Tóm tắt Luận án Biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật

ng nhằm chỉ ra nguyên nhân bất cập và dự báo những thách thức mới tiếp tục phát sinh trong cơ chế áp dụng các BPXLHC đối với NCTN VPPL. - Làm rõ sự trùng lặp giữa các BPXLHC của Luật XLVPHC và các biện pháp tư pháp của BLHS, đề xuất hợp nhất, cấu trúc lại thành Luật về các biện ph p tư ph p. - Kiến nghị xây dựng tiêu chí pháp lý về cấu thành VPPL của NCTN. - Đề xuất xây dựng mô hình Ủy ban quốc gia Thanh thi u niên. - Đề xuất mô hình bổ trợ tư pháp với cơ chế “mở” về Thẩm phán h p đồng trong hệ thống Tòa án Thanh thi u niên chuyên trách, có chức năng xử lý trách nhiệm hình sự, hành chính và áp dụng biện pháp tư pháp đối với NCTN VPPL. 6 Ý ĩa k oa ọc và thực tiễn của luận án Luận án là một công trình khoa học nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu ứng dụng hoàn chỉnh về chế định BPXLHC đối với NCTN VPPL. Các kết quả nghiên cứu Biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật của luận án có thể là đóng góp có nghĩa đối với hoàn thiện hệ thống tư pháp NCTN ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu mà luận án đạt được có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho cơ quan xây ựng pháp luật hoặc cho công tác nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo về pháp luật xử l đối với NCTN VPPL. 7. Nội dung, kết cấu của luận án: Gồm: Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục. Phần nội dung luận án có kết cấu 4 chương: C 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu khoa học liên quan đến đề tài C 2. Cơ sở lý luận của biện pháp xử l hành ch nh đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật C 3. Cơ sở pháp lý và thực trạng áp dụng các biện pháp xử l hành ch nh đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật 7 C 4. Vấn đề hoàn thiện pháp luật về biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐỀ TÀI Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài được tổng quan theo thứ tự như sau: (1) Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài. (2) Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam. (3) Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu. 1.1. Tình hình nghiên cứu ở ớc ngoài Hầu hết các học giả nước ngoài quan tâm nghiên cứu lĩnh vực pháp luật đối với NCTN ở các vấn đề liên quan đến “quyền trẻ em”, ghi nhận khái lược các công trình tiêu iểu, như sau: - Sách chuyên khảo Juvenile Crime – Juvenile Justice của iện nghiên cứu khoa học thuộc iện y học Hoa ỳ là ấn phẩm vận động vì công lý trẻ em: xét xử không công khai; không ị tuyên là có tội mà là phạm tội ành cho NCTN. Công trình này cũng phản ánh những thủ tục còn bất cập của Tòa án TN, đó là: (i) iệc xét xử bởi một thẩm phán mà không có Ban Hội thẩm có thể ảnh hưởng đến kết quả xét xử (tương tự thủ tục một Thẩm phán xét quyết định Đ TGD theo Luật XLVPHC Việt Nam). (ii) Vấn đề đại diện theo pháp luật của NCTN. Nếu bị xử tại Tòa án ành cho người thành niên, NCTN có quyền được đại diện bởi người bào chữa. Nhưng phần lớn các tiểu bang lại cho phép NCTN được “quyền tự mình từ bỏ quyền có người bào chữa” mà không có tư vấn pháp l trước khi đưa ra quyết định. Thực tế đó không phù hợp với quan điểm cho rằng NCTN là khác biệt, do vậy phải được đối xử khác biệt với người thành niên. Các nghiên cứu cho thấy NCTN không có khả năng như người thành niên để có thể từ bỏ quyền của mình một cách “có hiểu biết và thông minh” (knowledgeable and intelligent). (iii) Bên cạnh chế tài hình sự, hệ thống tư pháp NCTN còn áp dụng các biện pháp xử lý khác, bao gồm: quản chế, phục vụ cộng đồng hoặc vào trường Cải huấn (alternative school). Các nhà nghiên cứu chỉ ra rằng thực chất đó là các chế tài trừng phạt, không phải vì mức độ VPPL nghiêm trọng của NCTN mà mục đ ch nhằm ngăn chặn NCTN tiếp tục tham gia vào các hành vi phạm tội như người lớn. Nhưng vấn đề ở chỗ, ù nơi quản chế của nhà nước có biện pháp phù hợp thế nào thì khi trở về cộng đồng NCTN cũng sẽ khó khăn để hòa nhập. Goldson và Muncie, là đồng tác giả của bình luận chuyên đề Rethinking Youth Justice: a comparative analysis, human rights and international research evidence (2006), nhằm mục đ ch phê ình, chất vấn khuynh hướng lấy các ưu tiên ch nh trị là nền tảng trong chính sách công lý cho NCTN ở Anh và xứ Wales. Trong lời giới thiệu, các tác giả khẳng định “trên cơ sở phân t ch so sánh, nhân quyền quốc tế và ằng chứng nghiên cứu, chúng tôi thách thức các quỹ đạo ch nh sách hiện hành và cung cấp một công thức thay thế: một nền công l cho người chưa thành niên với t nh toàn vẹn”. 8 Elizabeth S. Scott và Laurence Steinberg trong công trình Rethinking Juvenile Justice (2010) ình luận về t nh trừng phạt ngày càng tăng của Tòa án VTN ở Hoa ỳ. Đưa ra mô hình phục vụ công lý, t lãng ph tiền ạc và cuộc sống của NCTN hơn so với ch nh sách hình sự khắc nghiệt và không hiệu quả của các thế hệ trước. Beth Cal well (Hoa kỳ) là tác giả của nhiều công trình nghiên cứu về tư pháp NCTN5, cũng là người ủng hộ mạnh mẽ quan điểm xử l NCTN PPL không phải là các iện pháp trừng phạt, mà cần áp ụng iện pháp phục hồi đối với họ. Công trình nghiên cứu nhan đề “Xử l phục hồi: so sánh luật xử phạt vị thành niên tại Hoa ỳ và Mexico” (2011). Bình luận tập trung về vấn đề ch nh sách xử l NCTN PPL ở các quốc gia đang trở thành một vấn đề gây nhiều tranh cãi và phân theo hai khuynh hướng: “Mô hình trừng phạt” ưu tiên kiểm soát tội phạm, trừng phạt và giam giữ. “Mô hình phục hồi” nhấn mạnh quyền con người, nghiên cứu sự phát triển của NCTN và khắc phục thiệt hại cho các nạn nhân. Tình hình nghiên cứu về công l cho NCTN ở khu vực Châu có thể được ao quát khá đầy đủ qua thông tin của ài viết “Thông điệp tương lai của tư pháp vị thành niên trong khu vực Châu Thái Bình Dương (APCJJ)” của tác giả Alice MrGrat - có thể xem đây là ản áo cáo tổng quan về sáng kiến cải cách tư pháp NCTN của các chuyên gia, nhà khoa học và các cơ quan đại iện quốc gia tại hội nghị này. Trong đó, có nhiều chuyên gia của APCJJ làm việc thường xuyên với nhóm NCTN có nguy cơ, đã đóng góp, chia sẻ kinh nghiệm, kiến thức ở quốc gia và khu vực của họ. 1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam (i) Nhóm nghiên c u về c s lý luận - Giáo trình Luật hành chính Việt Nam và bài viết “Một số vấn đề đổi mới pháp luật vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay” (2009) của tác giả Nguyễn Cửu Việt, nhận định BPXLHC là biện pháp cưỡng chế hành ch nh đặc biệt. Tác giả ũ Thư có công trình Ch tài hành chính - lý luận và th c tiễn (2000), cho rằng BPXLHC là biện pháp cưỡng chế “có bản chất hình sự hoặc gần hình sự hơn là hành chính”. Tác giả Hoàng Thị Kim Quế với bài viết "Về các BPXLHC khác: thực trạng và định hướng hoàn thiện” (2008), nêu lên vấn đề bất cập của BPXLHC là biện pháp cưỡng chế không o cơ quan xét xử áp dụng. Nghiên cứu c B X H h c theo qu định của ph p uật Việt Nam của tác giả Nguyễn Thị Hà (2011), về vai của BPXLHC trong việc giáo ục, cải tạo cho người phạm pháp. (ii) Nhóm nghiên c u c ch , thủ tục th c hiện 5Giảng viên Trường Luật Thomas Jefferson. 9 Tác giả Nguyễn Ngọc Bích có công trình Hoàn thiện pháp luật về xử lý hành chính với người chưa thành niên (2003), cho rằng phải tăng cường tính nghiêm khắc cần thiết đối với NCTN. Viện Khoa học pháp lý thuộc Bộ Tư pháp có công trình“ s lý luận và th c tiễn xây d ng mô hình Bộ luật xử lý vi phạm hành chính Việt Nam” (2009), nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài để xây dựng Bộ luật XLVPHC trong nước. Tháng 12/2008, Tạp chí Nghiên c u lập pháp thuộc ăn phòng Quốc hội đã ành riêng số chuyên đề bình luận về tư pháp NCTN, cụ thể gồm: nhóm bài bình luận về hoàn thiện pháp luật XL PHC đối với NCTN, như: “Pháp luật Việt Nam về tư pháp người chưa thành niên” (tác giả Đặng Thanh Sơn); “Hoàn thiện pháp luật về xử lý chuyển hướng đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” (tác giả Đỗ Thúy Vân); “Tư pháp phục hồi trong việc xử l người chưa thành niên vi phạm pháp luật” (tác giả Đỗ Hoàng Yến); “Hệ thống điều tra thân thiện với người chưa thành niên” (tác giả Phạm ăn Hùng). Bình luận về thực tiễn pháp luật XL PHC đối với NCTN, có các bài: “Thực trạng và giải pháp phòng, chống vi phạm pháp luật của người chưa thành niên” (tác giả Đinh Xuân Nam); “Tái hòa nhập cộng đồng đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” (tác giả Nguyễn ăn Hoàn);... 1 3 Đ ổ q a ì ì cứ a) Tình hình nghiên cứu khoa học nước ngoài liên quan đề tài, tuy có hạn chế o thể chế pháp l khác iệt và mức độ quan tâm vấn đề khác nhau, nhưng vẫn có ý nghĩa tiếp thu cơ ản về cách thức tiếp cận, vấn đề tiếp cận và phạm vi, yêu cầu giải quyết những vấn đề đặt ra đối với hệ thống tư pháp vị thành niên. Bằng chứng nghiên cứu và phương pháp tiếp cận hệ thống tư pháp hiện nay theo hướng tách ạch hệ thống tư pháp của NCTN và các chương trình phục hồi công l cho NCTN PPL. Tăng cường trách nhiệm gia đình, nhà trường, xã hội. b) Nghiên cứu khoa học trong nước liên quan đề tài, đã tiếp cận các vấn đề về hoàn thiện cơ sở pháp l và cơ chế áp ụng BPXLHC. Tạo điều kiện kế thừa cho luận án về một số phương hướng, giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật đối với NCTN. Tuy nhiên, còn một số vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu đầy đủ hơn về cơ sở l luận và thực tiễn từ giác độ của luận án này. Cụ thể: (i) Chưa có công trình nào đề cập một cách trực tiếp đến nội ung ch nh của luận án: Biện ph p xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm ph p uật. (ii) Các công trình nghiên cứu liên quan đến các BPXLHC chủ yếu về hình thức các iện pháp, nhưng chưa quan tâm cơ chế thay thế. Phạm vi liên quan hệ thống tư pháp NCTN rất rộng, nên các vấn đề được đề cập còn ở giai đoạn “xới” lên những yêu cầu, chưa đủ lượng thông tin và tính nghiên cứu hệ thống. Do đó, trên cơ sở 10 lý thuyết nền tảng đã nêu ở Phần mở đầu (mục 2.1.2, tr.4), khung thi t k nghiên c u đề tài bao gồm: Th nhất, nghiên cứu bản chất, đặc điểm VPPL của NCTN thuộc đối tượng áp dụng BPXLHC, với tư cách là một phạm trù pháp lý – là vấn đề chưa được nghiên cứu hoặc bình luận nào đề cập; Th hai, làm rõ bản chất, đặc điểm của các BPXLHC đối với NCTN VPPL – là góc độ tuy có được chú ý ở một số nghiên cứu nhưng mới ở tầm mức nêu vấn đề; Th ba, nghiên cứu mối tương quan giữa chế định BPXLHC và NCTN VPPL thuộc đối tượng áp dụng của chúng cùng các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, giáo dục, liên quan đến sự tăng trưởng VPPL ở NCTN – là nội dung hoàn toàn mới của đề tài. Th tư, nghiên cứu tình hình thực trạng trước và sau khi có Luật XL PHC, trên sơ sởkết quả khảo sát, bản hỏi, phỏng vấn... Qua đó, đánh giá khả năng tiếp tục duy trì, loại bỏ hay sửa đổi, thay thế định chế khác nhằm phù hợp yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế trong điều kiện mới. Vấn đề này có đề cập trong quá trình dự thảo Luật XLVPHC và cũng đã được luật sửa đổi. Tuy nhiên, việc sửa đổi các BPXLHC còn chưa toàn iện và chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp 2013 về bảo hộ và bảo đảm quyền trẻ em, trên ý nghĩa của Công ước quốc tế. Th năm, trên cơ sở tổng quan kinh nghiệm về xây dựng mô hình cải cách tư pháp cho NCTN ở một số quốc gia phát triển, chỉ ra những triển vọng hoàn thiện nền tư pháp cho NCTN ở Việt Nam. Đề xuất mô hình tư pháp phù hợp cho NCTN VPPL và mối quan hệ hài hòa giữa NCTN VPPL với các định chế của nó; giải pháp để tạo ra mối quan hệ hài hòa. Trên cơ sở khung thiết kế nêu trên, hy vọng và mong muốn nghiên cứu đề tài Các biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật có thể là một đóng góp có nghĩa l luận và thực tiễn đang đặt ra. Đồng thời, việc chọn đề tài này để làm luận án tiến sĩ luật học là không trùng lặp với các công trình khoa học đã công ố. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI NGƯỜI CHƯA THÀNH NIÊN VI PHẠM PHÁP LUẬT 2.1. Lý luận chung về khái niệm, đặc đ ểm vi phạm pháp luậtcủa ờ c a thành niên bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính 2.1.1. Khái niệm người chưa thành niên và khái niệm vi phạm pháp luật 2.1.1.1. Khái niệm người chưa thành niên Làm rõ khái niệm NCTN và độ tuổi của NCTN là yêu cầu cần thiết cho nội dung nghiên cứu đề tài, có nghĩa khi xem xét thực tiễn áp dụng chính sách pháp luật và là cơ sở khách quan đánh giá đúng đắn hành vi VPPL của NCTN. Hầu hết các quốc gia đều dựa trên Công ước quốc tế về độ tuổi của NCTN là người “ ưới 18 tuổi”. Do đó, theo quy định 11 về người thành niên của Hiến pháp năm 2013 (Điều 27) và quy định về NCTN của Bộ luật Dân sự (Điều 20), Luật XLVPHC và các luật hiện nay cần ghi nhận rõ: Người chưa thành niên/vị thành niên à người dưới 18 tuổi. 2.1.1.2. Khái niệm vi phạm pháp luật Hoạt động thực tiễn của con người thường xảy ra ở một trong hai tình huống cụ thể: hành động và không hành động h p pháp hoặc hành động và không hành động bất h p pháp. Hành động và không hành động bất hợp pháp là làm trái với yêu cầu của pháp luật, là dấu hiệu tiên quyết để xác định một hành vi là VPPL và là cơ sở phát sinh trách nhiệm pháp lý; có những dấu hiệu bắt buộc: hành vi trái pháp luật, có lỗi do chủ thể có năng c trách nhiệm pháp lý th c hiện, xâm hại các quan hệ xã hội đư c pháp luật b o vệ. 2.1.2. Khái niệm, đặc điểm vi phạm pháp luật của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính 2.1.2.1. Khái niệm vi phạm pháp luật của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính a) Về chủ thể: NCTN là chủ thể VPPL trong một số quan hệ pháp luật cụ thể. Luật XLVPHC, một NCTN ình thường và phải từ đủ 12 tuổi trở lên mới có thể trở thành chủ thể PPL hành ch nh; BLHS quy định độ tuổi tối thiểu để truy cứu trách nhiệm hình sự là từ đủ 14 tuổi trở lên, như vậy, NCTN là một loại chủ thể V có điều kiện (cũng là đặc điểm VPPL của NCTN). b) Về khách quan: VPPL của NCTN cũng đủ các yếu tố như PPL của người thành niên, nhưng về tính chất không đa ạng, phức tạp hoặc là có hệ thống. VPPL của NCTN đa số là hành vi thông thường, dễ biết và có tính hạn chế. Hầu hết VPPL thuộc 4 nhóm: xâm hại về sức khỏe, tính mạng; tài sản; trật tự công cộng và ma túy; không thực hiện được mọi hành vi trái luật như người thành niên, ví dụ: giả mạo người có chức vụ. VPPL của NCTN thể hiện về mặt khách quan là tính hạn chế của hành vi. c) Về khách thể: bị xâm hại do VPPL của NCTN là một số khách thể nhất định. d) Về chủ quan: có sự khác biệt về mối quan hệ giữa các dấu hiệu chủ quan không phải luôn đồng nhất, gắn bó chặt chẽ. Ví dụ, NCTN trộm cắp nhưng không vì động cơ kiếm sống; dùng hung kh chém người thành thương nhưng không phải động cơ mâu thuẫn cá nhân. Tóm lại, về mặt chủ quan VPPL của NCTN có dấu hiệu lỗi thường là bột phát, có t nh cơ hội, vì vậy: VPPL của NCTN bị áp dụng BPXLHC là hành vi VPPL về an ninh, trật t , an toàn xã hội (gồm các nhóm quan hệ pháp luật về tài s n; tính mạng, s c kh e và trật t công cộng), theo luật định không ph i là tội phạm hoặc vi phạm hành chính nhưng thuộc trường h p áp dụng BPXLHC (H.2). 12 2.1.2.2. Đặc điểm vi phạm pháp luật của người chưa thành niên ị áp dụng biện pháp xử lý hành chính Th nhất, NCTN là chủ thể có điều kiện trong một số quan hệ pháp luật nhất định, o đó các yếu tố điều kiện cấu thành PPL mang nội hàm khác iệt so với người thành niên, cụ thể: (a) hành vi trái luật có t nh chất đặc iệt nguy hiểm hoặc ở mức rất nghiêm trọng, nghiêm trọng phải kèm theo điều kiện nhận thức “cố ”; ( ) T nh chất, mức độ nguy hiểm của hành vi trái luật đó còn phải tương ứng với độ tuổi cụ thể theo luật định. ụ, khi một NCTN từ đủ 12 tuổi đến ưới 14 tuổi hoặc từ đủ 14 tuổi đến ưới 16 tuổi thực hiện hành vi có ấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng o vô ý thì chưa đủ điều kiện áp ụng iện pháp GDTXPTT hoặc iện pháp Đ TGD. Do đó, đặc điểm thể hiện ở hình thức pháp l là tính chất, m c độ của hành vi tr i uật ph i tư ng ng với độ tuổi và tính chất ỗi trong quan hệ ph p uật cụ thể. Th hai, so với các chủ thể trong quan hệ pháp luật hình sự hoặc ân sự, luật quy định năng lực hành vi rất sớm đối với NCTN thuộc đối tượng áp ụng BPXLHC là từ đủ 12 tuổi. Th ba, theo chính sách, NCTN có hành vi PPL hình sự rất nghiêm trọng o cố ý tuy có thể không ị xử l hình sự, nhưng phải chịu áp ụng BPXLHC. 2 2 K ệm, đặc đ ểm b ệ xử c í đố ớ ờ c a thành niên ạm ậ 2.2.1. Khái niệm các biện pháp xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật Các BPXLHC6 xuất hiện từ khi có Nghị quyết số 49/NQ-TVQH ngày 20/6/1961 của Ủy an Thường vụ Quốc hội về việc tập trung cải tạo những phần tử có hành động nguy hại cho xã hội nhưng “xét thấy không cần đưa ra Tòa án xử lý. Nghị quyết quy định hai đối tượng gồm: phần tử phản cách mạng ngoan cố và loại lưu manh chuyên nghiệp, trộm cắp, lừa đảo, tiêu thụ tài sản o người khác phạm tội mà có, chủ chứa gái điếm, phá rối trị an, côn đồ, ngang ngược Vì vậy, còn những nhận thức chưa thống nhất về các BPXLHC. Theo quan điểm của luận án, nghiên cứu BPXLHC đối với NCTN VPPL ngoài những quy phạm thực định, còn phải dựa trên cơ sở pháp l đặc thù, là: (a) NCTN luôn là mối quan tâm chăm sóc, ảo vệ của pháp luật, khi họ VPPL thì việc xử lý chủ yếu là bằng giáo dục, thuyết phục. (b) Về cơ ản, bản chất xã hội hành vi VPPL của NCTN là khuynh hướng phát triển “lệch chuẩn” o nhiều nguyên nhân khác nhau: thiếu tình thương gia đình, nạn nhân của bạo lực gia đình, mồ côi, thất học, phải tranh đấu mưu sinh, tự ti do nghèo, chính sách xã hội chưa hoàn thiện của nhà nước... Vì thế, yêu cầu đặt ra cho BPXLHC vai trò chế tài hành ch nh đặc biệt, nếu nhìn theo cách của các nhà luật học Xô- viết (Liên-xô cũ) trước đây, đó là: “chế tài khôi phục cũng có mục đ ch trừng trị, hiểu theo 6Bộ Tư pháp, (2011), Tài liệu Hội th o d th o Luật xử lý vi phạm hành chính. 13 nghĩa rộng”7 thì khái niệm về mục đ ch “phục hồi” đối với NCTN VPPL bị áp dụng BPXLHC có thể được xem là tương tự. Cưỡng chế là để quản lý, giúp NCTN sửa chữa sự “lệch chuẩn”, phục hồi tự trọng và xóa bỏ những tổn thương nhân cách, nhưng t nh cưỡng chế bắt buộc - về bản chất, không phải là yêu cầu có tính mục đ ch của BPXLHC. Tuy nhiên, t nh “hình phạt” của BPXLHC đối với NCTN PPL được thể hiện ở cách thức áp chế nghiêm khắc, đó là: hạn chế tự do theo cách bắt buộc (biện pháp GDTXPTT) hoặc tước quyền tự do và cách ly khỏi xã hội có thời hạn (biện pháp Đ TGD). ì vậy, dù giải thích về mục đ ch của nó thế nào cũng phải nhìn nhận trên thực tế, cách thức áp dụng chúng mang t nh cưỡng chế nghiêm khắc. Như vậy, mấu chốt vấn đề theo kết quả tiếp cận của chúng tôi, giữa nhà làm luật – nhà quản lý hành chính – nhà tổ chức thực hiện đã không có “tiếng nói chung”. Nói cách khác, nhà làm luật khi ban hành các BPXLHC nhằm đến yêu cầu giải quyết các đối tượng “vướng mắc về xử l ”: hành vi là phạm pháp hình sự mà không thể xử lý hình sự; hành vi PHC thường xuyên, tái phạm nhiều lần (thời điểm thực hiện Pháp lệnh XL PHC 2002 được xem là đối tượng “hình sự nhỏ”: trộm cắp vặt, đánh ạc nhỏ) mà không thể xử phạt hành chính. Nhà quản lý thì mong muốn BPXLHC là công cụ giữ vững “thế trận” an ninh trật tự ở địa phương, tránh ảnh hưởng đến thành t ch thi đua ở địa bàn mình trách nhiệm. Nhà tổ chức thực hiện xem BPXLHC là cơ chế thực thi nhiệm vụ “cải tạo” những kẻ hư hỏng, chống đối pháp luật Chúng tôi đã xem 42 hồ sơ NCTN PPL từ hơn 15 tuổi đến ưới 18 tuổi được xét duyệt đưa đi trường Giáo ưỡng trong năm 2012, ghi nhận có 37 trường hợp (tỷ lệ 88%) VPPL hình sự nhiều lần, hầu hết đã ị áp dụng biện pháp GDTXPTT. Tại bản tự thuật, các em đều biết lần này sẽ bị đi cải tạo 2 năm, nên mong muốn được “thả” sớm. 58 hồ sơ NCTN khác VPPL về trật tự công cộng nhiều lần thuộc đối tượng giáo dục tại địa phương ( iện pháp GDTXPTT) đều xin không phải đi cải tạo ở trường. Tóm lại, có thể nói, BPXLHC đối với NCTN VPPL là biện pháp quản lý giáo dục đặc biệt có tính bắt buộc của nhà nước đối với NCTN VPPL về an ninh, trật t , an toàn xã hội, nhưng không bị xử lý hình s do chưa đủ tuổi hoặc theo những qu định khác của pháp luật. Đặc điểm biện pháp xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật 2.2.2.1. Đặc điểm về phạm vi và đối tượng áp dụng a) Phạm vi áp dụng BPXLHC là một chế định pháp l độc lập và là bộ phận cấu thành Luật XLVPHC (Điều 89 và 91). Đặc điểm phạm vi áp dụng của chúng thể hiện: đối với NCTN có hành vi 7“ hôi phục” theo nghĩa là: khôi phục trật tự pháp luật. S.N.Bratus: Trách nhiệm pháp lý và pháp ch , NXB. Pháp lý, Mátxcơva, tiếng Nga, 1976, tr.138-141. Nguồn: ũ Thư, Ch tài hành chính – lý luận và th c tiễn, (tr.23). Tlđ . 14 VPPL về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, nhưng theo luật định không phải là tội phạm và không phải là vi phạm hành chính mà thuộc trường hợp cần áp dụng BPXLHC. b) Đối tư ng áp dụng BPXLHC chỉ áp dụng đối với cá nhân. Cá nhân bị áp dụng BPXLHC cũng là loại chủ thể đặc biệt vì luật định độ tuổi tối thiểu thấp hơn so với độ tuổi bị xử lý hình sự hoặc bị xử phạt hành chính. 2.2.2.2. Đặc điểm về thủ tục, thẩm quyền quyết định áp dụng Luật XL PHC (Điều 97 - 100) các biện pháp này được phân chia thực hiện bởi hai nhánh thẩm quyền khác nhau: biện pháp GDTXPTT vẫn do Chủ tịch UBND cấp xã quyết định theo trình tự hành chính; biện pháp Đ TGD o thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện quyết định theo trình tự hành chính - tư ph p, hay có thể gọi là b n tư ph p. Do đó, thẩm quyền áp dụng có đặc điểm hai nhánh thủ tục, thẩm quyền xử lý cùng một nguồn đối tượng, nhưng mang t nh phân công mà không phân cấp và không có tính liên k t phối h p. 2.2.2.3. Đặc điểm về tổ chức thực hiện Áp dụng BPXLHC là một cách thức áp dụng pháp luật, nhưng nó xuất hiện không phải từ những sự kiện pháp l hành ch nh ình thường mà từ sự phát sinh của “NCTN VPPL về an ninh, trật tự an toàn xã hội”, vì vậy, về cơ chế tổ chức thực hiện có đặc điểm riêng là: (i) Do lực lượng Công an lập hồ sơ. (ii) Hạn chế tự do hoặc tước bỏ tự do có thời hạn. (iii) Nơi thi hành quyết định quản lý tại địa phương hoặc quản lý tại cơ sở biệt lập của ngành Công an. 2.2.2.4. Đặc điểm tính giáo dục kết hợp cưỡng chế Các BPXLHC được áp dụng chủ yếu cho NCTN VPPL có dấu hiệu về một tội phạm hình sự, nhưng không bị xử lý hình sự, đa phần o chưa đủ điều kiện độ tuổi hoặc o không đủ chứng cứ chứng minh tội phạm; kết quả điều tra có sai sót về thủ tục mà không thể khắc phục hoặc o đã hết thời hạn điều tra hi được chuyển hóa thành đối tượng của BPXLHC thì nghĩa về răn đe trừng phạt của chế tài hình sự được thay thế bằng yêu cầu giáo dục, phục hồi là cơ ản. Tuy nhiên, thực tế về hình thức là được miễn truy cứu trách nhiệm pháp l , nhưng NCTN VPPL thuộc các trường hợp này vẫn bị áp dụng “hình phạt” ất lợi hơn so với bị xử phạt hành chính hoặc thậm chí, xét từ góc độ minh bạch còn nặng nề hơn so với một số hình phạt của BLHS (Ví dụ...). 2.2.2.5. Đặc điểm trùng lắp các biện pháp tư pháp của Bộ luật Hình sự Hình thức và nội ung cũng như các yếu tố pháp l cơ ản giữa BPXLHC và biện pháp tư pháp của BLHS hiện hành tương tự nhau (H.4). Cụ thể: (i) tên gọi hai biện pháp trùng nhau và đối tượng xử lý là NCTN VPPL hình sự. Chỉ khác biệt ở độ tuổi tối thiểu và 15 thời hạn: BPXLHC quy định NCTN từ đủ 12 tuổi đến ưới 18 tuổi. Thời hạn GDTXPTT từ 03 tháng đến 06 tháng và thời hạn Đ TGD từ 06 tháng đến 02 năm. Biện pháp tư pháp quy định NCTN từ đủ 14 tuổi đến ưới 18 tuổi và quy định áp dụng đối với cả hai biện pháp: GDTXPTT và Đ TGD đều cùng một loại thời hạn từ 01 năm đến 02 năm. (ii) Cơ quan tổ chức thi hành và nơi thi hành như nhau. Như vậy, hai hệ thống hoàn toàn giống nhau, cùng có biện pháp GDTXPTT (Điều 89, 90 Luật XL PHC và điểm a, khoản 1 Điều 70 BLHS); biện pháp Đ TGD (Điều 91, 92 Luật XL PHC và điểm , Điều 70 BLHS). Tóm lại, o đặc thù có tính lịch sử và do yêu cầu phát triển trong tình hình mới, BPXLHC đối với NCTN PPL đã ộc lộ nhiều bất cập khó có thể khắc phục, như nêu trên –giữa cơ sở pháp lý và hình thức tổ chức thực hiện chúng. Như vậy, đã đến lúc trong hệ thống lý luận về tội phạm, vi phạm truyền thống phải thừa nhận một số phạm trù pháp lý mới, đó là: “Biện pháp xử l hành ch nh” và “ i phạm pháp luật mà không phải là tội phạm”. hi đã thừa nhận “luật nội ung” thì cần hợp thức hóa cả “luật hình thức”, có nghĩa là cần chuyển hóa các chế định BPXLHC thành luật độc lập và có trình tự, thủ tục thực hiện phù hợp với tầm của một đạo luật có vị trí ngang hàng với BLHS và Luật về xử phạt hành ch nh (khi đã tách các BPXHC ra khỏi Luật XLVPHC hiện nay thì cần đổi tên luật này cho phù hợp). 2.3. Những yếu tố ả ở đến hiệu quả của việc áp dụng biện pháp xử lý c í đối vớ ờ c a ạm pháp luật ch th c hiện Trước hết, vấn đề bất cập ở quy phạm sửa đổi của Luật XLVPHC: biện pháp được quy định áp dụng cho VPPL thuộc trường hợp “không cần thiết phải cách ly khỏi cộng đồng”, nhưng lại hoàn toàn trái ngược với tính chất VPPL của đối tượng mà điều luật nêu cụ thể (Điều 90), là: NCTN từ đủ 12 tuổi đến ưới 16 tuổi, đã có hành vi phạm tội nghiêm trọng do cố ý hoặc rất nghiêm trọng do cố ý. Thứ hai, nhìn từ ph a quan điểm phản biện cho thấy Luật XLVPHC vẫn duy trì thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã là thể hiện việc sửa đổi chưa triệt để, chưa đảm bảo nguyên tắc thống nhất trong hệ thống chế tài của pháp luật hành chính. Thứ ba, về tổ chức thực hiện, Chính phủ giao thẩm quyền cho Bộ Công an thành lập và thống nhất quản l các trường Giáo ưỡng; là lực lượng thực hiện xuyên suốt từ việc phát hiện PPL, điều tra, xác minh, lập hồ sơ đến việc tổ chức thực hiện BPXLHC, quản lý giáo dục NCTN Như vậy, chuỗi thẩm quyền liên hoàn đa chức năng tập trung vào lực lượng vũ trang: điều tra → qu n hành chính → thi hành và b o đ m thi hành quy t định hành chính → t , giáo dục, văn hóa, dạy nghề, đã phản ánh quy trình áp dụng và tổ chức thi hành BPXLHC đối với NCTN hiện nay là cơ chế vừa kiêm nhiệm, lại vừa “độc bộ” thường dễ sa vào tùy tiện, bảo thủ. 16 2.3.2. Y u tố tâm lý Nếu chưa tạo được nhận thức xã hội đối với VPPL của NCTN chủ yếu không phải là chống đối pháp luật mà chỉ là sự phản ứng tạm thời đối với cộng đồng thì sẽ luôn có rào cản cho sự phục hồi của họ. Cần xây dựng rõ quan điểm về bản chất, động cơ chủ yếu của những VPPL của NCTN là sự phản ứng mang t nh cơ học, tạm thời đối với môi trường cộng đồng xung quanh. Nếu không có được môi trường thân thiện ngay từ thời điểm họ bị phát hiện và bị ngăn chặn việc làm PPL, thì sau hành vi “lệch chuẩn” đó, tâm l đã xa lánh cộng đồng, lại được giáo dục bằng cách tiếp tục cách ly cộng đồng, về lô-gích là làm tăng lên t nh đối lập. Tâm thức hòa nhập trở lại xã hội đời thường sẽ khó khăn hơn. 2.3.3. Y u tố xã hội (i) Gia đình là môi trường tiếp xúc đầu tiên có vai trò hình thành tính cách và thái độ “đối nhân, xử thế” của trẻ em. (ii) Hầu hết các ý kiến đánh giá về thực trạng bất cập hiện nay ở trường học, đó là: việc giáo dục đạo đức và kỹ năng sống cho học sinh trong trường học, cộng đồng chưa được quan tâm đúng mức. (iii) Gia đình và Nhà trường đều là thành tố nằm trong lòng xã hội, do vậy khó có thể xây dựng được gia đình thân thiện, nhà trường thân thiện khi phải tồn tại trong lòng một xã hội không thân thiện. CHƯƠNG 3 CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ THỰC TRẠNG ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI NGƯỜI CHƯA THÀNH NIÊN VI PHẠM PHÁP LUẬT 3.1. C ở pháp lý của các biện pháp xử c í đối vớ ờ c a thành niên vi phạm pháp luật 3.1 s pháp lý về áp dụng các biện pháp xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật theo luật hiện hành 3.1.1.1. Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn a) hủ thể/đối tư ng p ụng: NCTN đủ 12 tuổi đến dưới 14 thực hiện hành vi có ấu hiệu một tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý.NCTNđủ 14 tuổi đến ưới 16 tuổi thực hiện hành vi có ấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý. NCTN đủ 14 tuổi đến ưới 18 tuổi, có 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh ạc mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự (Điều 90 Luật XL PHC). Thời hạn: từ 3 tháng đến 6 tháng. b)Thẩm quyền: Chủ tịch UBND cấp xã (khoản 1, Điều 105 Luật XLVPHC). c)Thủ tục: Trưởng Công an cấp xã tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã hoặc đại diện cơ quan, tổ chức, đơn vị ân cư ở cơ sởcó 17 trách nhiệm lập hồ sơ PPL và đề xuất áp dụng biện pháp. Chủ tịch UBND cấp xã chủ trì cuộc họp và quyết định việc áp dụng hay không (Điều 97, 98 Luật XLVPHC). 3.1.2. Biện pháp đưa vào trường giáo ưỡng a) Chủ thể/đối tư ng áp dụng: Đưa vào trường giáo ưỡng đối với NCTN có hành vi VPPLnhằm mục đ ch giúp họ học văn hóa, học nghề, lao động, sinh hoạt ưới sự quản lý, giáo dục của nhà trường. Thời hạn áp dụng từ 06 tháng đến 24 tháng.Gồm 4 nhóm đối tượng: NCTN đủ 12 tuổi đến ưới 14 tuổi đã có hành vi phạm tội ở mức đặc biệt nghiêm trọng do cố ý; NCTN từ đủ 14 tuổi đến ưới 16 tuổi đã có hành vi phạm tội ở mức rất nghiêm trọng do vô ý hoặc ở mức nghiêm trọng do cố ýmà trước đó đã ị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. NCTNđủ 14 tuổi đến ưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh ạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và trước đó đã ị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Điều 92 Luật XLVPHC). b) Thẩm quyền: Do Tòa án nhân dân cấp huyện tiến hành và chủ trì phiên họp xét, quyết định áp dụng biện pháp (khoản 2 Điều 105), Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng kiểm sát hồ sơ. c) Thủ tục: hủ tịch UBN cấp xã (Trưởng Công an xã giúp thực hiện xác minh, lập hồ sơ, đề xuất) → Trư ng phòng Tư ph p cấp hu ện (kiểm tra pháp l ) → Trư ng ông an cấp hu ện (xét, quyết định việc đề xuất áp ụng iện pháp và chuyển hồ sơ đến Tòa án cấp huyện) → Thẩm ph n Tòa n cấp hu ện (thụ l , tổ chức họp, xét quyết định áp ụng hoặc không áp ụng) → Kiểm s t viêncấp hu ện thực hiện việc kiểm sát (Điều 99, 100 Luật XL PHC). Nhìn chung, các quy định về BPXLHC đối với NCTN PPL trên đây đều có chung vấn đề ất cập là sử ụng tiêu ch phạm tội hình sự của người thành niên làm “thước đo” cho tiêu ch NCTN ị áp ụng BPXLHC. Đây là ất cập cả về cơ sở l luận và thực tiễn khách quan. 3.1.1.3. Biện pháp ngăn chặn và việc bảo đảm thực hiện biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật (Điều 122); Áp giải người vi phạm (Điều 124); Giao cho gia đình, tổ chức quản l người bị đề nghị áp dụng BPXLHC trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp (Điều 131);Truy tìm đối tượng đã có quyết định đưa vào trường giáo ưỡng (Điều 132). 3.1.2 c qu định h c iên quan đ n việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật Về quản l nhà nước, Chính phủ giao thẩm quyền cho Bộ Công an thành lập và thống nhất quản l các trường giáo ưỡng; phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương inh và Xã hội, Uỷ ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam và các cơ 18 quan hữu quan tổ chức, quản l các trường giáo ưỡng phù hợp với lứa tuổi từ đủ 12 tuổi đến ưới 15 tuổi và từ đủ 15 tuổi đến ưới 18 tuổi. 3.2. Thực trạng vi phạm pháp luật của ờ c a bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính Thực tế những năm qua, BPXLHC không làm được vai trò góp phần làm giảm lượng NCTN thường xuyên VPPL, thậm chí NCTN VPPL nghiêm trọng hơn có xu hướng tăng. Thống kê từ Bộ Công an cho thấy: từ năm 2002 đến 2009, toàn quốc xảy ra 58.941 vụ án do 83.712 NCTN thực hiện. Các cơ quan chức năng đã xử lý hình sự 18,1% tổng số vụ và áp dụng BPXLHC: 71,9% tổng số vụ. Trước đây phạm tội hình sự chiếm số đông là NCTN từ 16 đến ưới 18 tuổi, đến nay đa số lại là NCTN trên, ưới 14 tuổi phạm tội hình sự rất nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng. Hầu hết số này thuộc diện không xử lý hình sự mà chuyển sang áp dụng BPXLHC. Thực trạng VPPL của NCTN bị áp dụng BPXLHC có đặc trưng sau: 3.2.1. Tăng về số ư ng vi phạm pháp luật và tái VPPL hình s Tổng số: 2.606 vụ VPPL do 3.794 NCTN thực hiện. Gồm: từ 14 đến ưới 16 tuổi là: 3.034 (80%). Dưới 14 tuổi: 760 (20%). VPPL từ lần hai trở lên: 1.335 (35,19%). Xử lý hình sự: 893 vụ (34,27%). 3.2.2. Tính nguy hiểm có xu hướng phát triển trong vi phạm pháp luật của người chưa thành niên Năm 2013 tội phạm xâm phạm trật tự xã hội xảy ra gần 60.000 vụ (tăng hơn 5% so với năm 2012), ên cạnh xu hướng tội phạm trẻ hóa, tội phạm giết người do nguyên nhân xã hội chiếm tỉ lệ cao, hơn 86% (1.342 vụ), nhiều hành vi gây án hết sức dã man, tàn bạo, gây bức xúc ư luận... Nổi lên trong trong tình hình PPL có t nh nguy hiểm cao của NCTN là yếu tố bạo c. Tệ nạn cờ bạc, mại âm có xu hướng mở rộng về phạm vi, quy mô và diện đối tượng. 3.3. Thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính cụ thể đối với ời c a ạm pháp luật 3.3.1. Th c trạng p dụng biện ph p Gi o dục tại xã, phường, thị trấn Khảo sát ở TP.HCM8 thường xuyên có khoảng gần 7000 NCTN được xem là những trẻ có “nguy cơ” cần được quản lý, theo dõi, giáo dục tại địa phương. Đồng thời, bình quân ở mỗi phường, xã thường có từ 18 đến 20 NCTN thuộc đối tượng đang thi hành biện pháp GDTXPTT (Phụ lục 1,2,3). Luật XLVPHC hiện nay không có sửa đổi nhiều ở biện pháp này, ngoài việc hợp thức hóa thẩm quyền của Công an cấp xã trong việc chủ trì lập hồ sơ và đề xuất áp dụng 8Báo cáo của UBND thành phố Hồ Chí Minh về “Chương trình ảo vệ trẻ em giai đoạn 2011-2015”. Tlđ . 19 biện pháp. Những bất cập cơ ản trong tổ chức thực hiện biện pháp chưa có giải pháp khắc phục, như: việc giao cho một đơn vị hoặc tổ chức xã hội quản lý, giáo dục thì “ o tâm l xã hội còn nặng nề, ngại va chạm với đối tượng là tệ nạn xã hội, sợ bị trả thù, bị đe oạ... nên việc giao đối tượng quản lý hiệu quả là vấn đề không dễ thực hiện”.9 Hoặc việc tổ chức xã hội, đoàn thể được phân công quản lý có trách nhiệm đề xuất Chủ tịch UBND cấp xã tạo cơ hội việc làm cho NCTN cũng không khả thi trong điều kiện kinh tế khó khăn chung và nguồn việc làm ở cấp cơ sở cũng rất thiếu hiện nay. 3.3.2. Th c trạng áp dụng biện ph p đưa vào trường gi o dưỡng Hiện cả nước có 4 trường giáo ưỡng ở các tỉnh, thành Ninh Bình, Đà Nẵng, Đồng Nai và Long An do Bộ Công an quản lý. Bình quân thời gian 8 năm từ 1995 – 2003, số lượng NCTN VPPL bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo ưỡng tăng 9,4 lần, với tổng số là 12.005 em. Theo “Báo cáo kết quả khảo sát thực tiễn thi hành pháp luật xử lý hành ch nh” ngày 6/8/2011 của Bộ Tư pháp, ghi nhận tình hình về cơ sở vật chất và các chế độ còn rất khó khăn, hầu như không đáp ứng yêu cầu quản lý, giáo dục đối tượng là NCTN. 3.4. Dự báo những bất cập phát sinh trong thời gian tới của việc áp dụng các biện pháp xử c í đối vớ ờ c a ạm pháp luật 3.4.1. Tình hình th c tiễn thi hành biện pháp xử lý hành chính đối với NCTN VPPL theo Luật XLVPHC Các trường giáo ưỡng thống kê số mới tăng năm 2014 là NCTN VPPL bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo ưỡng chỉ có 186 trường hợp (bao gồm số mới có quyết định theo Pháp lệnh XL PHC năm 2002). Các Tòa án nhân dân cấp huyện thụ lý áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo ưỡng năm 2014: 61 trường hợp. Báo cáo nêu: lượng hồ sơ đề nghị áp dụng BPXLHC thời gian qua chưa nhiều, chưa phản ánh đúng tình hình vi phạm, tội phạm... (Báo cáo số 48/BC-TA ngày 10/10/2014 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao). 3.4.2. D báo những bất cập phát sinh của các biện pháp xử hành chính đối với NCTN VPPL Th nhất, trường hợp phải căn cứ kết quả xác định mức độ thiệt hại về tài sản hoặc khó khăn hơn là mức độ bị tổn hại về tinh thần của người bị hại do hành vi VPPL của NCTN gây ra. Cơ quan nào chịu trách nhiệm giám định, nguồn chi ph giám định trường hợp hồ sơ do cấp xã lập và đề xuất. Trường hợp chờ kết quả giám định, NCTN VPPLphải gửi tổ chức xã hội quản l để chờ kết quả giám định, nhưng thực tế hiện có ao nhiêu cơ sở xã hội sẵn sàng cho việc tiếp nhận những trường hợp này. 9Bộ Tư pháp, (2011), “Báo cáo nghiên cứu thực tiễn, thi hành pháp luật XL PHC”. 20 Th hai, các Tòa án cấp huyện đang quá tải án các loại, tiếp tục “gánh” thêm một lượng “án” BPXLHC khá lớn liệu có đảm bảo giải quyết kịp thời không. Trường hợp quá hạn do phải chờ Tòa án xét, quyết định thì NCTN được “an tr ” ở đâu Th ba, một số vấn đề còn bất cập về hình thức và nội ung quy phạm khi tổ chức thực hiện Pháp lệnh số 09. Th tư, Luật XL PHC được sửa đổi, ổ sung một số vấn đề mới, nhưng an hành trước khi có Hiến pháp năm 2013, về nguyên tắc vẫn là Luật thi hành Hiến pháp năm 1992. Do đó, cần được sửa đổi để cụ thể hóa và phù hợp với Hiến pháp năm 2013, trước hết là vấn đề ảo đảm một cơ chế tư pháp thực sự và đồng ộ cho việc xử l NCTN PPL. CHƯƠNG 4 Vấ đề hoàn thiện pháp luật về biện pháp xử c í đối vớ ời c a ạm pháp luật 4.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật về các biện pháp xử c í đối vớ ờ c a ạm pháp luật Nghiên cứu nhu cầu hoàn thiện BPXLHC đối với NCTN PPL cũng ch nh là nghiên cứu sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật hành ch nh theo đòi hỏi phù hợp với tình hình thực tại. Nhu cầu đó xuất phát từ những l o sau đây: Th nhất, Luật XL PHC quy định cùng lúc hai hệ thống chế tài hành chính: xử phạt hành ch nh và BPXLHC là chưa hợp lý và thiếu minh bạch về kỹ thuật lập quy; trong khi đó, các BPXLHC đối với NCTN VPPL lại trùng lắp với các biện pháp tư pháp của Luật Hình sự. Th hai, ình quân hàng năm trên cả nước có hơn 15.000 vụ VPPL hình sự do hàng chục ngàn NCTN thực hiện, nhưng lưu lượng NCTN bị áp dụng biện pháp không nhiều, không phản ánh được vai trò khách quan cần thiết, nói chính xác là nó không phải là giải pháp cho tình hình NCTN PPL ngày càng tăng. Th ba, để xử lý hình sự và áp dụng BPXLHC số đối tượng NCTN VPPL hiện nay là khó khả thi vì lực lượng nhân sự của Tòa án hiện đang ị động với khối lượng án thường xuyên quá tải, nay lại “gánh” thêm vài ngàn NCTN PPL, với một trình tự giải quyết khác biệt, chưa kinh nghiệm... rõ ràng sẽ dắt ây đến nhiều hệ lụy tiêu cực khác. Th tư, như đã nêu, Luật XL PHC được an hành trước khi có Hiến pháp sửa đổi năm 2013, Hiến pháp có những sửa đổi bổ sung mới về quyền con người, quyền công dân. Nhiều vấn đề liên quan đến quyền con người, quyền công dân của NCTN chưa được cụ thể hóa trong các luật, trong đó có Luật XLVPHC, mà luật có trách nhiệm chuyển hóa các nguyên tắc Hiến định vào đời sống xã hội là vấn đề có tính nguyên tắc và yêu cầu thực tiễn. 21 4.2. P ớ o ệ ậ c c ế ổ c ức, c ở ậ c ấ bảo đảm dụ ệ q ả ậ ề c c b ệ xử c í đố ớ ờ c a ạm ậ 4.2.1. Hoàn thiện pháp luật về biện pháp xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật Trước h t, xử lý NCTN VPPL chủ yếu là nhằm giáo dục, giúp đỡ họ sửa chữa sai lầm, phát triển lành mạnh và trở thành công dân có ích cho xã hội. Th hai, đảm bảo các nguyên tắc cải cách tư pháp: việc xử lý phải o cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện và phải chịu trách nhiệm độc lập về kết luận của mình, về tính khách quan của cơ sở xét, áp dụng BPXLHC. Th ba, tăng cường xử lý chuyển hướng đối với NCTN VPPL. Theo pháp luật quốc tế, hệ thống xử lý chính thức bao gồm hình sự, XLVPHC và biện pháp xử lý không chính thức hay còn gọi là xử lý chuyển hướng. 4.2.2. Hoàn thiện về tổ ch c - nhân s , c s vật chất b o đ m áp dụng hiệu qu biện pháp xử hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật Quyền trẻ em nói chung và quyền trẻ em trong lĩnh vực tư pháp theo tiêu ch Công ước quốc tế được hiểu là chủ thể của quyền, chủ thể thụ hưởng các lợi ch ưới sự bảo đảm của luật, “không phải là đối tượng được hưởng sự quan tâm thương hại, thương hại hay lòng từ thiện thuần túy”. Do đó, phương hướng cho vấn đề NCTN VPPL ở Việt Nam không chỉ là hoàn thiện luật, cơ chế, cơ sở vật chất mà kết hợp đồng bộ với tăng cường xây dựng, đào tạo đội ngũ chuyên gia, chuyên viên, nhân viên phù hợp với cơ chế chuyên trách tư pháp cho NCTN. 4.3. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật về biện pháp xử c í đối với ờ c a ạm pháp luật 4.3.1. Các gi i pháp hoàn thiện về pháp luật (i) Ban hành Luật về các biện pháp tư pháp Đề nghị hợp nhất các biện pháp tư pháp và các iện pháp tư pháp đối với NCTN và các BPXLHC và cấu trúc lại hoàn chỉnh thành Luật về các biện pháp tư pháp. Luật XLVPHC hiện nay đổi tên thành Luật xử phạt hành chính. (ii) Điều chỉnh quy định về độ tuổi trong Luật về các biện pháp tư pháp Quy định độ tuổi theo Luật về các biện ph p tư ph p áp dụng cho NCTN từ đủ 14 tuổi trở lên là phù hợp và đồng bộ với quy định của BLHS. (iii) Quy định biện pháp lao động công ích đối với người chưa thành niên trong Luật về các biện pháp tư pháp 22 Nghiên cứu bổ sung vào Luật về các biện pháp tư pháp hình thức Buộc ao động công ích đối với NCTN VPPL. Quyết định buộc lao động công ích giao cho Ban chấp hành Đoàn thanh niên Cty công ích cấp huyện tổ chức cho NCTN lao động tại các công trình công ch như: chăm sóc cây xanh, công viên... Bộ Luật lao động và Điều ước quốc tế về lao động trẻ em thừa nhận độ tuổi lao động tối thiểu đối với trẻ em là từ đủ 15 tuổi trở lên. Với hình thức lao động giản đơn, hợp l luôn có nghĩa giáo ục và rèn luyện sức khỏe nhất định. Song, về cơ chế cũng cần phải được tổ chức thận trọng, tránh lạm dụng. Như vậy, các Biệ đối với NCTN VPPL sẽ bao gồm ba hình thức với thời hạn và thứ tự, như sau: Biện pháp Giáo dục tại địa phư ng (tên điều chỉnh của biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn), thời hạn từ 03 tháng đến 6 tháng. Biện pháp đưa vào trường Gi o dưỡng, thời hạn từ 01 năm đến 02 năm. Biện pháp Buộc ao động công ích, thời hạn từ 15 ngày đến 01 tháng. 4.3.2. Các gi i pháp hoàn thiện về áp dụng pháp luật 4.3.2.1. Thành lập hệ thống Tòa án Thanh thiếu niên Hiện Tòa án nhân ân tối cao đã tiến hành nghiên cứu đề án thành lập Tòa án gia đình và người chưa thành niên (TAGĐ&NCTN) và tổ chức th điểm tại Tp.HCM. Tuy nhiên, mô hình này còn những bất cập về phạm vi thẩm quyền quá rộng; liên quan nhiều lĩnh vực dẫn đến việc sửa đổi thủ tục tố tụng các ngành luật khác; lực lượng chuyên môn chưa đảm bảo. Tác giả đề xuất mô hình và lộ trình xây dựng, hoàn thiện về tổ chức - nhân sự, cơ sở vật chất cho hệ thống tư pháp của NCTN theo hướng khả thi, như sau: (i) Xây dựng một cơ chế bổ trợ tư pháp trong hoạt động tổ chức thực hiện các quyết định áp dụng biện pháp xử lý của cơ quan có thẩm quyền đối với NCTN VPPL. (ii) Về lâu dài, tổ chức hệ thống Tòa án Thanh thiếu niên không phụ thuộc hành chính với Tòa án nhân dân cùng cấp hiện nay, nhưng thuộc quản lý của Tòa án nhân dân tối cao. Trước mắt, xây dựng cơ chế Hộ đồng xử lý về biệ : tuyển dụng từ ban Hội thẩm nhân dân; cán bộ tư pháp; Hội Luật gia và các tổ chức thành viên Mặt trận tổ quốc Việt Nam cấp huyện, xã tự nguyện. Theo tiêu chí xét tuyển, huấn luyện ngắn hạn của Tòa án và được cấp giấy chứng nhận về nghiệp vụ Thẩm phán. Cơ chế này có thể thực hiện trong thời hạn từ 5 – 10 năm để có thời gian về lực lượng, cơ sở vật chất làm nòng cốt chuyển hóa thành Tòa án thanh thiếu niên. 4.3.2.2. Xây dựng tổ chức chuyên trách các biện pháp tư pháp người chưa thành niên vi phạm pháp luật Hợp nhất các ộ phận chuyên trách từ các ngành liên quan để xây ựng Ủ ba q ốc a ề a ế - tổ chức theo cấu trúc cơ quan cấp ộ, trực thuộc Ch nh 23 phủ. Nhiệm vụ cơ ản của ủy an này sẽ là chăm lo, quản l đối với hai ộ phận thanh thiếu niên: ộ phận thanh thiếu niên phát triển ình thường và ộ phận thanh thiếu niên vi phạm pháp luật hoặc có nguy cơ vi phạm pháp luật. Ủy an này sẽ là nơi tập trung những chuyên gia giáo ục, y tế, thể thao, tâm l ... chuyên trách về NCTN. Giúp việc cho ủy an là lực lượng hỗ trợ tư pháp th ch hợp với nhiệm vụ chủ yếu là chăm sóc, ảo vệ NCTN. Cụ thể: (i) Tổ chức hệ thống Ủy ban quốc gia về thanh thiếu niên: Để bảo vệ, chăm sóc và giáo ục đối với NCTN VPPL bị áp dụng BPXLHC thì ngoài ngành Công an được giao trực tiếp quản l các trường giáo ưỡng và ngành Lao động-thương inh và xã hội quản l các cơ sở chữa bệnh; hiện chưa có quy định cho bộ ngành, đoàn thể hoặc cơ sở xã hội chuyên trách nào tổ chức giúp NCTN thi hành các biện pháp này. Do đó, đề xuất thành lập Ủy ban quốc gia về thanh thiếu niên trên cơ sở hợp nhất các đơn vị chuyên trách từ các ngành, cấp liên quan ch nh là mô hình “chuyên nghiệp hóa kết hợp xã hội hóa”. Ủy ban quốc gia về thanh thiếu niên là cơ quan chủ quản tổ chức theo hệ thống dọc, song không theo đơn vị hành chính mà phân chia theo Miền, Vùng và Khu v c, nhằm đảm bảo vị tr độc lập tương đối với hệ thống cơ quan quản l nhà nước địa phương. (ii) Xây dựng lực lượng hỗ trợ tư pháp thanh thiêu niên: Xây dựng l c ư ng hỗ tr tư ph p thanh thi u niên chuyên trách ưới sự quản lý, điều hành của Ủy ban quốc gia về thanh thiếu niên; là lực lượng thân thiện và không vũ trang. (iii) Xây dựng bộ phận Trợ giúp pháp lý chuyên trách thanh thiêu niên đang thi hành các biện pháp tư pháp Các trường giáo ưỡng, cơ sở chữa bệnh cần phối hợp với Trung tâm Trợ giúp pháp l Nhà nước, Đoàn luật sư, Hội Luật gia xây dựng tình nguyện viên chuyên trách trợ giúp pháp l , tư vấn pháp l cho NCTN đang thi hành các iện pháp tư pháp và không phân biệt về đối tượng theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý. 4.3.2.3. Đào tạo, bồi ưỡng công chức, viên chức thực hiện các biện pháp tư pháp đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật Hoàn chỉnh ch nh sách, cơ chế khuyến kh ch và ưu tiên thỏa đáng đối với đội ngũ công chức, viên chức làm công tác tư pháp NCTN. Xây ựng đội ngũ cộng tác viên tình nguyện hoặc theo hợp đồng thường xuyên những chuyên gia tư vấn trong các lĩnh vực y tế, tâm lý, thể thao, khoa học công nghệ, các loại nghề thủ công mỹ thuật phù hợp với các độ tuổi NCTN. 24 4.3.2.4. Tăng cường sự phối hợp giữa gia đình, nhà trường và các tổ chức xã hội trong việc giáo dục, phòng ngừa người chưa thành niên vi phạm pháp luật Gia đình – Trường học – Xã hội là ba thành tố rất quan trọngcó trách nhiệm góp phần ngăn ngừa có hiệu quả tình hình NCTN VPPL, cải thiện điều kiện sống. Để giải quyết yêu cầu đó, giải pháp cơ ản, phù hợp trong điều kiện hiện nay là tăng cường sự phối hợp giữa gia đình, nhà trường và các tổ chức xã hội trong quản lý, giáo dục NCTN. 4.3.2.5. Nâng cao nhận thức về vấn đề tư pháp người chưa thành niên và tăng cường cơ sở vật chất - phương tiện phục vụ cho việc áp dụngcác biện pháp tư pháp người chưa thành niên vi phạm pháp luật a) Nhận thức về tư pháp NCTN với mục đ ch chủ yếu là giáo dục, phục hồi và phát triển lành mạnh, trên nguyên tắc bảo hộ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân của NCTN VPPL theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. b) Cùng với việc đầu tư xây ựng, đào tạo đội ngũ công chức, viên chức và có cơ chế, chính sách khuyến kh ch, ưu tiên về vật chất đối với họ. Tương ứng cần phải đầu tư có hệ thống cơ sở hạ tầng, phương tiện đảm bảo cho hoạt động học tập kiến thức, học nghề, vui chơi, lao động rèn luyện... KẾT LUẬN Trong phạm vi bản luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn áp dụng biện pháp xử l hành ch nh đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật. Qua đó đề xuất định hướng và giải pháp cụ thể về hoàn thiện hệ thống tư pháp người chưa thành niên. Trên cơ sở tiếp cận những khái niệm chung nhất về các yếu tố cấu thành vi phạm pháp luật và cơ sở trách nhiệm pháp lý, luận án hình thành được cơ sở lý luận về khái niệm, đặc điểm vi phạm pháp luật của người chưa thành niên nói chung, của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, cùng với khái niệm, đặc điểm của các biện pháp xử l hành ch nh đối với họ. Đã đề xuất các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống tư pháp cho người chưa thành niên vi phạm pháp luật mà trọng tâm là cơ chế bổ trợ tư pháp và giải pháp tổ chức Tòa án thanh thiếu niên. Sáng kiến về Ủy ban quốc gia về thanh thiếu niên, lực lượng hỗ trợ tư pháp và các giải pháp pháp lý liên quan về tổ chức thực hiện. Đề xuất giải pháp hợp nhất các biện pháp xử lý hành chính trong Luật xử lý vi phạm hành chính và các biện pháp tư pháp trong Bộ luật Hình sự để cấu trúc lại thành Luật về các biện tư pháp người chưa thành niên. Do đó, nếu giải pháp cấu trúc lại các biện pháp xử l hành ch nh được nghiên cứu một cách đầy đủ, hệ thống và khoa học sẽ có ý nghĩa rất lớn trong công tác lập pháp hành chính, hoàn thiện hệ thống tư pháp người chưa thành niên. 25 NHỮNG CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ ____________________ 1. “Hoàn thiện hệ thống tư pháp cho người chưa thành niên ở một số nước và những nội dung có thể tham khảo”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số 11, tháng 6/2016; 2. “Hoàn thiện chính sách hình sự nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân của người chưa thành niên phạm tội theo Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số 14, tháng 7/2015; 3. “Nhu cầu hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả các biện pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật”, Tạp chí Thanh tra số 10/2014; 4. “Hiến pháp năm 2013 với việc bảo vệ quyền trẻ em”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số 15, tháng 8/2014; Sách - Viện Nghiên cứu lập pháp, Hi n ph p nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - nền t ng chính trị, pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, NXB. Lao động xã hội, HàNội - 2014; Tạp chí Vietnam law – Thông tấn xã Việt Nam (bản tiếng Anh phát hành ra nước ngoài) số 242, tháng 10/2014; 5. “Cần thống nhất độ tuổi người chưa thành niên trong các văn ản pháp luật”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số 18, tháng 9/2013; 6. “Cần hiến định quyền của người chưa thành niên tại Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số đặc biệt tháng 3/2013; 7. “Khái niệm người chưa thành niên và người chưa thành niên vi phạm pháp luật”, Tạp chí Qu n Nhà nước số 200 tháng 9/2012; 8. “Đặc điểm và một số nguyên nhân dẫn đến vi phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên c u lập pháp số 14, tháng 7/2012.