Phân tích khái niệm cán bộ, công chức theo Luật cán bộ, công chức và chỉ ra những điểm mới so với khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh cán bộ, công chức

Đề 5 Phân tích khái niệm cán bộ, công chức theo Luật cán bộ, công chức và chỉ ra những điểm mới so với khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh cán bộ, công chức. MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU Khái quát quá trình phát triển pháp luật về cán bộ công chức Khái niệm cán bộ công chức theo Luật Cán bộ công chức năm 2008 Những những điểm mới so với khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh cán bộ, công chức. Sơ lược về khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh cán bộ công chức. Những điểm mới. LỜI NÓI ĐẦU Theo PGS.TS Nguyễn Trọng Điều, Thứ trưởng Bộ Nội Vụ thì: “Hiện nay, chúng ta có khoảng 1.600.000 cán bộ, công chức, viên chức (không kể lực lượng vũ trang), trong đó có khoảng 200.000 người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước; 83.000 người thuộc cơ quan Đảng, đoàn thể; chiếm khoảng 2% dân số cả nước…”. Có thể thấy được rằng trong toàn bộ hệ thống chính trị của nước ta thì số lượng cán bộ, công chức và viên chức là vô cùng lớn. Sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập đòi hỏi gay gắt sự đổi mới nền hành chính nhà nước để kịp thích nghi và đồng điệu với xu thế quốc tế hóa. Trong ba nội dung cơ bản của sự đổi mới (gồm: các định chế pháp lý, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và vấn đề con người (tức đội ngũ cán bộ, công chức) thì vấn đề thứ ba trở nên cấp thiết và mang tính quyết định. Việc có cái nhìn chính xác thế nào là cán bộ, thế nào là công chức thực sự có ý nghĩa quan trọng. Khái quát quá trình phát triển về pháp luật cán bộ, công chức Ngay từ ngày đầu thành lập nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng, Nhà nước ta đã quan tâm sâu sắc đến hoạt động công vụ và đội ngũ cán bộ, công chức. Trải qua nhiều thời kỳ khác nhau, đội ngũ cán bộ, công chức đã từng bước trưởng thành, công tác quản lý đã dần đi vào nền nếp, góp phần tích cực vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Văn bản đầu tiên quy định chế độ công chức là Sắc lệnh số 76/SL được Chủ tịch Hồ Chí Minh kí ngày 20/05/1950. Theo sắc lệnh này thì phạm vi công chức rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, không bao gồm người làm trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát,… Sau đó một thời gian dài (từ đầu thập kỷ 60 đến đầu thập kỉ 80 thế ký XX), ở nước ta gần như “không tồn tại khái niệm công chức” mà thay vào đó là khái niệm “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” chung chung, không phân biệt công chức, viên chức. Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991. Do những hạn chế của Nghị định 1991, ngày 26/02/1998 Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức đánh dấu một bước phát triển mới trong quá trình xây dựng pháp luật về cán bộ, công chức. Pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung vào năm 2003. Tuy vậy, trước đòi hỏi của thực tiễn khách quan vốn không ngừng vận động, phát triển, ngày 13/11/2008, kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XII thông qua Luật Cán bộ, công chức (CBCC) thay thế cho Pháp lệnh CBCC. Do vậy, Luật Cán bộ, công chức vừa có kế thừa những nội dung của Pháp lệnh CBCC vừa bổ sung những điểm mới phù hợp với thực tế. Luật CBCC 2008 gồm 10 Chương, 87 Điều, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010. Khái niệm cán bộ công chức theo Luật Cán bộ công chức năm 2008 Luật cán bộ, công chức 2008 là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay (luật) và cắt nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm cán bộ, công chức. Tại Điều 4 về Cán bộ, công chức đã nêu rất cụ thể như sau: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Cán bộ xã, phường, thị trấn là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;…;, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Trước hết, có thể thấy rằng Luật CBCC 2008 đã chỉ ra rõ ràng như thế nào thì là “cán bộ”, là “công chức” và thế nào là “cán bộ xa, phường, thị trấn”, “công chức cấp xã”. Đây là một ưu điểm quan trọng của Luật CBCC, bởi thực tế cũng cho thấy rõ ràng địa vị pháp lý của những người này có sự khác biệt nhất định. Một người để có thể trở thành cán bộ, công chức ở bất kỳ cơ quan nào trong toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước dù là trung ương hay địa phương thì trước hết người đó phải là công dân Việt Nam. Theo quy định tại Điều 49 Hiến pháp 1992 thì công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam. Việc xác định thế nào là người có quốc tịch Việt Nam là căn cứ vào quy định của Luật Quốc tịch hiện hành, cụ thể là theo quy định tại Điều 13, Điều 14 của Luật Quốc tịch 2008. Đối với khái niệm về cán bộ có thể thấy một điểm chung nhất là làm việc theo nhiệm kỳ. Làm việc theo nhiệm kỳ tức là làm việc trong một khoảng thời gian nhất định, nhiệm kỳ đối với mỗi vị trí công tác là không giống nhau và đều đã được pháp luật quy định rất cụ thể. Như tại Điều 40 Luật tổ chức Quốc hội đã nêu rõ “Nhiệm kỳ của đại biểu mỗi khóa Quốc hội bắt đầu từ kỳ họp thứ nhất của khóa Quốc hội đó đến kỳ họp thứ nhất của khóa Quốc hội sau”. Hay nhiệm kỳ của Thủ tướng theo nhiệm kỳ của Quốc hội tức là 4 năm (Điều 4 Luật tổ chức Chính phủ). Còn đối với công chức thì không đặt ra vấn đề nhiệm kỳ làm việc, điều này có nghĩa là thông thường họ làm việc cho đến khi về hưu (nam 60 tuổi, nữ 55 tuổi). Thứ hai là về cách thức hình thành: của cán bộ là bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh; còn đối với công chức thì là được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh – nghĩa là do thi tuyển, bổ nhiệm, có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Riêng đối với cán bộ ở cấp địa phương (tức là ở xã, phường, thị trấn) thì chỉ là do bầu cử mà được giữ chức vụ. Tương tự với công chức cấp xã cũng chỉ theo một hình thức là tuyển dụng để giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ và thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã. Nơi làm việc của cán bộ là trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Còn cán bộ cấp xã là trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, và còn là người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội (CT- XH). Các tổ chức chính trị - xã hội ở nước ta gồm có: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công Đoàn, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam và Hội cựu chiến binh Việt Nam. Còn công chức thì làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, cấp huyện; Trong các cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân (mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp như chuyên viên vi tính, kế toán...); Trong các cơ quan, đơn vị công an nhân dân (mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp); Trong các cơ quan Đảng; Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước; Trong các bộ và cơ quan ngang bộ; Tòa án nhân dân (TAND) các cấp (Phó chánh án TAND tối cao; chánh án, phó chánh án các tòa chuyên trách, thẩm phán); Viện kiểm sát nhân dân; tổ chức CT-XH; Trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập...  Đặc điểm thứ tư là nếu đã là cán bộ, công chức thì họ phải là người trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Riêng đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Như vậy, có thể lấy một số ví dụ điển hình cho những người thuộc đối tượng là cán bộ trong bộ máy nhà nước ta như: Bí thư Đảng Cộng sản Việt Nam, Chủ tịch Hội nông dân Việt Nam, Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng các Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp,… Đối với công chức, để có thể xác định những đối thượng là công chức có thể căn cứ vào quy định của Nghị định số 06/2010/NĐ-CP. Ngoài ra còn có một loại cán bộ khác, đó là Cán bộ chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia, là các sĩ quan, hạ sĩ quan của cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia được giao nhiệm vụ chuyên trách làm tham mưu, tổ chức, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia (khoản 6 Điều 3 Luật An ninh quốc gia). Những những điểm mới so với khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh cán bộ, công chức. Sơ lược về khái niệm cán bộ, công chức theo Pháp lệnh CBCC Khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 quy định: Cán bộ, công chức là công dân Việt Nam trong biên chế, bao gồm: Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức CT - XH ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức CT-XH ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Những người được tuyển, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân…,công nhân quốc phòng; làm việc trong cơ quan,đơn vị thuộc Công an nhân dân…; Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND; Bí thư, phó Bí thư Đảng uỷ; người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn; Những người được tuyển dụng, giao giữ chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã; Theo Pháp lệnh, những cán bộ công chức này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; riêng các đối tượng thuộc ngạch viên chức hoặclàm việc trong đơn vị sự nghiệp thì được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu từ sự nghiệp theo quy định của Pháp luật (Điểm này được Luật CBCC kế thừa). So với các văn bản trước đó Pháp lệnh CBCC sửa đổi năm 2003 đã phân biệt được đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước và gọi họ là viên chức, đồng thời Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, cả Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh công chức sửa đổi năm 2003 đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ, khái niệm về công chức, chỉ đưa ra thuật ngữ chung là cán bộ, công chức. Cũng không phân định rõ ràng được các đối tượng là công chức, chẳng hạn những người làm việc trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước là công chức, trong khi đó những người làm việc trong cơ quan hành chính xã, phường, thị trấn lại không phải là công chức. Những điểm mới Như đã đề cập phía trên, khi xem xét về khái niệm cán bộ, công chức ta có thể thấy được những điểm mới của Luật CBCC so với Pháp lệnh CBCC. Đó là: Thứ nhất, Luật đã đưa “cán bộ, công chức” ra thành những khái niệm chứ không gọi đơn thuần như một thuật ngữ chung chung nữa. Luật CBCC năm 2008 đã quy định tiêu chí phân định ai là cán bộ, ai là công chức. Theo đó, cán bộ gắn với tiêu chí được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; công chức gắn với tiêu chí được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Thứ hai, Luật đã phân biệt rõ ràng, rành mạch giữa “cán bộ, công chức” với “viên chức”. Nói cách khác, Luật đã tách hoàn toàn “viên chức” ra khỏi “cán bộ, công chức”, thu hẹp đối tượng điều chỉnh. Thứ ba, Luật đã xếp những người làm việc trong cơ quan hành chính địa phương là công chức, và những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND; Bí thư, phó Bí thư Đảng uỷ; người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn là cán bộ. Bên cạnh đó, cụm từ “cán bộ, công chức cấp xã” đã được tách ra thành cán bộ cấp xã (gắn với cơ chế bầu cử) và công chức cấp xã (gắn với cơ chế tuyển dụng). Trong khi pháp lệnh lại không trực tiếp gọi đây là cán bộ, công chức mà chỉ xếp vào cùng nhóm để quy định về biên chế và lương… nên cơ chế quản lý và chế độ, chính sách do Nhà nước ban hành vẫn còn những hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với từng nhóm đối tượng. Đây là một bước tiến mới về nhận thức trong quá trình tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức. Khi tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp ra khỏi Luật CBCC sẽ có điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, nâng cao chất lượng đội ngũ viên chức, nâng cao chất lượng phục vụ người dân của các đơn vị sự nghiệp. TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2007, 2008; Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003); Luật cán bộ, công chức năm 2009 Nghị định của Chính phủ số 06/2010/NĐ-CP ngày 15/01/2010 quy định về công chức; Nghị định của Chính phủ số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 quy định về tuyển dụng, sử dụng, quản lí công chức. Luật tổ chức Chính phủ 2001 ; Luật tổ chức Quốc hội. Luật an ninh quốc gia 2004 Những nội dung mới của Luật cán bộ, công chức năm 2008, TS. Trần Anh Tuấn, Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ.