Tiểu luận Tổ chức bộ máy nhà nước

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH ------ TIỂU LUẬN TỔ CHỨC BỘMÁY NHÀ NƯỚC . Giáo viên hướng dẫn : PGS.TS. Võ Kim Sơn Học viên thực hiện : Hoàng Nam Lớp : Cao học Hành chính 16M Huế, tháng 8 năm 2012 TIỂU LUẬN TỔ CHỨC BỘMÁY NHÀ NƯỚC “Anh/Chị cảm nhận, học hỏi được điều gì từ Chương 3 và Chương 4 (Chương 3: Cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung Ương & Chương 4: Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương) để khuyến nghị cho nhà nước Việt Nam có thể vận dụng, áp dụng” Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp, trong đó có nội dung liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước. Việc nghiên cứu cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương, cơ cấu tổ chức chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương của các nước trên thế giới trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết và có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn. Đối với từng vị trí công tác, việc nghiên cứu đầy đủ và vận dụng phù hợp nội dung này sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều hành của chính quyền Trung ương, đồng thời đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, phục vụ tốt hơn quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Trên cơ sở nghiên cứu nội dung môn học Tổ chức bộ máy nhà nước, cụ thể là Chương 3 và Chương 4 (Chương 3: Cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung Ương & Chương 4: Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương cộng với một số kinh nghiệm thực tiễn, tôi xin đề xuất một số nội dung mà Việt Nam chúng ta cần tham khảo, vận dụng như sau : 1.Tổ chức bộ máy nhà nước: Phần lớn ở các nước, ba cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp luôn là ba cơ quan của ba nhánh quyền lực rõ ràng. Tam quyền phân lập đối trọng, giám sát lẫn nhau là đặc điểm rõ nhất của cách thức tổ chức bộ máy nhà nước của các nước. Tuy nhiên, sự đối lập đó có mức độ và tính chất chất hơi khác nhau, ở chổ: Nhóm các nước Tây Âu, sự đối trọng này ở mức độ tam quyền phân lập "mềm" còn các nước nhóm phát triển - Mỹ - thì sự đối trọng này là tam quyền phân lập cứng… Ta cũng có thể thấy, tổ chức bộ máy nhà nước với ba quyền lực nhà nước tương đối rõ ràng, luôn có sự kiểm soát lẫn nhau và đối trọng. Ngoài ra, ở nhiều nước khác trên thế giới người ta hiểu việc phân chia quyền lực không những chỉ được biểu hiện ở chiều ngang theo nguyên tắc phân quyền giữa: lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn cả ở chiều dọc giữa nhà nước trung ương và nhà nước ở địa phương. Theo đó, Chính quyền địa phương được xem xét như là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương. Ở Việt Nam, với cơ chế phân công - phối hợp giữa 3 quyền như hiện nay là một bài toán chưa có đáp số. Hiến pháp quy định: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Tuy nhiên, nguyên tắc này lại chưa được thể hiện đầy đủ và nhất quán. Hiến pháp chưa xác định rõ cơ quan nào là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp. Do đó, các quy định về vị trí, chức năng và mối quan hệ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cũng chưa thực sự rõ ràng và rành mạch. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất vẫn chưa được giải mã, rồi vấn đề tổ chức chính quyền địa phương, hội đồng nhân dân có phải cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương hay là cơ quan đại diện; Quốc hội là cơ quan giám sát tối cao nhưng nội dung giám sát đến đâu vì như đối với giám sát Tòa án tối cao nhưng tòa án tối cao là cơ quan xét xử cao nhất, vậy Quốc hội làm sao xem xét giám sát bản án của hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao khi đây là quyết định cao nhất? Vì vậy, cần phải phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, cơ chế phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hay nói cách khác, quyền lực nhà nước đều phải bị phân định một cách rõ ràng , làm cho quyền lực đó không có một cơ hội tập trung tạo ra sự độc tài chuyên chế. Đó là cơ sở của sự phân định trách nhiệm của quyền lực nhà nước. 2. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương: Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tùy theo mỗi mô hình có các đặc điểm khác nhau. Tuy nhiên, tựu trung là tính độc lập khá rõ ràng và đặc biệt là có sự phân định, phân quyền rõ rang, rành mạch theo kiểu “ xay lúa thì khỏi ẵm em”. Một số ví dụ cụ thể như sau: -Mô hình của nước Anh: trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp chính quyền địa phương được độc lập lẫn nhau, và không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ bị sự phân giải của toà án. Thiết nghĩ rằng đây là mô hình dân chủ hơn cả, và chính trong quan niệm như vậy chính quyền địa phương mới có khả năng và điều kiện phát huy được quyền chủ động của mình, mà gạt đi bất cứ một sự bảo trợ nào của chính quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn về tài chính chính quyền địa phương được sự trợ giúp của chính quyền trung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều chính quyền địa phương phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. - Mô hình của Pháp: chính quyền địa phương bị song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Tại tất cả các tỉnh ở Pháp đều có những Thị trưởng do hội đồng thành phố bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Thị trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến những quyền lợi của trung ương. -Mô hình của Cộng hoà Liên bang Đức: Có đặc điểm giống của Pháp quốc nhưng không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới. Đây là một mô hình mà chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính quyền bang phụ thuộc vào chính quyền địa phương trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ cho dân. Điểm đặc trưng nhất của mô hình của Đức là tính phân quyền. Đây là hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức là ở đây phân rất rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Và như vậy thì quyền của mỗi cấp mang tính chủ động và được phân cấp; đồng thời được phân nhiệm vụ thì cũng được phân ngân sách,tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Ở nước ta, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ): Theo Điều 6 Hiến pháp hiện hành nước ta xác định thì tất cả các cơ quan nhà nước đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhưng các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân lại thể hiện rõ tính tập trung về trung ương, về cấp trên. Thực tế là trung ương và cấp trên không thể nắm, không thể quản được địa phương. Còn địa phương và cấp dưới vẫn chưa có được quyền chủ động, phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên phải “xé rào” như một số địa phương đã làm trong thời gian vừa qua. Vấn đề phân cấp chúng ta đã đề ra, đã ban hành một số văn bản pháp luật về vấn đề này. Nhưng những quy định này còn chung chung, không cụ thể, không rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới. Thực hiện nguyên tắc mà chúng ta đã từng đề ra từ lâu nhưng không thực hiện đúng là: việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới. Tóm lại, cần có sự phân quyền thực sự cho các chính quyền địa phương chứ không phải là phân công như hiện nay. Một khi được thực sự phân quyền, tính tự quản, tính năng động, tính trách nhiệm của địa phương cũng được nâng lên. Họ làm tốt hơn chức năng của mình ở ngay chính địa phương mình, nơi mà trong thực tế chính quyền trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình. Xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Công ước về tự quản địa phương, nên đối với những nước mới muốn xin gia nhập Liên minh Châu Âu thì một trong những điều kiện đòi hỏi là phải tham gia Công ước này. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. 3. Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ để quản lý: Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo. - Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị. - Lãnh thổ - hành chính nhân tạo: Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, được hình thành một cách tự nhiên nhà nước buộc phải công nhận, lãnh thổ-hành chính nhân tạo là những đơn vị được Nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Trong nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường... Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của nó đã đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được trên bổ nhiệm, mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương. Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổ chức ra các tổ chức đoàn thể xã hội đi kèm. Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị. Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương. Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên. Ở một số nước không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện trung ương trực tiếp thực hiện. Ở nước ta những năm vừa qua,nội dung này chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Vì thế nên mới có chuyện khi thì ồ ạt sáp nhập tỉnh (năm 1980 cả nước có 36 tỉnh, ba thành phố trực thuộc trung ương và một đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh. Việc xác định vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính cũng là vấn đề rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Cuối những năm 1970 đến giữa những năm 1980 chúng ta đã có chủ trương không đúng khi xác định huyện là địa bàn chiến lược nên đã ban hành một loạt văn bản về xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện, trong khi đơn vị hành chính này một thời gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Do không xác định đúng các đơn vị hành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có Hội đồng nhân dân, còn cấp nào chỉ có Ủy ban nhân dân. Cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Hiện nay, Chính phủ và các Bộ đều có Văn phòng 2 đặt tại Thành phố Hồ Chí Minh, đây là cơ quan được lập ra từ sau ngày giải phóng miền Nam năm 1975 để tiếp quản các cơ sở tương ứng của chính quyền Sài Gòn, có vai trò quan trọng trong những năm đầu sau giải phóng. Địa vị pháp lý các Văn phòng 2 của Chính phủ và các Bộ cho đến nay là không còn phù hợp vì chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm rất mờ nhạt, không rõ ràng, hoạt động không hiệu quả, lãng phí về trụ sở, phương tiện, kinh phí và nhân sự v.v., rất cần phải được tổ chức lại một cách khoa học để đảm bảo phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm và điều kiện đặc thù của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm năng của địa phương, tránh tình trạng “ khắc nhập, khắc xuất” tùy tiện như hiện nay. Tóm tại, cùng với sự lớn mạnh của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy hành chính nhà nước không ngừng được củng cố và kiện toàn, đáp ứng kịp thời yêu cầu cách mạng của mỗi thời kỳ, bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân và đã có những đóng góp to lớn vào sự nghiệp chung của đất nước, của dân tộc. Tuy nhiên, trong xu thế hội nhập ngày càng sâu rộng hiện nay, bên cạnh việc đề cao giá trị lịch sử và thực tiễn của đất nước, việc nghiên cứu, tham khảo, áp dụng hài hòa giữa các giá trị nội tại và giá trị của các nền hành chính công tiên tiến sẽ giúp chúng ta có những bước đi tự tin hơn, nhanh hơn, chắc chắn hơn và phù hợp hơn trong tiến trình cải cách hành chính, hướng tới một nền hành chính hiệu lực, hiệu quả, phục vụ tốt hơn cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước./.