩ quy mơ hàng trăm triệu USD đã làm song bước chuẩn bị đầu tư để đi vào thực hiện các năm 1996 - 2000, tạo tiền đề cho sự phát triển vững chắc của nền kinh tế. Hai là: Cùng với việc nguồn vốn ODA, một số ngành kinh tế, khoa học kỹ thuật đã được tạo lập, cĩ ý nghĩa lâu dài cho sự phát triển đất nước (trước đây là ngành cơ khí hố chất, hiện nay là ngành thơng tin liên lạc). Số cán bộ khoa học - kỹ thuật do các nước XHCN đào tạo trước đây đã tỏ ra là một lực lượng cĩ trình độ chuyên mơn cao, về cơ bản đáp ứng được nhu cầu cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, cĩ khả năng tiếp thu cơng nghệ tiên tiến trên thế giới. Ba là: ODA cĩ tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ. Trước đây, rõ nét nhất là tác động của nhà máy Thuỷ điện Hồ Bình đối với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng Tây Bắc, của các dự án trồng cây cơng nghiệp (cao su, cà phê) đối với miền Đơng Nam Bộ và Tây Nguyên. Gần đây, ODA giúp cải thiện điều kiện cung cấp nước, y tế và vệ sinh mơi trường ở nhiều thành phố, thị xã. Đối với các vùng khĩ khăn, các dự án trồng rừng, đắp đê ven biển... đã gĩp phần tạo điều kiện 56 sống cho nhân dân trong vùng. Các chương trinh tín dụng nơng thơn, giao thơng nơng thơn, nước sạch nơng thơn... đã và đang gĩp phần tạo vốn và làm thay đổi cơ cấu sản xuất nơng nghiệp. 2. Một số mặt hạn chế. Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức cĩ ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Việc sử dụng ODA trong thời gian vừa qua đã đem lại một số tích cực, tuy nhiên cịn cĩ một số mặt yếu kém làm giảm hiệu quả của nguồn vốn này. Trước đây, các yếu kém trong việc sử dụng ODA thường gắn liền với cơ chế tập chung quan liêu - bao cấp mà nét đặc trưng là trách nhiệm sử dụng vốn khơng rõ ràng. Tâm lý ỷ lại là phổ biến: cấp dưới ỷ vào cấp trên, địa phương ỷ lại Trung ương và nền kinh tế ỷ lại vào viện trợ từ bên ngồi cả về vốn đầu tư lẫn tiêu dùng. Các ngành, các địa phương dùng mọi cách để sử dụng vốn, bất kể cơng trình cĩ hiệu quả hay khơng. Việc phân bổ mang nặng tính ban phát nên dẫn đến tình trạng dàn trải. Khu vực ưu tiên là các ngành cơng nghiệp mặc dù các điều kiện kinh tế lúc bấy giờ chưa cho phép tập trung vào các khu vực này. Trong 3 năm (1993 - 1995) chủ yếu mới là thời gian tìm hiểu về các đối tác tài trợ mới với các quy chế và thủ tục cung cấp ODA của họ, cũng như thời gian chuẩn bị các chương trình và dự án lớn. Đến nay chưa cĩ điều kiện đánh giá tổng hợp hiệu quả kinh tế - xã hội của nguồn tài trợ này. Tuy nhiên, đã nảy sinh yêu cầu nhanh chĩng khắc phục một số mặt tồn tại về quy trình thủ tục ODA trong nước, về cơ chế tài chính, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý... nhằm đảm bảo sử dụng ODA với hiệu quả cao: - Trong thời gian vừa qua, thực hiện ý kiến Thủ tướng Chính phủ, Bộ kế họach và đầu tư đã xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét một số văn bản về đinh hướng thu hút và sử dụng ODA. Song chưa cĩ một quy hoạch ODA được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt do vậy làm giảm tính chủ động của phía Việt Nam trong việc chuẩn bị trước các dự án. - Do chưa qhu hoạch ODA, trong một số trường hợp việc hình thành các chương trình, dự án ODA thời gian qua mang tính tự phát, xuất phát từ những nhu cầu riêng của các bộ, ngành và địa phương theo gợi ý của nhà tài trợ, thiếu sự phối hợp với các kế họach và gắn với chủ trương của nhà nước, 57 do đĩ chất lượng của dự án chưa cao và khơng phù hợp với thực tế Việt Nam, chồng chéo giữa các nhà tài trợ. - Việc vận động viện trợ bước đầu đã đi vào nề nếp theo tinh thần nghị định 87/ CP, song cũng cĩ trường hợp các đối tác Việt Nam tự ý ký kết với các đối tác nước ngồi rồi sau đĩ yêu cầu Chính phủ thơng qua. Điều này đã đặt Chính phủ và các cơ quan quản lý vào tình huống khĩ xử đối với các nhà tài trợ như việc nhập ơ tơ, xe máy, bảo đảm nguồn vốn trong nước để thực hiện các dự án, chương trình đã ký kết. - Nhìn chung trong thời gian vừa qua, việc lập các tài liệu chuẩn bị đầu tư (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi) các dự án ODA, phía Việt Nam cịn thiếu chủ động, chưa cĩ sự phân phối giữa các chủ dự án và bên tài trợ. Cĩ nhiều trường hợp chủ dự án để mặc cơng việc này cho bên tài trợ, kết quả là nội dung tài trợ khơng phù hợp với những yêu cầu của cơng tác thẩm định và xét duyệt, gây ra sự chậm trễ trong quá trình phê duyệt dự án. Hơn nữa, phía đối tác Việt Nam cũng chưa được cung cấp đầy đủ những thơng tin và khả năng được nhà tài trợ chấp nhận dự án nên thường khơng cĩ kinh phí và khơng chủ động trong việc lập báo cáo tiền khả thi và khả thi. Trong một số trường hợp, báo cáo khả thi mang tính chất giả định, thiếu cơ sở vững chắc, nhất là nguồn vốn ngồi nước và điều kiện sử dụng. - Những quy định hiện hành về việc thẩm định dự án đầu tư (nghị đinh 177/ CP) chưa tính hết các tính chất đặc thù của các dứan đầu tư bằng nguồn ODA của các nhà tài trợ khác nhau mà nguyên tắc khi mới chấp nhận nguồn tài trợ đĩ ta phải tuân thủ. Do thiếu phối hợp trong khâu chuẩn bị dự án nên cĩ một số trường hợp một số thẩm định các dự án đầu tư bằng ODA tiến hành sau khi Chính phủ các nước tài trợ đã phê duyệt dự án. Kết quả là những kết luận khuyến nghị của Chính phủ Việt Nam đối với các dự án khơng thể thực hiện được. Cần nĩi thêm rằng các dự án ODA, nhất là ODA khơng hồn lại, mức độ chủ động phía Việt Nam cũng cĩ giới hạn. Do vậy, chúng ta cần chủ động mới cĩ cơ hội nhiều hơn trong việc sử dụng ODA đúng với các mục tiêu của Việt Nam. Quy định hiện hành của nghị định 177/ CP đối với mọi dự án ODA đều phải qua hai bước nghiên cứu tiền khả thi và khả thi, khơng tuỳ thuộc vào quy mơ và tính chất dự án đã làm kéo dài quá trình thực hiện các dứan này. 58 - Trong khâu thực hiện dự án, bức xúc nhất là các vấn đề: cơ chế tài chính, nguồn vốn đối ứng, đền bù di dân giải phĩng mặt bằng. Hiện nay chưa cĩ một cơ chế tài chính trong nước được quy định trước đối với các loại dự án ODA. Sau khi dự án được ký kết, chủ dự án mới đề suất cơ chế tài chính để các cơ quan tổng hợp xem xét trình Chính phủ phê duyệt, cơng việc này chiếm rất nhiều thời gian. Các văn bản hiện hành cũng chưa thống nhất giao cho cơ quan tổng hợp nào trình Thủ tướng Chính phủ cơ chế tài chính trong nước đối với các loại ODA. Việc giải ngân nhiều dự án ODA trong thời gian qua bị chậm một phần là do thiếu cơ chế tài chính trong nước, trước hết là khung lãi suất và điều kiện cho vay lại các dự án ODA. Ở đây thường cĩ sự bất đồng về quan điểm đối với việc xác định lãi suất và điều kiện cho vay lại. Trừ trường hợp ta phải tuân thủ các điều kiện cho vay lại do các nhà tài trợ đề xuất, cịn lại theo quan điểm tài chính thì phải đảm bảo lãi suất ngang bằng với lãi suất trong nước, thời gian trả nợ phải ngắn hơn nhiều so với thời gian trả nợ theo hiệp định ODA để đảm bảo tàon vốn. Đây là những khĩ khăn trong việc sử dụng ODA vốn vay, vì hầu hết các vốn này được sử dụng cho các cơng trình hạ tầng kinh tế - xã hội mà khả năng hồn vốn chậm hoặc các trường hợp khơng thể hồn vốn. Vừa qua việc kế họach hố vốn trong nước cho các dự án ODA chưa được thực hiện một cách chặt chẽ. Thơng thường các dự án đẩy vấn đề này lên các cơ quan cấp trên quyết định, coi việc Chính phủ đã chấp nhận dự án là đương nhiên phải cung cấp nguồn vốn đối ứng. Đã cĩ những trường hợp các dự án đã được triển khai, vật tư, thiết bị được tập chung nhưng khơng cĩ vốn trong nước để thực hiện. Hoặc cĩ trường hợp chúng ta nhận đảm bảo ngúon vốn trong nước quá cao, khơng phù hợp với thực tế cĩ thể cung cấp dẫn tới tình trạng dự án khơng thể triển khai thực hiện. Đền bù di dân giải phĩng mặt bằng là những khĩ khăn lớn của các dự án ODA, nhất là giao thơng, thuỷ lợi... cấp đất cũng là một khĩ khăn trong việc thực hiện các dự án ODA. Nhiều trường hợp, sau khi các dự án đã được thẩm định, chủ dự án lại phải xin cấp đất từ đầu, nhất là các dự án ODA ở thành phố lớn. 59 Việc thực hiện chính sách trong lĩnh vực này chưa nhất quán, qua nhiều cửa, thiếu sự thống nhất giữa Trung ương và địa phương... kết quả là nhiều dự án ký đã lâu nhưng khơng triển khai được. - Việc theo dõi và đánh giá các dự án ODA chưa được làm thường xuyên, do vậy ở các cơ quan Trung ương lẫn địa phương thiếu thơng tin cập nhật về tình hình thực hiện các dự án ODA cũng như thiếu các báo cáo định kỳ và quyết tốn tài chính. 3. Bài học kinh nghiệm. Từ bản chất và tình hình cung cấp ODA trên thế giới cũng như từ thực tế huy động và sử dụng ODA của Việt Nam trong những năm qua, ta cĩ thể nêu lên một số bài học kinh nghiệm sau : Một là: ODA gắn liền với các điều kiện chính trị, ngoại trừ một số khoản cĩ tính chất cứu trợ khẩn cấp, viện trợ cho nước ngồi nhìn chung cĩ thể được coi là"đầu ra" của một chính sách đối ngoại và việc thực hiện những mục tiêu của chính sách đối ngoại. Đối với các khoản viện trợ song phương của các nước thành viên OECD và OPEC, mỗi nước đều cĩ những ưu tiên riêng thể hiện trong việc lựa chọn nước được viện trợ. Sự ưu tiên này đối với từng nước cụ thể khơng thể phản ánh rõ nét những quan tâm về chiến lược hay chính trị của nước viện trợ mà cịn cho thấy một mối quan hệ lịch sử giữa nước viện trợ và nước nhận viện trợ. Các dịng viện trợ lớn cho khu vực truyền thống (viện trợ của Mỹ vào Trung Đơng, của Pháp vào Châu Phi, của Nhật vào Đơng Nam Á...) Giải thích rõ động cơ chính trị của nước viện trợ trong việc lựa chọn nước nhận viện trợ ( hoặc đã, đang hay sẽ là đồng minh hoặc bạn hàng lớn). Tuy nhiên, bằng chính sách đối ngoại khơn khéo các nước tiếp nhận viện trợ vẫn cĩ thể đa phương hố quan hệ hỗ trợ phát triển của mình, sử dụng cĩ quan hệ các nguồn vốn ODA phục vụ các mục tiêu phát triển trong khi vẫn giữ được độc lập tự chủ của đất nước. Như ở Việt Nam, chúng ta đã tránh được những địi hỏi, thúc ép của IMF, WB về tư nhân hố nền kinh tế hay các ràng buộc của EU về nhân quyền, dân chủ hố để vận động được những khoản viện trợ lớn. Hai là: 60 Phải coi trọng hiệu quả sử dụng ODA hơNhà nước là số lượng ODA sử dụng. Tổng lợi ích kinh tế - xã hội do vốn ODA mang lại là tích số của lợi ích do mỗi đơn vị vốn ODA và tổng số ODA. Với lượng ODA khơng đổi,tổng lợi ích sẽ cao hơn nếu dự án được thực hiện cĩ hiệu quả hơn. Coi trọng hiệu quả hơn số lượng ODA cịn tránh cho nền kinh tế nguy cơ chịu đựng gánh nặng về nợ nước ngồi. Coi trọng hiệu quả sử dụng ODA cĩ nghĩa là mỗi chương trình dự án một khi quyết định tài trợ bằng vốn ODA đều phải bảo đảm đem lại hiệu quả cao nhất trong một điều kiện cho phép. Điếu đĩ địi hỏi trước hết chương trình hay dự án đĩ phải là chương trình hay dự án ưu tiên. Mặt khác, việc thực hiện chương trình dự án ODA phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về đầu tư xây dựng cơ bản và quản lý tài chính, nhưng khơng lãng phí thời gian làm giảm đi tính ưu đãi của viện trợ. Ba là: Tính chủ động của bên nhận viện trợ là yếu tố cĩ tính quyết định thành cơng của việc sử dụng vốn ODA. Ở Việt Nam cũng như ở các nước đang phát triển khác, nhu cầu sử dụng ODA rất lớn trong khi nguồn ODA là hữu hạn. Vấn đề đặt ra là phải lựa chọn đúng đối tượng ưu tiên tài trợ bừng nguồn vốn ODA và thực hiện nhanh, trách thất thốt thời gian và tiền vốn. Sự chủ động của bên viện trợ thể hiện ở chỗ: - Lựa chọn các chương trình và dự án ưu tiên. - Xây dựng và thẩm định lại các văn kiện dự án theo đúng yêu cầu. - Hình thành nội dung và các điều kiện cĩ liên quan đến thực hiện dự án để đàm phán với nhà tài trợ. - Hình thành cơ chế quản lý đầu tư xây dựng, quản lý tài chính đối với dự án. - Chuẩn bị các điều kiện vật chất, kể cả vốn đĩi ứng, cán bộ quản lý để thực hiện dự án, đưa cơng trình vào đúng tiết độ... Như vây tính chủ động của bên nhận tài trợ cĩ liên quan đến Chính phủ (các cơ quan quản lý ODA ở tầm vĩ mơ), cơ quan cấp trên của chủ dự án, chủ dự án và những người được hưởng thụ. Đi đơi với tính chủ động của từng đầu mối trên là yêu cấu phối hợp cơng việc theo một quy chế chung thống nhất, trong đĩ làm rõ trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và quyền lợi của các đầu mối đĩ. 61 Bốn là: Vốn ODA là quan trọng nhưng vốn trong nước là quyết định. Như đã đề cập, đối với các nước đang phát triển vốn ODA la cực kỳ quan trọng. Nhưng vốn ODA chỉ là chất xúc tác cho các nước đang phát triển khai thác tiềm năng để phát triển, vốn ODA khơng thể thay thế cho nguồn vốn trong nước vì các lý do sau: Thứ nhất: Vốn ODA chỉ được sử dụng trong khu vực hạ tầng kinh tế - xã hội, tức là gián tiếp tác động đến sức mạnh của mỗi quốc gia. Điều này là tơn chỉ, mục đích của nhà tài trợ quy định. Thứ hai: Vốn ODA dù cĩ sẵn cũng chỉ được thực hiện theo mức khả năng hấp thụ được nền kinh tế nước nhận viện trợ, điều này cĩ nghĩa nĩ phụ thuộc vào khả năng tích luỹ nội bộ của nền kinh tế cũng như các điều kiện sẵn cĩ về nhân tài, vật lực khác của nước nhận tài trợ, trong đĩ cĩ vấn đề vốn bảo đảm trong nươc của mỗi dự án ODA. Kinh nghiệm cho thấy dù cho vốn bảo đảm trong nước chiếm tỷ lệ 15-20% tổng giá trị dự án vẫn bị ách tắc một khi trong nước khơng được chuẩn bị sẵn. Thứ ba: Vốn ODA gắn liền với khoản viện trợ nước ngồi của nền kinh tế. Đối Việt Nam hiện nay, trong số đã cĩ hiệp định cĩ 85% tổng nguồn ODA là nguồn vốn vay ưu đãi. Vì vậy khi tính tốn nhu cầu vay vốn ODA, mỗi nước đều phải tính đến khả năng trả nợ của mình. 62 III. MỘT SỐ GIẢI PHÁP. Trong mấy năm vừa qua kể từ khi các nhà tài trợ nối lạiviện trợ ODA hồn tồn cho Việt Nam, Chính phủ đã tích luỹ những bí quyết rất cĩ ý nghĩa trong cơng tác quản lý các dự án ODA. Trong một thời gian tương đối ngắn, Chính phủ đã nắm bắt được các vấn đề quản lý khác nhau đối với các chương trình, dự án ODA và đã quy định hình khung khổ thể chế và pháp lý để quản lý ODA tốt hơn và hiệu quả. Khi mà số lượng các dự án ODA tăng lên, các nguồn lực trong và ngồi nước trở nên khan hiếm, về nguồn vốn cũng như về nguồn nhân lực. Do đĩ trong hồn cảnh này một trong những nhiệm vụ chính của Chính phủ trong những năm tới là sử dụng các nguồn lực trong nước, chủ yếu là nguồn vốn và con người, một cách hiệu quả nhất. Mọi nỗ lực của Chính phủ cần tập trung vào khía cạnh huy động nguồn lực, trong giới hạn về thời gian, ngân sách và chuyên mơn. Nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA cịn cĩ một số ý kiến như sau: 1. Hồn thiện mơi trường pháp lý đối với quản lý ODA và phân cơng phân cấp ra quyết định trong quy trình dự án. Các quy định của Chính phủ dự án đầu tư sử dụng vốn ODA nhờ cĩ Chính phủ cĩ những nỗ lực to lớn trong việc xây dựng khung khổ pháp lý đã nêu ở trên cho các dự án ODA ở Việt Nam mà đã cĩ những cải thiện về thể chế trong các lĩnh vực như tài chính, quản lý ngân sách, đầu tư,đấu thầu mua sắm và tái định cư. Đồng thời đã cĩ các nỗ lực tinh giản và phân cơng phân cấp chính quyền, cấp Trung ương và cấp tỉnh. Tuy nhiên vẫn cịn nhiều lĩnh vực mà Chính phủ phải cải tiến vững chắc cơng tác quản lý của các dự án đầu tư: 1.1 Các khung pháp lý hiện hành. Trước đây vào năm 1994 Chính phủ đã đề ra một số nghị định quy định điều chỉnh các dự án đầu tư sử dụng vốn ODA nhưng những nghị định đĩ cịn nhiều thiếu xĩt, cĩ nhiều điểm bất hợp lý và cĩ vênh trong nội bộ văn bản và cĩ nhiều điểm khơng phù hợp với quy ddịnh của bên tài trợ nước ngồi (như những nghị định 20/ CP ra ngày 15/3/1994, nghị định 177 CP ra ngày 20/10/19940 trước những nhược điểm đĩ Chính phủ ta đã đưa ra các nghị định mới bổ sung sửa đổi để ngày một hồn thiện hơn về quản lý và sử dụng 63 nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Hiện nay khung thể chế các dự án ODA ở Việt Nam như sau: các nghị định điều chỉnh các dự án đầu tư sử dụng vốn ODA như nghị định 87/ CP về quản lý và sử dụng các nguồn vốn ODA, nghị định 52/CP về quy chế quản lý và xây dựng, nghị định 88/CP về quy chế đấu thầu và nghị định 22/ CP về tái định cư. Ngồi những nghị định này cịn cĩ một số hướng dẫn đi kèm của Chính phủ và các dạng chế bổ sung khác. 1.2 Phải tinh giảm hố các quy trình ra quyết định. Quy trình ra quyết định đối với dự án sử dụng vốn ODA vẫn cịn dài dịng chẳng hạn như phê duyệt phải từ cấp cao nhất. Quá trình ra quyết định vẫn cịn tập trung hố và đã trải qua một quá trình lâu dài để đi đến một nhất trí chung tốn kém thời gian và làm chậm trễ quá trình ra quyết định địi hỏi phải cĩ nhiều nỗ lực hơn nữa dựa trên sự phân cấp, nâng cao quản lý và tăng cường năng lực: - Các ban quản lý dự án khơng cĩ đủ thẩm quyền và quyền lực để quản lý các dự án một cách cĩ hiệu quả. Họ phải tuân thủ theo các quyết định của cấp trên và tốn nhiều thời gian chờ đợi phê chuẩn từ cấp bộ trong phần lớn các vấn đề. - Quy trình rườm rà cũng tạo nên quá trình thực hiện vì chúng cản trở các ban quản lý dự án điều chỉnh dự án trong một mơi trường thay đổi. Đơn giản hố quy trình là cần thiết nhưng cĩ thể làm được muốn cĩ sự kết hợp tốt nhất giữa "sự giám sát của cấp trên" và "việc đưa ra khuyến khích và quyền tự chủ". - Các ban quản lý dự án cần yêu cầu cấp trên phê duyệt các vấn đề liên quan đến hoạt động thực hiện dự án. Điều này phản ánh sự kém năng lực của một số các ban quản lý dự án và Chính phủ đảm bảo bừng cách kiểm tra tất cả các bước trong quy trình mà các ban quản lý dự án phải tuân theo và mọi khía cạnh của việc hoạt động thực hiện dự án phải đáp ứng các yêu cầu. Để giải quyết tình trạng này Chính phủ cĩ thể tiến một thêm một bước bằng cách thực hiện những biện pháp linh hoạt hơn như nới lỏng việc kiểm tra thủ tục của cấp trên đối với các ban quản lý dự án cĩ nhiều kinh nghiệm. 1.3 Phải kết hợp hài hồ giữa chu kỳ dự án của nhà tài trợ và của Chính phủ. Sự cần thiết phải hài hồ chu kỳ dự án của Chính phủ và nhà tài trợ, độ trễ thời gian giữa chu kỳ dự án của Chính phủ và của nhà tài trợ là thực hiện thường xuyên xảy ra, chẳng như trong quá trình phê duyệt dự án, đã dẫn đến 64 sự chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án, hoặc sự thiếu nguồn vốn đối ứng tại chỗ. * Việc phân cơng phân cấp trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan chức năng của Chính phủ trong quá trình dự án ODA đã và đang hình thành tương đối rõ. Tuy nhiên cần làm rõ một số vấn đề sau: - Vai trị của Bộ kế họach và đầu tư và Bộ Tài chính đối với các dự án ODA cĩ hồn lại. - Trách nhiệm của Bộ kế họach và đầu tư với tư cách là cơ quan đầu mối ODA đối với quản lý tài chính ODA đến mức độ nào. - Biện pháp tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ quản đối với việc sử dụng cĩ hiệu quả ODA. Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan nĩi trên trong quản lý, điều phối và sử dụng ODA phải được xác định cụ thể, rõ ràng, khơng chồng chéo dựa trên chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan đã được các cấp cĩ thẩm quyền quy định rõ trách nhiệm quyền hạn của từng cấp, từng cơ quan trong quản lý và điều phối ODA. Ngồi ra phải quy định các mối quan hệ và cách thức hoạt động giữa các cơ quan sao cho bảo đảm nguyên tắc "một cửa" trong cơng tác quản lý và điều phối ODA nhưng khơng được để xảy ra tình trạng cửa quyền, quan liêu gây ảnh hưởng đến quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA. Mặt khác, như đã đề cập cách tiếp cận mới là đi từ dự án đến kim ngạch viện trợ. Do đĩ, kế họach vay nợ nước ngồi phải tuỳ kế họach đầu tư phát triển. Với chức năng chuẩn bị các kế họach quốc gia và danh mục các dự án ưu tiên, cân đối các nguồn lực theo mục tiêu phát triển... các cơ quan giúp Chính phủ quản lý ODA ở tầm vĩ mơ khác cũng như các cơ quan chủ quản cĩ trách nhiệm phối hợp với Bộ kế họach và đầu tư trong việc lựa chọn đúng dự án, đúng nguồn viện trợ và nội dung đàm phán theo hướng đạt được các điều kiện nhận viện trợ khơng hồn lại hoặc vay nợ cĩ lợi nhất. Tiếp theo, một khi nguồn viện trợ đã vào đến Việt Nam, trách nhiệm quản lý nguồn vốn đĩ theo chế độ quản lý ngân sách Nhà nước trước hết thuộc về Bộ tài chính. Việc quản lý nợ đối với một khoản ODA cũng thuộc ngân hàng Nhà nước (những khoản nợ do ngân hàng Nhà nước thay mặt Chính phủ ký hiệp định). Cuối cùng, khi dự án đã hồn thành đưa vào sử dụng, khai thác, trách nhiệm quản lý lại thuộc về cơ quan chủ quản. Để tăng cường sự phối hợp của các cơ quan chủ quản ngay từ khâu xác định dự án ưu tiên, điều quan trọng là quy đinh rõ trách nhiệm nhất là trách nhiệ tài chính cho các bộ, ngành và các địa phương. Trong khuơn khổ hạn ngạch quy định cho phạm vi quản lý của 65 mình trong kỳ, các bộ ngành và Uỷ ban nhân dân các tỉnh sẽ nâng cao chất lương dự án đáng ưu tiên nhất để trình lên cơ quan đầu mối viện trợ. Về hồn thiện phân cấp quản lý vốn ODA, thực chất là xác định cấp ra quyết định trong quy trình của dự án. Theo hướng đơn giản hố thủ tục mà vẫn bảo đảm sử dụng cĩ hiệu quả nguồn vốn này, cần tăng cường quyền hạn của các cơ quan giúp Chính phủ quản lý vĩ mơ ODA. Một số hướng chủ yếu cĩ thể là: - Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch định hướng ODA, các kế hoạch vận động ODA và nội dung hiệp định, nghị định thư sẽ đàm phán và ký kết với các nhà tài trợ cũng ra quyết định đầu tư các dự án ODA nhĩm A và phê duyệt kết quả đấu thầu các dự án ODA cĩ trị giá trên 10 triệu USD. - Bộ kế họach và đầu tư râ quyết định đầu tư các dự án ODA nhĩm B bao gồm cả kế họach tài chính để thực thi dự án, phê duyệt kết quả đấu thầu các dự án ODA cĩ trị giá dưới 10 triệu USD. - Bộ tài chính quản lý việc cấp phát tài chính, thu hồi và trả nợ Chính phủ và quyết đinh ngân hàng để thực hiện thanh tốn quốc tế hoặc cho vay lại trong nước, phê duyệt quyết tốn các dự án ODA nhĩm A, B. 2. Hồn thiện cơng tác kế họach hố. Việc chuyển cách tiếp cận từ kim ngạch viện trợ - dự án sang dự án - kim ngạch viện trợ làm thay đổi vai trị của Chính phủ và chủ dự án so với trước đây: - Chính phủ chuyển từ vai trị chỉ huy hồn tồn sang vai trị hỗ trợ thúc đầy. - Chủ dự án từ chỗ bị động, hành động hồn tồn theo mệnh lệnh cấp trên thì nay đã cĩ quyền nhất định trong việc hình thành và thực hiện dự án. Như vậy, vấn đề đặt ra ở đây là cần cĩ một quy hoạch tổng thể ODA nhằm tăng cường chất lượng đầu vào của cơng tác kế họach háo đầu tư băng vốn ODA. Quy hoach nếu được Chính phủ thơng qua sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để cơ quan điều phối viện trợ hình thành kế họach vận động viện trợ. Một kế họach vận động viện trợ cĩ chất lượng khơng chỉ bao gồm những dự án đã được lựa chọn theo tiêu chuẩn ưu tiên về vốn, thời gian thực hiện mà cịn phù hợp với tơn chỉ, mục đích và thế mạnh về vốn, cơng nghệ của từng nhà tài trợ. Một nội dung khác của hồn thiện kế hoạch hố vốn ODA là tạo điều kiện để liên tục hố các bộ phận của kế họach đầu tư xây dựng : kế hoạch chuẩn bị đầu tư, kế họach chuẩn bị thực hiện dự án. Muốn vậy, đối cới mỗi dự án sau khi cĩ sự cam kết của nhà tài trợ cần phải kế họach hố chu trình tồn bộ của dự án. Các bộ phận của kế họach đầu tư xây dựng, kể cả phần kế 66 họach dự phịng được phê duyệt dựa trên chu trình dự án sẽ tránh được tình trạng vừa thiết kế vừa thi cơng. Kế hoạch giải ngân các dự án ODA cĩ ý nghĩa quan trọng trong việc điều hành các cân đối lớn của nền kinh tế. Khắc phục tình trạng thiếu căn cứ của kế họach này hiện nay, cần tăng cường mối quan hệ giữa các chủ dự án và cơ quan điều phối viện trợ. Về mặt tổ chức, cũng cần tăng cường cơ quan kế họach và đầu tư ở các cấp (Sở kế họach và đầu tư ở các tỉnh thành phố, các vụ kế họach đầu tư ở các bộ...) để đảm đương được vai trị là cơ quan đầu mối quản lý, điều phối và sử dụng ODA. 3. Cải tiến quản lý vốn của dự án ODA : Cải tiến cơng tác quản lý vốn của dự án ODA là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho dự án được thực hiện đúng tiến bộ, nhưng vẫn bảo đảm vốn được sử dụng theo đúng chế độ quản lý tài chính. Sau đây là một số đề xuất : * Đơn giản hố thủ tục rút vốn. Một đ ặc điểm của vốn ODA là chịu sự quản lý tài chính khơng chỉ của chính phủ mà cịn của các nhà tài trợ, đặc biệt là đối với các dự án viện trợ cĩ hồn lại. Vì vậy, các thủ tục rút vốn ODA ở trong nước đề nghị khơng áp dụng phức tạp hơn so với thủ tục rút các nguồn vốn Ngân sách khác. Trước khi vốn dự án được giải ngân, ngân hàng được chọn đã ký hợp đồng nhận vốn với bộ tài chính (hoặc với ngân hàng Nhà nước) và hợp đồng cho vay lại với chủ dự án. Mặt khác, kế họach thực hiện vốn dự án đã được các cơ quan chủ quản tổng hợp trong kế họach hàng năm trình bộ kế họach và đầu tư và ngân hàng Nhà nước. Vì vậy, cĩ thể chỉ cần ngân hàng được chọn xem xét họ rút vốn trước khi chủ dự án gửi hồ sơ xin rút vốn cho nhà tài trợ là đủ. Sau khi rútvốn, bản kê rút vốn do nhà tài trợ gửi cho chủ dự án sẽ là một căn cứ (cùng với các văn bản khác theo quy định hiện hành) để chủ dự án làm giấy xác nhận viện trợ, hồn tất các thủ tục nhận hàng, rút tiền và thanh tốn với ngân sách Nhà nước. * Chấn chỉnh cơng tác kiển tốn, quyết tốn vốn. Để thực hiện đơn giản hố thủ tục rút vốn, phân cấp cân đối vốn bảo đảm trong nước các dự án ODA,điều cĩ ý nghĩa quyết định là phải chấn chỉnh, tăng cường việc định kỳ báo cáo tình hình thực hiện kiểm tốn và quyết tốn vốn. báo cáo quyết tốn cần được kiểm tốn (do cơ quan kiểm tốn tiến hành theo hợp đồng) trước khi gửi đến các cơ quan cĩ chức năng thẩm tra và phê duyệt quyết tốn. 4. Nâng cao năng lực cho các cơ quan, cán bộ làm nhiệm vụ quản lý dự án. 67 Đào tạo và đào tạo lại và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phĩi và sử dụng ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hồn thiện cơng tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay. Cách tiếp cận viện trợ mới “dự án - kim ngạch viện trợ ngược lại hồn tồn so với cách tiếp cận trước đây cho thấy tầm quan trọng của kiến thức xung quanh việc hoạch định chiến lược và quản lý các dự án phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển đất nước. Cần phải cĩ một chươg trình huấn luyện rộng rãi để tạo ra những thay đổi về nhận thức thái độ và kỹ năng ở tất cả các cấp, tăng cường cơng tác quản lý nhà nước về ODA. Các cơ quan cán bộ làm nhiệm vụ quản lý các dự án phải cĩ kiến thức đầy đủ về các mặt: Các loại hình viện trợ cĩ thể vận động và các chi phí cĩ liên quan để hấp thụ viện trợ. Chính sách và lợi ích của cá nhà tài trợ. Chu kỳ dự án, sự phối hợp giữa các cơ quan cũng như trách nhiệm quyền hạn của mỗi cơ quan ở từng giai đoạn của chu trình dự án. Các kiến thức về phương pháp phân tích chính sách kinh tế phù hợp với cơ chế quốc tế mới. Nâng cao kiến thức cơ bản về ngoại giao, luật pháp quốc tế, trình độ ngoại ngữ. Tăng cường năng lực cán bộ và các cơ quan là cơ sở để nâng cao năng lực cho các cơ quan quản lý ODA. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các bộ, sở Kế hoạch và Đầu tư, cần cĩ kế hoạch tổ chức đào tạo và đào tạo lại cán bộ. Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần phải đảm bảo trọng trách tổ chức hướng dẫn nghiệp vụ cho các đơn vị đầu mối ODA ở các cấp. 68 KẾT LUẬN Nguồn vốn ODA là một trong những nguồn vốn đĩng một vai trị quan trọng trong quá trình phát triển của đất nước. Chính vì vậy, việc nâng cao các khả năng quản lý và thực hiện các dự án ODA là một yêu cầu khách quan trong giai đoạn hiện nay. Trong giới hạn của luận văn này, em chỉ xin trình bày những kiến nghị và các quan điểm cá nhân nhằm nâng cao khả năng quản lý các dự án ODA. Tuy nhiên do trình độ nhận thức cịn nhiều hạn chế cũng như các kiến thức trong lĩnh vực quản lý dự án ODA cịn chưa được sâu sắc nên luận văn sẽ khơng tránh khỏi những sai sĩt cũng như các quan điểm thiếu tính khách quan. Vì vậy, em mong cĩ được cĩ được những nhận xét đánh giá của thầy, cơ để luận văn của em đảm bảo các yêu cầu của nghiên cứu cũng như cĩ tính khả thi trong thực tế. Em xin chân thành cảm ơn. Hà nội; ngày..... tháng.... năm..... Sinh viên Võ Đình Tồn