Tổ chức và hoạt động của chính phủ - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện

NỘI DUNG I/. Khái quát chung. 1. Địa vị pháp lý của Chính phủ Chính phủ là cơ quan có vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Điều 109, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Như vậy, vị trí của Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 là sự trở về với quy định của Hiến pháp 1959, theo đó Chính phủ có hai vị tri sau: Thứ nhất, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Tính phụ thuộc của Chính phủ vào Quốc hội xuất phát từ nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta là nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất” mà quyền lực lại tập trung cao nhất ở Quốc hội, do vậy Chính phủ trước hết là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực hiện pháp luật và nghị quyết của Quốc hội. Đối với các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành, Chính phủ có nhiệm vụ phải chấp hành chứ không có quyền phủ quyết như Chính phủ một số nước trên thế giới. Thứ hai, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. So với Hiến pháp năm 1980 thì Hiến pháp năm 1992 đã xác lập vị thế mới cho Chính phủ (là chủ thể tối cao của quyền hành pháp). Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nên Chính phủ có toàn quyền để quản lý, chỉ đạo, điều hành các hoạt động hành chính của quốc gia. 2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ Việt Nam có chức năng chủ yếu là: “Thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, bảo đảm sự phát triển ổn định và nâng cao đời sống tinh thần của nhân dân” (khoản 2 Điều 109 Hiến pháp năm 1992). Những chức năng này là cơ sở để cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ một cách hợp lý trong chương II Luật Tổ chức Chính phủ. Vì hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ có phạm vi rất rộng, bao trùm lên tất cả mọi hoạt động của đời sống xã hội nên nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trải rộng trên tất cả các ngành quản lý: khoa học, công nghệ và môi trường; văn hóa, giáo dục, thông tin, thể thao và du lịch; y tế và xã hội, dân tộc và tôn giáo;… Cụ thể, Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và UBTVQH; quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh và quan trọng nhất là quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ,… Nhìn chung, Hiến pháp năm 1992 đã quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ một cách cụ thể và khá chi tiết. Tuy nhiên, chính việc quy định thẩm quyền theo kiểu liệt kê trong từng lĩnh vực của Chính phủ sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ nhất là trong những lĩnh vực mới phát sinh. 3. Hình thức hoạt động của Chính phủ Hiện nay Chính phủ hoạt động dựa trên ba hình thức chủ yếu sau: Phiên họp Chính phủ; hoạt động lãnh đạo, điều hành của Thủ tướng Chính phủ và hoạt động của các thành viên Chính phủ. Căn cứ vào các hình thức hoạt động có thể thấy phương thức hoạt động của Chính phủ đã được triển khai tích cực dựa trên cơ sở kết hợp chặt chẽ chế độ làm việc tập thể của Chính phủ với việc tăng cường vaii trò chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và nâng cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đối với ngành, lĩnh vực được giao phụ trách. II/. Tổ chức và hoạt động của Chính phủ - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện. 1. Tổ chức của Chính phủ. 1.1. Về cơ cấu tổ chức của Chính phủ. Theo quy định tại Điều 2, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 thì cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có các Bộ và các cơ quan ngang Bộ thực hiện chức năng quản lý đối với ngành công tác trong phạm vi cả nước Quốc hội quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ và cơ qun ngang Bộ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ . Trước Hiến pháp năm 1992, các Bộ được thành lập theo hướng quản lý đơn ngành nên hệ thống cơ quan hành chính nhà nước rất cồng kềnh (HĐBT theo quy định của Hiến pháp năm 1980 có 28 Bộ và 26 cơ quan thuộc HĐBT) thì nay cơ cấu Chính phủ đã được kiện toàn theo hướng thành lập Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực vì thế số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã được giảm đi đáng kể. (Nhiệm kì 2007 - 2011, chỉ còn 22 Bộ, cơ quan ngang Bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ). Sự xắp xếp lại tổ chức của Chính phủ đã làm cho bộ máy tổ chức của Chính phủ tinh gọn hơn và tập trung vào hoạt động quản lý vĩ mô giúp Chính phủ hoạt động hiệu quả hơn. Tuy nhiên so với thực tiễn hoạt động của mình thì cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn chưa thực sự phù hợp, gọn nhẹ. Để đảm bảo cho tổ chức của Chính phủ được gọn nhẹ, việc điều hành của Chính phủ được tập trung, thống nhất cần tiếp tục giảm số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Cụ thể: - Tiếp tục đẩy mạnh hoạt động của các Bộ và cơ quan ngang Bộ theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực, hợp nhất các Bộ có chức năng giống nhau và gần giống nhau, tăng cường các Bộ chức năng, giảm bớt các Bộ quản lý ngành và lập các Bộ quản lý đa ngành. - Giảm đầu mối quản lý của Chính phủ theo hướng ngoài các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, nên để rất ít các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước và sự nghiệp trực thuộc Chính phủ. 1.2 Về thành phần của Chính phủ Điều 3, Luật Tổ chức Chính phủ quy định thành phần của Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Thứ nhất, xét vị trí, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo, điều hành và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của Chính phủ. Việc đổi tên cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta là Chính phủ và người đứng đầu là Thủ tướng khẳng định sự tăng cường mạnh mẽ vị trí, vai trò của người đứng đầu Chính phủ. Nếu như ở Hiến pháp năm 1980, Chính phủ được gọi là Hội đồng Bộ trưởng, còn người đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng thể hiện cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ kiểu hội đồng (tập thể), thì nay với cơ chế Chính phủ - Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ có nhiều quyền hạn hơn. HĐBT theo Hiến pháp năm 1980 là cơ quan được Quốc hội bầu ra từ chủ tịch HĐBT đến tất cả các thành viên khác còn Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 lại được bầu ra theo trình tự mới: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm, cách chức thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức các thành viên khác của Chính phủ” (khoản 7, điều 84; khoản3, điều 103; khoản 2, điều 114). Như vậy, theo Hiến pháp năm 1992, vai trò của Thủ tướng Chính phủ đã được đề cao hơn đồng thời trách nhiệm của các thành viên đối với Thủ tướng Chính phủ cũng được tăng cường. Thứ hai, xét vấn đề số lượng Phó Thủ tướng trong thành phần của Chính phủ Hiến pháp năm 1992 đề cao vai trò của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và là chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp. Để tăng cường vai trò của Thủ tướng, một mặt trao đầy đủ về cơ bản quyền hạn cho Thủ tướng. Mặt khác, Hiến pháp quy định “phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một phó Thủ tướng được Thủ tướng uỷ quyền thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ ”(đoạn 3, Điều 110). Một điểm lưu ý là hiện nay trong thành phần của Chính phủ Việt Nam, số lượng Phó thủ tướng là tương đối nhiều, mặc dù đã giảm hơn so với giai đoạn trước Hiến pháp năm 1992. Cụ thể, Chính phủ trong nhiệm kỳ 2002-2007 có 3 Phó Thủ tướng, đến nhiệm kỳ 2007-2011 thì tiếp tục tăng lên với con số 5 Phó Thủ tướng. Việc có quá nhiều Phó Thủ tướng trong cơ cấu thành phần của Chính phủ, một mặt làm tăng đầu mối quản lý trong Chính phủ, mặt khác làm giảm vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng và ngay cả vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng trong lĩnh vực ngành được giao cũng không được phát huy đầy đủ. Vì vậy, giảm số lượng Phó thủ tướng để đề cao vị trí của Thủ tướng và đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ được tập trung, thống nhất là phương hướng cơ bản được đặt ra hiện nay, có thể chỉ cần 2 hoặc 3 Phó thủ tướng là đủ. Thứ ba, xét vấn đề kiêm nhiệm Bộ trưởng. Theo Hiến pháp năm 1992, các thành viên của Chính phủ có sự thay đổi so với trước ( Hiến pháp 1980), Hiến pháp năm 1992 quy định: “Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội” (Điều 110). Chế định này hợp lý ở chỗ: Một là chức năng lập pháp và giám sát sẽ tách dần khỏi chức năng hành pháp, tạo cơ sở cho sự phân công rành mạch hơn giữa cơ quan lập pháp và hành pháp; hai là giúp cho việc tăng cường hoạt động chuyên trách của đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên trên thực tế, số lượng các thành viên Chính phủ và người đứng đầu các cơ quan của Chính phủ là đại biểu Quốc hội vẫn còn tương đối nhiều. Vì vậy, để tạo cho các vị Bộ trưởng có thời gian và tâm sức tập trung vào việc thực hiện nhiệm vụ của mình đồng thời để giảm bớt sự lẫn lộn trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp thì thiết nghĩ Hiến pháp nên quy định các thành viên khác của Chính phủ không được kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội. Có ý kiến cho rằng, nếu các vị Bộ trưởng không là đại biểu Quốc hội thì việc kiểm tra, giám sát Bộ trưởng đó hạn chế hơn.Thực ra việc Quốc hội giám sát thành viên của Chính phủ như thế nào phụ thuộc nhiều vào việc pháp luật định ra cho Quốc hội những phương tiện, công cụ giám sát như thế nào và Quốc hội có thực sự muốn kiểm tra, giám sát hay không?. Thứ ba, xét năng lực của đội ngũ công chức nhà nước làm việc trong Chính phủ. Trong thành phần của Chính phủ hiện nay vẫn còn tồn tại một số công chức kém năng lực, có biểu hiện về sự vô trách nhiệm, quan liêu, cửa quyền, lối làm việc thủ công, không khoa học, không đủ tư cách đạo đức, không qua đào tạo chuyên môn nghiệp vụ nhưng vẫn được hoạt động trong Chính phủ (số lượng này là rất ít). Nguyên nhân của tình trạng này chủ yếu là do việc thiếu quan tâm đến đào tạo đội ngũ công chức, hoặc đào tạo đối phó dẫn đến một đội ngũ công chức kém năng lực và hoạt động của Chính phủ cũng không thật sự hiệu quả. Vì vậy, làm sạch đội ngũ công chức, chính quy hoá đội ngũ công chức đang là một nhiệm vụ hết sức cấp thiết của Chính phủ. Đội ngũ công chức hoạt động trong Chính phủ phải có đủ phẩm chất chính trị, có đủ năng lực và kỹ năng thực sự, được đào tạo và sắp xếp thành một hệ thống đồng bộ, vừa đảm bảo về mặt chính trị, vừa đảm bảo về mặt chuyên môn, nghiệp vụ. Muốn làm được điều này, cần quy định: các chức vụ quản lý nhà nước chỉ được bổ nhệm nếu đã qua đào tạo, có văn bằng, chứng chỉ nhất định; có phẩm chất chính trị, đạo đức; hiểu biết pháp luật, kiến thức quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, việc tuyển dụng, bổ nhiệm nhất thiết phải qua thi tuyển, lấy trình độ và năng lực làm tiêu chí chủ yếu. 2. Hoạt động của Chính phủ. Điều 6 Luật tổ chức Chính phủ quy định: “Hiệu quả hoạt động của Chính phủ được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động của tập thể Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ và từng thành viên Chính phủ”. Theo đó, Chính phủ hoạt động dựa trên ba hình thức chủ yếu sau: Phiên họp Chính phủ do Thủ tướng chủ toạ; hoạt động lãnh đạo, điều hành của Thủ tướng Chính phủ và hoạt động của các thành viên Chính phủ. 2.1. Hoạt động của Chính phủ thông qua phiên họp Chính phủ. Phiên họp Chính phủ một trong những hình thức hoạt động của Chính phủ. Chính phủ họp thường kỳ mỗi tháng một lần. Ngoài ra có thể họp bất thường theo quyết định của Thủ tướng hoặc theo yêu cầu của ít nhất 1/3 tổng số thành viên Chính phủ. Thành viên có trách nhiệm tham dự đầy đủ các phiên họp, nếu vắng mặt trong phiên họp hoặc trong một thời gian của phiên họp thì phải được Thủ tướng đồng ý. Thủ tướng có thể cho phép thành viên vắng mặt được cử người phó của mình dự phiên họp Chính phủ. Ngoài các thành viên của Chính phủ, Chính phủ mời Chủ tịch nước và có thể mời Chủ tịch Hội đồng dân tộc của Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tố cao, Chủ tịch Ủy ban trung ương mặt trận tổ quốc Việt Nam, Chủ tịch Tổng liên đoàn lao động Việt Nam và người đứng đầu các tổ chức đoàn thể khác tham dự các phiên họp của Chính phủ khi bàn về vấn đề có liên quan. Các đại biểu được mời không phải là thành viên của Chính phủ có thể phát biểu ý kiến nhưng không có quyền biểu quyết. Thủ tướng Chính phủ chủ tọa các phiên họp của Chính phủ. Tại phiên họp, Chính phủ thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn như: Chương trình hoạt động hằng năm của Chính phủ, các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch kinh tế xã hội ngắn hạn và dài hạn, các công trình quan trọng, dự toán ngân sách nhà nước; chính sách cụ thể phát triển kinh tế - xã hội, tài chính, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, các đề án trình Quốc hội về cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh, quyết định cơ cấu các cơ quan thuộc Chính phủ, các báo cáo trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Các quyết định của Chính phủ tại phiên họp được thể hiện dưới các hình thức nghị quyết và nghị định. “Nghị quyết của phiên họp Chính phủ phải được quá nửa tổng số thành viên Chính phủ tán thành, trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì quyết định theo ý kiến mà Thủ tướng đã quyết định” (Điều 135, Luật tổ chức Chính phủ). Thông qua cách thức và nội dung hoạt động của Chính phủ trong phiên họp, ta thấy được một số điểm hạn chế, bất cập sau: Thứ nhất, Chính phủ chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của từng thành viên và trách nhiệm của tập thể Chính phủ trong hoạt động của mình Hiến pháp năm 1992 quy định "Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính Phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số" (Điều 115, khoản2). Cụ thể đó là các hoạt động: Quyết định chương trình hoạt động hàng năm của chính phủ, các chiến lược phát triển kinh tế- xã hội, dự toán kế hoạch dài hạn, dự toán quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm,... Nhưng Điều 110 lại quy định: " Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội, Chủ tịch nước". Hai quy định tại Điều 115 và Điều 110 mâu thuẫn với nhau bởi lẽ: Nếu các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ được giải quyết thông qua thảo luận tập thể và quyết định theo đa số thì chính tập thể Chính phủ chứ không phải mình cá nhân Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Còn nếu quy định Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Quốc hội thì việc giải quyết các vấn đề quan trọng của Chính phủ, Thủ tướng phải là người quyết định cuối cùng. Ngoài ra, quy định "những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số" là chưa thực sự hợp lý vì nó có khả năng làm lu mờ vai trò chỉ đạo, điều hành trong các hoạt động của Thủ tướng Chính phủ. Để khắc phục điều này, cần quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ, nên coi các cuộc bàn bạc của Chính phủ chỉ là phương tiện để đạt được sự thống nhất về tư tưởng, còn Thủ tướng Chính phủ phải là người quyết định cuối cùng và chịu trách nhiệm về quyết định này. Tóm lại, để đảm bảo cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của từng thành viên Chính phủ và trách nhiệm tập thể của Chính phủ thì Chính phủ cần tăng cường số lượng và chất lượng các phiên họp của Chính phủ, bên cạnh đó cần có sự phân công rõ ràng trách nhiệm giữa các thành viên Chính phủ. Thứ hai, Chính phủ chưa khẳng định được vị trí của mình trong quá trình xây dựng luật. Chúng ta đều biết phương thức quản lý của bộ máy nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng chủ yếu là theo luật, bằng luật. Đây là lĩnh vực thể hiện một cách trực tiếp nhất, cơ bản nhất bản chất của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên trong nhiều năm qua, các văn bản luật của chúng ta còn lạc hậu, tính hệ thống kém. Chính phủ về cơ bản dùng quyền lập quy thay cho luật để quản lý, điều hành nền kinh tế-xã hội đất nước. Nhờ hoạt động lập quy này mà làm cho Chính phủ khác với các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới và cơ quan tư pháp. Tuy nhiên số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà Chính phủ ban hành vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Số liệu thống kê cho thấy, “chỉ tính đến tháng 7 năm 2004, vẫn còn thiếu khoảng trên 100 văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ hướng dẫn thi hành nhằm cụ thể hóa tất cả các luật, pháp lệnh được ban hành từ Quốc hội khóa X đến nay” Trần Ngọc Đường và Ngô Đức Mạnh (2008), Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. . Tình trạng chậm ban hành các văn bản cụ thể để đảm bảo thi hành luật và pháp lệnh vẫn còn tồn tại. Tình trạng nội dung văn bản hoặc chưa sát yêu cầu thực tế cuộc sống hoặc còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn với nhau và với văn bản chính còn phổ biến… Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do sự hạn chế trong năng lực lập quy của Chính phủ, công tác điều hành của Chính phủ còn nhiều hạn chế và ngoài ra còn do hoạt động tập thể của Chính phủ (hoạt động trong phiên họp) chưa thực sự hiệu quả. Vấn đề khắc phục cần được coi trọng bởi đây là hoạt động rất quan trọng của Chính phủ và ảnh hưởng rất lớn đến việc điều hành, quản lý đất nước. Mặc dù Hiến pháp mới quy định trong phiên họp, Chính phủ có quyền trình các dự án luật và các dự án khác trước Quốc hội và UBTVQH (Điều 87; khoản 3, Điều 112) nhưng thực tế hiện nay cho thấy: Chính phủ nước ta vẫn chưa tìm được một vị trí thoả đáng trong quá trình xây dựng các dự luật. Các dự luật, pháp lệnh đã được chuẩn bị kĩ hơn trước song dường như Chính phủ vẫn chưa giành đủ thời gian cho công tác chuẩn bị và thông qua các dự luật, pháp lệnh, chưa tạo được sự thống nhất cao trong kỳ họp nên khi trình ra các Uỷ ban của Quốc hội vẫn còn tình trạng thành viên Chính phủ có ý kiến khác nhau. Trước tình hình trên, nếu không có một quy trình, thủ tục lập pháp rõ ràng, không tập trung chỉ đạo quá trình này một cách thích đáng thì Chính phủ sẽ không làm hết vai trò xây dựng pháp luật của mình. Tóm lại, qua những phân tích trên có thể thấy hoạt động của Chính phủ tại phiên họp vẫn chưa thực sự hiệu quả, các vấn đề quan trọng vẫn chưa được giải quyết tốt. Phương hướng cơ bản đặt hiện nay là cần tăng cường số lượng các phiên họp (có thể họp hai lần trong một tháng). Bên cạnh đó công tác chuẩn bị trước kỳ họp phải được chú trọng để các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ được giải quyết trong phiên họp; chương trình hoạt động trong phiên họp phải được soạn thảo một cách chi tiết và gửi cho các đại biểu tham dự trước khi phiên họp được bắt đầu. Hoạt động điều hành, lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ. Khẳng định vai trò của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là xu hướng đổi mới quan trọng của Hiến pháp năm 1992 so với các Hiến pháp trước đó. Nhằm tăng cường vai trò của người đứng đầu Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ đã cụ thể hóa Điều 114 Hiến pháp năm 1992 bằng quy định tại chương III, Luật tổ chức Chính phủ. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn: Lãnh đạo công tác của Chính phủ, thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; quy định chế độ làm việc của Thủ tướng Chính phủ với các thành viên Chính phủ, chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Chỉ đạo các dự án xây dựng trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng;… Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Thủ tướng Chính phủ còn được đề nghị Chủ tịch nước tạm đình chỉ công tác của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong thời gian Quốc hội không họp, phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của UBND cấp tỉnh. Quy định này cho phép phân định rõ ràng hơn quyền hạn của Chính phủ với quyền hạn của cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Quyền hạn của Thủ tướng được quy định khá cụ thể, rõ ràng và có phần mở rộng, nhiều quyền hạn trước đây giao cho tập thể Hội đồng Bộ trưởng nay giao cho cá nhân Thủ tướng. Cụ thể, theo Hiến pháp năm 1980, nhiệm vụ lãnh đạo UBND các cấp thuộc về Hội đồng Bộ trưởng, đến Hiến pháp năm 1992, nhiệm vụ lãnh đạo công tác của Chính phủ, thành viên của Chính phủ, UBND các cấp được chuyển cho Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó Điều 110, Hiến pháp năm 1980 cũng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng khá chung chung. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Thủ tướng Chính phủ ra các quyết định, chỉ thị có hiệu lực toàn quốc trên cơ sở văn bản của các quan chức cấp trên và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó (Điều 115). Quy định này nhằm đề cao vai trò của Thủ tướng Chính phủ. Hiến pháp mới quy định văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội thì bị Quốc hội bãi bỏ (khoản 9, điều 84) hoặc bị UBTVQH đình chỉ việc thi hành; nếu trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì bị UBTVQH huỷ bỏ (khoản 5, điều 91). Các quy định này tách bạch rõ ràng hơn so với cơ chế giám sát văn bản trước kia. Tuy nhiên, ta lại thấy được sự không hợp lý trong mối quan hệ giữa văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với văn bản của Chủ tịch nước. Điều 115 quy định văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với văn bản của Chủ tịch nước nhưng khi nó không phù hợp thì lại không có cơ quan nào đình chỉ thi hành hay bãi bỏ. Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định về thẩm quyền của Chủ tịch nước nhưng không có quy phạm nào đề cập đến quyền này của Chủ tịch nước. Đến đây ta thấy được một hạn chế, lỗ hổng trong pháp luật nước ta. Như vậy, vấn đề được đặt ra hiện nay là cần quy định rõ hậu quả của việc văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ khi nội dung của nó không phù hợp với văn bản của Chủ tịch nước. Hiện nay hoạt động điều hành, lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ vẫn chưa thực sự hiệu quả đặc biệt là trong các hoạt động đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; phê chuẩn việc bầu UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; miễn nhiệm, điều động, cách chức các Chủ tịch, phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh; phê chuẩn việc bãi nhiệm, miễn nhiệm các thành viên khác của UBND cấp tỉnh. Từ đó hoạt động điều hành, quản lý của Chính phủ cũng bị hạn chế. Để khắc phục hạn chế này, phương hướng cơ bản hiện nay là cần tăng cường hơn nữa vai trò của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, giao cho Thủ tướng Chính phủ nhiều quyền hạn hơn nữa trong các lĩnh vực này. 2.3. Hoạt động Chính phủ thông qua hoạt động của các thành viên khác của Chính phủ. a. Hoạt động của Phó Thủ tướng Chính phủ. Theo Hiến pháp năm 1980 “Các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giúp Chủ tịch và có thể được ủy nhiệm thay Chủ tịch khi Chủ tịch vắng mặt” Về cơ bản hoạt động của Phó Thủ tướng Chính phủ được quy định trong đoạn 3, Điều 110 Hiến pháp năm 1992 (cụ thể hóa trong đoạn 2 Điều 4 Luật tổ chức Chính phủ) cũng không có gì thay đổi: “Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt, một Phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy quyền thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ”. Phó Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên cả Hiến pháp năm 1980 và năm 1992 đều không quy định một cách cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Phó Thủ tướng Chính phủ, điều này gây khó khăn trong hoạt động của Phó Thủ tướng (khó làm việc ổn định trong một lĩnh vực nhất định). Vì thế, để hoạt động của Phó Thủ tướng thực sự hiệu quả, thiết nghĩ nên quy định một cách cụ thể, rõ ràng về giới hạn hoạt động của Thủ tướng Chính phủ (hoạt động khi Thủ tướng vắng mặt, hoạt động thường xuyên,…). b. Hoạt động của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Ngoài hoạt động của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đóng vai trò khá quan trọng trong hoạt động của Chính phủ nói chung. Theo Điều 22, Luật tổ chức Chính phủ “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật”. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là thành viên thuộc Chính phủ, lãnh đạo công tác của Bộ, cơ quan ngang Bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ, Bộ trưởng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng và trước Quốc hội về hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực, ngành được phân công. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ và quyền hạn: Trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch và các công trình quan trọng của ngành; chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác được giao; tổ chức, chỉ đạo thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học; trình Chính phủ ký kết, gia nhập, phê duyệt các điều ước; tổ chức bộ máy nhà nước thuộc ngành theo quy định của Chính phủ; quản lý nhà nước các tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực đảm bảo quyền tự chủ trong sản xuất kinh doanh; quản lý và tổ chức thực hiện ngân sách; trình báo cáo theo yêu cầu của Quốc hội và UBTV Quốc hội, trả lời chất vấn của đại biểu; tổ chức và chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả quản lý bộ máy hành chính thuộc ngàng và lĩnh vực mà mình phụ trách. Hiện nay, Phương thức quản lý của Chính phủ nói chung và của các Bộ, cơ quan ngang Bộ nói riêng chưa thực sự hoàn thiện. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới thực trạng này là hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay chưa đồng bộ, đầy đủ vì vậy công tác quản lý, điều hành mọi hoạt động của nhà nước còn gặp nhiều khó khăn, chồng chéo, mâu thuẫn. Bên cạnh đó, trách nhiệm của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ cũng không được quy định rõ ràng. Chính phủ đã tích cực chỉ đạo cải cách thủ tục hành chính và đã có kết quả ở một số lĩnh vực trọng điểm nhưng nhìn chung vẫn còn chuyển biến chậm chạp, các quá trình, thể thức, thủ tục hành chính hiện nay vừa không chặt chẽ về mặt pháp lý, vừa rườm rà, không sáng tỏ, không thể hiện được tính dân chủ, tính pháp quyền, còn phiền hà, nhiều tầng nấc,...Ngay cả trong các lĩnh vực quan trọng như giao đất, cấp đất, thủ tục xuất nhập khẩu,...Chính vì vậy nên không đảm bảo tốt nhu cầu về mọi mặt của nhân dân, trên cơ sở đảm bảo kỷ cương và pháp chế. Để khắc phục được hạn chế phân tích ở trên thì vấn đề hoàn thiện phương thức quản lý của Chính phủ là một nhiệm vụ quan trọng được đặt ra hiện nay: - Để đảm bảo tính thống nhất của pháp chế phải có một hệ thống pháp luật thể hiện đầy đủ tính chất và yêu cầu của hệ thống chính trị và bộ máy hành pháp nhà nước, một nền hành chính được tổ chức trên cơ sở hệ thống pháp luật. - Cần nghiên cứu ban hành các quy trình, thể thức, thủ tục hành chính chặt chẽ về tính pháp lý, rõ ràng, mạch lạc, đảm bảo tính dân chủ, tính pháp quyền. - Bên cạnh đó cần quy định cụ thể trách nhiệm của các Bộ trưởng: Bộ trưởng phải là người chịu trách nhiệm cao nhất trong lĩnh vực mà mình phụ trách, nếu không xây dựng được chính sách tốt, Bộ, ngành hoạt động không hiệu quả, bản thân Bộ trưởng vi phạm pháp luật hay cấp dưới vi phạm pháp luật thì bản thân Bộ trưởng cũng phải chịu trách nhiệm (xin từ chức vì thấy mình không xứng đáng). Tóm lại, qua những phân tích trên cho thấy tổ chức và hoạt động của Chính phủ hiện nay đã hoàn thiện hơn rất nhiều so với trước Hiến pháp năm 1992, tuy nhiên trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập: Tổ chức bộ máy hành chính về cơ bản là cồng kềnh, chưa thật thống nhất, thông suốt dẫn đến sự vận hành còn kém hiệu quả; chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức dù đã có những bước tiến đáng kể nhưng về cơ bản vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thời kỳ đổi mới, thậm chí có một bộ phận không nhỏ cán bộ kém phẩm chất, thương xuyên gây khó khăn, sách nhiễu nhân dân; cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chưa thực sự rõ ràng, … Chính vì vậy, việc không ngừng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ là một trong nhiệm vụ cấp bách, cơ bản và quan trọng nhất được đặt ra hiện nay. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ để khắc phục những nhược điểm vẫn còn tồn tại trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ, để khẳng định hơn nữa vị trí, vai trò vô cùng quan trọng của Chính phủ trong bộ máy hành pháp và bên cạnh đó còn nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ còn nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta.