Tóm tắt luận án Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN MẠNH HÙNG PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 62.38.01.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2013 Công trình được hoàn thành tại: TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Người hướng dẫn khoa học: GS. TS. Phạm Hồng Thái Phản biện 1: GS. TS. Hoàng Kim Quế Phản biện 2: PGS. TS. Lương Thanh Cường Phản biện 3: TS. Dương Thanh Mai Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp trường họp tại Trường Đại học Luật Hà Nội vào hồi .. giờ ngày../ ../2014. Có thể tìm hiểu luận án tại: 1) Thư viện Quốc gia; 2) Thư viện Trường Đại học Luật Hà Nội. 1 MỞ ĐẦU 1. Lí do chọn đề tài Từ ngày 01/07/1996, phương thức xét xử hành chính đã được thiết lập và vận hành song song với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nhằm giải quyết hữu hiệu các tranh chấp hành chính, bảo vệ triệt để quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Tuy vậy, hai phương thức này lại chủ yếu được tiến hành và hoàn thiện một cách biệt lập với nhau. Đây là nguyên nhân chính làm cho việc quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam trong thời gian vừa qua còn nhiều hạn chế. Do phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính không hợp lí nên tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp hành chính; tình trạng mất cân đối về số lượng tranh chấp được giải quyết và chất lượng giải quyết chúng giữa hai phương thức này là tương đối phổ biến trong thực tế. Thực trạng này đã không đáp ứng được yêu cầu về tính thống nhất của quyền lực nhà nước có sự phân công hợp lí, phối hợp cần thiết và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính của Nhà nước pháp quyền; không tạo ra cơ chế thuận lợi để bảo vệ kịp thời, triệt để quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp. Tuy vậy, vẫn chưa có công trình nào ở cấp độ luận án tiến sĩ hay nghiên cứu tập trung, toàn diện, hệ thống về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Từ những lí do trên, việc chọn và nghiên cứu đề tài "Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam" là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lí luận và thực tiễn được đặt ra ở Việt Nam hiện nay. 2 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu của Đề tài gồm: - Những quan điểm lập pháp, nội dung và phương pháp quy định của pháp luật hiện hành có liên quan ở Việt Nam, có sự đối chiếu cần thiết với một số quốc gia khác. - Thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong những năm gần đây ở Việt Nam. - Tâm lí của nhân dân và các đánh giá khoa học về hiệu quả, phạm vi, cách thức xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Đề tài chủ yếu được nghiên cứu theo những phương diện: khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính; khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; khái niệm, nội dung và căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam; thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là xác định cơ sở lí luận, cơ sở thực tiễn về phương diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật cho việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nhằm bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện; phát huy tối đa những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược điểm của từng phương thức; tăng cường mối tương quan thống nhất giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; nâng cao hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam. 3 Để đạt được mục tiêu nêu trên, Đề tài có các nhiệm vụ: - Làm sáng tỏ các căn cứ khoa học để phân định hợp lí thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. - Đánh giá thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam hiện nay cả về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật. - Đề xuất quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu đề tài Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Bên cạnh đó, trong quá trình nghiên cứu Đề tài, Luận án sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể (hệ thống, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê, lịch sử cụ thể) và kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Đề tài có những đóng góp mới về phương diện khoa học nhằm xác định một cách hệ thống và toàn diện vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, cụ thể: - Xây dựng được khái niệm khiếu kiện hành chính gồm hai hình thức: khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính. - Xây dựng được khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; đưa ra nhận định về xu hướng đa 4 dạng hoá các loại thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam và trên thế giới; phân tích những ưu điểm và nhược điểm vốn có của từng loại thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính. - Xây dựng được khái niệm phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; chỉ ra được sự cần thiết và xác định được những nội dung, căn cứ của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. - Đánh giá được thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật ở Việt Nam trong những năm gần đây. - Đề xuất được các quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong thời gian sắp tới phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Bên cạnh đó, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Đề tài có độ tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính, giải quyết tranh chấp hành chính nói chung; phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nói riêng ở Việt Nam. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Qua đánh giá kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây về các phương diện có liên quan trực tiếp đến phạm vi cứu Đề tài, cho thấy các công trình này đã đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí là trái ngược. Do dó, vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành 5 chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam đã giành được sự quan tâm đáng kể của các nhà nghiên cứu khoa học pháp lí, song nó lại chưa được nghiên cứu tập trung, toàn diện và có hệ thống. Mặt khác, do những thay đổi gần đây về quan điểm lập pháp, thực tiễn quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam mà việc nghiên cứu về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam là nhiệm vụ khoa học cần thiết trong giai đoạn hiện nay. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH 2.1. Khiếu kiện hành chính và sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính 2.1.1. Khiếu kiện hành chính Để bảo đảm sự nhất quán về phương diện ngữ nghĩa của các thuật ngữ, "khiếu kiện hành chính" được hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc điểm chung của "khiếu nại hành chính" và "khởi kiện vụ án hành chính", cụ thể: Thứ nhất, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Thứ hai, đối tượng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết định hành chính và hành vi hành chính). Thứ ba, khiếu kiện hành chính chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện pháp lí nhất định. Thứ tư, khiếu kiện hành chính phải được thực hiện theo những hình thức pháp lí nhất định. Thứ năm, khiếu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước. 6 Tóm lại, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lí bởi việc thực thi quyền hành pháp. Khiếu kiện hành chính gồm hai hình thức sau: - Khiếu nại hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật hành chính nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lí bởi việc thực thi quyền hành pháp; - Khởi kiện vụ án hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính nhằm chính thức yêu cầu toà án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật bởi việc thực thi quyền hành pháp. 2.1.2. Sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính 2.1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính Qua nghiên cứu thực tiễn quy định và thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, có thể hiểu thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là phạm vi thực hiện quyền hành pháp của chủ thể quản lí hành chính nhà nước, được pháp luật hành chính quy định để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính. Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo phương châm: dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là không bảo đảm 7 được sự khách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại; không bảo đảm được tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính. Ngược lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lại có khá nhiều ưu điểm cần phát huy, như: có khả năng giải quyết nhanh chóng, toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện hợp pháp và hợp lí; góp phần củng cố, tăng cường mối quan hệ giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước; góp phần tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia. 2.1.2.2. Thẩm quyền xét xử hành chính Qua nghiên cứu thực tiễn quy định và thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính, có thể hiểu thẩm quyền xét xử hành chính là phạm vi thực hiện quyền tư pháp của toà án, được pháp luật tố tụng hành chính quy định để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính. Như vậy, xét xử hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý tư pháp, theo phương châm: dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của thẩm quyền xét xử hành chính là không có khả năng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hành chính; không có khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp hay về những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia; không có khả năng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo đảm được tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính. Tất nhiên, thẩm quyền xét xử hành chính cũng có nhiều ưu điểm cần phát huy, như: có khả năng giải quyết khách quan các tranh chấp hành chính; bảo đảm sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính; tăng cường trách nhiệm của nền hành chính quốc gia trong quản lí hành chính nhà nước và giải quyết các tranh chấp hành chính. 8 2.1.2.3. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp được thiết lập trên cơ sở quan niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lí và hành chính tài phán. Vì vậy, thẩm quyền của cơ quan này không những bảo đảm được tính "chuyên trách" trong giải quyết tranh chấp hành chính mà còn có khả năng hội đủ các ưu điểm của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. Bên cạnh đó, xác lập và thực hiện thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính cũng gặp phải những khó khăn sau: Thứ nhất, thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính có khả năng can thiệp quá lớn tới quản lí hành chính nhà nước. Thứ hai, đào tạo và xây dựng đội ngũ tài phán viên hành chính là công việc khó khăn, phức tạp và cũng là nhân tố quyết định hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính. 2.1.2.4. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan trung gian hoà giải hành chính Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính là phương thức có tính chất nửa quyền lực nhà nước, nửa quyền lực xã hội. Do đó, thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan này có khả năng khắc phục được những nhược điểm chung của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính và thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính. Tuy vậy, khó khăn lớn nhất khi xác lập và thực hiện thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan trung gian hoà giải hành chính, đó là phải đào tạo, xây dựng được đội ngũ trọng tài viên hành chính có đủ phẩm 9 chất, năng lực, kinh nghiệm và uy tín để có thể ra các khuyến nghị, kiến nghị thuyết phục được cả người khiếu kiện, người bị khiếu kiện, người giải quyết khiếu nại hành chính, toà án và cơ quan tài phán hành chính. Như vậy, đa dạng hoá về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính là xu hướng chung ở các quốc gia. Tuy vậy, do Việt Nam chưa hội đủ điều kiện cần thiết để thiết lập và vận hành hiệu quả các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính và cơ quan trung gian hoà giải hành chính, nên Luận án chủ yếu đề cập đến vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính gồm hai phương thức: giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính. 2.2. Quan niệm về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính Hiện nay ở Việt Nam, quan niệm về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính được đặt ra trong trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giữa phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính phát sinh khi các cá nhân, tổ chức có quyền khiếu kiện hành chính không nhất quán trong việc lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Quan niệm này không phản ánh được mối tương quan trọn vẹn giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong một chỉnh thể thống nhất của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Trên cơ sở quan niệm: phân định là phân chia ra và xác định rõ và trên cơ sở những nhận định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính được nêu tại các mục 2.1.2.1 và 2.1.2.2 của Luận án, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính có thể được hiểu theo nghĩa rộng là việc chia các 10 tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính và việc xác định thẩm quyền giải quyết các tranh chấp này trong những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật. 2.2.1. Nội dung của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính Theo nghĩa rộng, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính có hai nội dung: một là phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính (nội dung này chính là việc quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo vụ việc); hai là xác định thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính trong những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật (nội dung này chính là việc các cơ quan nhà nước tiến hành thụ lí tranh chấp hành chính theo thẩm quyền do pháp luật quy định). Đây là hai nội dung quan trọng, có quan hệ thống nhất hữu cơ của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Trên cơ sở quyền lập pháp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đơn phương ban hành những quy định pháp luật để phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính. Tuy vậy, việc tổ chức thực hiện những quy định này lại thuộc trách nhiệm của quyền hành pháp và quyền tư pháp mà trước hết là trách nhiệm thụ lí khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và trách nhiệm thụ lí vụ án hành chính của toà án. Do đó, mối quan hệ thống nhất hữu cơ giữa hai nội dung nêu trên của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính là biểu hiện tất yếu của tính thống nhất giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp 11 hành chính. Theo đó, việc thụ lí khiếu nại hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; việc thụ lí vụ án hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính; việc quy định phạm vi các tranh chấp này tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần phải phù hợp với thực tiễn thụ lí các tranh chấp này; ngược lại, việc quy định phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sẽ trở thành vô nghĩa nếu các tranh chấp này không được thụ lí trong thực tế. 2.2.2. Căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính Phân định hợp lí thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính không chỉ là cơ sở để bảo đảm tính thống nhất, hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính mà còn là cơ sở để bảo đảm tính hiện thực của quyền khiếu kiện hành chính và góp phần bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp. Để đạt được những mục đích này, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính được tiến hành trên cơ sở những căn cứ sau: Thứ nhất, nhu cầu khiếu kiện hành chính. Thứ hai, đặc thù của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. Thứ ba, thực trạng tổ chức và hoạt động của của nền hành chính quốc gia và hệ thống toà án. Thứ tư, quan điểm về tổ chức lao động quyền lực nhà nước trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. 12 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam 3.1.1. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính Ở Việt Nam hiện nay, Luật Khiếu nại, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP và một số văn bản quy phạm pháp luật khác không trực tiếp quy định các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính mà quy định gián tiếp vấn đề này thông qua các quy định về đối tượng của khiếu nại và phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong quản lí hành chính nhà nước. Phạm vi các đối tượng của khiếu nại hành chính và việc phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau với những nội dung, cách thức và quan điểm lập pháp không thống nhất, cụ thể: Thứ nhất, quy định quá nhiều loại đối tượng của khiếu nại, không phân định rõ giữa đối tượng của khiếu nại lần đầu với đối tượng của khiếu nại lần hai, giữa đối tượng của khiếu nại với quyết định giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại làm cho đối tượng quản lí hành chính nhà nước thêm lúng túng khi thực hiện quyền khiếu nại. Thứ hai, phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại thiếu nhất quán, không triệt để và bất hợp lí không những có nguy cơ làm gia tăng áp lực công việc giải quyết tranh chấp hành chính cho nền hành chính quốc gia mà còn có khả năng hạn chế quyền khiếu nại hành chính của đối tượng quản lí hành chính nhà nước. Thứ ba, không quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại cho Thủ tướng Chính phủ đã làm vô hiệu quyền khiếu nại của đối tượng quản lí hành chính nhà nước đối với việc thực thi quyền hành pháp của Thủ tướng 13 Chính phủ và là nguyên nhân chính của những hạn chế trong phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. 3.1.2. Các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính Qua phân tích nội dung các quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, cho thấy: Thứ nhất, các tranh chấp về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh; quyết định hành chính, hành vi hành chính của tổ chức phụ trách bầu cử; quyết định, hành vi về thi hành án dân sự của Thừa phát lại, Trưởng Văn phòng Thừa phát lại; quyết định kỷ luật đối với cán bộ; quyết định kỷ luật đối với công chức (trừ quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống) tuy thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính. Thứ hai, các tranh chấp về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh; hành vi hành chính của Tổng Kiểm toán nhà nước; quyết định hành chính của Kiểm toán nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan này; quyết định hành chính, hành vi hành chính của Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này; quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan (trừ quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban nhân dân) tuy thuộc thẩm quyền xét xử hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Thứ ba, một số tranh chấp không thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, như: tranh chấp về quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính quy phạm; tranh chấp về quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước; .v.v. Nhìn chung, việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nêu trên chưa thực sự xuất phát từ 14 bản chất, đặc điểm của hai loại thẩm quyền này; chưa thực sự phát huy được những ưu điểm hay hạn chế được những nhược điểm của mỗi loại thẩm quyền; chưa thực sự bảo đảm được mối quan hệ thống nhất giữa chúng và chưa đáp ứng được yêu cầu phân công hợp lí lao động quyền lực nhà nước trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. 3.2. Thụ lí tranh chấp hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam 3.2.1. Thụ lí khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam Ở Việt Nam hiện nay, thụ lí khiếu nại hành chính được thực hiện trên cơ sở các điều kiện được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Qua nghiên cứu nội dung của các quy định này, cho thấy pháp luật đã quy định gián tiếp về các điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính thông qua việc liệt kê các trường hợp không được thụ lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Hầu hết các trường hợp này đều không hợp lí và không thống nhất với nhiều quy định khác về đối tượng của khiếu nại hành chính, về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, về điều kiện khiếu nại hành chính và hình thức khiếu nại hành chính. Ngoài ra, pháp luật cũng không quy định đủ về các trường hợp không được thụ lí khiếu nại hành chính. Mặt khác, qua phân tích nội dung của các báo cáo hàng năm của Chính phủ, Thanh tra Chính phủ và kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây về tình hình khiếu nại, kết quả thụ lí, giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam trong những năm gần đây, cho thấy: Thứ nhất, tuy có sự biến động qua từng năm song nhu cầu khiếu nại hành chính vẫn rất cao; số vụ khiếu nại hành chính được thụ lí theo thẩm quyền hàng năm vẫn duy trì ở mức độ cao. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là: pháp luật không quy định đủ và hợp lí về các trường hợp không được thụ lí khiếu nại; quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo hai cấp và việc chấp hành pháp luật về thụ lí và giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức còn chưa nghiêm. 15 Thứ hai, sự mất cân đối giữa nhu cầu khiếu nại hành chính của nhân dân và khả năng giải quyết tranh chấp hành chính của nền hành chính quốc gia đã, đang và sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến tâm lí và ý thức pháp luật của cả người khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Hiện tượng khiếu nại "cầu may", không tuân thủ pháp luật, khiếu nại với thái độ gay gắt, cực đoan; hiện tượng né tránh, chậm trễ và không tuân thủ pháp luật của người giải quyết khiếu nại ngày càng phổ biến. 3.2.2. Thụ lí vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam Ở Việt Nam hiện nay, thụ lí vụ án hành chính chủ yếu được thực hiện trên cơ sở những điều kiện được quy định tại Luật Tố tụng hành chính và Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP. Qua nghiên cứu nội dung của các quy định này, cho thấy: Thứ nhất, pháp luật quy định gián tiếp về các điều kiện thụ lí vụ án hành chính thông qua quy định về các trường hợp chuyển đơn khởi kiện và trả lại đơn khởi kiện. Thứ hai, quy định về trường hợp chuyển đơn khởi kiện có khả năng làm nẩy sinh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm thụ lí vụ án giữa các toà án, làm phức tạp thêm cho việc thụ lí vụ án và không phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện. Thứ ba, các quy định về trường hợp toà án trả lại đơn khởi kiện không rõ ràng, thiếu thống nhất, khó áp dụng và mâu thuẫn với các quy định khác về điều kiện, hình thức khởi kiện và thẩm quyền xét xử hành chính. Thứ tư, so với các quy định tương ứng của pháp luật hiện hành về thụ lí khiếu nại hành chính, pháp luật tố tụng hành chính quy định về trường hợp trả lại đơn khởi kiện đầy đủ và chặt chẽ hơn. Thứ năm, pháp luật không quy định về chế độ thông tin, phối hợp giữa người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và toà án trong quá trình tiếp nhận, xử lí, thụ lí tranh chấp hành chính. Đây là một trong những nguyên nhân của tình trạng đùn đẩy trách nhiệm thụ lí tranh chấp hành chính giữa cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và toà án. 16 Mặt khác, qua phân tích nội dung các báo cáo hàng năm của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây về tình hình khởi kiện, kết quả thụ lí, giải quyết các vụ án hành chính ở Việt Nam trong những năm gần đây, cho thấy: Thứ nhất, nhu cầu khởi kiện và số lượng vụ án hành chính được thụ lí hàng năm tuy có xu hướng tăng song vẫn quá ít so với nhu cầu khiếu nại và số lượng vụ khiếu nại hành chính được thụ lí hàng năm (trong năm 2012, toà án các cấp đã thụ lí theo thẩm quyền 6.177 vụ án hành chính, tăng 166% so với năm 2011, nhưng cũng chỉ tương đương với 10,53% số vụ khiếu nại hành chính đã được thụ lí trong năm 2012). Thứ hai, người khởi kiện thường chuẩn bị kỹ lưỡng về các thông tin và căn cứ pháp lí cần thiết để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp cho mình. [trong năm 2009, tỷ lệ bác đơn khởi kiện vụ án hành chính (13,46%) thấp hơn rất nhiều so với tỷ lệ đơn khiếu nại hành chính có nội dung sai hoàn toàn (56,93%)]. Thứ ba, so với kết quả thụ lí, giải quyết khiếu nại hành chính thì kết quả thụ lí, giải quyết vụ án hành chính có nhiều ưu điểm hơn (trong năm 2006, số vụ việc có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng bị kiến nghị huỷ bỏ, sửa đổi, bổ sung chiến đến 30,94%; tỷ lệ các bản án, quyết định của toà án về vụ án hành chính bị huỷ là 6,2%, bị sửa là 4,7%; trong đó, tỷ lệ các bản án, quyết định của tòa án cấp sơ thẩm bị hủy để giải quyết lại chiếm 9,3%, sửa chiếm 7%). Thứ tư, tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp giữa phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính còn phổ biến. Tóm lại, nội dung, phương pháp quy định của pháp luật hiện hành về đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính, về các tranh chấp thuộc thẩm 17 quyền xét xử hành chính, về thụ lí vụ án hành chính đều có nhiều ưu điểm hơn so với nội dung, phương pháp quy định của pháp luật hiện hành về đối tượng của khiếu nại hành chính, về các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, về thụ lí khiếu nại hành chính, mặc dù Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đều được ban hành sau thời điểm ban hành Luật Tố tụng hành chính và Nghị quyết số 02/2011/NQ- HĐTP; chất lượng của khởi kiện, thụ lí, giải quyết vụ án hành chính có nhiều ưu điểm hơn so với chất lượng của khiếu nại, thụ lí, giải quyết khiếu nại, mặc dù phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được thiết lập (từ ngày 23/11/1945) sớm hơn so với thời điểm thiết lập phương thức xét xử hành chính ở Việt Nam (từ ngày 01/07/1996); nhu cầu khởi kiện và số lượng các vụ án hành chính được thụ lí hàng năm quá ít so với nhu cầu khiếu nại và số lượng các vụ khiếu nại hành chính được thụ lí hàng năm, mặc dù phương thức xét xử hành chính có nhiều ưu điểm hơn so với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam. CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 4.1. Quan điểm phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam Thứ nhất, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam cần được tiến hành trên cơ sở chủ trương, quan điểm về giải quyết tranh chấp hành chính đã được ghi nhận trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng. 18 Thứ hai, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam cần được tiến hành trên cơ sở những căn cứ lí luận và thực tiễn đầy đủ, nhằm bảo đảm phát huy triệt để những ưu điểm, hạn chế tối đa những nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính. Thứ ba, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần được tiến hành trên cơ sở những quan điểm chung nhằm bảo đảm tính thống nhất của công tác giải quyết tranh chấp hành chính, bảo đảm các yêu cầu về tổ chức lao động quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Thứ tư, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần đáp ứng hài hoà nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội, phù hợp với thực trạng của nền hành chính quốc gia và khả năng thực tế của hệ thống toà án ở Việt Nam. Thứ năm, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần được tiến hành trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các phương thức khác của cơ chế kiểm tra, giám sát đối với quản lí hành chính nhà nước. Thứ sáu, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam hiện nay cần được tiến hành trong điều kiện vận hành song song hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính (giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính). 4.2. Giải pháp phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam 4.2.1. Về phương diện cơ sở pháp lí Luận án kiến nghị sửa đổi, bổ sung về nội dung và phương pháp quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, cụ thể: 19 Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định về quyền khiếu kiện hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất giữa quyền khiếu nại và quyền khởi kiện về đối tượng, chủ thể, căn cứ làm phát sinh các quyền này và bảo đảm quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bất hợp lí. Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định về định nghĩa người khiếu kiện hành chính nhằm phân biệt chủ thể có quyền khiếu kiện với chủ thể thực hiện quyền khiếu kiện. Thứ ba, quy định về hình thức khiếu nại hành chính thống nhất với hình thức khởi kiện vụ án hành chính và bảo đảm hình thức khiếu nại trực tiếp. Thứ tư, quy định thống nhất về đối tượng của khiếu nại hành chính và đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính gồm: - Quyết định hành chính là phán quyết bằng văn bản của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật được áp dụng một lần đối với một hoặc một số cá nhân, tổ chức cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. - Hành vi hành chính là xử sự được thể hiện bằng hành động hay không hành động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của một hoặc một số cá nhân, tổ chức cụ thể trong quá trình tiến hành hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Thứ năm, quy định nhằm phân biệt đối tượng của khiếu nại hành chính với đối tượng của giải quyết khiếu nại hành chính; đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính với đối tượng của xét xử hành chính. Thứ sáu, quy định thống nhất các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định không thuộc phạm vi đối tượng của khiếu kiện hành chính. Thứ bảy, quy định các quyết định hành chính, hành vi hành chính nội bộ thuộc phạm vi đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng không thuộc phạm vi đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. 20 Thứ tám, quy định thống nhất về đối tượng của khiếu kiện hành chính không bao gồm quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định. Thứ chín, quy định về trình tự khiếu kiện hành chính: Cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện các quyết định, hành vi này ra toà án có thẩm quyền trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi này. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người khiếu nại có quyền rút khiếu nại để thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính ra toà án có thẩm quyền, nếu thời hiệu khởi kiện vẫn còn. Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm, người khởi kiện có quyền rút đơn khởi kiện để thực hiện quyền khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu thời hiệu khiếu nại vẫn còn. Trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết thì cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra toà án có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính; đối với các tranh chấp không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của toà án thì họ có quyền khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Việc khiếu nại lần hai và khởi kiện vụ án hành chính trong các trường hợp này phải được thực hiện trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày cá nhân, tổ chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết. Thứ mười, sử dụng phương pháp định tính kết hợp với phương pháp loại trừ thay cho phương pháp liệt kê như hiện nay để phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. 21 Thứ mười một, quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu chung đối với hầu hết các tranh chấp hành chính trong Luật Khiếu nại và quy định cụ thể các trường hợp ngoại lệ trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt. Thứ mười hai, quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần hai cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu và chỉ trong giới hạn những tranh chấp không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính. Thứ mười ba, phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính theo những nguyên tắc sau: Toà án cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với những vụ án hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở cấp huyện trở xuống hoặc là người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này. Toà án cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với những vụ án hành chính không thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của toà án cấp huyện. Những vụ án hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở địa phương hoặc là người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức này thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của toà án nơi ban hành quyết định hay thực hiện hành vi bị kiện. Những vụ án hành chính có người bị kiện là cơ quan, tổ chức ở trung ương và ở nước ngoài hoặc là người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức này thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án nơi người khởi kiện là cá nhân cư trú, làm việc hoặc nơi người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc toà án nơi ra quyết định hoặc thực hiện hành vi bị kiện; trường hợp nơi ra quyết định hoặc thực hiện hành vi bị kiện ở ngoài lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh. 22 Trong trường hợp những người tiến hành tố tụng ở toà án cấp huyện, cấp tỉnh đều phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi thì Chánh án toà án đang giải quyết vụ án phải báo cáo Chánh án toà án cấp trên trực tiếp để quyết định biệt phái những người tiến hành tố tụng thích hợp ở địa phương khác tiếp tục giải quyết vụ án. Thứ mười bốn, quy định đầy đủ các trường hợp không thụ lí tranh chấp hành chính trên cơ sở phù hợp với các quy định của pháp luật về điều kiện, hình thức của khiếu kiện hành chính và phân cấp thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính. Thứ mười năm, quy định cụ thể, hợp lí về chế độ thông tin, phối hợp giữa người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và toà án trong quá trình tiếp nhận, xử lí, thụ lí tranh chấp hành chính. 4.2.2. Về phương diện tổ chức thực hiện pháp luật Luận án kiến nghị một số giải pháp cần thiết để tổ chức thực hiện tốt các quy định của pháp luật liên quan đến phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính, cụ thể: Thứ nhất, tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính. Thứ hai, nâng cao năng lực giải quyết tranh chấp hành chính các cơ quan nhà nước. Thứ ba, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính. Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, phát hiện và xử lí những vi phạm pháp luật trong công tác tiếp nhận khiếu kiện, thụ lí và giải quyết tranh chấp hành chính. Thứ năm, nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính. Thứ sáu, tăng cường công tác tổng kết thực tiễn phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. 23 KẾT LUẬN Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam đã và đang là vấn đề được Đảng, Nhà nước, xã hội và giới nghiên cứu khoa học pháp lí đặc biệt quan tâm. Trong đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính luôn được xác định là vấn đề trọng tâm của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính và bảo đảm quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức. Tuy vậy, hai loại thẩm quyền này lại chủ yếu được tiến hành và hoàn thiện một cách biệt lập với nhau. Tuy các công trình nghiên cứu trước đây về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính không có trọng tâm nghiên cứu là vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, song đã làm sáng tỏ nhiều luận cứ, quan điểm khoa học liên quan trực tiếp đến một số nội dung của vấn đề này. Mặc dù, chưa thực sự đầy đủ và thống nhất, song các luận cứ, quan điểm này là cơ sở lí luận quan trọng để Luận án phân tích, đánh giá và đưa ra những kiến nghị có tính hệ thống nhằm phân định hợp lí thẩm quyền giải quyết kiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Để đáp ứng ngày một đầy đủ nhu cầu khiếu kiện hành chính, Việt Nam và nhiều quốc gia khác trên thế giới đã và đang thiết lập, vận hành đồng thời nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Trong điều kiện vận hành song song hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính phải thật sự khoa học và toàn diện ở cả phương diện quy định phạm vi các tranh chấp hành chính tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính và phương diện xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính đối với các tranh chấp hành chính cụ thể. 24 Việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính hiện nay ở Việt Nam chưa được thực hiện trên cơ sở các quan điểm khoa học thống nhất; chưa phát huy được những ưu điểm và hạn chế những nhược điểm vốn có của mỗi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính; chưa đáp ứng được nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày càng gia tăng về số lượng, phức tạp về tính chất; chưa thực sự chú trọng đến mối tương quan thống nhất giữa hai phương thức và chưa đáp ứng được yêu cầu về tính thống nhất của quyền lực nhà nước có sự phân công hợp lí, phối hợp cần thiết và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước, các phương thức trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính của Nhà nước pháp quyền. Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính mới được ban hành và phát huy hiệu lực pháp lí. Những ưu điểm về nội dung, phương pháp quy định và những thành tựu đạt được từ việc tổ chức thực hiện hai Luật này đã thể hiện sự quyết tâm và nỗ lực của Đảng, Nhà nước và giới nghiên cứu khoa học pháp lí ở Việt Nam trong công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ thống tư pháp nhằm xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tuy vậy, từ kinh nghiệm của các nước tiên tiến trên thế giới cho thấy việc thiết lập và hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính là một quá trình gồm nhiều giai đoạn phù hợp với tiến trình phát triển mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, tiến trình nhận thức ngày càng đầy đủ, khoa học về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính. Kết quả nghiên cứu của Luận án chỉ ra rằng: đổi mới nội dung, phương pháp quy định và tổ chức thực hiện pháp luật hiện hành liên quan đến vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính là nhiệm vụ cấp thiết để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam./. 25 CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ CỦA NGHIÊN CỨU SINH CÓ LIÊN QUAN ĐẾN NỘI DUNG ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2005), "Có cần quy định về quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện kiểm sát hay không ?", Tạp chí Luật học, (3), tr. 15 - 20. 2. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2007), "Bảo đảm quyền khiếu kiện hành chính và vấn đề tiền tố tụng hành chính", Tạp chí Nghề luật, (3), tr. 29 - 33. 3. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2007), "Xác định người bị kiện trong vụ án hành chính", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (Chuyên đề về khiếu nại và khiếu kiện hành chính), tr. 7 - 9. 4. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2009), "Để hoàn thiện các quy định của pháp luật về điều kiện thụ lí khiếu nại trong quản lí hành chính nhà nước", Tạp chí Nghề luật, (5), tr. 52 - 58. 5. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2010), "Những bất cập của pháp luật trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai", Tạp chí Thanh tra, (6), tr. 16 - 18; (7), tr. 20 - 22. 6. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), "Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính - Sự kế thừa, phát triển và những nội dung cần tiếp tục được hoàn thiện", Tạp chí Luật học, (9), tr. 33 - 39. 7. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2011), "Phân cấp thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính cần tiếp tục được hoàn thiện", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (9), tr. 29 - 33. 8. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2012), "Đa dạng hoá các phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", Tạp chí Luật học, (9), tr. 19 - 26. 9. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2013), "Hoàn thiện các quy định của pháp luật về trường hợp trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính", Tạp chí Luật học, (2), tr. 32 - 37. 10. ThS. Nguyễn Mạnh Hùng (2013), "Các trường hợp khiếu nại không được thụ lí theo quy định của Luật Khiếu nại - Những hạn chế và hướng hoàn thiện", Tạp chí Thanh tra, (8), tr. 9 - 11; (10), tr. 41 - 43.