Tóm tắt Luận án Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam

ự phát triển của khoa học công nghệ Việt Nam chưa tương xứng với đầu tư và kỳ vọng của Đảng và Nhà nước. Nguồn lực ngân sách nhà nước được phân bổ và sử dụng còn dàn trải, thiếu hiệu quả. Hiệu suất và hiệu quả chi ngân sách thấp. Thứ ba, đã có các nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trong và ngoài nước. Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hình thành nên khung lý thuyết để từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. Bởi vậy, việc tham gia xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để hình thành một cơ chế quản lý chi NSNN phù hợp, nhằm thúc đẩy khoa học công nghệ ở Việt Nam phát triển vẫn là việc hết sức cần thiết. Đó là lý do để nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài: “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam”. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài. 2.1.1 Các công trình tiêu biểu về quản lý chi tiêu công “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, Allen Schick (1999), “Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency” (The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, 2004), “A Basic Model of Performance-Based Budgeting” (Marc Robinson and Duncan, IMF 2009), “Framework for assessing public fnancial management 2016- PEFA 2016 ”... 2.1.2 Các công trình về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho KH&CN 2 “Funding of Public Research and Development: Trends and Changes” OECD 2003, “Public sector research funding” OECD (2011), “Modes of Public Funding of Research and Development”- OECD (2012) “Research Performance Based Funding Systems: a Comparative Assessment” (Koen Jonkers & Thomas Zacharewicz , EC 2016), “Research organisation evaluation” OECD (2011), “Governance of Public Research”(OECD,2003), “Public Research Institutions - Mapping Sector Trends” (OECD,2011)... 2.2 Các công trình trong nước “Hoàn thiện cơ chế tài chính đối với hoạt động khoa học và công nghệ trong các trường Đại học ở Việt Nam”, Hồ Thị Hải Yến (2008). Đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu đổi mới cơ chế, chính sách tài chính của Nhà nước đối với hoạt động KH&CN và hoạt động đổi mới công nghệ” Đặng Duy Thịnh (2009), “Nghiên cứu hiện trạng tổ chức và hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo NĐ 115/2005/NĐ-CP và NĐ 96/2010/NĐ-CP” (Nguyễn Thị Minh Nga, 2011), “Đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các tổ chức khoa học và công nghệ công lập ở Việt Nam” của Trần Văn Tùng (2016), “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính khoa học và công nghệ ở Việt Nam đến năm 2020” Nguyễn Trường Giang (2016). Khoảng trống trong nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Các công trình trong nước mới chỉ đề cập đến một hoặc một số nội dung liên quan đến cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN (chủ yếu về thực trạng Việt Nam, kinh nghiệm các nước) và khoảng trống về lý luận là rất lớn. Chưa có công trình nào nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN. Các công trình quốc tế đa dạng phong phú, cung cấp cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực hiện ở các nước, rất cần được nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam. Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết... 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, hình thành khung đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian qua, từ đó đề 3 xuất các giải pháp để đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN và thực tiễn thực hiện từ góc độ quản lý nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu các nội dung trọng yếu của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN là: + Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN; + Cơ chế sử dụng NSNN đối với hoạt động KH&CN (gồm Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ khoa học và công nghệ; Cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức khoa học và công nghệ công lập). Luận án giới hạn phạm vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam là từ 2010 đến 2017. 5. Mô hình nghiên cứu Tác giả tiếp cận vấn đề cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trên góc độ quản lý của nhà nước, dựa trên nền tảng lý thuyết về quản lý chi tiêu công, để từ đó hệ thống Khung đánh giá cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Thực hiện đánh giá cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN Cơ chế tự chủ tài chính cho tổ chức KH&CN Đề xuất giải pháp Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam Lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN 4 hóa cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, kết hợp với kinh nghiệm quốc tế để hình thành cơ sở để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. 6. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu: phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống hóa, phương pháp so sánh, phương pháp diễn giải Thực hiện phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu hiện có gồm các tài liệu nghiên cứu, khảo sát trong nước, ngoài nước liên quan đến cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN . Để có dữ liệu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam cho việc phân tích đánh giá, tác giả sử dụng hai nguồn: dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê, thu thập dữ liệu thứ cấp trong các văn bản chính sách pháp luật, các báo cáo tổng kết đánh giá của Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ KH&CN, của các tổ chức KHCN, các bài trả lời phỏng vấn của các lãnh đạo Đảng, nhà nước, bộ ngành, địa phương trên báo chí và của một số nghiên cứu liên quan. Những tài liệu này có tính chính thống và độ tin cậy cao. Đồng thời tác giả đã thực hiện thu thập thêm dữ liệu sơ cấp bằng hai phương pháp: sử dụng phương pháp phỏng vấn sâu, tọa đàm kết hợp với phương pháp khảo sát (sử dụng phiếu hỏi) để thu thập quan điểm, đánh giá của các đối tượng liên quan đến cơ chế. Phỏng vấn sâu, tọa đàm được sử dụng đối với các cán bộ của cơ quan KH&CN, Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, cán bộ tài chính kế toán và lãnh đạo các tổ chức KH&CN. Phiếu khảo sát được sử dụng thu thập thông tin đối với các cán bộ nghiên cứu và cán bộ tài chính kế toán ở các tổ chức KH&CN. 7. Đóng góp mới của luận án Về học thuật - Luận án đã hệ thống hóa, bổ sung làm rõ thêm lý luận về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ, trong đó xác định rõ các nội dung cấu thành và nhân tố ảnh hưởng tới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và 5 công nghệ. Các nghiên cứu trước đây chưa có công trình nào nghiên cứu tập trung và hệ thống hóa lý luận về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ. - Luận án đã đề xuất Khung đánh giá cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN áp dụng cho trường hợp Việt Nam. Các tiêu chí đánh giá được xây dựng trên nền tảng của lý thuyết quản lý chi tiêu công và kinh nghiệm quốc tế (của các nước OECD) Về thực tiễn: Luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học công nghệ ở Việt Nam, xác định rõ kết quả đạt được, những tồn tại bất cập và nguyên nhân của những bất cập đó trong cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam hiện nay. Từ đó luận án đã đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, trên cơ sở áp dụng các cải cách quan trọng nhất trong thời gian gần đây của lý thuyết quản lý chi tiêu công và kinh nghiệm quốc tế từ các nước OECD, theo 3 nhóm giải pháp: i) Nhóm giải pháp đối với cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ii) Nhóm giải pháp đối với Cơ chế sử dụng NSNN đối với hoạt động KH&CN iii) Nhóm các giải pháp khác. 8. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục các công trình đã công bố của tác giả liên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án được kết cấu thành 03 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam Chương 3: Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam 6 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.1 HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.1.1 Khái niệm Khoa học được hiểu là một tập hợp những hiểu biết về tự nhiên, xã hội và tư duy về các quy luật khách quan, về sự tồn tại và phát triển của chúng trên cơ sở thực tiễn. Công nghệ là hệ thống kiến thức về quy trình và kỹ thuật dùng để chế biến vật liệu và thông tin. Hoạt động KH&CN là hoạt động có hệ thống, có liên quan chặt chẽ đến việc tạo ra, nâng cao, truyền bá và ứng dụng các kiến thức KH&CN vào đời sống, xã hội. Hoạt động KH&CN bao gồm hoạt động nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ (NC&PT), giáo dục và đào tạo về KH&CN; và dịch vụ KH&CN. Hoạt động NC&PT là hoạt động quan trọng nhất. 1.1.2 Đặc điểm của hoạt động khoa học và công nghệ Hoạt động khoa học công nghệ có những đặc điểm đặc thù khi xây dựng cơ chế quản lý cần phải chú ý. Đó là: Lao động khoa học là lao động bằng trí tuệ, năng suất lao động phụ thuộc vào năng lực trí tuệ của nhà khoa học. Vai trò của cá nhân được đề cao. Tính kế thừa trong hoạt động KH&CN.Tính mới, tự do, độc lập sáng tạo, tìm tòi cái chưa biết của nghiên cứu khoa. Độ trễ trong sử dụng kết quả KH&CN vào sản xuất và đời sống xã hội. Tính rủi ro cao. Sản phẩm KH&CN cũng có những đặc thù so với các hàng hóa thông thường khác. 1.1.3 Vai trò của khoa học và công nghệ đối với sự phát triển kinh tế xã hội. a/ Cách mạng khoa học công nghệ đã biến đổi sâu sắc xã hội loài người. b/ Vai trò của khoa học công nghệ đối với các nước đang phát triển c/ Đo lường tác động của khoa học công nghệ đến phát triển kinh tế Để xác định được mức độ đóng góp của KH&CN vào tăng trưởng kinh tế, các nhà nghiên cứu kinh tế đã đưa ra khái niệm "Năng suất các yếu tố tổng hợp" (viết tắt là TFP). 1.2. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.2.1 Thất bại của thị trường trong đầu tư cho hoạt động khoa học và công nghệ. Bất lực thị trường thường được cho là do quyền lực thị trường, thông tin không hoàn chỉnh, do các ảnh hưởng ngoại lai, và hàng hóa công. Tính tương thích hạn chế, sự bất lực thị trường tài chính, những lợi ích bên ngoài đối với sản sinh tri thức, và một số yếu tố khác cho 7 thấy việc hoàn toàn trông cậy vào một hệ thống thị trường sẽ dẫn đến tình trạng đầu tư dưới mức vào đổi mới sáng tạo KH&CN, nếu so với mức đáng mong muốn về mặt xã hội. Điều này chỉ ra sự cần thiết của sự can thiệp của nhà nước trong việc thúc đẩy hoạt động đổi mới sáng tạo. 1.2.2 Chi Ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ 1.2.2.1 Nội dung chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ Nhà nước trực tiếp đầu tư cho hoạt động KH&CN chủ yếu thông qua : i) thực hiện hoạt động NC&PT riêng của mình, trong các phòng thí nghiệm công. ii) tài trợ cho nghiên cứu ở các trường đại học iii) Chính phủ đầu tư cho cơ sở hạ tầng KH&CN. iv) có biện pháp tài chính trực tiếp và gián tiếp để lôi kéo, thúc đẩy doanh nghiệp đầu tư cho KH&CN Phân loại Chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ: Các khoản chi này được hạch toán và theo dõi theo nhiều tiêu chí khác nhau. Để theo dõi chi NSNN cho KH&CN, thông lệ quốc tế sử dụng chỉ tiêu chi NSNN cho NC&PT (GBAORD) 1.2.2.2 Hiệu suất và hiệu quả chi ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN Khung khái niệm về hiệu suất và hiệu quả của chi NSNN cho NC&PT Nguồn: European Commission (2009), “An analysis of the efficiency of public spending and national policies in the area of R&D”, Occasional Papers Các nhân tố ảnh hưởng Đầu vào Đầu ra Kết quả Chi tiêu của nhà nước cho KH&CN Chi tiêu của tư nhân cho KH&CN Các sáng chế Ấn phẩm xuất bản Sản phẩm mới/ quy trình Sức cạnh tranh TFP tăng Sản lượng Xuất khẩu Hiệu suất Hiệu quả 8 1.3 CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.3.1 Khái niệm, nội dung cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN . 1.3.1.1 Khái niệm cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN là tổng thể các nguyên tắc, công cụ, phương thức, quy trình để điều chỉnh hoạt động phân bổ và sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN, do nhà nước quy định nhằm đạt được các mục tiêu đã định của nhà nước. 1.3.1.2 Nội dung cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN gắn với hai nhóm đối tượng phân bổ và sử dụng chủ yếu là: các tổ chức và nhóm nghiên cứu. Nội dung Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Trong phạm vi luận án, tác giả tập trung nghiên cứu 2 nội dung trọng yếu của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN là: + Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN + Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN: Luận án nghiên cứu cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN và cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN công lập 1.3.2 Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế phân bổ nguồn lực hoàn hảo phải đảm bảo đồng thời hai yếu tố: đáp ứng được việc đạt được mục tiêu và thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả nguồn lực sẵn có phù hợp với mục tiêu. Để đạt được mục tiêu và đảm bảo yêu cầu trong phân bổ, các nguyên tắc, quy trình, phương thức được thiết lập phù hợp. 1.3.2.1 Mục tiêu: Nhà nước Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN Cơ chế kiểm tra, giám sát chi NSNN cho hoạt động KH&CN o Các Viện nghiên cứu o Các cơ sở giáo dục đại học o Các doanh nghiệp o Các nhóm nghiên cứu Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH &CN 9 Tuân thủ kỷ luật tài khóa: Đối với một ngành, lĩnh vực, chi tiêu của ngành phải đảm bảo tuân thủ trần ngân sách được thiết lập cho ngành. Hiệu quả phân bổ: mâu thuẫn giữa nguồn lực và nhu cầu khiến chính phủ sẽ phải lựa chọn đánh đổi các mục tiêu chiến lược trong từng thời kỳ. Thứ tự ưu tiên chi được thiết lập và phân bổ ngân sách được thực hiện theo thứ tự ưu tiên đó. Chi tiêu ngân sách nên dựa trên những ưu tiên chi của chính phủ và cho những chương trình hiệu quả hơn. Hiệu quả hoạt động: hàng hóa dịch vụ công sử dụng NSNN phải được cung cấp với chi phí hợp lý nhất và cạnh tranh khi so sánh với giá thị trường. Hiệu quả hoạt động xem xét mối quan hệ giữa đầu vào và kết quả thực hiện nhiệm vụ ở cấp độ đầu ra, mối quan hệ tỷ lệ giữa đầu vào so với đầu ra. b/ Yêu cầu đối với phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN: Các mục tiêu của phân bổ ngân sách chỉ đạt được khi gắn với các yêu cầu của quản trị nhà nước tốt nói chung: minh bạch, trách nhiệm giải trình, tính tiên liệu và sự tham gia. Đây cũng là những tiêu chí để đánh giá hoạt động quản lý tài chính công nói chung, bao gồm cả quản lý chi tiêu công. c/ Hệ thống cơ quan chịu trách nhiệm phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Nhưng nhìn chung, có một số cơ quan sau sẽ tham gia vào quá trình phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN: Quốc hội/Nghị viện, Chính phủ, Bộ Tài chính, Các cơ quan chủ chốt trong lĩnh vực KH&CN, Các quỹ KH&CN. 1.3.2.2 Phương thức phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Có hai phương thức: phân bổ theo tổ chức và phân bổ theo dự án. Trên thực tế bao giờ NSNN cho KH&CN cũng được phân bổ theo hỗn hợp cả hai phương thức.  Phân bổ trọn gói theo tổ chức (Institutional funding/ block funding): Mục tiêu của phương thức này là hỗ trợ các trường đại học nghiên cứu và các viện nghiên cứu công (PRIs). Tài trợ theo tổ chức cung cấp cho các tổ chức này ngân quỹ ổn định và mức độ tự chủ nhất định trong việc lựa chọn nghiên cứu của họ. Kinh phí được cấp theo các công thức cụ thể, các chỉ số hoạt động hoặc các cuộc đàm phán ngân sách giữa các bên. Trong những năm gần đây, các quốc gia đã có xu hướng chuyển từ tài trợ theo đầu vào sang tài trợ theo đầu ra và đưa các tính toán về hiệu suất vào phân bổ NSNN cho các tổ chức KHCN. Nguyên tắc phân bổ ngân sách dựa trên kết quả hoạt động và triển khai theo hợp đồng là xu hướng được thực hiện trong những năm gần đây. Cơ quan phân bổ ngân sách sẽ căn cứ 10 vào kết quả đánh giá hoạt động của các tổ chức KHCN để quyết định việc tài trợ hay không, quy mô của tài trợ như thế nào.  Phân bổ theo dự án (Project funding/ Competitive research grants) Các khoản tài trợ dự án NC&PT cạnh tranh được nhắm tới các nhà nghiên cứu cá nhân hoặc các nhóm nghiên cứu, thường làm việc trong các trường đại học nghiên cứu và các tổ chức KHCN. Phân bổ theo dự án cho phép kiểm soát nhiều hơn về chất lượng nghiên cứu. Một số tác động tích cực khác như làm tăng sự minh bạch và trách nhiệm giải trình.Tuy nhiên, có thể dẫn đến một số vấn đề như: có thể dẫn đến một sự chú trọng quá mức vào các dự án ngắn hạn, sự ổn định về việc làm đối với các nhà nghiên cứu yếu. Các tổ chức nghiên cứu có thể phát triển những lĩnh vực nghiên cứu vượt ra ngoài chuyên môn của họ. Trong những năm qua, tỷ trọng tài trợ gián tiếp có xu hướng tăng lên ở các nước 1.3.3. Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN 1.3.3.1 Cơ chế sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ khoa học và công nghệ Phương thức quản lý theo đầu vào: Theo cách thức này, các nhiệm vụ KH&CN sẽ được lập dự toán chi tiết theo từng khoản chi phí, mỗi khoản chi phí được xác định dựa trên những định mức cụ thể. Kiểm soát theo dự toán và chứng từ. Phương thức quản lý theo đầu ra/kết quả: quản lý sử dụng kinh phí sẽ tập trung vào các đầu ra/kết quả của nhiệm vụ KH&CN. Nhóm nghiên cứu/tổ chức nghiên cứu có trách nhiệm phải đảm bảo đầu ra/kết quả theo hợp đồng cam kết và về cơ bản được chủ động sử dụng ngân sách được cấp. Trách nhiệm giải trình tập trung vào đầu ra/kết quả theo hợp đồng. 1.3.3.2 Cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN công lập Cơ chế tự chủ tài chính: Bản chất của cơ chế tự chủ về tài chính là nhà nước trao quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức KH&CN công lập về việc huy động và sử dụng nguồn lực tài chính. Trong cơ chế tự chủ của tổ chức KH&CN công lập, tự chủ về tài chính là yếu tố cốt lõi. Và tự chủ tài chính không thể tách rời các khía cạnh tự chủ khác. Nội dung của cơ chế tự chủ tài chính: Tự chủ trong huy động nguồn lực. Tự chủ trong chi tiêu. Tự chủ trong phân phối lợi nhuận và thu nhập. Tự chủ trong quản lý sử dụng tài sản. 1.4 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.4.1 Các nhân tố khách quan: 11 Đặc thù của hoạt động KH&CN và sản phẩm KH&CN;Quy luật thị trường 1.4.2 Các nhân tố chủ quan: Quan điểm, định hướng xây dựng thực hiện cơ chế của nhà nước. Cơ chế quản lý hoạt động khoa học và công nghệ. Yếu tố con người 1.5 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.5.1. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc 1.5.2 Kinh nghiệm của Mỹ 1.5.3 Bài học kinh nghiệm Thứ nhất, tăng cường đầu tư cho KH&CN. Thứ hai, xác định rõ, cụ thể định hướng phát triển KH&CN để từ đó hình thành nên thứ tự ưu tiên chi trong lĩnh vực KH&CN, tạo cơ sở phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn NSNN. Thứ ba, thực hiện cơ chế đánh giá đối với hoạt động của tổ chức KHCN, các dự án chương trình KH&CN để có cơ sở phân bổ nguồn lực đúng đắn. Thứ tư, tăng cường phân bổ ngân sách cho KH&CN thông qua cơ chế quỹ để đạt được hiệu quả trên cơ sở cạnh tranh. Thứ năm, phát triển đại học nghiên cứu. Thứ sáu, có các biện pháp tài chính để huy động vốn doanh nghiệp và sử dụng hợp lý tài trợ nhà nước cho khu vực doanh nghiệp. Từ cơ sở lý luận và thực tiễn kinh nghiệm quốc tế, tác giả đề xuất Khung đánh giá Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN cho trường hợp Việt Nam như sau: Khung Đánh giá Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN Nội dung đánh giá Tiêu chí đánh giá Kỷ luật tài khóa  Tổng chi NSNN cho hoạt động KH&CN được thiết lập trước khi thiết lập các chi tiêu thành phần.  Thực hiện chi NSNN cho hoạt động KH&CN nằm trong phạm vi nguồn lực cho phép. Hiệu  Ngân sách cấp cho hoạt động KH&CN đảm bảo cam kết chính sách  Ngân sách cấp cho hoạt động NC&PT đạt mức trung bình của các nước OECD  Lập ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên trong chiến lược và kế hoạch phát 12 Đảm bảo mục tiêu phân bổ quả phân bổ triển KH&CN  Ngân sách được phân bổ theo các ưu tiên chiến lược .  Phân bổ thông qua các quỹ KH&CN với quy trình phân bổ rõ ràng và phù hợp thông lệ quốc tế Hiệu quả hoạt động  Thực hiện và công bố đánh giá về kết quả hoạt động của các tổ chức KH&CN  Thực hiện và công bố đánh giá về các chương trình KH&CN  Kết quả hoạt động của các tổ chức KH&CN được đưa vào nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ phân bổ.  Kết quả nghiên cứu của các nhà nghiên cứu là một trong những tiêu chí xét cấp kinh phí nghiên cứu.  Sử dụng cách thức cạnh tranh trong phân bổ nguồn lực  Tỷ trọng phân bổ theo tổ chức và dự án so sánh với trung bình các nước khối OECD, theo hướng tăng tỷ trọng phân bổ theo dự án. Tiên liệu  Trần chi tiêu tổng thể cho hoạt động KH&CN được dự báo trong trung, dài hạn  Chi NSNN cho hoạt động KH&CN đảm bảo theo kế hoạch phân bổ Trách nhiệm giải trình  Quy định về trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền  Ràng buộc chặt chẽ việc sử dụng kinh phí và kết quả hoạt động đối với tổ chức KH&CN thông qua hợp đồng  Ràng buộc chặt chẽ việc sử dụng kinh phí và kết quả nghiên cứu đối với các nhóm nghiên cứu thông qua Hợp đồng 13 Đảm bảo yêu cầu phân bổ Minh bạch ngân sách  Lập kế hoạch, thực hiện và theo dõi các khoản chi cho hoạt động KH&CN toàn diện theo các chỉ tiêu theo quy định và thông lệ quốc tế.  Số liệu chi cho hoạt động KH&CN được công bố công khai ra công chúng, bao gồm cả số liệu và thuyết minh dự toán và quyết toán, kết luận kiểm toán (nếu có)  Đảm bảo chế độ báo cáo cho các cơ quan có thẩm quyền liên quan Sự tham gia  Các chủ thể tham gia vào quá trình phân bổ ngân sách cho hoạt động KH&CN phối hợp hiệu quả.  Trong phân bổ theo dự án, việc lựa chọn đề tài dự án, nhóm nghiên cứu được tham vấn rộng rãi Khung Đánh giá Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN Phạm vi Nội dung đánh giá Tiêu chí đánh giá Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH& CN Đảm bảo mục tiêu Kiểm soát chi NSNN chống thất thoát lãng phí và đảm bảo sự chủ động sáng tạo cho nhà khoa học  Áp dụng phương thức quản lý theo đầu ra: - Đầy đủ các định mức chi phí cần thiết làm căn cứ xây dựng dự toán - Các định mức phải khoa học và có tính thực tiễn - Cho phép chủ nhiệm đề tài, dự án linh hoạt trong bố trí các khoản chi, mức chi với giới hạn ngân sách đã phê duyệt - Đơn giản hóa thủ tục hành chính - Kiểm soát tốt kết quả khoa học của đề tài, dự án Cơ chế tự chủ tài Đảm Duy trì sự chi phối, kiểm soát của nhà nước đối với tổ  Tự chủ cao về tài chính: - Tự chủ trong huy động nguồn thu: được quyền huy động các nguồn tài chính ngoài NSNN - Tự chủ trong chi tiêu: được chủ động bố trí cơ cấu chi tiêu và định mức chi tiêu - Tự chủ trong quản lý tài sản: được tận dụng công năng, 14 chính đối với các tổ chức KH& CN bảo mục tiêu chức KH&CN và đồng thời tạo sự linh hoạt, chủ động cho tổ chức KH&CN lợi ích kinh tế của tài sản cho thuê, góp vốn, sản xuất kinh doanh. - Tự chủ trong phân phối kết quả tài chính: được giữ lại kinh phí tiết kiệm,lợi nhuận; quyết định trích lập quỹ  Được tự chủ trong thực hiện hoạt động KH&CN và tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự  Lợi ích của cơ chế tự chủ được phát huy  Tập trung kiểm soát kết quả thực hiện nhiệm vụ, kết quả hoạt động, định hướng nghiên cứu, chiến lược phát triển của tổ chức KH&CN Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM 2.1. THỰC TRẠNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM 2.1.1 Chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển khoa học và công nghệ Đảng và nhà nước sớm khẳng định vai trò đặc biệt quan trọng “then chốt” “động lực” “quốc sách hàng đầu” của KH&CN trong đổi mới và xây dựng đất nước 2.1.2 Kết quả hoạt động khoa học và công nghệ Trong những năm qua, KH&CN nước ta đã có những thành tựu đáng kể trên nhiều lĩnh vực. KH&CN Việt Nam đã từng bước tiếp cận trình độ công nghệ tiên tiến khu vực, góp phần nâng cao tăng trưởng kinh tế, năng lực cạnh tranh của sản phẩm, đảm bảo an ninh và quốc phòng. Tuy nhiên, “ứng dụng và sáng tạo KH&CN trong sự phát triển của Việt Nam còn mờ nhạt, chưa tương xứng với lực lượng đông đảo cán bộ KH&CN được đào tạo và chưa tạo ra các sản phẩm, công nghệ có ý nghĩa đột phá, tác động đến sự phát triển của các ngành, lĩnh vực, đáp ứng được đòi hỏi của xã hội” (Báo cáo tổng kết đánh giá thực hiện Luật KH&CN 2000 của Chính phủ). Không chỉ số lượng ít, chất lượng các công bố quốc tế thông qua chỉ số trích dẫn của Việt Nam cũng kém hơn so với các nước ASEAN. Số đơn sáng chế bảo hộ quốc tế có nguồn gốc Việt Nam rất thấp. Kết quả nghiên cứu của các tổ chức khoa học và công nghệ 15 trong nước được áp dụng vào sản xuất kinh doanh không cao. Chính phủ nhận định TFP chính là một điểm nghẽn của nền kinh tế Việt Nam trong trung và dài hạn 2.1.3 Đầu tư của tư nhân cho hoạt động NC&PT Đầu tư của tư nhân cho NC&PT ở Việt Nam có tăng lên trong thời gian qua nhưng khá chậm. Ngân sách nhà nước vẫn là nguồn lực đảm bảo lớn nhất cho NC&PT ở Việt Nam. Năm 2015, trong tổng chi quốc gia cho NC&PT 2015, nguồn từ Nhà nước chiếm hơn một nửa 62% ngoài Nhà nước 12%, còn 26% là từ nguồn vốn nước ngoài. 2.2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM 2.2.1. Thực trạng cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN 2.2.1.1 Cơ sở pháp lý 2.2.1.2 Thực hiện cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN a/ Quy trình lập dự toán và phân bổ.  Quy trình chung: theo quy trình ngân sách  Phân bổ NSNN cho nhiệm vụ KH&CN : Các nhiệm vụ KH&CN muốn được phân bổ kinh phí phải trải qua trình tự thẩm định và phê duyệt theo các quy định của Luật KH&CN và các văn bản hướng dẫn về xác định, tuyển chọn, xét chọn, thẩm định và phê duyệt nhiệm vụ KH&CN b/ Nội dung phân bổ: Ngân sách được phân bổ và theo dõi theo hai nhóm khoản chi chính: Chi đầu tư phát triển khoa học và công nghệ và Chi sự nghiệp khoa học và công nghệ c/ Nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ phân bổ: Nhìn chung, các khoản chi được phân bổ chủ yếu dựa trên đề xuất của các cơ quan nhà nước, tổ chức KH&CN và khả năng đảm bảo của ngân sách.  Chi hoạt động thường xuyên của các tổ chức KH&CN : Trước khi triển khai theo Nghị định 115/2005/NĐ-CP, việc lập và phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên (bao gồm tiền lương, tiền công và tiền chi hoạt động bộ máy của tổ chức khoa học và công nghệ) cho tổ chức KH&CN căn cứ trên đầu biên chế. Sau khi nghị định 54/2015 thay thế nghị định 115, việc phân bổ kinh phí cho tất cả các tổ chức KH&CN được thực hiện theo nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng. Nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng được thực hiện theo hình thức ký hợp đồng thực hiện giữa cơ quan chủ quản và tổ chức chủ trì thực hiện. 16  Chi thực hiện nhiệm vụ KH&CN Dự toán của từng nhiệm vụ KH&CN được lập trên cơ sở nội dung và định mức chi phí theo quy định. Nguyên tắc phân bổ là: ưu tiên các nhiệm vụ khoa học và công nghệ cấp quốc gia, nhiệm vụ chuyển tiếp. Chỉ bố trí cho các nhiệm vụ mở mới sau khi phân bổ đủ các nhiệm vụ chuyển tiếp hoặc nhiệm vụ mở mới phải thật sự cấp bách. Không phân bổ kinh phí đối với các nhiệm vụ khoa học và công nghệ phê duyệt không đúng thẩm quyền và không xác định được nguồn kinh phí đảm bảo.  Lập dự toán kinh phí đối với các hoạt động phục vụ công tác quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Các bộ, ngành, địa phương căn cứ nhu cầu thực tế để xây dựng và đưa vào kế hoạch năm  Về lập dự toán chi tăng cường năng lực nghiên cứu, chống xuống cấp sử dụng vốn sự nghiệp KH&CN: theo sự cần thiết thực hiện  Về chi đầu tư phát triển: Căn cứ vào quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực đã được phê duyệt và nhu cầu cải tạo, nâng cấp, xây dựng mới, đầu tư chiều sâu cho các phòng thí nghiệm hoặc đầu tư cho các tổ chức nghiên cứu phát triển c/ Quy mô và cơ cấu phân bổ Ngân sách nhà nước vẫn là nguồn lực chủ đạo trong tổng đầu tư toàn xã hội cho hoạt động KH&CN nói chung (80,99% năm 2011, 62% năm 2015). Về phân bổ chi tiêu theo cấp chính quyền (giữa trung ương và địa phương), trung ương vẫn là cấp chính quyền chi tiêu cho KH&CN nhiều hơn địa phương. Với ngân sách trung ương chiếm tỷ trọng tương ứng qua các năm từ 2010 đến 2016 là 62,82%- 64,00%- 62,36%- 63,52%- 67,68%- 66,73%. Địa phương là: 37,18%- 36,00%- 37,64%- 36,48%- 32,32%- 33,27%. Kinh phí sự nghiệp KH&CN được phân bổ cho trung ương trung bình giai đoạn là 76% và địa phương là 24%. Tuy nhiên chi đầu tư phát triển gần tương đương nhau (49% và 51%). Trong giai đoạn 2011-2015, kinh phí sự nghiệp KH&CN sử dụng (theo quyết toán) chỉ đạt mức 82% đến 95% dự toán. Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN thời kỳ 2011-2015 (đv: tỷ đồng) STT NỘI DUNG DT 2011 DT 2012 DT 2013 DT 2014 DT 2015 2011- 2015 Tổng chi NSNN 725,600 903,100 978,000 1,006,700 1,147,100 4,760,500 17 I Tổng chi trực tiếp NSNN cho lĩnh vực KH& CN 11,499 13,168 13,869 13,666 17,390 69,592 So với tổng chi NSNN 1.58% 1.46% 1.42% 1.36% 1.52% 1.46% II Chi KH&CN trong ANQP và dự phòng 4,310 4,960 5,500 5,650 5,800 26,220 III Tổng chi cho lĩnh vực KH&CN (I+II) 15,809 18,128 19,369 19,316 23,190 95,812 - So với tổng chi NSNN 2.18% 2.01% 1.98% 1.92% 2.02% 2,02% (Nguồn: Bộ Tài chính) 2.2.2. Thực trạng cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ 2.2.2.1 Thực trạng cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN a/ Cơ sở pháp lý: Luật NSNN, các nghị định và thông tư hướng dẫn thi hành luật, các thông tư liên tịch của Bộ Tài chính – Bộ KH&CN. b/ Thực hiện cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN  Về định mức lập dự toán và phân bổ kinh phí cho nhiệm vụ KH&CN Từ 2015, có sự thay đổi lớn về định mức chi cũng như có cách tiếp cận mới trong hướng dẫn xây dựng dự toán cho các dự án KHCN. Theo đó, việc tính toán công lao động của nhà khoa học tham gia dự án căn cứ vào hệ số tiền công ngày cho các chức danh thực hiện nhiệm vụ KH&CN chứ không tính theo chuyên đề. Một số định mức đã được quy định nay được quy định lại, có định mức cao hơn, nhưng cũng có định mức thấp hơn, đồng thời đơn vị tính cũng có thay đổi. Chi hỗ trợ chi đăng báo quốc tế có uy tín để công bố kết quả nhiệm vụ và chi đăng ký sáng chế, giải pháp hữu ích được quy định.  Về khoán chi: Trước 2015 chỉ có duy nhất phương thức khoán một phần. Mới đây, phương thức khoán đến sản phẩm cuối cùng được quy định.  Kiểm soát chi và quyết toán: Trước 2015, đề tài, dự án KH&CN thực hiện quyết toán hàng năm theo niên độ ngân sách đối với số kinh phí thực nhận và thực chi. Hồ sơ kiểm soát chi phải có đầy đủ chứng từ và đúng như nội dung dự toán được duyệt. Từ 2015, đã có nhiều thay đổi. Cụ thể: Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi theo hợp đồng và bảng kê khối 18 lượng công việc đã thực hiện theo hợp đồng có xác nhận của kế toán trưởng và thủ trưởng đơn vị quản lý kinh phí. Nhiệm vụ được quyết toán một lần sau khi được hoàn thành và các bên đã tiến hành thanh lý hợp đồng. 2.2.2.2 Thực trạng cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN công lập a/ Hệ thống tổ chức khoa học công nghệ công lập ở Việt Nam b/ Cơ sở pháp lý của cơ chế tự chủ tài chính đối với các tổ chức KH&CN công lập c/ Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các tổ chức KH&CN công lập Theo nghị định 54, các tổ chức KH&CN được trao quyền tự chủ về tài chính dựa trên mức độ tự chủ kinh phí hoạt động. Tổ chức khoa học và công nghệ công lập loại 2,3,4 vẫn được Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi đầu tư. Mức độ tự chủ được quy định tương ứng với mức độ tự đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên. Mức độ tự chủ được phân biệt giữa các loại tổ chức KHCN công lập cụ thể như sau: trong tự chủ về nguồn tài chính, sử dụng nguồn tài chính, phân phối kết quả tài chính, quản lý, sử dụng tài sản, quyền tự chủ khác. 2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 2.3.1 Kết quả đạt được 2.3.1.1 Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ Trong giai đoạn 2011-2015, bố trí chi ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN đã cơ bản đảm bảo được quy mô theo của Nghị quyết Trung ương, Chiến lược KH&CN và Luật KH&CN 2013: đạt mức 2% tổng chi ngân sách nhà nước (tương đương 0,5-0,6% GDP). Vi phạm kỷ luật tài khóa về tổng thể không xảy ra. Thậm chí, theo dự toán được phê duyệt, lĩnh vực KH&CN hầu như chưa năm nào sử dụng hết hạn mức cho phép, kinh phí quyết toán luôn nhỏ hơn dự toán. Trong thời gian qua, cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam cũng có những cải cách đáng ghi nhận nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình trong chi tiêu NSNN. Đối với phân bổ theo dự án, việc đề xuất, tuyển chọn, giao nhiệm vụ KH&CN đã bước đầu tiệm cận với thông lệ quốc tế dựa trên nguyên tắc cạnh tranh. Việc xác định nhiệm vụ và tuyển chọn cá nhân tổ chức thực hiện có sự tham vấn của nhiều thành phần: nhà khoa học, nhà quản lý, tổ chức ứng dụng kết quả. Thực hiện chế độ hợp đồng giao thực hiện nhiệm vụ KH&CN 2.3.1.2 Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN a/ Về cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN 19 Trong những năm qua cơ chế này đã có những cải cách đáng ghi nhận. Cụ thể là: bổ sung khá đầy đủ các định mức cần thiết, các định mức phần lớn cao hơn trước đây, đặc biệt có cách tiếp cận mới trong việc đưa chi phí lao động trực tiếp (tiền công tiền lương) cho các thành viên đề tài vào cơ cấu chi phí là tiến bộ và đúng với thực tế. Phương thức khoán chi được bổ sung hình thức mới là khoán chi đến sản phẩm cuối cùng (khoán chi toàn phần) được áp dụng. Ràng buộc trách nhiệm giữa việc sử dụng kinh phí và kết quả nghiên cứu cũng được quy định cụ thể: nhiệm vụ không hoàn thành, tổ chức chủ trì và nhà khoa học sẽ bị thu hồi kinh phí tùy theo nguyên nhân. Quy trình cấp phát, tạm ứng kinh phí cũng rất thuận lợi hơn b/ Cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN công lập Cơ chế tự chủ tạo sự đổi mới khá rõ rệt về phương thức và công tác tổ chức quản lý tổ chức KHCN. Các tổ chức KH&CN được trao quyền rộng rãi trong huy động các loại nguồn thu (từ NSNN, ngoài NSNN). Trong chi tiêu, các tổ chức KH&CN đã có được sự chủ động nhất định trong việc thực hiện định mức chi, phân phối kết quả tài chính. Việc thực hiện cơ chế tự chủ đối với các tổ chức KH&CN công lập đã bước đầu đạt được những kết quả theo mục đích đề ra như nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy và cán bộ viên chức, tạo sự chủ động trong quản lý sử dụng nguồn tài chính và cơ sở vật chất cho tổ chức KH&CN, nâng cao minh bạch trong quản lý tài chính, tăng khả năng đa dạng hóa nguồn thu và tăng thu nhập cho người lao động 2.3.2 Những hạn chế 2.3.2.1 Về cơ chế phân bổ ngân sách Cơ cấu chi NSNN cho hoạt động KH&CN bất hợp lý. Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN vẫn mang tính bao cấp, chia theo tỷ lệ, tiền lệ của năm trước và đề xuất nhu cầu mà chưa căn cứ theo hiệu quả hoạt động và năng lực của tổ chức thực hiện. Phân bổ theo đề tài, dự án KH&CN ở Việt Nam ở mức thấp. Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN không cho thấy rõ các ưu tiên quốc gia, mang tính dàn trải. Sự phối hợp của các cơ quan trong phân bổ vốn chưa hiệu quả Công khai minh bạch NSNN cho KH&CN chưa đảm bảo Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN mang tính chất ngắn hạn.. 20 Phân bổ NSNN cho các nhiệm vụ KH&CN được thực hiện chủ yếu thông qua cơ quan hành chính, tính cạnh tranh còn hạn chế. Cơ chế phân bổ vốn hiện nay đang dẫn đến đầu tư dàn trải, không tập trung trọng điểm, vốn trung bình cho mỗi dự án nhiệm vụ KH&CN thấp; vốn được phân bổ cho cả những tổ chức không đủ năng lực nghiên cứu, những địa phương không có nhu cầu cấp thiết, dẫn đến sử dụng sai mục đích và lãng phí; không khuyến khích sự cạnh tranh và thúc đẩy các tổ chức KH&CN nâng cao hiệu quả hoạt động. 2.3.2.2 Cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN a/ Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN Thời gian qua cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN có nhiều cải cách phù hợp hơn với hoạt động KH&CN. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vướng mắc bất cập: Định mức xây dựng và phân bổ NSNN cho đề tài, dự án KH&CN còn bất hợp lý. Quy định quá nhiều định mức cụ thể, tạo nên sự cứng nhắc và dễ lạc hậu so với thực tế, khiến cho việc vận dụng khó khăn. Cơ chế sử dụng gò bó cứng nhắc chưa phù hợp với đặc thù của hoạt động KH&CN, tốn thời gian và công sức của nhà khoa học vào thủ tục hành chính hóa đơn chứng từ. b/ Cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN công lập Như vậy có thể thấy NSNN vẫn là nguồn chủ yếu duy trì hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập. Các tổ chức KH&CN phần lớn chưa thực sự tự chủ được về nguồn tài chính. Số lượng tổ chức KH&CN có khả năng tự bảo đảm được kinh phí thường xuyên ít, điều đó chứng tỏ hiệu quả hoạt động, mối liên kết với doanh nghiệp còn chưa sâu sắc, mục tiêu đẩy nhanh quá trình xã hội hóa các hoạt động KH&CN chưa đạt. Lợi ích của cơ chế tự chủ chưa được phát huy như mong muốn. Quyền tự chủ về tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự và tài sản cũng rất hạn chế. 2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế. Những hạn chế của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có những nguyên nhân cơ bản sau: Nguyên nhân chủ quan: Việt Nam áp dụng quản lý NSNN theo đầu vào là chủ yếu và phương thức quản lý theo đầu ra vẫn còn mới mẻ ở Việt Nam. Khi xây dựng cơ chế chưa quan tâm đầy đủ đến các đặc điểm đặc thù của hoạt động KH&CN. Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN đã có nhưng cải cách quan trọng nhưng chưa được quán triệt triệt để tới 21 đội ngũ cán bộ thực thi dẫn đến những phiền hà không đáng có cho các nhà khoa học. Hệ thống quỹ KH&CN chưa phát triển ở Việt Nam. Công tác rà soát và điều chỉnh đồng bộ hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành chưa hiệu quả. Nhận thức và năng lực của cán bộ viên chức trong tổ chức KH&CN chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới. Nguyên nhân khách quan Thị trường KH&CN chưa phát triển, thiếu các nguồn vốn mạo hiểm, thiếu cơ sở hạ tầng cho việc thương mại hóa, thiếu các tổ chức trung gian môi giới giữa doanh nghiệp và nhà khoa học nên việc tiếp cận tìm kiếm nguồn thu bên ngoài khó khăn. Mối liên kết giữa hoạt động nghiên cứu, nhà khoa học với thị trường và doanh nghiệp còn yếu. Doanh nghiệp chưa quan tâm đúng mức đến phát triển và đổi mới công nghệ. Chương 3: ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM. 3.1 ĐỊNH HƯỚNG, QUAN ĐIỂM ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 3.1.1 Định hướng đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Đổi mới Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN nhằm đảm bảo NSNN chi cho hoạt động KH&CN được phân bổ và sử dụng hiệu quả hơn, từ đó nâng cao hiệu suất, hiệu quả chi ngân sách cho hoạt động KH&CN. 3.1.2 Quan điểm. 3.1.2.1 Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN phải được tiến hành một cách mạnh mẽ với quyết tâm cao, dựa trên cơ sở đường lối, định hướng chiến lược phát triển của đất nước về KH&CN. 3.1.2.2 Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN vừa phải đảm bảo những nguyên tắc yêu cầu của quản lý chi NSNN vừa phải phù hợp với đặc thù của hoạt động KH&CN. 3.1.2.3 Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN gắn với việc áp dụng các quy luật, cơ chế của nền kinh tế thị trường. 22 3.1.2.4 Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN phải đồng bộ với các cơ chế chính sách liên quan 3.1.2.5 Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN phải dựa trên đánh giá thực trạng cơ chế hiện tại và học hỏi kinh nghiệm quốc tế 3.2. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM 3.2.1. Nhóm giải pháp đối với cơ chế phân bổ vốn NSNN cho hoạt động KH&CN . 3.2.1.1 Xây dựng kế hoạch phân bổ với các mức phân bổ cụ thể gắn với các ưu tiên trong chiến lược phát triển KH&CN và tầm nhìn dài hạn. Bảo đảm rằng chi NSNN cho hoạt động KH&CN tập trung phân bổ theo các hướng ưu tiên trong chiến lược KH&CN đặt ra trong từng thời kỳ, với các mức phân bổ cụ thể được xác định. Cần dự báo trước nguồn lực 2% chi ngân sách cho cả một giai đoạn, xây dựng cơ cấu phân bổ sẽ thuận lợi. Cần tăng chi cho hoạt động NC&PT 3.2.1.2 Thực hiện phân bổ ngân sách dựa trên kết quả hoạt động của các tổ chức KH&CN. Nếu không dựa trên kết quả hoạt động, phân bổ NSNN sẽ mang tính cào bằng, không tạo ra động lực khuyến khích các tổ chức KH&CN đổi mới nâng cao chất lượng hoạt động, sử dụng hợp lý hiệu quả nguồn lực được tài trợ. Để thực hiện phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN gắn với kết quả hoạt động cần thực hiện ngay một số biện pháp sau: Thứ nhất, Thứ nhất, quy định phân bổ ngân sách cho các tổ chức KH&CN gắn với kết quả hoạt động và đưa các tính toán về hiệu suất vào tiêu chí, căn cứ phân bổ Thứ hai, thực hiện đánh giá các tổ chức KH&CN làm căn cứ phân bổ NSNN. Thứ ba, tạo hành lang pháp lý bình đẳng giữa các tổ chức KH&CN công lập và tổ chức KH&CN ngoài công lập trong việc thực hiện nhiệm vụ KH&CN, dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước 3.1.2.3 Thúc đẩy sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan có trách nhiệm trong phân bổ, tổ chức thực hiện và giám sát sử dụng NSNN dành cho KH&CN Cần xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp cụ thể giữa Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài chính và Bộ KH&CN trong phân bổ, tổ chức thực hiện và theo dõi sử dụng NSNN dành cho KH&CN. 23 3.2.1.4 Đảm bảo công khai minh bạch ngân sách cho KH&CN thông qua xây dựng và thực hiện đầy đủ hệ thống chỉ tiêu theo dõi chi tiêu ngân sách. Hệ thống các chỉ tiêu thống kê chi tiêu NSNN cho KH&CN theo quy định cần được thu thập theo quy định và công bố đầy đủ. Đặc biệt là chỉ tiêu chi đầu tư phát triển cho KH&CN. Bộ Tài chính, Bộ KH&CN phải công bố đầy đủ các số liệu này. Cần phải bổ sung thêm các chỉ tiêu theo dõi. 3.1.2.5 Tăng phân bổ ngân sách KH&CN cho các trường đại học Tăng cường phân bổ ngân sách cho KH&CN theo dự án, đề tài, công khai và cạnh tranh rộng rãi là cách hiệu quả để tăng ngân sách nghiên cứu cho các trường đại học 3.2.2 Nhóm giải pháp đối với cơ chế sử dụng NSNN cho hoạt động KH&CN 3.2.2.1 Đổi mới cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ KH&CN theo hướng tập trung vào kiểm soát kết quả KH&CN. Cần đổi mới cách đánh giá kết quả nhiệm vụ KH&CN theo cách hướng đến các chuẩn mực quốc tế. Đối với đề tài nghiên cứu cơ bản thì sản phẩm phải là các bài báo, đối với các đề tài nghiên cứu có tính ứng dụng thì sản phẩm phải là các bằng sáng chế, và hướng tới là các bài báo quốc tế ISI, bằng sáng chế quốc tế. Nâng cao chất lượng của các hội đồng thẩm định. Đơn giản hóa hơn nữa thủ tục hành chính trong thanh quyết toán kinh phí nhiệm vụ KH&CN. 3.2.2.2 Tăng tỷ trọng chi cho các nhiệm vụ KH&CN trong tổng chi NSNN cho hoạt động KH&CN. Cần tăng tỷ trọng chi cho nhiệm vụ KH&CN lên mức xứng đáng hơn. Điều này phù hợp với xu hướng thế giới là tăng phân bổ kinh phí cho KH&CN thông qua đề tài, dự án, thúc đẩy chất lượng nghiên cứu. 3.2.2.3 Xây dựng và củng cố hệ thống quỹ KH&CN hoạt động theo thông lệ quốc tế. Để hệ thống quỹ KH&CN ra đời và hoạt động đúng theo thông lệ của các quỹ KH&CN trên thế giới, cần thực hiện một số biện pháp sau: thành lập quỹ ở những bộ, ngành quản lý các chương trình KH&CN dài hạn, những ưu tiên chiến lược KH&CN được cam kết cấp vốn lâu dài. Đảm bảo rằng các quỹ KH&CN được thành lập ở các Bộ ngành được hoạt động theo đúng cơ chế của quỹ theo thông lệ quốc tế chứ không phải là chỉ làm nhiệm vụ “cấp hộ” ngân sách. 3.2.2.4 Thực hiện đánh giá các chương trình khoa học và công nghệ theo chuẩn quốc tế 24 Đánh giá các chương trình dự án KH&CN được thực hiện với những đòi hỏi về giải trình và cải thiện hoạt động như đánh giá chi tiêu ở các lĩnh vực khác. 3.2.2.5 Mở rộng quyền tự chủ tài chính và tập trung vào việc kiểm soát kết quả thực hiện nhiệm vụ, kết quả hoạt động, định hướng nghiên cứu, chiến lược phát triển của của các tổ chức KH&CN. Áp dụng phương thức quản lý theo đầu ra, nên mở rộng hơn nữa quyền tự chủ gắn với trách nhiệm giải trình, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra giám sát, tập trung vào kiểm soát kết quả thực hiện nhiệm vụ, kết quả hoạt động, định hướng nghiên cứu, chiến lược phát triển của tổ chức. Giám sát thực hiện hoạt động và đánh giá nghiêm túc kết quả thực hiện hợp đồng, kết quả hoạt động của tổ chức làm một căn cứ cấp ngân sách trong năm tài khóa tiếp theo. Đồng thời tăng quyền chủ động trong chi tiêu. Đó là giải pháp lâu dài để cơ chế tự chủ thực sự mang lại sự tự chủ cho các tổ chức KH&CN. 3.2.2.6 Thay đổi quan điểm, nhận thức về cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN Tuyên truyền giải thích để thủ trưởng và toàn bộ các nhà khoa học, cán bộ nhân viên của tổ chức KH&CN hiểu rõ và đầy đủ về cơ chế tự chủ: mục đích thực hiện, lợi ích và cả những thách thức. Thay đổi quan điểm về cơ chế tự chủ. Mục đích của cơ chế tự chủ không nên là giảm dần chi ngân sách, cắt bớt ngân sách buộc các tổ chức KHCN phải tự lo chi phí. Giảm gánh nặng cho NSNN thì nhà nước chỉ nên tập trung đầu tư cho những tổ chức KH&CN hoạt động hiệu quả nhất. Xã hội hóa các tổ chức KH&CN nên được hiểu theo khía cạnh tăng cường nguồn lực xã hội đầu tư cho hoạt động KH&CN chứ không phải nhà nước giảm, từ bỏ cấp kinh phí cho các tổ chức KH&CN. 3.2.2.7 Nâng cao chất lượng nhân lực trong các tổ chức KH&CN Cơ quan có thẩm quyền nên tháo gỡ những vướng mắc liên quan đến phân phối thu nhập, quy định về thời gian làm việcđể họ có thể tự nâng cao được thu nhập của mình. 3.2.2.8 Thành lập ban chỉ đạo việc cơ cấu, sắp xếp lại và triển khai cơ chế tự chủ đối với các tổ chức KHCN.Cần tạo cơ chế cho phép giải quyết trực tiếp các vấn đề phát sinh, các yêu cầu kiến nghị của các tổ chức KH&CN trong quá trình triển khai cơ chế tự chủ 3.2.3 Nhóm các giải pháp khác. 3.2.3.1 Tăng cường các giải pháp huy động đầu tư của doanh nghiệp. 25 3.2.3.2 Phát triển thị trường KH&CN 3.2.3.3 Đổi mới việc xác định nhiệm vụ KH&CN 3.2.3.3 Hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu thống kê về khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo theo thông lệ chung của thế giới. KẾT LUẬN CHUNG Với mục đích nghiên cứu là cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, luận án đã hệ thống hóa, hình thành khung lý thuyết về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN. Luận án cũng đã nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và rút ra bài học cho việc đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. Trên cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế, tác giả đã rút ra khung đánh giá cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN và đã phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới theo 3 nhóm giải pháp. Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam là một vấn đề rộng lớn và phức tạp, trong khả năng của mình, tác giả đã cố gắng hết sức nhưng không thể tránh khỏi những hạn chế nhất định. Tác giả mong được sự đóng góp ý kiến của các thày cô, các nhà khoa học, các nhà quản lý và đồng nghiệp để hoàn thiện hơn về lý luận và nâng cao tính khả thi của giải pháp. 26 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ TT Tên bài Tạp chí Năm công bố 1 Phân bổ và sử dụng nguồn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ Tạp chí Quản lý Nhà nước số 262 2017 2 Phân bổ ngân sách nhà nước cho tổ chức khoa học công nghệ công lập ở Việt Nam Tạp chí Kinh tế Châu Á Thái bình dương, số 504 2017 3 Cơ cấu chi ngân sách nhà nước hiện nay - thực trạng và đề xuất Tạp chí Kinh tế Châu Á Thái bình dương, số 481 2016 4 Huy động nguồn lực cho sự phát triển của khoa học công nghệ ở Việt Nam Tạp chí Kinh tế Châu Á Thái bình dương, số 6 (403) 2013 5 Công khai thông tin nhằm hướng tới minh bạch trong quản lý ngân sách ở Việt Nam Tạp chí Quản lý ngân quỹ Quốc gia, số 133 2013 6 Bàn về cải tiến lập dự toán ngân sách nhà nước theo đầu ra. Tạp chí Kinh tế và dự báo, số 12 2013