Thực trạng ban hành văn bản qui phạm pháp luật của ủy ban nhân dân các cấp hiện nay

Đề bài: Thực trạng ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp hiện nay? Nguyên nhân và giải pháp. BÀI LÀM ĐẶT VẤN ĐỀ: Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý quan trọng trong hoạt động của chính quyền địa phương nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp trong thời gian vừa qua đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, tuy nhiên sự thiếu sót, bất hợp lý cũng không phải là ít, gây nhiều bức xúc trong dư luận. Bài viết sau đây xin được trình bày về thực trạng ban hành VBQPPL của UBND, qua đó thấy được những thành tựu và hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân của chúng, đồng thời xin được đề ra một số giải pháp khắc phục những khuyết điểm đó trong tương lai. PHẦN NỘI DUNG: Cơ sở pháp lý của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Vị trí, tính chất, chức năng của ủy ban nhân dân tỉnh, huyện, xã và các cấp tương đương hiện nay được qui định tại Điều 123, Hiến pháp năm 1992 và Điều 2 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003: “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương ... chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp...” UBND có trách nhiệm phải tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, chỉ đạo hoạt động của UBND cấp dưới. Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ trên, UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương trong phạm vi quyền hạn của mình do luật định. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, UBND được quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức các Quyết định, Chỉ thị và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Đây là một hình thức hoạt động cần thiết và quan trọng của UBND. Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND các cấp hiện nay: 2.1. Kết quả đạt được của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp: Một loạt các quy định trong Hiến pháp 1992, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2003, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 và Luật ban hành VBQPPL 2008 đã tạo cơ sở pháp lý và hướng dẫn, tạo điều kiện cho hoạt động ban hành VBQPPL của UBND được thực hiện trơn tru, ổn định và thống nhất. Số lượng và chất lượng của VBQPPL do UBND các cấp ban hành ngày càng tăng, VBQPPL đã trở thành công cụ pháp lý quan trọng trong hoạt động quản lý và điều hành nhà nước ở địa phương, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống. Sau khi Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn bản quy phạm pháp luật của địa phương nhất là cấp tỉnh đã được xây dựng và ban hành. Ví dụ như: trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong bốn năm (2005, 2006, 2007, 2008) ở cấp tỉnh đã ban hành khoảng 340 văn bản quy phạm pháp luật, riêng từ ngày 01 tháng 10 năm 2009 đến ngày 31 tháng 9 năm 2010 đã ban hành 46 văn bản quy phạm pháp luật (09 nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và 37 quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh). Các VBQPPL về cơ bản đã được kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước, của cấp ủy trong việc hướng dẫn áp dụng các luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan cấp trên. Các VBQPPL cũng thể hiện sự phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng địa phương. Các văn bản còn quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao, nhất là đối với những văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành, ngày càng khắc phục tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, không đảm bảo tính thống nhất như: trái nội dung của văn bản cấp trên ban hành; chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản khác do chủ thể cùng cấp ban hành. Tình trạng văn bản không phù hợp với tình hình địa phương cũng giảm đáng kể. Hình thức của văn bản cũng cơ bản đáp ứng được theo yêu cầu luật định. Nhiều địa phương đã coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên và xác định đây là một hoạt động rất quan trọng gắn liền với công tác xây dựng văn bản và thực hiện pháp luật. Công tác này giúp địa phương nhiều trong việc phát hiện những văn bản mâu thuẫn, chông chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. Các sở tư pháp, phòng tư pháp trực thuộc UBND tình ngày càng khẳng định được vị trí của mình. Chúng góp phần đáng kể vào việc tham gia soạn thảo, soạn thảo, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản. Về kỹ thuật soạn thảo, nhiều cơ quan tư pháp địa phương còn góp ý về mặt hợp lý, hợp thời của văn bản mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Thành lập trung tâm công báo cũng là một thành tựu trong hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND. Hiện nay, ở hầu hết các tỉnh, thành phố đều thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành. Đến nay, các địa phương đã công bố được một số lượng lớn các VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, công báo điện tử cũng đang từng bước được xây dựng nhằm sớm đưa vào sử dụng, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của công tác quản lý. Công tác ban hành văn bản đã được triển khai tương đối hiệu quả, góp phần rất lớn trong việc cùng với Trung ương giải quyết các vấn đề bức xúc hiện nay của xã hội, nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội cũng như xây dựng thành công công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. 2.2. Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã cụ thể hóa, hướng dẫn chi tiết các công việc trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND, là cơ sở pháp lý quan trọng để UBND thực hiện tốt công việc ban hành văn bản của mình. Tuy vậy, những hạn chế, thiếu sót trong quá trình thực hiện công việc này của UBND vẫn còn tồn tại nhiều, gây không ít tranh cãi và bức xức trong dư luận. Việc xây dựng Chương trình ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ không cao, vì vậy chương trình lập quy của chính quyền cấp tỉnh còn mang tính hình thức. Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh hàng năm chưa được quan tâm đúng mức. Việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật; Trong nhiều văn bản, việc sử dụng căn cứ pháp luật để ban hành còn rất tùy tiện. Ví dụ: Nhiều văn bản ban hành không có căn cứ pháp lý, hoặc căn cứ vào công văn, thông báo, kết luận miệng của lãnh đạo, căn cứ không chính xác, căn cứ vào văn bản hết hiệu lực. Ở môt số văn bản còn không ghi ngày tháng ban hành, hoặc sau đó tự tiện sửa đổi ngày tháng, hay văn bản không có dấu của cơ quan ban hành hoặc do cấp phó ký nhưng không ghi rõ là ký thay. Tình trạng ban hành VBQPPL trái thẩm quyền về hình thức còn tồn tại ở cả ba cấp, nhưng tập trung chủ yếu ở cấp huyện và xã, đặc biệt là cấp xã. Ở một số địa phương còn tình trạng ban hành văn bản có tính quy phạm dưới hình thức không do luật định như công văn, thông báo, kết luận… Theo đánh giá chung, trong số những văn bản do UBND ban hành thì những văn bản có tính chất pháp lý tất ít còn căn bản cá biệt thì chiếm tỉ lệ lớn. Do tập trung ban hành quá nhiều văn bản cá biệt, UBND các cấp còn chưa quan tâm ban hành các VBQPPPL dẫn đến tình trạng, một số lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội còn chưa được điều chỉnh và cụ thể hóa. Việc không có quy phạm pháp luật dẫn đến thực trạng cùng một sự việc có những cách giải quyết rất khác nhau trong cùng một địa phương. Nhiều quy định của pháp luật còn chưa phù hợp với yêu cầu chủ động trong quản lý hành chính và mục tiêu hoạt động của UBND, đặc biệt trong lĩnh vực đất đai, đầu tư nước ngoài, văn hóa, giáo dục đã làm xuất hiện mâu thuẫn trong trách nhiệm công vụ, không đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý hành chính cũng như sự miễn cưỡng giải trình việc ban hành các quyết định không phù hợp. Theo quy định của pháp luật thì Nghị quyết của HĐND sẽ đề ra chủ trương chính sách, quyết định các vấn đề cơ bản của địa phương, có tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung. Nghị quyết sẽ được UBND thực hiện, và các quy định cụ thể sẽ do UBND ban hành. Thực tế lại cho thấy, hệ thống VBQPPPL do UBND ban hành có nhiều văn bản không phù hợp với Luật hoặc các quy định của cơ quan cấp trên. Quyết định, chỉ thị của UBND còn mâu thuẫn, chồng chéo, thể hiện trong từng văn bản cũng như trong cả hệ thống. Sai sót về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản vẫn còn tồn tại. Nhiều văn bản có nội dung không hợp pháp, hợp lý, không khả thi. Việc quản lý, lưu trữ VBQPPL còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khoa học, nhất là cấp huyện, xã. Công tác hệ thống hóa văn bản mới chỉ dừng lại ở cáp tỉnh. Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo định kỳ nhưng việc xuất bản tập hệ thống văn bản còn hiệu lực còn chưa được áp dụng. Vì vậy, việc nắm được kết quả rà soát trở nên khó khăn, nên tình trạng cơ quan quản lý áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ hoặc hết hiệu lực còn tồn tại. Việc ban hành văn bản của UBNĐ bộc lộ tính không thống nhất, thiếu khả thi, không đúng hình thức theo quy định của pháp luật. Trình tự ban hành văn bản thiếu chặt chẽ, khoa học và hợp lý, văn bản cũng không đúng hình thức theo quy định của pháp luật. Nguyên nhân của những tồn tại trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Trước hết, đối tượng điều chỉnh của văn bản qui phạm pháp luật là các quan hệ xã hội phong phú, đa dạng, luôn tồn tại khách quan. Đặc biệt nước ta hiện là một nền kinh tế đang phát triển nhanh và hội nhập mạnh mẽ với thế giới, việc nắm bắt thực trạng và phán đoán qui luật vận động của các quan hệ xã hội tương đối khó khăn, các văn bản pháp luật dần trở nên không phù hợp với tình hình thực tế, nhanh chóng bị lạc hậu. Đây là nguyên nhân khách quan gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ thể chế hóa pháp luật. Nước ta đã trải qua một thời quan dài trong cơ chế tập trung bao cấp, đã tạo ra tập quán,thói quen thụ động trong mọi lĩnh vực, kể cả lĩnh vựu ban hành văn bản của UBND, nên việc xóa bỏ nó không thể thực hiện trong một thời gian ngắn. Một bộ phận cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 tuy đã cụ thể hóa và có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản của UBND nhưng trong quá trình thực hiện những quy định của luật này, UBND các cấp vẫn gặp nhiều khó khăn, nhất là trong giai đoạn các quan hệ kinh tế phát triển nhanh, các quy định ngày một không phù hợp với thực tế. Các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể Ủy ban nhân dân tỉnh với cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân với Ủy ban nhân dân Nguyên nhân về con người cũng đáng chú ý đến. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số tỉnh, thành phố còn thiếu và yếu về trình độ năng lực. Nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thường sao chép lại các quy định của trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không được thường xuyên tập huấn. Các địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh. Do đó, việc sai sót tỏng quá trình ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản là khó tránh khỏi. Hầu hết các địa phương chưa xác định đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, chưa lường trước được hậu quả khi không coi trọng công tác soạn thảo, xây dựng và rà soát văn bản, nên sự đầu tư trong việc chỉ đạo nghiệp vụ, xây dựng cơ sở vật chất cho công tác soạn thảo cũng như ban hành, rà soát, kiểm tra văn bản còn chưa thật thích đáng. Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối, chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước. Nhiều địa phương, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản của UBND còn lộn xộn, chưa thống nhất và tuân theo nguyên tắc nhất quán nào. Vai trò của các cơ quan chủ trì soạn thảo lẫn cơ quan tham gia chưa rõ ràng, thủ tục và hồ sơ trình chưa xác định được thời hạn, tiến độ và trách nhiệm của các cơ quan trình và ký ban hành. Việc thảo luận thông qua còn mang nặng tính hình thức, còn tổ chức thực hiện văn bản thì muôn vàn hình thức khác nhau. Giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp: Trong thời đại xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật là yêu cầu bức thiết. Hoạt động ban hành VBQPPPL từ trung ương đến địa phương ngày càng được quan tâm, đạt tốc độ phát triển cao, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước trong thời kỳ đổi mới. Một trong những công việc đặt ra khi muốn hoàn thành hệ thống pháp luật thống nhất và hoàn thiện là tăng cường vai trò, trách nhiệm của UBND trong việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. UBND các cấp cần phải đổi mới hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, mà trước mắt cần xây dựng một kế hoạch toàn diện cho UBND về hoạt động này. Một là, cần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản của UBND. Đầu tiên là trên cơ sở xác định đúng vị trí, vai trò của UBND, phải kiện toàn về tổ chức chức của UBND, từ đó vấn đề thẩm quyền về nội dung ban hành VBQPPPL của UBND cũng được làm sáng tỏ, và trách nhiệm của mỗi bộ phận, mỗi cá nhân trong hoạt động ban hành VBQPPPL của UBND cũng trở nên rõ ràng. Vấn đề tiếp theo là UBND các cấp phải ban hành văn bản theo đúng hình thức luật định, phù hợp với nội dung tác động của văn bản. Hoạt động ban hành văn bản của UBND phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, khoa học và hợp lý từ khâu chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan, thẩm tra nội dung, hình thức, văn phong pháp lý của văn bản, đến thủ tục thông qua, ký ban hành. Các dự thảo quan trọng phải được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương. Phải xác định việc lấy ý kiến nhân dân xây dựng dự thảo là công việc cần thiết. Thông qua đó, người hoạch định chính sách sẽ hiểu được tình hình thực tế và ra các quy định phù hợp với đối tượng mà quy phạm điều chỉnh. Hai là, phải đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của UBND. Cải cách đội ngũ cán bộ công chức hành chính nói chung và UBND nói riêng là một trong những nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính quốc gia. Yêu cầu đặt ra là phải bồi dưỡng các kiến thức chuyên môn, nhất là các kiến thức về pháp luật, quản lý nhà nước cho đội ngũ cán bộ phù hợp với công việc mà cán bộ đảm nhận. Thực hiện xây dựng cán bộ ngay từ khâu bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm để chọn ra các cán bộ có năng lực, trong sạch, tận tụy. Phải xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ UBND các cấp. Cuối cùng phải xây dựng chiến lượn đào tạo cán bộ cho phù hợp với vùng miền, địa phương vì đặc thù ở mỗi nơi là không giống nhau. Ba là, phải tăng cường kiểm tra và xử lý VBQPPPL do UBND ban hành. Đây là công tác hết sức quan trọng, tạo thành một mắc xích trong hoạt động xây dựng VBQPPPL, mục đích nhằm đảm bảo tính hợp hiến hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cơ quan ban hành đầu tiên phải tự kiểm tra các văn bản do mình và cơ quan cấp dưới ban hành, khi phát hiện nội dung sai trái phải xử lý ngay. Thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm tra bằng cách đặt ra một cơ chế kiểm tra cho phù hợp, kiểm tra phải phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra. Bốn là, phải tạo ra nhận thức đúng đắn về vai trò của Chỉ thị, nhanh chóng giảm bớt và tiến tới chấm dứt tình trạng sử dụng Chỉ thị thay cho quyết đinh. Xác định rõ quyết định được ban hành để đặt ra QPPL, còn chỉ thị để truyền đạt, giải thích về nội dung của một văn bản hoặc một chủ trương, chính sách của nhà nước. Năm là, cần tăng mức đầu tư ngân sách cho công tác ban hành VBQPPPL của UBND. Phải tăng mức chi cho công tác đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo, tăng đầu tư cho hoạt động khảo sát, dự báo và nghiên cứu khoa học các vấn đề liên quan đến công tác xây dựng VBQPPL. Cần ưu tiên mua sắm trang thiết bị để phục vụ các quá trình của hoạt động xây dựng văn bản. Cuối cùng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các luật có liên quan cũng cần có sửa đổi, bổ sung, khắc phục độ vênh giữa các quy định trong thực hiện chức năng quyết định của Hội đồng nhân dân. Các chế định phải được quy định phải rõ ràng, nhất là những chế định trong quy định thẩm quyền, quy trình thủ tục, hình thức, nội dung ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân là văn bản quy phạm pháp luật; Tránh tình trạng mỗi nơi vận dụng một kiểu, không đạt hiệu quả trong hoạt động quản lý điều hành ở địa phương. PHẦN KẾT LUẬN: Việc kiện toàn và nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND trong thời gian tới là công việc rất quan trọng và cũng rất cấp bách. Một trong số các công việc cần thực hiện đầu tiên chính là khắc phục những hạn chế, khó khăn trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Có như vậy, ủy ban nhân dân các cấp mới có thể hoàn thành tốt vai trò của mình trong thời đại hội nhập sôi động hiện nay.