Tóm tắt Luận văn Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ / / HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ CẨM GIANG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017 Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : TS. TẠ NGỌC HẢI Phản biện 1 :.................................................................................... Phảnbiện 2 :...................................................................................... Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện Hành Chính Quốc gia Địa điểm : Phòng họp............, nhà............ – Hội trường bảo vệ luận văn thạc sĩ Học viện Hành chính Quốc gia Số :.........–Đường....................................– Quận :...........Thành phố........... Thời gian : vào hồi............. giờ............ tháng...............năm 201.............. Có thể tìm hiểu luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web Khoa Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong thời gian qua, công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đối với cấp huyện do Sở Tư pháp thực hiện đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, hiện nay, công tác này vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế như văn bản ban hành sai chưa được phát hiện và xử lý kịp thời; một số nơi có biểu hiện né tránh, chậm trễ trong việc xử lý văn bản trái pháp luật đã được kiểm tra, phát hiện... Do vậy, để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi thì việc nghiên cứu chỉ ra những tồn tại, hạn chế nhằm tìm ra giải pháp khắc phục, qua đó góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động ban hành văn bản quy phạm của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh. Từ những lý do nêu trên, qua khảo sát thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, tác giả chọn đề tài: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn tốt nghiệp khóa học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua nghiên cứu, tham khảo các sách, đề tài, bài viết cho thấy, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nói riêng đã được đề cập nghiên cứu, phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau nhưng vẫn còn nhiều vấn đề về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND ở cấp tỉnh trong thời gian gần đây chưa được đề 2 cập nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo. Chính vì vậy, việc chọn đề tài về kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi để nghiên cứu vẫn là cần thiết trong tình hình hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện hoạt động kiểm tra văn bản QPPL dưới góc độ lý luận và xuất phát từ thực tiễn thực hiện hoạt động này ở tỉnh Quảng Ngãi. Luận văn tập trung làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND; Phân tích, đánh giá đúng thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm cũng như đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi; hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện do Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi tham mưu UBND tỉnh thực hiện từ năm 2012 đến năm 2016 trong phạm vi 14 huyện, thành phố tại tỉnh Quảng Ngãi; các nhóm giải pháp về kiến nghị hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện nói chung và của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng. 3 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân và các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước. Tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, quan sát. 6. Giả thuyết nghiên cứu Nhận định và đánh giá đúng thực trạng, chỉ ra được nguyên nhân của vấn đề, qua đó có các giải pháp khắc phục đồng bộ, đúng định hướng thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi sẽ phát huy hiệu quả cao hơn so với hiện nay và còn tác động tích cực vào việc khắc phục những tồn tại, hạn chế chung trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Tổng hợp và làm rõ hệ thống lý luận về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL; đưa ra một số nhận xét đánh giá về hoạt động này đối với xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa đối với đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản QPPL hiểu đầy đủ, sâu sắc về bản chất nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra, cách lựa chọn và hậu quả pháp lý của từng biện pháp xử lý để tham mưu đúng theo quy định của pháp luật. 4 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được viết thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Chương 2: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi; Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. 5 Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Văn bản QPPL có các đặc điểm như sau: Là văn bản có chứa các QPPL; do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ban hành; tên gọi, thể thức các loại văn bản QPPL được quy định cụ thể trong pháp luật; được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định; được Nhà nước đảm bảo việc thực hiện. 1.1.3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta gồm 26 hình thức với 18 chủ thể ban hành. Việc giảm bớt hình thức ban hành văn bản QPPL đã hạn chế được sự cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc thậm chí là chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống văn bản QPPL ở nước ta hiện nay. 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Có thể hiểu khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành trong đó có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 6 1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Bên cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung thì văn bản QPPL của HĐND và UBND có những đặc điểm riêng như mang tính quyền lực nhà nước; mang tính cụ thể, thiết thực, kịp thời; có hiệu lực pháp luật không lâu dài; có hiệu lực trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương. 1.2.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Trước đây, theo quy định của Luật 2004, Luật 2008 thì hình thức văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết và UBND là quyết định, chỉ thị. Tuy nhiên, hiện nay theo Luật 2015 thì HĐND các cấp chỉ có hình thức là nghị quyết và UBND các cấp chỉ còn lại hình thức là quyết định. 1.2.4. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các loại văn bản hành chính khác ở địa phương Nhận biết, phân biệt được sự giống nhau và sự khác nhau văn bản QPPL với văn bản hành chính thông thường là cơ sở đầu tiên phục vụ cho công tác xây dựng văn bản được đảm bảo đúng hình thức, quy trình, chất lượng cũng như bảo đảm việc kiểm tra đúng đối tượng. 1.2.5. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 7 Tính hợp hiến của văn bản QPPL được hiểu là mọi văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành phải phù hợp với hiến pháp. Tính hợp pháp đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; có nội dung; hình thức và kỹ thuật trình bày tuân theo quy định của pháp luật. Tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND, UBND là sự phù hợp, sự đồng bộ trong các quy định của pháp luật. 1.3. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1.3.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Có thể nêu khái niệm kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND như sau: Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp là hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành theo quy định của pháp luật, qua đó xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật. 1.3.2. Đặc điểm của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Kiểm tra văn bản có các đặc điểm như: nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL; là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước; là hoạt động có tính chất phòng ngừa và mục 8 đích chính của kiểm tra là kịp thời phát hiện những văn bản đã ban hành có nội dung không phù hợp, trái với quy định của pháp luật để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý; 1.3.3. Nguyên tắc, nội dung, phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Nguyên tắc kiểm tra bao gồm: nguyên tắc thường xuyên, toàn diện, kịp thời; nguyên tắc khách quan, công khai, minh bạch; Nguyên tắc pháp chế; Nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan; Nguyên tắc không vụ lợi; Nguyên tắc thông tin đầy đủ, chính thức về kết quả kiểm tra; Nguyên tắc chịu trách nhiệm. Nội dung kiểm tra: Xác định văn bản QPPL được ban hành đúng thẩm quyền; Xác định nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành; Xác định văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng căn cứ pháp lý; Xác định văn bản QPPL được ban hành phải được trình bày đúng thể thức và kỹ thuật; Văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định của pháp luật Phương thức kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND: Gồm có hai phương thức tự kiểm tra văn bản và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền. Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND Quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL gồm 7 bước: Gửi văn bản kiểm tra; Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra; Phân 9 công người kiểm tra văn bản; Thực hiện kiểm tra văn bản; Báo cáo kết quả tự kiểm tra; Xử lý văn bản trái pháp luật đã ban hành; Công bố, lưu trữ kết quả tự kiểm tra; Quy trình kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền cũng gồm 7 bước: Gửi văn bản kiểm tra; Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra; Phân công người kiểm tra; Tiến hành kiểm tra; Báo cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng xử lý; Kết luận kiểm tra văn bản trái pháp luật; Cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức xem xét, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản. 1.3.4 Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản: Trách nhiệm thực hiện tự kiểm tra đối với các văn bản của chính quyền địa phương là Trưởng Ban pháp chế của HĐND; Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã là đầu mối giúp HĐND và UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Kiểm tra theo thẩm quyền: Thực hiện theo Điều 113 và Điều 114 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 1.3.5 Các dấu hiệu sai phạm, hình thức và thẩm quyền xử lý các văn bản quy phạm pháp luật Các dấu hiệu sai phạm: Sai hoặc thiếu căn cứ pháp lý; Vi phạm thẩm quyền ban hành, bao gồm thẩm quyền về hình thức; Có nội dung trái với quy định của pháp luật; Vi phạm các quy định về 10 thủ tục ban hành; Vi phạm các quy định về hình thức, kỹ thuật trình bày Các hình thức xử lý: Đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật; Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật (trước đây có hình thức hủy bỏ); Đính chính văn bản: Thẩm quyền xử lý Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND cấp dưới trực tiếp. Đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HĐND cùng cấp bãi bỏ. 1.3.6. Ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND có ý nghĩa rất quan trọng trong việc ban hành và xây dựng văn bản. Thông qua hoạt động này những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp pháp được loại bỏ làm cho hệ thống văn bản QPPL được đồng bộ, minh bạch và đảm bảo tính hợp pháp, hợp hiến và tính thống nhất của văn bản. Bên cạnh đó, cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức chấp hành kỷ luật ban hành văn bản cũng như trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản. Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI 11 2.1. Giới thiệu khái quát về điều kiện tự nhiên và đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi Quảng Ngãi là tỉnh ven biển, nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung gồm có 14 huyện, thành phố, trong đó có 6 huyện miền núi, 01 hải đảo, 01 thành phố và 06 huyện đồng bằng với 184 xã, phường, thị trấn với diện tích là 5.152,49 km2. Tỉnh Quảng Ngãi với tiềm lực kinh tế - xã hội đa dạng, có lợi thế lớn và bước đầu đạt được những thành tựu quan trọng nhưng hiện tại có không ít những khó khăn, tồn tại. Đây chính là những thách thức lớn đối với tỉnh Quảng Ngãi, trong đó với vai trò là cơ quan đứng đầu bộ máy hành chính của địa phương, UBND tỉnh Quảng Ngãi cần tiếp tục có những giải pháp để vừa phát huy thế mạnh của địa phương, đồng thời vừa khắc phục được những khó khăn, tồn tại. Một trong những giải pháp quan trọng đó là xây dựng ban hành các cơ chế, chính sách hiệu quả, phù hợp với địa phương. Chính vì vậy, dự báo trong những năm tiếp theo, số lượng văn bản QPPL do các cấp chính quyền ở Quảng Ngãi ban hành có thể tăng về mặt số lượng và đa dạng về lĩnh vực. Điều này đồng nghĩa với việc các cơ quan có liên quan sẽ tham mưu ban hành văn bản QPPL trên nhiều lĩnh vực nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý, điều hành và văn bản xẩy ra sai sót là khó tránh khỏi. 2.2. Kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 12 Số lượng: từ năm 2012-2016, Cấp tỉnh ban hành 467 văn bản QPPL gồm 157 nghị quyết; 300 quyết định; 06 chỉ thị; Cấp huyện ban hành 772 văn bản QPPL gồm 402 nghị quyết; 359 quyết định; 13 chỉ thị; Cấp xã ban hành 4.499 văn bản QPPL gồm 3.645 nghị quyết; 729 quyết định; 125 chỉ thị Nhìn chung công tác ban hành và xây dựng văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp đã có nhiều tiến bộ và chuyển biến rõ rệt. Chất lượng văn bản được nâng cao, các văn bản ban hành đảm bảo về trình tự, thủ tục cũng như hình thức và nội dung. 2.3. Những kết quả đạt được trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 2.3.1. Về mặt tích cực Về thể chế Mặt dù còn chưa đầy đủ nhưng tỉnh Quảng Ngãi cũng là một trong những địa phương đi đầu trong việc ban hành những quy định cụ thể về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL dựa trên các văn bản của trung ương. Các văn bản pháp luật này chính là nỗ lực đảm bảo căn cứ pháp lý chắc chắn, rõ ràng để nâng cao hiệu quả chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản của HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh. Về kết quả đạt được Kết quả đạt được trong công tác kiểm tra văn bản QPPL do 13 HĐND, UBND các huyện, thành phố gửi đến Từ năm 2012 đến năm 2016, Sở Tư pháp nhận được 476 văn bản các loại, trong đó có 422 văn bản QPPL và 54 văn bản không phải là văn bản QPPL do HĐND, UBND các huyện, thành phố gửi đến và tiến hành kiểm tra 413 văn bản, phát hiện 15 văn bản trái pháp luật, sau kiểm tra đã kịp thời có văn bản thông báo gửi về HĐND, UBND các huyện, thành phố xử lý 11 trường hợp. Kết quả đạt được trong công tác kiểm tra văn bản QPPL thông qua việc thành lập các đoàn kiểm tra Từ năm 2012 đến năm 2016, đã thành lập 20 đoàn kiểm tra văn bản kiểm tra tại 14 huyện, thành phố và tiến hành kiểm tra 290.969 văn bản các loại, trong đó có 742 văn bản QPPL gồm 420 nghị quyết, 311 quyết định và 11 chỉ thị qua đó kiến nghị xử lý 140 văn bản QPPL có sai sót về thẩm quyền ban hành, sai về nội dung, sai căn cứ pháp lý và hình thức văn bản. 2.3.2. Về mặt hạn chế Một là, vẫn còn tình trạng văn bản QPPL sau khi ban hành không được gửi đến hoặc có gửi nhưng không đầy đủ đến cơ quan kiểm tra. Hai là, việc kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan kiểm tra chưa được thực hiện thường xuyên, liên tục. 14 Ba là, hệ thống các quy định về xử lý đối với công chức có thẩm quyền hoặc cơ quan ban hành văn bản QPPL không đúng pháp luật chưa có các chế tài rõ ràng để áp dụng. Bốn là, kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản mặc dù đã có sự quan tâm, bố trí nhưng chưa tương xứng. Năm là, mạng lưới thông tin, xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho việc kiểm tra văn bản chưa được cấp huyện quan tâm chỉ đạo và thực hiện, các Phòng Tư pháp cấp huyện cũng chưa chủ động tham mưu xây dựng để làm cơ sở phục vụ cho việc kiểm tra văn bản. 2.3.3. Nguyên nhân Về cơ bản, bao gồm các nguyên nhân sau đây: Một là, hệ thống văn bản QPPL làm cơ sở, căn cứ cho việc ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện có số lượng lớn, tính ổn định không cao, liên tục được sửa đổi, bổ sung, thậm chí còn mâu thuẫn, chồng chéo do vậy hạn chế về chất lượng, kết quả ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND. Hai là, nhận thức của của lãnh đạo về vị trí, vai trò của hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản QPPL tuy đã được nâng lên nhưng vẫn chưa cao. 15 Ba là, cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế của đơn vị làm nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL tại tỉnh Quảng Ngãi chưa được tổ chức lại cho phù hợp. Bốn là, công tác tập huấn chuyên môn nghiệp vụ chuyên sâu về kỹ năng kiểm tra văn bản trong thời gian qua chưa được Bộ Tư pháp quan tâm thực hiện. Năm là, sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng như với cộng tác viên chưa chặt chẽ. Sáu là, việc tiếp cận, khai thác các văn bản mới (nhất là ở các huyện miền núi) chưa kịp thời, nhanh chóng. 2.4. Những khó khăn, thách thức trong việc nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Một là, vẫn còn khó khăn trong việc xác định văn bản quy phạm pháp luật. Hai là, về nội dung kiểm tra chưa quan tâm nhiều đến tính hợp lý của văn bản QPPL. Ba là, Nghị định 34 lại đưa ra hình thức “đính chính”, nhưng nó không phải là hình thức xử lý văn bản trái pháp luật. Bốn là, việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật chưa rõ ràng. 16 Năm là, đối với các cơ chế, chính sách phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản trên địa bàn tỉnh hiện nay chưa được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Sáu là, không quy định việc kiểm tra văn bản đối với văn bản ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Bảy là, chưa quy định về thời hạn kiểm tra văn bản QPPL sau khi được ban hành. 2.5. Các yêu cầu, điều kiện đảm bảo nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2.5.1. Về chỉ đạo điều hành Đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra đã thực hiện thường xuyên và định kỳ nhằm bảo đảm thực hiện đúng quy định của pháp luật, kịp thời phát hiện và nhân rộng những sáng kiến, kinh nghiệm tốt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản, biểu dương các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích, uốn nắn những lệch lạc, phát hiện những khó khăn, vướng mắc để kịp thời hướng dẫn, giải đáp. 2.5.2. Về nhân lực phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Phòng Văn bản pháp quy được bố trí 05 biên chế tốt nghiệp đại học luật. Tuy nhiên, với khối lượng công việc khá lớn, vừa trực tiếp làm công tác thẩm định, vừa làm công tác soạn thảo, góp ý văn 17 bản, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản, công tác pháp chế trong khi biên chế không tăng so với đầu việc được giao đã làm cho thời gian đầu tư thực hiện công tác kiểm tra bị chi phối khá nhiều, nhất là thời gian dành thực hiện nhiệm vụ thẩm định dự thảo văn bản, dẫn đến phần nào làm ảnh hưởng đến công tác này. 2.5.3. Về tài chính phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Việc bố trí kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi được UBND tỉnh thực hiện từ năm 2007. Nhìn chung kinh phí chi cho công tác văn bản nói chung, kiểm tra văn bản nói riêng hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi vẫn còn thấp, chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ được giao, chưa tạo được động lực cho người làm công tác kiểm tra an tâm công tác. 2.5.4. Các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc phục vụ cho công tác kiểm tra đã được bố trí, trang bị tương đối tốt và đầy đủ đã tạo điều kiện thuận lợi thực hiện hoạt động chuyên môn. Tuy nhiên, do trụ sở Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi được thiết kế và xây dựng từ những năm 2000 nên diện tích phòng làm việc khá chật hẹp nên không tạo được sự thoải mái về mặt không gian làm việc. Về hệ cơ sở dữ liệu 18 Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở đối chiếu, kiểm tra văn bản là một trong những nhiệm vụ quan trọng và tiếp tục được quan tâm triển khai. 2.6. Kinh nghiệm đúc kết Một là, công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có vai trò quan trọng góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật từ đó tăng cường pháp chế trong công tác quản lý nhà nước tại các địa phương. - Thứ hai, nhận thức và mức độ quan tâm của cấp ủy đảng, của HĐND, UBND các cấp là điều kiện quan trọng để phát huy và nâng cao vai trò công tác văn bản nói chung và kiểm tra văn bản QPPL nói riêng. - Thứ ba, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL không thể phát huy tốt vai trò, nhiệm vụ nếu không có sự phối hợp với các cơ quan liên quan. - Thứ tư, thể chế đầy đủ, đồng bộ, rõ ràng và phù hợp là yêu cầu quan trọng để đảm bảo duy trì cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL diễn ra theo đúng hành lang pháp lý, tạo sự thống nhất và phát huy hiệu quả của công tác này. - Thứ năm, cần có các điều kiện cần thiết để đảm bảo hỗ trợ cho kiểm tra văn bản QPPL, trong đó điều kiện về nguồn nhân lực thực hiện kiểm tra. 19 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH 3.1. Phương hướng chung về nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy đảng, sự chỉ đạo của HĐND, UBND các cấp đối với hoạt động cải cách thể chế, trong đó tiếp tục giành sự quan tâm vào đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản QPPL. Thứ hai, kiểm tra văn bản QPPL tiếp tục được yêu cầu theo hướng đổi mới đồng bộ, toàn diện công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp. Thứ ba, việc kiện toàn tổ chức, bộ máy của Sở Tư pháp trong thời gian tới tiếp tục được quan tâm đẩy mạnh thực hiện. Thứ tư, đổi mới thể chế liên quan đến kiểm tra văn bản QPPL là một trong những vấn đề quan trọng tiếp tục được các cơ quan trung ương và địa phương quan tâm thực hiện nhằm phát huy vai trò, vị trí của công tác này cũng như khắc phục những tồn tại, hạn chế hiện nay. 20 - Thứ năm, hoàn thiện các điều kiện cần thiết để đảm bảo nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL. 3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 3.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 3.2.1.1. Sửa đổi, bổ sung Thứ nhất, tiêu chí, dấu hiệu để phân biệt giữa văn bản QPPL với văn bản không phải QPPL Thứ hai, sửa đổi quy định về thời hạn kiểm tra văn bản QPPL. Thứ ba, bổ sung tiêu chí tính hợp lý vào nội dung kiểm tra. Thứ tư, bổ sung các biện pháp xử lý văn bản QPPL như: sửa đổi, bổ sung, thay thế, đồng thời quy định rõ dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý nào sẽ bị áp dụng từng biện pháp xử lý đó để đảm bảo thống nhất với quy định của Điều 11 Luật 2015 Thứ năm, quy định rõ các biện pháp cũng như cách thức thực hiện quy định về truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật cũng như cơ quan, đơn vị tham mưu soạn thảo, thẩm định văn bản đó. Thứ sáu, cần bổ sung quy định chặt chẽ đối với việc kiểm tra văn bản chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. 3.2.1.2 Xây dựng, ban hành mới 21 - Ban hành Thông tư hướng dẫn thực hiện Luật 2015, Nghị định 34. - Sớm ban hành văn bản thay thế Thông tư liên tịch 122/2011/TTLT-BTC-BTP nhằm bảo đảm kinh phí cho hoạt động này. - Cần xây dựng Quy chế kiểm tra văn bản áp dụng thống nhất từ trung ương đến địa phương, xây dựng các cuốn Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ cũng như kỹ năng kiểm tra, soạn thảo văn bản QPPL. 3.2.2. Tạo cơ chế phối hợp đồng bộ, thuận lợi để công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có kết quả thiết thực 3.2.2.1. Kết hợp giữa các cơ quan có liên quan trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Tăng cường sự trao đổi thông tin, đối thoại xuyên suốt trong quá trình kiểm tra. Trước hết, cần tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành trong kiểm tra văn bản QPPL. Thứ hai là cần xác lập cơ chế phối hợp tốt giữa các đơn vị có chức năng, nhiệm vụ kiểm tra văn bản. Ngoài ra cũng cần bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức đoàn thể, chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, khuyến khích sự quan tâm, phát hiện và yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức và công dân về văn bản QPPL có dấu hiệu sai trái. 3.2.2.2. Kết hợp công tác kiểm tra với các công tác thẩm định, rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật và kiểm soát thủ tục hành chính 22 Là tiền đề để việc kiểm tra được dễ dàng, thuận lợi và nhanh chóng. 3.2.3. Kiên quyết xử lý đối với các kiến nghị qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Những văn bản đã được xử lý nhưng chưa triệt để và chưa được xử lý thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra tiến hành việc đôn đốc, nhắc nhở, yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đó thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra trước khi báo cáo cơ quan có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó. Bên cạnh đó, cần chú trọng đến việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã tham mưu, ban hành văn bản trái pháp luật 3.2.4. Giải pháp về bảo đảm các điều kiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện 3.2.4.1. Về chỉ đạo, đôn đốc Các cơ quan có thẩm quyền các cấp cần nhận thức đúng về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác kiểm tra xử lý văn bản QPPL; quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra thực hiện công tác kiểm tra văn bản của địa phương mình. 3.2.4.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 23 Cần chú ý trong việc tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công tác kiểm tra văn bản QPPL; xây dựng cơ chế thu hút, nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của cộng tác viên; xây dựng các chức danh kiểm tra viên kiểm tra văn bản; kiện toàn cơ cấu, tổ chức của các cơ quan kiểm tra văn bản tại địa phương. 3.2.4.3. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật nâng cao nhận thức của đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Cần tăng cường tập huấn chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ; tăng cường tập huấn chuyên đề pháp luật, bồi dưỡng kiến thức pháp luật thường xuyên và toàn diện. 3.2.4.4. Chuyên môn hóa lĩnh vực kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Để giúp cho việc phân công kiểm tra phù hợp, mang lại hiệu quả cao thì cần thiết trong nội bộ cơ quan kiểm tra cần có sự phân công nghiên cứu theo lĩnh vực như: đất đai; đầu tư; y tế; văn hóa... hoặc theo nhóm lĩnh vực liên quan; đối với dự thảo văn bản phức tạp thì nên áp dụng mô hình làm việc theo nhóm. 3.2.4.5. Về tài chính, ngân sách phục vụ công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Để hoạt động này được thuận lợi, cơ chế tài chính và ngân sách phải rõ ràng, nhanh chóng kịp thời trong cấp phát và thuận lợi trong việc quyết toán sử dụng. 24 3.2.4.6. Ứng dụng công nghệ thông tin để nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trước hết, đó là đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu. Thứ hai, phát huy hiệu quả các hệ thống thông tin, hệ thống phần mềm dùng chung của tỉnh, của huyện. Thứ ba, cần nghiên cứu xây dựng các phần mềm hỗ trợ người làm công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. KẾT LUẬN Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện là hoạt động quan trọng, cần thiết trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Từ thực trạng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi cho thấy để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm tra trên địa bàn tỉnh, cũng như trong phạm vi toàn quốc, cần có các giải pháp khắc phục đồng bộ những tồn tại, hạn chế về mặt thể chế, cải tiến và đổi mới các điều kiện liên quan và tuân thủ chặt chẽ các quy định về soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản QPPL.